Tutela y reiteración de nulidad – Fecha Publicación: 17/09/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septi embre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro
Tema: tutela contra providencia judicial – requisitos generales de
procedencia
Sentencia primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderada judicial, por el
señor Rosemberg Muñoz Prada contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el
Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla de conformidad con lo establecido en
el artículo 1.º del Decreto 333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 11 de agosto de 2026, el señor Rosemberg Muñoz Prada mediante apoderada
judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el
Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, por estimar vulnerados los derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y de acceso
a la administración de justicia.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«(…)
SEGUNDO: Dejar sin efectos la providencia proferida el día 12 de febrero de 2026 en el
proceso con radicación número: N°08001-33-33-001-2024-00137-01, por el TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL – SECCIÓN “B” y el
auto de obedezca y cúmplase de fecha 8 de abril de 2026 emitido por el Juzgado 1
administrativo de Barranquilla.
TERCERO: Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE
DECISIÓN ORAL – SECCIÓN “B”, que profiera una nueva providencia de reemplazo(…)
CUARTO: En consecuencia, ordenar al Juzgado 1 administrativo de Barranquilla,
obedecer y cumplir la providencia de reemplazo proferida por el TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL – SECCIÓN “B”, y
continúe con la etapa correspondiente dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho con radicación número: N°08001-33-33-001-2024- 00137-01.»
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
Situación que dio origen al medio de control
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
Mediante Resolución núm. 132 del 12 de marzo de 2021, expedida por el Delegado
Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil en el Atlántico, fue nombrado
provisionalmente, el señor Rosemberg Muñoz Prada en el cargo de Profesional
Universitario 3020-01, en la planta de la Registraduría Especial de Soledad – Atlántico,
a partir del 15 de marzo de 2021.
Posteriormente, por Resolución núm. 0632 del 1° de diciembre de 2023, expedida por
los Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil en el
Atlántico, se dispuso a nombrarlo provisionalmente a partir del 1° de diciembre de
2023 y hasta el 5 de marzo de 2024, en el mismo cargo. No obstante, en dicha
oportunidad fue incluido un parágrafo1 en el que se indicó que la vinculación finalizaría
al vencimiento del plazo, sin necesidad de acto administrativo adicional ni
comunicación alguna.
El 6 de marzo de 2024, a través de mensaje de datos remitido por una funcionaria de
la entidad, se le informó al actor que su nombramiento había finalizado el 5 de marzo
de 2024 y se le solicitó realizar la entrega formal de funciones y bienes a su cargo.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
El 8 de julio de 2024, el señor Rosemberg Muñoz Prada radicó medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho contra la Registraduría Nacional del Estado Civil,
con el objeto de obtener la nulidad de la comunicación del 6 de marzo de 2024. .
El proceso en primera instancia fue de conocimiento del Juzgado Primero
Administrativo de Barranquilla2. Que, en providencia del 24 de noviembre de 2025,
declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales.
Puntualmente, por haberse demandado un acto no susceptible de control judicial, dado
que el oficio del 6 de marzo de 2024 no constituía un acto administrativo definitivo, sino
una comunicación meramente informativa que carece de efectos jurídicos sustanciales.
Impedía
Contra la referida decisión el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio de
apelación al considerar que la terminación de la vinculación de un funcionario
nombrado en provisionalidad no opera de manera automática, por más que el
nombramiento esté sujeto a un plazo o a una condición, máxime cuando en su
1 La mencionada resolución indicó en el PARÁGRAFO: La duración de estos nombramientos provisionales serán hasta el 5 de
marzo de 2023. La vinculación finalizará al término de este, sin que para ello se requiera acto administrativo ni comunicación
alguna.
2 El proceso fue admitido el 20 de agosto de 2024; el 6 de noviembre de 2024, la entidad demandada contestó la demanda y
propuso la excepción previa de inepta demanda «por inexistencia de acto administrativo para someter al control jurisdiccional».
El 26 de febrero de 2025 fue admitida reforma de la demanda, en el escrito de reforma, el demandante solicitó: (i) declarar la
nulidad del «acto administrativo» contenido en el correo electrónico del 6 de marzo de 2024, mediante el cual no se prorrogó su
nombramiento en provisionalidad en el cargo de profesional universitario grado 3020-01 en la Registraduría Especial de
Barranquilla; (ii) ordenar su reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría, con efectos desde la fecha de la
desvinculación; y (iii) condenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil al reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones,
bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la desvinculación hasta que se haga efectivo el reintegro,
incluidos los incrementos decretados con posterioridad.
El 7 de marzo de 2025, la demandada descorrió el traslado y reiteró la excepción con base en que el correo electrónico
demandado no constituía un acto administrativo, pues no creaba, modificaba ni extinguía una situación jurídica del señor Muñoz
Prada, sino que se limitó a reiterar lo dispuesto en la Resolución 0632 del 1° de diciembre de 2023. En consecuencia, no introdujo
motivos nuevos ni revela fundamentos desconocidos por el demandante, ya que el vencimiento del plazo era la causa prevista y
conocida de finalización de su vínculo con la entidad.
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
contenido se ordena hacer entrega formal de funciones y actividades a su cargo y de
todos los bienes al jefe inmediato.
Explicó que, aparte de existir un acto de nombramiento, también debe existir una
decisión de la administración debidamente motivada, expedida bajo los preceptos
legales y constitucionales aplicables, que permita al servidor conocer de manera clara
e inequívoca que su vinculación ha finalizado, que debe entregar las funciones propias
del cargo y ante quien debe hacerlo, e insistió en que solo mediante dicho acto se
configura jurídicamente la desvinculación. En consecuencia, si bien el nombramiento
provisional puede estar condicionado en el tiempo, conforme al acto inicial que fija su
duración, ello no constituye por sí mismo una causal automática de terminación de la
relación legal y reglamentaria, ni releva a la administración del deber de expedir un
acto administrativo autónomo de retiro, en el que se expongan las razones objetivas
y verificables que justifican la decisión.
En providencia del 22 de enero de 2026, el juzgado negó la reposición y concedió la
apelación.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, en auto del 12 de febrero de 2026, confirmó
la decisión apelada al considerar que, el actor fue nombrado en provisionalidad por un
término determinado, cuya temporalidad quedó fijada en la Resolución núm. 0632 de
2023 y ese acto no fue objeto de controversia judicial y era el que resultaba
determinante para establecer la naturaleza del acto acusado.
Asimismo, precisó que el mensaje de datos demandado no creó, modificó ni extinguió
situación jurídica alguna, toda vez que se limitó a comunicar y materializar los efectos
de un acto administrativo previo que ya había definido la duración del vínculo legal y
reglamentario. De ahí que, si el demandante estimaba irregular el carácter provisional
o la limitación temporal de su nombramiento, debió controvertir el acto que así lo
dispuso o provocar un acto administrativo susceptible de control judicial, no un simple
acto de ejecución.
3. Argumentos de la tutela
El accionante manifestó que tanto, el juzgado como el Tribunal Administrativo del
Atlántico consideraron que el oficio de fecha 6 de marzo de 2024 era un acto no
enjuiciable, valoración que escapa de la realidad fáctica pues la Resolución 632 del
1º de diciembre de 2023 se encuentra incluida dentro de la pretensión principal de la
demanda constituyéndose en un defecto sustantivo por inadvertencia de la norma
aplicar desconociendo el precedente judicial en la materia.
Indicó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en desconocimiento
del precedente judicial, puntualmente, de la sentencia SU-055 de 2018 y la decisión
del 12 de marzo de 2020, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado en el
proceso con radicado 11001-03-15-000-2019-05310-00(AC).
A su juicio, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en una omisión
relevante al no interpretar la demanda conforme al principio pro actione, el cual impone
a los jueces administrativos el deber de privilegiar la efectividad del derecho de acceso
a la justicia y de evitar decisiones inhibitorias (al declarar probada la excepción de
inepta demanda), por lo cual se incurrió en un exceso de ritual manifiesto.
Afirmó que la Corte Constitucional, en la sentencia C-292/19, y el Consejo de Estado
en la sentencia C-688 de 9 de febrero de 2017, radicado núm. 2014-00942-02(2905-
3
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
14), ha reiterado que el principio pro actione exige que, ante la duda, el juez debe
interpretar las demandas de manera amplia, flexible y finalista, particularmente cuando
está en juego la materialización de derechos fundamentales como el debido proceso,
la estabilidad laboral relativa o la seguridad jurídica del administrado.
Explicó que, en su caso, el despacho optó por la interpretación más desfavorable
posible, porque calificó la comunicación de desvinculación como «acto no
enjuiciable», sin valorar su contenido, sus efectos jurídicos, ni la ausencia de un acto
formal de retiro, situación que, convierte el oficio en acto definitivo por sus efectos
materiales.
Adujo que, pese a la existencia de la Resolución 632 del 1º de diciembre de 2023, en
el Oficio por el cual se le informó la finalización del nombramiento de su cargo se
estableció que dicha situación se originaba en la referida resolución, y no se le
mencionó en el oficio del 6 de marzo de 2024 la existencia de actos administrativos
adicionales.
Alegó que esa situación reviste trascendencia en la medida en que, en aplicación del
principio de confianza legítima, el actor demandó el acto que la Entidad le dijo había
tenido la virtualidad de desvincularlo de su cargo.
Afirmó que, si se aceptara la tesis de que el correo electrónico del 6 de marzo de 2024
constituye un acto de trámite o una mera comunicación administrativa, ello no excluye
su naturaleza de acto administrativo para efectos del control jurisdiccional, puesto que
dicho documento extingue una situación jurídica particular, que es la terminación de
la relación legal y reglamentaria del actor.
Además, insistió en que el oficio del 6 de marzo de 2024 no se limitó exclusivamente
a comunicar al demandante la decisión adoptada en otro acto administrativo y, por el
contrario, adoptó una decisión de manera particular y concreta, pues fue el acto que
dio a conocer al demandante su situación frente a la desvinculación en virtud de la
Resolución núm. 0632 del 1º de diciembre de 2023. Agregó que en el expediente está
probado que bajo la misma modalidad se prorrogó en varias oportunidades el
nombramiento del señor Rosemberg Muñoz Prada durante el periodo comprendido
entre marzo de 2021 y 1º de diciembre de 2023, sin que en ninguna de esas ocasiones
se le notificara mediante oficio su desvinculación. Ello solo ocurrió el 6 de marzo de
2024, mediante oficio sin motivación.
De igual manera destacó que entre las pretensiones del medio de control se indicó la
de dejar sin efecto la Resolución núm. 0632 del 1º de diciembre de 2023, razón por la
que no es cierto que no se demandó dicho acto administrativo.
4. Trámite previo
Mediante auto del 14 de agosto de 2026, el despacho sustanciador admitió la solicitud
de amparo ordenó notificar a las partes, y a la Registraduría Nacional del Estado Civil
en condición de tercera con interés, a quienes remitió copia de la demanda.
5. Oposición
El Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla indicó que las actuaciones
surtidas dentro del proceso se adelantaron con plena observancia de las garantías
procesales y de las normas que regulan el trámite del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, como lo confirma el hecho de que la decisión fue objeto
4
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
de los recursos ordinarios de reposición y apelación, y que el superior funcional
confirmó en su integridad lo resuelto.
Asimismo, precisó que la controversia fue resuelta dentro del trámite ordinario, con
agotamiento de los recursos previstos en la ley y confirmación de la decisión por el
superior funcional, sin que se advierta, en las actuaciones surtidas por el juzgado, la
configuración de alguno de los defectos que hacen procedente el estudio de la acción
de tutela contra providencia judicial.
El Tribunal Administrativo del Atlántico no se pronunció sobre los hechos objeto
de debate.
6. Intervención de los terceros con interés
La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó se declare la falta de legitimación
en la causa por pasiva, porque las pretensiones no se dirigieron ante esa entidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1.º establece: «Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional3, para lo cual
aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento
de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha
advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia de 31 de julio
de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
5
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
mediante el empleo de las causales generales4 y específicas5 de procedencia de la
acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos.
Problema jurídico
En el caso objeto de estudio si bien el accionante considera que tanto el juzgado como
el tribunal vulneraron los derechos fundamentales invocados, la Sala solo se referirá
a la decisión dictada por el tribunal dado que fue la providencia que puso fin al proceso
cuestionado.
En razón de lo anterior, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo
del Atlántico vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte demandante,
al confirmar la decisión que declaró probada la excepción de inepta demanda por
inexistencia de acto administrativo para someter al control jurisdiccional.
Para ello, deberá establecerse si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en
los defectos sustantivo, defecto procedimental y de desconocimiento del precedente
judicial alegados por la parte demandante.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no
cumplirse el requisito general de relevancia constitucional.
Para resolver la controversia, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia
constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales, y (ii) análisis del caso concreto.
De forma previa, se resolverá el argumento de falta de legitimación en la causa por
pasiva alegado por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
De la falta de legitimación en la causa por pasiva
La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó su desvinculación por falta de
legitimación por pasiva; la Sala negará dicha solicitud, toda vez que dicha entidad fue
vinculada como tercera interesada al haber sido la demandada en el proceso que se
cuestiona.
Relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales
El requisito general de relevancia constitucional, como lo ha reiterado esta Sección,
tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez
de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la
parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de
los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental
y, (viii) violación directa de la Constitución.
6
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional
tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de
las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de
tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la
acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales, y (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un
asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos:
(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para
plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de
mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
(ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta,
para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales
para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera
que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse
a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio
decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en
el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que
dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos
para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los
procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de
controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso
ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en
el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
(se destaca)
Análisis del caso concreto
Mediante el ejercicio de la presente acción, la parte actora pretende dejar sin efectos
la providencia del 12 de febrero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, en el marco de la segunda instancia del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho con radicado núm. 08001-33-33-001-2024-00137-00/01.
Sobre el particular, sustentó la pretensión de amparo en que dicha decisión está
6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001
03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio
Ramírez Ramírez.
7 Ibidem.
7
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
viciada de los defectos sustantivo, defecto procedimental y desconocimiento del
precedente judicial.
En este contexto, para resolver el presente asunto la Sala observa que el medio de
control tuvo su origen en la pretensión de que se declarara nula la comunicación del
6 de marzo de 2024, mediante la cual una funcionaria de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, le informó al actor que su nombramiento había finalizado el 5 de marzo
de 2024 y le solicitó realizar la entrega formal de funciones y bienes a su cargo.
El trámite de primera instancia del proceso correspondió al Juzgado Primero
Administrativo de Barranquilla, que, en providencia del 24 de noviembre de 2025,
declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de
requisitos formales, por haberse demandado acto no susceptible de control judicial,
dado que el acto demandado -oficio del 6 de marzo de 2024- no constituía un acto
administrativo definitivo, sino una comunicación meramente informativa que carecía
de efectos jurídicos sustanciales.
Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de
reposición y en subsidio de apelación en el que puntualmente indicó:
«Entonces señor Juez, respetuosamente nos encontramos ante un DEFECTO
PROCEDIMENTAL POR EXCESO DE RITUALIDAD MANIFIESTA, toda vez que su
señoría manifiesta que la resolución de nombramiento N 632 DE 1 DE DICIEMBRE DE
2024 fue el acto que se debió haber demandado; contrario a lo argumentado por el órgano
de cierre, en sentencia SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN
PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce
(…) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15- 000-2019-
05310-00(AC) donde al estudiar casos análogos en los cuales revisa la interpretación de
la norma y la legalidad bajo cual la demandada realiza los nombramientos en
provisionalidad excepcionalmente es conforme a derecho.
(…)
Lo anterior, porque el Tribunal Administrativo del atlántico, tiene claro que un acto es el de
nombramiento resolución N 632 del 1 de diciembre de 2024 y otro es el de desvinculación.
Aunado, a que el acto de nombramiento desde su expedición no podría consagrar la
motivación de desvinculación conforme a los precedentes jurisprudenciales, porque está
sometido a situaciones futuras como: que el cargo se provea por concurso de méritos, la
calificación insatisfactoria del trabajador etc. Como se ve, son hechos que son inciertos al
momento de la expedición de la resolución N 632 del 1 de diciembre de 2024.
Entonces, por la razón anteriormente expuesta:
• No es procedente, demandar solo la resolución N 632 del 1 de diciembre de 2024.
• Tampoco es procedente demandar los dos actos como lo argumenta el despacho.
• Razón por la cual se demandó el oficio de fecha 6 de marzo de 2024.
(…)
No se evidencia, en la anterior sentencia, ni en los argumentos tanto el juez de primera
instancia, Tribunal o consejo de estado, que sea un requisito ineludible demandar el acto
de nombramiento en provisionalidad.
(…)
EL OFICIO DE FECHA 6 DE MARZO DE 2024, ES EL VERDAERO ACTO EL CUAL SE
VUELVE DEFINITIVO
8
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
Es así que, en gracia de discusión, si se aceptara la tesis de que el correo electrónico del
6 de marzo de 2024 constituye un acto de trámite o una mera comunicación administrativa,
ello no excluye su naturaleza de acto administrativo definitivo para efectos del control
jurisdiccional, puesto que dicho documento crea, modifica y extingue una situación jurídica
particular, cual es la terminación de la relación legal y reglamentaria del actor. En efecto,
conforme lo establece el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), son actos definitivos aquellos “que
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la
actuación administrativa”. El correo en cuestión materializa la cesación del vínculo, ordena
la entrega del cargo y causa efectos inmediatos, irreversibles y externos sobre la situación
jurídica del servidor; por lo que, en los términos del CPACA, no puede considerarse un
acto inocuo o carente de efectos jurídicos.
De manera que, al no existir ningún otro acto administrativo emitido por la entidad que
formalice la terminación de la relación laboral, el correo del 6 de marzo de 2024 es el único
instrumento mediante el cual la administración produjo la desvinculación, realidad que
convierte dicha comunicación en un acto administrativo autónomo y definitivo,
independientemente de su forma. En consecuencia, su control judicial no solo es posible,
sino exigido para garantizar los principios de legalidad, debido proceso y seguridad
jurídica, conforme lo mandan los artículos 29 y 209 de la Constitución Política.
(…)
LA FALTA DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRO ACTIONE
Debe resaltarse que el despacho incurrió en una omisión relevante al no interpretar la
demanda conforme al principio pro actione, el cual impone a los jueces administrativos el
deber de privilegiar la efectividad del derecho de acceso a la justicia y de evitar decisiones
inhibitorias cuando exista una interpretación razonable que permita el conocimiento del
fondo del asunto. De acuerdo con los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, la
administración de justicia debe operar bajo criterios de eficacia y prevalencia del derecho
sustancial, y los jueces deben procurar que las controversias sean decididas de fondo,
absteniéndose de acudir a formalismos excesivos o interpretaciones restrictivas que
impidan el acceso a la jurisdicción.
La Corte Constitucional, en decisiones como la Sentencia C-292/19, SENTENCIA C-688
DE 2017 y Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., nueve
(09) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000- 2014-
00942-02(2905-14), ha reiterado que el principio pro actione exige que, ante la duda, el
juez debe interpretar las demandas de manera amplia, flexible y finalista, particularmente
cuando está en juego la materialización de derechos fundamentales como el debido
proceso, la estabilidad laboral relativa o la seguridad jurídica del administrado. El juez
contencioso no puede optar por la interpretación más restrictiva o desfavorable que
conduzca a la inadmisión o rechazo anticipado del medio de control, pues ello contraviene
la esencia garantista de dicho principio.
Entretanto, en decisiones recientes se ha reiterado que, cuando exista duda sobre si un
documento constituye o no un acto administrativo definitivo, debe prevalecer la
interpretación que permita su enjuiciamiento, y no aquella que restrinja indebidamente el
acceso al juez natural.
En el caso concreto, el despacho optó por la interpretación más desfavorable posible:
calificó la comunicación de desvinculación como “acto no enjuiciable”, sin valorar su
contenido, sus efectos jurídicos, ni la ausencia de un acto formal de retiro, situación que,
según la jurisprudencia contenciosa y constitucional, convierte el oficio en acto definitivo
por sus efectos materiales. Al no aplicar el principio pro actione, el despacho omitió su
deber de interpretar la demanda de manera garantista, desconoció el alcance real de la
pretensión y terminó imponiendo una barrera injustificada al acceso a la administración de
justicia, contrariando directamente los mandatos de los artículos 228 y 229 de la
Constitución, así como la doctrina reiterada del Consejo de Estado y la Corte
Constitucional.
9
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
Po lo anteriormente expuesto, se puede inferir de manera lógica y razonable que el oficio
de fecha 6 de marzo de 2024, es el acto a demandar porque es el único acto administrativo
que tiene el trabajador para ejercer su derecho a la defensa, contradicción, igualdad
viéndose vulnerado el correcto acceso a la administración de justicia, como se evidencia
en el presente caso al dar el aquo por probada la excepción de inepta demanda.
Configurándose una barrera e inseguridad jurídica para el demandante dentro del proceso
judicial comparado con casos análogos.(…)»
(subrayado fuera de texto)
En síntesis, el recurso de apelación se fundamentó en que a su juicio el juez de
primera instancia incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al
considerar que debía demandarse necesariamente la Resolución núm. 632 del 1º de
diciembre de 2024, mediante la cual se efectuó el nombramiento en provisionalidad
dado que dicha resolución fue expedida conforme a derecho y que, por tanto, no
tendría sentido solicitar su nulidad, pues la verdadera decisión que afectó la situación
jurídica del trabajador fue el oficio del 6 de marzo de 2024, mediante el cual se produjo
su desvinculación.
Afirmó que exigir la demanda conjunta del acto de nombramiento y del oficio de
desvinculación dejaría al trabajador sin un acto administrativo efectivo para
controvertir judicialmente. Además, la resolución de nombramiento no podía prever
desde su expedición las razones futuras de una eventual desvinculación, pues esta
podía obedecer a circunstancias posteriores e inciertas, como la provisión del cargo
mediante concurso o una calificación insatisfactoria.
El argumento central es que el oficio del 6 de marzo de 2024 constituye un acto
administrativo definitivo, aunque formalmente sea una comunicación, porque produjo
efectos jurídicos concretos, pues terminó la relación legal y reglamentaria, ordenó la
entrega del cargo y modificó de manera inmediata la situación jurídica del trabajador.
Conforme al artículo 43 del CPACA, la naturaleza definitiva de un acto depende de
sus efectos jurídicos y no de su denominación formal. Al no existir otro acto que
formalizara la desvinculación, dicho oficio sería el único instrumento susceptible de
control judicial.
Finalmente, reprochó no haber aplicado el principio pro actione, según el cual, ante
dudas sobre la procedencia o naturaleza del acto demandado, el juez debe adoptar
una interpretación flexible y favorable al acceso efectivo a la justicia, evitando
decisiones inhibitorias sustentadas en formalismos excesivos. Por ello, sostuvo que la
calificación del oficio como acto no enjuiciable desconoció sus efectos jurídicos y
terminó imponiendo una barrera injustificada al acceso a la jurisdicción.
Por su parte, en el escrito de tutela, el accionante afirmó que se configuraron los
defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial porque a su juicio el
tribunal demandado omitió el hecho de que se demandó el acto que el considera
definitivo pues fue el que causó la cesación del nombramiento al notificarlo de que
debia entregar el cargo.
La parte accionante, en el escrito de tutela, puntualmente manifestó:
«El yerro en que incurrió en la providencia proferida por el Juzgado 1 Administrativo del
Atlántico, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico desconoce que,
el nombramiento realizado en la Resolución N 632 del 1 de diciembre de 2023 está
fundamentado LEGALMENTE Y SIN VICIOS en el literal c) del artículo 20 de la ley 1350
de 2009. Como lo argumenta la sala del consejo de estado en sentencia SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente:
10
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte
(2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05310-00(AC) donde al estudiar casos
análogos en los cuales revisa la interpretación de la norma bajo cual la demandada realiza
los nombramientos en provisionalidad.
(…)
LA FALTA DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRO ACTIONE
Debe resaltarse que el despacho incurrió en una omisión relevante al no interpretar la
demanda conforme al principio pro actione, el cual impone a los jueces administrativos el
deber de privilegiar la efectividad del derecho de acceso a la justicia y de evitar decisiones
inhibitorias (dando por prueba la excepción de inepta demanda) cayendo en un exceso de
ritualidad manifiesta, cuando exista una interpretación razonable que permita el
conocimiento del fondo del asunto. De acuerdo con los artículos 228 y 229 de la
Constitución Política, la administración de justicia debe operar bajo criterios de eficacia y
prevalencia del derecho sustancial, y los jueces deben procurar que las controversias sean
decididas de fondo, absteniéndose de acudir a formalismos excesivos o interpretaciones
restrictivas que impidan el acceso a la jurisdicción.
La Corte Constitucional, en decisiones como la Sentencia C-292/19, SENTENCIA C-688
DE 2017 y Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., nueve
(09) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-25-000-2014-
00942-02(2905-14), ha reiterado que el principio pro actione exige que, ante la duda, el
juez debe interpretar las demandas de manera amplia, flexible y finalista, particularmente
cuando está en juego la materialización de derechos fundamentales como el debido
proceso, la estabilidad laboral relativa o la seguridad jurídica del administrado. El juez
contencioso no puede optar por la interpretación más restrictiva o desfavorable que
conduzca a la inadmisión o rechazo anticipado del medio de control, pues ello contraviene
la esencia garantista de dicho principio.
Entretanto, en decisiones recientes se ha reiterado que, cuando exista duda sobre si un
documento constituye o no un acto administrativo definitivo, debe prevalecer la
interpretación que permita su enjuiciamiento, y no aquella que restrinja indebidamente el
acceso al juez natural.
En el caso concreto, el despacho optó por la interpretación más desfavorable posible:
calificó la comunicación de desvinculación como “acto no enjuiciable”, sin valorar su
contenido, sus efectos jurídicos, ni la ausencia de un acto formal de retiro, situación que,
según la jurisprudencia contenciosa y constitucional, convierte el oficio en acto definitivo
por sus efectos materiales. Al no aplicar el principio pro actione, el despacho omitió su
deber de interpretar la demanda de manera garantista, desconoció el alcance real de la
pretensión y terminó imponiendo una barrera injustificada al acceso a la administración de
justicia, contrariando directamente los mandatos de los artículos 228 y 229 de la
Constitución, así como la doctrina reiterada del Consejo de Estado y la Corte
Constitucional. (…)»
(subrayado fuera de texto)
De lo expuesto, la Sala advierte que la parte accionante reproduce la controversia
debatida y resuelta al interior del proceso ordinario. En concreto, fundamenta su
reproche constitucional en las mismas premisas que soportaron las pretensiones en
sede ordinaria y los argumentos expuestos en sede de apelación.
En efecto, el debate que ahora se plantea en sede de tutela fue resuelto de fondo por
la autoridad judicial demandada, mediante la providencia del 12 de febrero de 2026.
En dicha decisión, la autoridad judicial demandada desató cada uno de los reparos
formulados, así:
11
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
«(…)
2.1. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha propuesto una clasificación tripartita de los actos
administrativos, a saber: definitivos, preparatorios, accesorios o de trámite y de ejecución.
(…)
El artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando se pretenda la nulidad de un acto
administrativo, este debe individualizarse con toda precisión. A su turno, el numeral 2 del artículo 162
ibidem exige que las pretensiones se formulen con claridad y precisión. En consecuencia, corresponde
al juez verificar, para efectos de declarar probada la excepción de inepta demanda, si tales exigencias
fueron desconocidas.
Se precisa que el artículo 163, al referirse al acto administrativo, debe interpretarse en el sentido de
que solo es susceptible de control jurisdiccional aquel que crea, modifica o extingue una situación
jurídica particular.
Con el fin de evitar la prosecución del proceso respecto de actos no susceptibles de control judicial, el
legislador previó su rechazo, conforme al numeral 3 del artículo 169 del CPACA. Ahora, si tal
circunstancia no se advierte en esa etapa, podrá declararse con posterioridad por vía de excepción, a
solicitud de parte, o en la sentencia, de acuerdo con el artículo 187 ibidem.
2.3. Para resolver, la Sala advierte:
(i) Mediante Resolución No. 132 del 12 de marzo de 2021, expedida por el Delegado Departamental
del Registrador Nacional del Estado Civil en el Atlántico, se nombró provisionalmente, a partir del 15
de marzo de 2021, al señor Rosemberg Muñoz Prada en el cargo de Profesional Universitario 3020-01,
en la planta de la Registraduría Especial de Soledad – Atlántico.
(ii) Posteriormente, entre otros actos, mediante Resolución No. 0632 del 1° de diciembre de 2023,
expedida por los Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil en el Atlántico,
se dispuso nombrarlo provisionalmente a partir del 1° de diciembre de 2023 y hasta el 5 de marzo de
2024, en el mismo cargo. En el parágrafo se indicó que la vinculación finalizaría al vencimiento del
plazo, sin necesidad de acto administrativo adicional ni comunicación alguna.
(iii) El 6 de marzo de 2024, a través de mensaje de datos remitido por una funcionaria de la entidad, se
le informó al actor que su nombramiento había finalizado el 5 de marzo de 2024 y se le solicitó realizar
la entrega formal de funciones y bienes a su cargo.
(iv) En el presente proceso, el demandante pretende la nulidad del “acto administrativo” contenido en
dicho correo electrónico, al considerar que mediante este no se prorrogó su nombramiento provisional
en el cargo de Profesional Universitario 3020-01.
De lo expuesto se desprende que el actor fue nombrado en provisionalidad por un término determinado,
cuya temporalidad quedó fijada en la Resolución No. 0632 de 2023. Ese acto no fue objeto de
controversia judicial y resulta determinante para establecer la naturaleza del acto ahora acusado.
La Sala considera que el mensaje de datos demandado no creó, modificó ni extinguió situación jurídica
alguna, toda vez que se limitó a comunicar y materializar los efectos de un acto administrativo previo
que ya había definido la duración del vínculo legal y reglamentario. Si el demandante estimaba irregular
el carácter provisional o la limitación temporal de su nombramiento, debió controvertir el acto que así
lo dispuso, o provocar un acto administrativo susceptible de control judicial; no un simple acto de
ejecución.
Cabe recordar que, por regla general, solo los actos administrativos definitivos -esto es, aquellos que
crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas- son susceptibles de control ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, mientras que los actos de trámite o de ejecución carecen de tal aptitud.
En consecuencia, no puede soslayar la Sala que, de manera impropia, el litigante incurrió en un error
en el diseño de la demanda al no identificar un acto administrativo susceptible de control judicial, lo que
la torna inepta por incumplimiento de ese requisito formal y hace imperativa la confirmación de la
decisión apelada.(…)».
12
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
(subrayado fuera de texto).
De lo anterior, la Sala concluye que la acción de tutela no plantea una tesis jurídica
autónoma o distinta a la debatida en el medio de control cuestionado, toda vez que el
accionante se limita a reformular los mismos argumentos de su demanda y recurso de
apelación.
Pese a ello, se encuentra que la autoridad judicial accionada resolvió la controversia
de fondo y confirmó la decisión de primera instancia, tras determinar que el acto
administrativo demandado no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna, toda
vez que se limitó a comunicar y materializar los efectos de un acto administrativo
previo que ya había definido la duración del vínculo legal y reglamentario. Razón por
la que explicó que, si el demandante estimaba irregular el carácter provisional o la
limitación temporal de su nombramiento, debió controvertir el acto que así ́lo dispuso,
o provocar un acto administrativo susceptible de control judicial; no un simple acto de
ejecución.
En ese orden de ideas, aunque la parte demandante aseguró que la providencia
cuestionada vulneró sus derechos fundamentales, se encuentra que la autoridad
Judicial analizó, debatió y desestimó de forma motivada cada uno de los reparos
formulados en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí
que no incurrió en un actuar arbitrario, sino que encontró plenamente probada la razón
por la que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda.
En este punto, la Sala advierte que la simple discrepancia frente a las conclusiones a
las que arribó el juez natural, derivadas de su autonomía en la interpretación y
valoración probatoria, no configura per se una vulneración de los derechos
fundamentales de las partes, pues, como se vio con los argumentos de la tutela, la
parte accionante pretende insistir en que existió vulneración de sus derechos
fundamentales cuando de lo evaluado no era pertinente fallar conforme a sus
intereses.
En consecuencia, queda demostrado que la solicitud de amparo no cumple con el
requisito general de relevancia constitucional, porque la parte demandante reiteró los
mismos planteamientos debatidos en el proceso endilgado.
Ahora bien, el actor sostiene que las autoridades judiciales demandadas omitieron que
entre las pretensiones del medio de control se encontraba la de dejar sin efecto la
Resolución núm. 0632 del 1º de diciembre de 2023 y que, por ello, no es cierto que
dicho acto administrativo no se hubiera demandado. Sin embargo, revisadas la
demanda y su reforma, no se advierte que se hayan dirigido pretensiones contra el
referido acto administrativo. Por tanto, esta instancia no es la oportunidad para
modificar el debate que debió proponer ante el juez natural.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento
de fondo sobre la vulneración alegada por la parte demandante, dado que la acción
de tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia. En consecuencia,
se declarará improcedente el presente amparo constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala
de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
13
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06341-00
Demandante: Rosemberg Muñoz Prada
FALLA
1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Rosemberg
Muñoz Prada contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado
Primero Administrativo de Barranquilla, acorde con las consideraciones
expuestas.
2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicament e )
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELL O
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁ SQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
14
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
L U I S A N T O N I O R O D R Í G U E Z M O N T A Ñ O

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260634100/7CFA37357EE10A80D505E267E259A08F4096E8C9AA4F6FF2C123DCCEBC116938/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →