📅 31/07/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 25000233700020190072201
Interno: 27520
Clase de Proceso: LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Fecha de Providencia: 31/07/2026
— Titulación —
Problema jurídico:SALVAMENTO DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, RESOLUCIÓN 070 DE 2011 – ARTÍCULO 9, 65, 83, LEY 57 DE 1887 – ARTÍCULO 739, MUNICIPIO DE CHÍA, ACUERDO 52 DE 2013 – ARTÍCULO 16
— Resumen —
Resumen
El presente documento contiene el salvamento de voto frente a una sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, relacionada con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la empresa Praderas del Norte Ltda. contra el Municipio de Chía. La controversia gira en torno a la solicitud de devolución por pago de lo no debido del impuesto predial unificado de las vigencias 2014 a 2018, respecto de las mejoras construidas en un predio ajeno que contaba con una cédula catastral independiente. Mientras la mayoría de la Sala consideró procedente la devolución basándose en reglas civiles de accesión, el magistrado disidente sostiene que la obligación tributaria se encontraba debidamente configurada según la realidad catastral vigente en los periodos discutidos, por lo cual el pago fue legal y no debe ser reintegrado.
El ratio decidendi se centra en que, para efectos del impuesto predial, la calidad de sujeto pasivo y la base gravable se determinan primordialmente por la información contenida en el catastro y la normativa tributaria local, y no por las reglas de propiedad del Código Civil relativas a la construcción en suelo ajeno, especialmente cuando existe una cédula catastral activa que individualiza las mejoras.
Preguntas Centrales
¿Quién ostenta la calidad de sujeto pasivo del impuesto predial respecto de mejoras en predio ajeno según la normativa catastral?
Según el salvamento de voto, la calidad de sujeto pasivo se deriva de la situación jurídica y catastral existente durante los periodos gravables. Bajo la Resolución 070 de 2011, las mejoras por construcción en predio ajeno se definen y registran como un predio independiente, lo que genera una obligación tributaria autónoma para quien figura como titular en dicha ficha catastral.
¿Es aplicable el régimen de accesión del Código Civil para desconocer la obligación tributaria del impuesto predial?
El documento plantea que el artículo 739 del Código Civil regula relaciones privadas entre particulares (propietario del suelo y constructor) y no es la norma idónea para definir la titularidad fiscal. Por tanto, no puede usarse para desconocer los efectos de una inscripción catastral vigente que sirve de base para la liquidación del tributo.
¿Tienen efectos retroactivos la cancelación de una cédula catastral o la adjudicación posterior de bienes en la causación del impuesto?
El magistrado argumenta que los cambios en la situación jurídica (como la adjudicación de mejoras en una liquidación de sociedad en 2018) o la cancelación de la cédula catastral (solicitada en 2019 con efectos en 2020) no afectan la legalidad de los impuestos causados en años anteriores. La obligación tributaria se rige por la situación vigente al momento de su causación.
Fundamentación Clave
Normativa Tributaria y Catastral
- Acuerdo 52 de 2013 (Municipio de Chía): Define los elementos de la obligación tributaria y el sujeto pasivo del impuesto en la jurisdicción.
- Resolución 070 de 2011 (IGAC): Artículos 9, 65 y 83. Establecen que las mejoras en predio ajeno son consideradas “predios” para efectos catastrales, requieren una ficha predial propia y deben ser inscritas catastralmente.
Argumentos Jurídicos
- Individualización de mejoras: La normativa catastral otorga autonomía a las construcciones en suelo ajeno, permitiendo su distinción del terreno para fines fiscales.
- Principio de Seguridad Jurídica: La información del catastro goza de una presunción de legalidad y veracidad mientras no sea modificada. Si la cédula catastral estaba vigente entre 2014 y 2018, los actos administrativos de cobro son válidos.
- Inaplicabilidad de normas civiles en el ámbito tributario: La accesión es un modo de adquirir el dominio en el derecho privado, pero en derecho tributario prima la realidad registrada en el censo catastral para la determinación del impuesto.
Conclusión
La tesis principal del salvamento de voto sostiene que no procedía la devolución de las sumas pagadas por la empresa Hipódromo de los Andes Ltda. (cedidas a Praderas del Norte Ltda.), toda vez que durante las vigencias 2014 a 2018 existía una cédula catastral vigente y vinculada a las mejoras. Al no haberse probado un error en la información catastral durante esos años, el pago del impuesto predial no constituye un pago de lo no debido, pues la obligación tributaria nació legítimamente de la realidad catastral e inmobiliaria de dicho periodo.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
Radicación: 25000-23-37-000-2019-00722-01 (27520)
Demandante: PRADERAS DEL NORTE LTDA.
Demandado: MUNICIPIO DE CHIA
Tema: Impuesto predial unificado de los años 2014 a 2018. Devolución del
pago de lo no debido.
SALVAMENTO DE VOTO
Con respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me aparto de la sentencia del 23
de julio de 2026, dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se revocó la
providencia del 24 de noviembre de 2022 del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y, en su lugar, se declaró la nulidad de
los actos administrativos, por las consideraciones que a continuación paso a
exponer.
La Sala estimó que a la parte demandante le asistía el derecho a la devolución de
$731.515.892, junto con el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios, por
concepto del impuesto predial pagado por Hipódromo de los Andes Ltda. respecto
del inmueble identificado con la cédula catastral n.° 0006-0350-0-00-0002, por las
vigencias 2014 a 2018. Lo anterior, al considerar que dicha sociedad no estaba
obligada al pago del tributo respecto de las mejoras construidas en el predio
identificado con el folio de matrícula inmobiliaria n.° 50N-816338.
No comparto esa conclusión, pues en mi criterio, para las vigencias discutidas,
Hipódromo de los Andes Ltda., en su condición de titular del predio identificado con
la cédula catastral n.° 0006-0350-0-00-0002, ostentaba la calidad de sujeto pasivo
del impuesto predial, de conformidad con el artículo 16 del Acuerdo 52 de 2013. En
consecuencia, la obligación tributaria debía determinarse a partir de la situación
jurídica y catastral existente durante los periodos gravables objeto de discusión, y no
con fundamento en una circunstancia jurídica posterior.
Si bien en el fallo se reconoce que la norma que regula la actividad catastral y la
información que de ellas se deriva resultan relevantes para la determinación del
impuesto predial, como lo ha precisado la Sección en otros pronunciamientos1,
considero que esa premisa no fue aplicada de manera consecuente al caso concreto.
En su lugar, se fundamentó en el artículo 739 del Código Civil, disposición que regula
un supuesto distinto: la construcción o plantación realizada en suelo ajeno sin
conocimiento del propietario y las consecuencias jurídicas que de ello se derivan en
las relaciones entre particulares. Esa norma, por tanto, no resulta idónea para definir,
por sí misma, la titularidad fiscal de las mejoras ni para desconocer los efectos que el
ordenamiento catastral les atribuye para efectos de la determinación del impuesto
predial.
1 Sentencia de 23 de mayo de 2024, Exp. Exp. 26139. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00722-01 (27520)
Demandante: Praderas del Norte Ltda.
En efecto, la normativa especial sobre catastro establece un tratamiento específico
para las mejoras por construcción en predio ajeno. El artículo 9 de la Resolución 070
de 2011 las define como un predio, mientras que los artículos 65 y 83 de la misma
resolución contemplan su inscripción catastral y la conformación de la
correspondiente ficha predial. De este régimen se desprende que, para efectos
catastrales y tributarios, las mejoras cuentan con una individualización propia que
permite distinguirlas del terreno sobre el cual se encuentran construidas. Por ello, no
resultaba jurídicamente procedente desconocer las consecuencias tributarias
derivadas de esa individualización con fundamento en una disposición del Código
Civil concebida para resolver una situación diferente.
Desde esta perspectiva, el punto determinante no era establecer, a partir de las
reglas de accesión del derecho civil, si la demandante tenía sobre las mejoras un
derecho real o meramente personal, sino determinar cuál era la situación catastral
del inmueble durante las vigencias 2014 a 2018 y quién figuraba, con fundamento en
ella, como sujeto pasivo del impuesto predial. Mientras la cédula catastral n.°
0006-0350-0-00-0002 se encontrara vigente y asociada a las mejoras, y no existiera
una decisión administrativa que hubiera modificado o cancelado dicha inscripción con
efectos para esos periodos, por lo que, sus consecuencias fiscales no podían ser
desconocidas retroactivamente.
Debe añadirse que en el expediente no se acreditó la existencia de un error en la
información catastral correspondiente al inmueble. Por el contrario, la cédula
catastral permaneció vigente durante las vigencias objeto de discusión. El hecho de
que, con ocasión de la liquidación de sociedad Hipódromo de los Andes SAS, las
mejoras fueran adjudicadas en diciembre de 2018 a la sociedad demandante
tampoco tiene la virtualidad de extinguir o trasladar retroactivamente una obligación
tributaria causada en periodos anteriores, pues se trata de una circunstancia jurídica
posterior a las vigencias discutidas.
A ello se suma que fue apenas en el año 2019 cuando la hoy demandante solicitó
ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– la cancelación de la referida
cédula catastral, trámite que produjo efectos a partir del 16 de octubre de 2020. Esta
circunstancia confirma que, durante las vigencias 2014 a 2018, la inscripción
catastral se encontraba vigente y producía los efectos jurídicos correspondientes. Por
consiguiente, no encuentro fundamento para concluir que, respecto de esos
periodos, hubiera desaparecido la obligación de pagar el impuesto predial ni, en
consecuencia, que procediera la devolución de las sumas pagadas por dicho
concepto.
En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a disentir
parcialmente de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en el asunto de la
referencia.
Con todo comedimiento,
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Radicado: 25000-23-37-000-2019-00722-01 (27520)
Demandante: Praderas del Norte Ltda.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Consejero
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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