Tutela: relación laboral encubierta – Fecha Publicación: 03/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-05259-00
Accionante: GLORIA MIREYA LADINO ACEVEDO
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho que negó reconocimiento del contrato
realidad. Defectos por desconocimiento del precedente judicial,
fáctico y decisión sin motivación
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por la señora Gloria Mireya Ladino Acevedo, quien actúa en nombre
propio, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 8 de julio de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, así como los principios a la seguridad jurídica y la primacía de la realidad
sobre las formas, supuestamente vulnerado por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a
la administración de justicia, igualdad, seguridad jurídica y primacía de la realidad sobre
las formas de la suscrita accionante.
SEGUNDA. Dejar sin efectos la sentencia proferida el veinticuatro (24) de junio de dos
mil veintiséis (2026) por el accionado Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión
Cuarta, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la
suscrita accionante.
1
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TERCERA. Como consecuencia del amparo, ordenar al Tribunal Administrativo de
Boyacá Sala de Decisión Cuarta, que profiera una nueva sentencia dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, observando el precedente judicial aplicable,
valorando integralmente el material probatorio y subsanando los defectos
constitucionales advertidos en esta providencia, sin perjuicio de la autonomía judicial
para adoptar la decisión que en derecho corresponda.
CUARTA. Disponer las demás medidas que el despacho considere necesarias para la
protección efectiva de mis derechos fundamentales vulnerados”.
2. Hechos
La accionante relató que entre 2012 y 2015 estuvo vinculada mediante sucesivos
contratos de prestación de servicios con el departamento de Boyacá1, tiempo en el
que ejecutó labores de apoyo al archivo general de la entidad territorial, así como
a la Secretaría de Hacienda, para lo cual debía cumplir un horario laboral.
Sostuvo que solicitó al departamento de Boyacá el reconocimiento de la relación
laboral, así como los salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones y demás
acreencias que se generaron durante el tiempo que laboró mediante contratos de
prestación de servicio. Sin embargo, en oficio de 17 de octubre de 2018, la entidad
territorial negó la petición.
Indicó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el
departamento de Boyacá, en la que solicitó que se anulara el oficio de 17 de octubre
de 2018 y a título de restablecimiento del derecho se declarara la existencia de la
relación laboral desde el 16 de febrero de 2012 hasta el 5 de noviembre de 2015,
con el consecuente reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales,
aportes, indemnizaciones y demás acreencias derivadas del principio de primacía
de la realidad sobre las formas
Señaló que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en sentencia
de 3 de mayo de 2021, declaró la nulidad del oficio reprochado, así como la
existencia de la relación laboral entre el departamento de Boyacá y la señora Gloria
1
La vinculación se generó mediante contratos celebrados entre el 16 de febrero de 2012 al 15 de agosto de 2015, mediante
el contrato CPS núm. 1233 de 2012; de septiembre de 2012 al 2 de enero de 2013 mediante el contrato CPS núm. 2401 de
2012; del 2 de enero de 2013 al 1 de junio de 2013, prestó sus servicios mediante el contrato CPS núm. 0051 de 2013; del
17 de junio de 2013 al 31 de diciembre de 2013, fue vinculada mediante el contrato CPS núm. 1802 de 2013; del 2 de enero
de 2014 al 1 de octubre de 2014, mediante el contrato CPS núm. 0038 de 2014; del 6 de octubre de 2014 al 31 de diciembre
de 2014, prestó sus servicios mediante el contrato CPS núm. 1742 de 2014; y, del 6 de enero de 2015 al 5 de noviembre de
2015, se vinculó mediante el contrato CPS núm. 0429 de 2015.
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Mireya Ladino Acevedo, y como restablecimiento del derecho reconoció las
prestaciones sociales causadas en el periodo comprendido entre el 2 de enero de
2014 y el 5 de noviembre de 2015, devengadas por un servidor de planta que
desempeñe funciones afines a las cumplidas por la actora y teniendo como base
para su liquidación los honorarios devengados por la demandante en ejecución del
último contrato de prestación de servicios, en tanto para los periodos del 3 de
septiembre de 2012 al 31 de mayo de 2013 se había configurado la prescripción.
Finalmente, manifestó que la entidad demandada interpuso recurso de apelación
que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta
mediante fallo de 24 de junio de 2026, en el que revocó la decisión que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que la parte demandante
no acreditó, con la suficiencia exigida, el elemento de la subordinación o
dependencia necesario para configurar una relación laboral encubierta.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora aseguró que la solicitud de amparo cumple con los requisitos
generales de procedencia, pues i) no pretende convertir al juez constitucional en
una tercera instancia ni reabrir un debate meramente probatorio, en tanto su
finalidad consiste en demostrar que la providencia objetada incurrió en defectos que
desbordaron el ámbito de autonomía judicial, afectando gravemente el debido
proceso y desconociendo el precedente judicial vinculante aplicable al contrato
realidad, razón por la cual el asunto ostenta relevancia constitucional, ii) no cuenta
con otro mecanismo ordinario de defensa judicial, iii) la demanda se radicó en un
término razonable, iv) las irregularidades que señala en el escrito de tutela tienen
una incidencia directa y determinante, v) identificó razonablemente los hechos y
derechos vulnerados y, finalmente, vi) no se controvierte una providencia proferida
por un juez constitucional.
De otro lado, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto por
desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se apartó “materialmente
de las reglas fijadas por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado
sobre la acreditación del elemento de subordinación en los contratos de prestación
de servicios”.
Agregó que la providencia objetada cita la jurisprudencia aplicable sobre contrato
realidad, sin embargo, en la resolución del caso concreto terminó exigiendo un
estándar probatorio distinto al previsto por dicho precedente, “al restar eficacia al
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conjunto de indicios acreditados dentro del proceso y exigir una demostración
directa y específica del ejercicio permanente del poder subordinante”.
Por otra parte, indicó que en la sentencia objetada se configuró el defecto fáctico,
al efectuar una valoración parcial e irrazonable del acervo probatorio,
desconociendo el deber de apreciar las pruebas de manera integral y conforme a
las reglas de la sana crítica.
Señaló que en primera instancia se realizó una valoración conjunta, sin embargo,
el Tribunal se apartó de esa apreciación sin mayor explicación, además que
examinó aisladamente las declaraciones testimoniales y la prueba documental,
concluyendo que cada una de ellas no era suficiente para demostrar la
subordinación.
Aseguró que la autoridad judicial accionada “omitió valorar el efecto convergente
de los distintos medios de prueba y desconoció que la existencia de una relación
laboral puede inferirse a partir del análisis conjunto de los elementos de convicción
legalmente incorporados al proceso”.
Indicó que las declaraciones practicadas dentro del proceso demostraban que la
accionante cumplió sus labores de manera permanente en las instalaciones de la
entidad, atendía instrucciones para el desarrollo de sus actividades, utilizaba los
recursos institucionales y ejecutaba funciones ordinarias dentro de la Secretaría de
Hacienda. Sin embargo, el Tribunal descartó su eficacia probatoria sin efectuar un
análisis integral de su contenido ni explicar suficientemente las razones por las
cuales los testimonios resultaban insuficientes para acreditar la relación laboral.
Por último, manifestó que la valoración probatoria efectuada por el Tribunal
desbordó el margen de autonomía judicial y vulneró el derecho fundamental al
debido proceso, configurándose el defecto fáctico que habilita la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales.
4. Trámite procesal
Por auto de 10 de julio de 2026, el magistrado sustanciador requirió a la demandante
para que indicara de manera precisa el número de radicado del proceso en el cual
se dictó la providencia objetada.
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Una vez se acató el requerimiento, en providencia de 29 de julio de 2026 se admitió
la demanda y ordenó la notificación a la accionante y a la autoridad judicial
accionada. De igual modo, se vinculó al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito
de Tunja y el departamento de Boyacá. Igualmente, se notificó a la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 140919 a 140923
de 4 de agosto de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión
Cuarta
El magistrado ponente de la decisión objetada solicitó que se declare la
improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de la relevancia
constitucional, o que se nieguen las pretensiones por no demostrar los defectos
alegados.
Afirmó que la accionante no argumentó ni probó los motivos por los cuales la
controversia reviste relevancia constitucional, pues lo que propone en la solicitud
de amparo corresponde a discrepancia o inconformidad con la motivación de la
decisión.
Sostuvo que no se explicó con precisión cuál fue la regla de unificación con fuerza
de precedente judicial que fue inobservada por el Tribunal, sino que señaló en
abstracto un aparente desconocimiento de las reglas fijadas por la sentencia de
unificación del Consejo de Estado, mas no se indicó de manera concreta cuál regla
se desatendió o inaplicó, así como tampoco los motivos precisos de tal aseveración.
Indicó que la demandante no indicó, individualizó o precisó cuáles de las pruebas
incorporadas al expediente no fueron valoradas o ignoradas, valoradas
erróneamente o valoradas irrazonablemente.
Resaltó que el cargo de decisión sin motivación no se desarrolló en el escrito de
tutela, solo se limitó a enunciarlo.
Aseguró que la decisión objetada no solo citó la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021
proferida por el Consejo de Estado, sino que aplicó puntualmente los criterios allí
fijados, conforme a los cuales la subordinación puede acreditarse a través de
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indicios, siempre que estos sean serios, convergentes y suficientes para demostrar
que la entidad ejerció sobre el contratista un verdadero poder de dirección que
desbordara la simple coordinación contractual.
Agregó que el estándar aplicado al efectuar la valoración del material probatorio
documental y testimonial obrante en el expediente fue el establecido en la
mencionada sentencia de unificación, sin que en momento alguno se hubiera
exigido la acreditación de la subordinación mediante una prueba directa,
individualizada o de imposible obtención, como lo sugiere la accionante.
Afirmó que, pese a que la decisión de unificación estableció unos indicios de la
subordinación, estos no necesariamente concurren en todos los casos, ni se
pueden aplicar de manera descontextualizada, en tanto no en todos los casos la
existencia de un horario, la determinación del lugar de trabajo y la equivalencia de
funciones entre el contratista y el empleado de planta, son indicativos unívocos de
subordinación.
Para terminar, mencionó que en la providencia cuestionada no se presentó una
ausencia de valoración probatoria ni una apreciación aislada o caprichosa de los
elementos de juicio obrantes en el expediente. Por el contrario, se examinó de
manera individual y conjunta el material probatorio relevante y explicó las razones
por las cuales este no permitía tener por acreditado el elemento de subordinación
en los términos exigidos por la jurisprudencia de unificación.
5.2. Respuesta del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja
La titular del despacho solicitó que se desvinculara del trámite constitucional, toda
vez que la valoración que se realizó en la decisión de primera instancia obedeció al
ejercicio de autonomía e independencia judicial.
5.3. Respuesta del departamento de Boyacá
El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Asesoría de Defensa Jurídica
pidió que se declare la improcedencia, porque no se demostró la vulneración de los
derechos fundamentales y por falta de legitimación en la causa por pasiva.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Cuestión preliminar
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y el departamento de
Boyacá solicitaron que se desvincularan de la acción de tutela por falta de
legitimación en la causa por pasiva.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto
2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que
al estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva ha explicado que este
requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la
acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte
demostrada”2. En ese orden de ideas, se negarán las solicitudes de desvinculación,
pues el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja fue la autoridad judicial
que conoció del proceso ordinario en primera instancia, y el departamento de
Boyacá era la parte demandada, por lo que ostentan interés directo en el asunto.
3. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de
conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial
y, en caso afirmativo, si la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de
Boyacá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica y la
primacía de la realidad sobre las formas de la accionante al negarle las pretensiones
tendientes al reconocimiento del contrato realidad solicitado en el medio de control
de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el departamento de
Boyacá y si incurrió en los defectos alegados.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por
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Sentencia T-005 de 2022.
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la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las
obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles
y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del
bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir
la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales,
cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.
Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20146, precisó el
ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que
llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus
máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden
eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma
decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó
la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057.
Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado
a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que
esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la
jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los
siguientes: (i) Defecto orgánico8; (ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto
3
Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972.
4
Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968.
5
Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.
6
Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
7
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
8
Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia
para ello.
9
Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
8
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fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin
motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la
15
Constitución .
Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los
requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese
examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos
arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el
interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17.
En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo
excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada
y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural,
atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de
estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.
5. Estudio y solución del caso concreto
5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia
La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela cumple el
presupuesto de la relevancia constitucional, pues debe definirse si con la decisión
de 24 de junio de 2026 del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión
10
Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión.
11
Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
12
Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma
de una decisión que afecta derechos fundamentales.
13
Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
14
Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
15
Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061
de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera.
16
Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de
diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C.
P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto
Augusto Serrato Valdés, entre otras.
17
Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M.
P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
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Cuarta, por medio de la cual se revocó la decisión favorable de primera instancia y,
en su lugar, negó las pretensiones tendientes al reconocimiento de la relación
laboral encubierta, se limitó el contenido, alcance y goce de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así
como los principios a la seguridad jurídica y la primacía de la realidad sobre las
formas de la accionante.
En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión
económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que
sustentan la solicitud se encaminan a demostrar la supuesta configuración de los
defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y decisión sin
motivación por parte de la autoridad judicial accionada. Aunado a lo anterior, se
evidencia que, con respecto a la accionante el sentido del fallo de primera instancia
en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la
controversia fueron diferentes a los de la providencia objetada, por lo que la parte
actora no tuvo la oportunidad de exponer los reparos al interior de dicho trámite.
Por otra parte, ii) la decisión objetada se dictó al resolver el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandada en el proceso ordinario, por lo que la accionante
no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en
alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión
previstas en el artículo 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003, ni en los
supuestos normativos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia consagrados en el artículo 257 de la misma normatividad, iii) la
solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses18 establecidos como
plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional19; (iv) los
hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no
es contra un fallo de la misma naturaleza.
5.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos por
desconocimiento del precedente judicial, fáctico y decisión sin motivación
alegados20
La parte actora sostiene que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión
Cuarta vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
18
La providencia objetada es de 24 de junio de 2026, notificada por medios electrónicos el 2 de julio de 2026 y la acción de
tutela se instauró el 8 de julio de 2026, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses.
19
Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo
de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.:
Antonio José Lizarazo Ocampo.
20
En atención a que los fundamentos de las causales especiales de procedencia son similares, estos se abordarán en
conjunto a partir de la caracterización del defecto fáctico.
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administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica y la
primacía de la realidad sobre las formas de la accionante, al supuestamente incurrir
en los defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y decisión
sin motivación, al revocar la decisión favorable de primera instancia y, en su lugar,
negó las pretensiones tendientes al reconocimiento del contrato realidad y el pago
de salarios, prestaciones y demás acreencias que se configuraron durante el tiempo
que laboró en el departamento de Boyacá mediante la celebración sucesiva de
contratos de prestación de servicio.
La Sala anticipa que negará las pretensiones de la solicitud de amparo, en tanto no
se demostró que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos alegados.
Con el fin de respaldar esa determinación se realizará un breve recuento de las
actuaciones adelantadas en el proceso ordinario, así:
La señora Gloria Mireya Ladino Acevedo presentó demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el departamento de Boyacá, con la pretensión
de anular el oficio de 17 de octubre de 2018 y se declare la existencia del contrato
realidad por la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios desde
el 16 de febrero de 2012 hasta el 5 de noviembre de 2015, pretensiones que fueron
concedidas por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja en
sentencia de 3 de mayo de 2021, en tanto se demostraron los elementos de la
relación laboral.
La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión,
con sustento, entre otros aspectos, en la falta del elemento subordinación, pues la
prueba testimonial no acreditó que la demandante estuviera sometida a órdenes
laborales, control jerárquico, poder disciplinario, horario obligatorio o reglamento
propio de los empleados públicos. Por el contrario, destacó que algunos
declarantes manifestaron que la actora no debía registrar hora de entrada o salida,
no diligenciaba libro de control, no tenía obligación escrita ni verbal de cumplir
horario y desarrollaba actividades que implicaban desplazamientos entre distintas
dependencias de la gobernación de Boyacá.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, en fallo de 24 de
junio de 2026 revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar negó las
pretensiones, bajo el argumento de que la parte demandante no acreditó, con la
suficiencia exigida, el elemento de subordinación o dependencia necesario para
configurar una relación laboral encubierta.
En primer lugar, se refirió al contrato realidad y los elementos que constituyen una
relación laboral, para lo cual realizó un mayor énfasis en el elemento subordinación.
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De hecho, afirmó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia
de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, reiteró que la subordinación constituye el
elemento esencial y diferenciador entre el contrato laboral y el contrato estatal de
prestación de servicios. Mientras este último supone autonomía técnica,
administrativa y funcional del contratista, la relación laboral se caracteriza por la
facultad del empleador de impartir órdenes, fijar condiciones de tiempo, modo y
lugar, exigir el cumplimiento de instrucciones, imponer protocolos organizacionales
y ejercer control sobre la actividad desarrollada. Además que, dicho elemento
puede inferirse a partir de indicios serios, convergentes y concordantes, tales como
la prestación del servicio en instalaciones de la entidad, la asignación de puesto de
trabajo, el suministro de herramientas institucionales, el cumplimiento estricto de
horario, la dirección y control efectivo de las actividades, la imposición de órdenes
sobre la forma de ejecutar la labor, la sujeción a reglamentos internos, la
incorporación a procesos ordinarios de la entidad y la realización de tareas idénticas
o semejantes a las asignadas al personal de planta, los cuales deben valorarse
integralmente.
En segundo lugar, resolvió el caso concreto, para lo cual el Tribunal abordó las
pruebas recaudadas y practicadas, como las documentales (solicitud presentada
por la demandante ante el departamento de Boyacá, acto administrativo por medio
del cual se dio respuesta a la petición, los contratos de prestación de servicios
celebrado entre la actora y la demandada, los registros presupuestales, actas de
inicio, de entrega parcial y final e informes, entre otros), de las que evidenció los
elementos correspondientes a la prestación personal del servicio y la remuneración.
No obstante, el Tribunal consideró que, frente al elemento subordinación, las
pruebas documentales tenían un alcance meramente indiciario y no directo, “pues
dan cuenta de la existencia de supervisión, presentación de informes, aprobación
de actividades y pago de honorarios, actuaciones todas compatibles con la
estructura ordinaria de un contrato estatal de prestación de servicios”. Por
consiguiente, debían valorarse en conjunto, en armonía y a partir de las reglas de
la sana crítica. Pese a esto advirtió que “los documentos corroboran la existencia
de instrucciones jerárquicas, controles de asistencia, permisos obligatorios,
memorandos, llamados de atención o asignaciones funcionales ajenas al contrato,
la inferencia jurídicamente admisible es que las actividades demostradas
correspondieron a coordinación contractual y no a subordinación”.
Luego, la autoridad judicial accionada se refirió a la prueba testimonial practicada y
precisó que en los asuntos de contrato realidad, la subordinación no se presume
por la sola existencia de supervisión contractual, permanencia en la sede de la
entidad, suministro de herramientas, presentación de informes o recepción de
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instrucciones funcionales y que, en atención de la sentencia de unificación SUJ-
025-CE-S2-2021, tales circunstancias pueden constituir indicios relevantes, mas no
adquieren eficacia demostrativa cuando revelan, de manera seria, convergente y
suficiente, que la entidad ejerció sobre el contratista un verdadero poder de
dirección, control y sujeción, capaz de anular su autonomía técnica, administrativa
o funcional.
Asimismo, se refirió a cada una de las declaraciones rendidas, para lo cual precisó
que lo manifestado por la señora Claudia Yaneth Ariza Cruz provino principalmente
de la observación ocasional derivada de sus labores de cafetería y aseo dentro de
la entidad, por lo que su valor probatorio fue limitado. Con respecto al testimonio
rendido por el señor Miguel Marín Cabrera, consideró que su relato debía ser
valorado con cautela, pues varias de sus afirmaciones eran generales, imprecisas
o fundadas en apreciaciones personales. Adicionalmente, frente a la declaración
del señor Raúl Alonso Tarazona Duarte, le otorgó “especial valor demostrativo”,
pues intervino en la supervisión contractual de las actividades de la demandante y
este negó que se le hubiera exigido formalmente el cumplimiento de horario, control
de asistencia, cumplimiento de manual de funciones y similitud con empleados de
planta.
Posteriormente, el Tribunal estudió en conjunto las pruebas testimoniales y
consideró que no tenían la entidad suficiente para acreditar la subordinación
laboral, pues “no acredita de manera seria, convergente y suficiente la imposición
de órdenes permanentes, la existencia de control horario, la exigencia de permisos,
la aplicación de reglamentos internos, la imposición de consecuencias por
incumplimiento, la asignación continua de tareas ajenas al objeto contractual o la
equivalencia funcional con un empleo de planta”.
Igualmente, resaltó que, apreciados los testimonios conforme a las reglas de la
sana crítica, estos no acreditaron la subordinación material exigida para configurar
el contrato realidad y que, pese a que se valoraron integralmente junto con las
documentales, estos solo demostraban la estructura ordinaria de un contrato estatal
de prestación de servicios y no demuestran, por sí solos, la existencia de
subordinación laboral.
De hecho, la autoridad judicial accionada consideró que de “la convergencia entre
prueba documental y testimonial permite acreditar prestación personal del servicio,
remuneración, ejecución de actividades de apoyo e integración operativa a la
dinámica administrativa de la Secretaría de Hacienda; sin embargo, no permite
tener por probado el elemento esencial y diferenciador del contrato realidad: la
subordinación. Lo demostrado corresponde a una relación de coordinación
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funcional y supervisión contractual, no a una relación de dependencia laboral, pues
el acervo probatorio no individualiza actos concretos de mando ni acredita que la
Administración hubiera definido de manera permanente y obligatoria el tiempo,
modo, cantidad o condiciones de ejecución del servicio”.
Finalmente, el Tribunal precisó que en casos anteriores ha declarado la relación
laboral subyacente respecto al departamento de Boyacá, sin embargo, en el
presente asunto no se contaba con las pruebas que demostraran todos los
elementos de la relación laboral, por lo que no se podían aplicar al caso concreto.
Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión
objeto de tutela y que interesan al proceso, la Sala procede a abordar el defecto de
acuerdo con el planteamiento del problema jurídico, así:
En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura
cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso,
o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido
manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba
sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de
determinar el sentido de un fallo. Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de
los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no
procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al
ámbito funcional de esta jurisdicción”.
Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto
fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la
prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin
razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma
emerge clara y objetivamente. Esta dimensión, comprende las omisiones en la
valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos
analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente
cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la
providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo,
fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la
Constitución21, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista
material probatorio que respalde su decisión22.
21
Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto.
22
Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
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Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate
probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el
caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del
fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales.
Descendiendo al asunto bajo examen, la demandante alegó la configuración de los
defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y decisión sin
motivación, al considerar que la autoridad judicial accionada estimó que las
pruebas allegadas al proceso no demostraban el elemento subordinación, pese a
que del estudio en conjunto de las pruebas se desprendían indicios de una relación
laboral subordinada.
Al respecto, esta Sala observa que en la sentencia objetada el Tribunal valoró las
pruebas documentales, de manera individual y en conjunto, al punto que de estas23
evidenció que se cumplieron los elementos relacionados con la prestación personal
del servicio y la remuneración.
Igualmente, de las declaraciones rendidas por los señores Miguel Marín Cabrera,
Claudia Yaneth Ariza Cruz y Raúl Alonso Tarazona Duarte, la autoridad judicial
accionada también las valoró de manera individual y en conjunto. Sin embargo, no
generó la certeza relacionada con el elemento subordinación.
De hecho, lo manifestado por el señor Miguel Marín Cabrera durante la audiencia
correspondía a aspectos generales, pues afirmó que la actora recibía órdenes, sin
especificar la naturaleza de estas. Además, que en lo referente a la participación
en reuniones obedecía a las necesidades de coordinar y hacer seguimiento al
objeto contractual. Asimismo, las labores relacionadas con el manejo de carpetas
y documentos de la entidad demandada, correspondían al objeto contractual.
Con respecto a la declaración de la señora Claudia Yaneth Ariza Cruz, el Tribunal
advirtió que en su dicho no se estableció con claridad las actividades concretas
ejecutadas por la accionante ni de qué manera las ejecutaba. Igualmente, si bien
“mencionó que la demandante recibía instrucciones de algunas funcionarias de la
entidad, no precisó órdenes concretas, fechas, contenido de las instrucciones,
periodicidad, consecuencias por incumplimiento ni actos específicos de control
laboral”.
23
Contratos, adición de contratos, informes de ejecución contractual, actas de inicio, de entrega parcial y final, registros
presupuestales y comprobantes de egreso por pagos realizados a la demandante.
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En relación con el señor Raúl Alonso Tarazona Duarte, la autoridad judicial
accionada resaltó que su declaración reviste especial valor demostrativo, porque
intervino directamente en la supervisión del contrato y las actividades ejecutadas
por la demandante, quien negó la exigencia de un horario y que sus tareas se
limitaban a lo establecido en los contratos.
Adicionalmente, el Tribunal advirtió que si bien el señor Marín Cabrera afirmó que
la demandante ejercía funciones propias de un empleado de planta, lo cierto es que
le restó valor probatorio, pues no se aportó el manual de funciones.
Asimismo, en la sentencia objetada se observa que se desarrolló una valoración en
conjunto de las pruebas documentales y las testimoniales, y que a partir de las
reglas de la sana crítica, el Tribunal consideró que estas no acreditaban de manera
seria, convergente y suficiente la imposición de órdenes permanentes, la existencia
de control horario, la exigencia de permisos, la aplicación de reglamentos internos,
la imposición de consecuencias por incumplimiento, la asignación continua de
tareas ajenas al objeto contractual o la equivalencia funcional con un empleo de
planta. Por consiguiente, a pesar de que estaban probados los elementos de
prestación personal del servicio y la remuneración mediante honorarios, la actora
no cumplió con la carga de demostrar la subordinación.
Ahora bien, la demandante reprocha el hecho de que a partir de las pruebas no se
estableciera la subordinación mediante indicios.
Al respecto, la Sala advierte que si bien en la sentencia de unificación de 9 de
septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo manifestó que “cualquier
medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o
seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio
normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio
claro de subordinación”, lo cierto es que del material probatorio no se observaron
elementos de convicción que se alejen de la facultad de coordinación y supervisión
de la ejecución contractual que goza el departamento de Boyacá.
Para la Sala lo que se evidencia es que dos de las declaraciones rendidas en el
curso del proceso no fueron claras y que, incluso, se realizaron manifestaciones
que no estaban probadas, como el ejercicio de funciones de empleados de planta
cuando se carecía del manual de funciones de la entidad que lo corroborara.
Es decir, contrario a lo expresado por la demandante en el escrito de tutela se
observa que el Tribunal, pese a que valoró en conjunto y conforme a los criterios
de la sana crítica el material probatorio allegado y practicado en el curso del proceso
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no establecieron los indicios serios, convergentes y concordantes como lo dispone
la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, en razón a que de las
pruebas, especialmente la testimonial, no se desprenden manifestaciones claras
que permitan estructurar los indicios de una relación laboral subordinada.
Asimismo, se precisa a la accionante que, en la sentencia objetada, no se le impuso
una carga probatoria desproporcionada ni un estándar probatorio diferente al
dispuesto en el precedente de unificación del órgano de cierre, pues lo que hizo el
Tribunal fue señalar que de los elementos de juicio que conformaban el expediente
no se podía demostrar el elemento subordinación, sobre todo por las afirmaciones
generales y contradictorias de los declarantes. Es decir, las razones para negar las
pretensiones de la demanda obedecieron a una falencia en el ejercicio probatorio,
mas no a una indebida valoración o una imposición de una carga contraria al
ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta Sala considera que la demandante no cumplió con la
carga de probar los defectos por desconocimiento del precedente judicial, fáctico y
decisión sin motivación (analizados en conjunto bajo la caracterización del fáctico),
en tanto la sentencia objetada cuenta con la argumentación suficiente relacionada
con la valoración probatoria en conjunto y conforme a las reglas de la sana crítica
por parte del Tribunal y que esta valoración estaba acorde con la sentencia de
unificación de 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de
Estado y el ordenamiento jurídico, razón por la cual se negarán las pretensiones de
la demanda de tutela.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA
Primero.- Negar las solicitudes de desvinculación formuladas por el Juzgado
Décimo Administrativo del Circuito de Tunja y el departamento de Boyacá, por falta
de legitimación en la causa por pasiva.
Segundo.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora
Gloria Mireya Ladino Acevedo, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal
Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, por las razones aquí expuestas.
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Tercero.- Reconocer personería a la abogada Dayana Fahizury Suspes Páez,
como apoderada del departamento de Boyacá, en los términos del poder allegado
con el informe de tutela y de conformidad con el artículo 75 del Código General del
Proceso.
Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión
previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260525900/E4B1B39BD4AEFCAC27605E8FBB97DD0580A0BAB0FE8B8D2B10B64E9C7F043EDE/2

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