Tutela IPS: argumentos reiterados – Fecha Publicación: 15/10/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06886-00
Demandante: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., quince (15) de octu bre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-06886-00
Demandante: Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera –
Subsección B y otro
Tema: Tutela contra providencia judicial – requisitos generales de
procedencia
Sentencia primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la Fundación
Hospitalaria San Vicente de Paúl contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá de
conformidad con lo establecido en el artículo 1.º del Decreto 333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 27 de agosto de 2026, la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl, mediante
apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Cuarto Administrativo de
Bogotá, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
« (…) se deje sin efectos el auto de fecha 10 de julio de 2025 y 22 de enero de 2026,
proferidos por el Juzgado 04 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera,
mediante el cual se rechazó la demanda y se no revoco esa decisión, así como el auto
del 24 de julio de 2926 donde se confirmo el auto de rechazo proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
(…) y se le ordene al Juzgado 04 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera,
admita el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.»
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes
Del trámite en la jurisdicción ordinaria (civil y laboral)
El 10 de octubre de 2022, la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl presentó
demanda declarativa contra el departamento de Cundinamarca ante la jurisdicción
ordinaria, especialidad civil, bajo el radicado 11001418901020220156700, por
considerar que esta era la jurisdicción competente para conocer del proceso.
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La demanda tenía como finalidad obtener el pago de los servicios de salud de
urgencias que la Fundación afirmó haber prestado a pacientes a cargo del
departamento de Cundinamarca. Según lo expuesto, la Fundación expidió las facturas
correspondientes y las presentó ante esa entidad territorial para su pago, sin que este
se hubiera producido.
En consecuencia, solicitó que se declarara que el departamento estaba obligado a
pagar el saldo adeudado por dichas facturas, que ascendía a $ 32.837.717, y que se
le condenara a pagar esa suma junto con los intereses moratorios a la tasa máxima
legal permitida o, en su defecto, la indexación de los valores reconocidos.
El proceso fue inicialmente asignado al Juzgado Décimo de Pequeñas Causas y
Competencia Múltiple de Bogotá, que rechazó la demanda por factor cuantía y ordenó
su remisión a los juzgados civiles municipales. Por esta razón, el proceso pasó al
Juzgado Once Civil Municipal de Bogotá, bajo el radicado
11001400301120230006600.
Mediante providencia de marzo de 2023, el Juzgado Once Civil Municipal declaró su
falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los
juzgados administrativos, al considerar que la controversia correspondía a esa
jurisdicción.
La Fundación interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra
esa decisión. Antes de que el Juzgado Once Civil Municipal los resolviera, el
expediente fue remitido al Juzgado Sesenta y Uno Civil Municipal de Bogotá en virtud
de un acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura.
Mediante auto del 23 de octubre de 2023, el Juzgado Sesenta y Uno Civil Municipal
revocó la decisión del Juzgado Once, declaró que la jurisdicción civil carecía de
competencia para conocer del asunto y ordenó remitirlo a la jurisdicción ordinaria
laboral, con fundamento en el Auto 324 de 2023 de la Corte Constitucional.
El expediente fue remitido al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, bajo el
radicado 11001310501120230050100. Mediante auto del 12 de enero de 2024, ese
despacho declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, con fundamento en el Auto 1419 de 2023 de la Corte
Constitucional, relativo a las controversias en las que una institución prestadora de
servicios de salud reclama a una entidad pública el pago de servicios efectivamente
prestados.
Finalmente, el asunto correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, bajo
el radicado 11001-33-34-004-2024-00301-00, que asumió su conocimiento.
Del trámite en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, mediante auto del 19 de septiembre
de 2024, inadmitió la demanda por falencias relacionadas, entre otros aspectos, con
el medio de control, las pretensiones, los actos demandados y la conciliación
prejudicial. Ordenó adecuarla a alguno de los medios de control del CPACA y acreditar
la conciliación si se formulaban pretensiones de nulidad y restablecimiento del
derecho. Para ello concedió diez días, so pena de rechazo.
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El 2 de octubre de 2024, la Fundación adecuó la demanda al medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, individualizó cuatro actos presuntos derivados
de la falta de respuesta del departamento a las facturas presentadas y solicitó el pago
de $32.837.717. En cuanto a la conciliación, explicó que había agotado la exigida en
la especialidad civil, donde presentó inicialmente la demanda, y relacionó la
constancia de no acuerdo de la audiencia del 14 de octubre de 2022 ante el Centro
de Conciliación de la Policía Nacional. Pidió aplicar las reglas de transición del Auto
1942 de 2023 o, en su defecto, tener en cuenta esa conciliación, y sostuvo que los
actos presuntos le permitían demandar directamente.
Mediante auto del 10 de julio de 2025, el juzgado rechazó la demanda porque no se
acreditó la conciliación prejudicial. Consideró que las reglas de transición del Auto
1942 de 2023 no eran aplicables, pues el asunto no versaba sobre recobros ante la
ADRES, que fue el supuesto del Auto 389 de 2021, ni se enmarcaba en los eventos
del párrafo 57 de aquel auto, y que no podían extenderse por analogía.
La Fundación interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. Alegó que
era contradictorio asumir el conocimiento del proceso con base en los criterios de la
Corte Constitucional y negar la aplicación analógica del Auto 1942 de 2023, expedido
para mitigar los efectos del traslado de procesos desde la jurisdicción ordinaria.
Subsidiariamente, pidió que se propusiera un «conflicto de competencia» ante la Corte
Constitucional y que se aplicara el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, por tratarse
de actos presuntos. El 22 de enero de 2026 el juzgado no repuso y concedió la
apelación.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B,
por auto del 24 de julio de 2026, confirmó el rechazo. Manifestó que la constancia de
no acuerdo no acreditaba el requisito, porque la conciliación en materia de lo
contencioso administrativo corresponde al Ministerio Público1 y que esa carga se
había advertido en la inadmisión.
Explicó que el Auto 1942 de 2023 protege los litigios por recobros de EPS contra la
ADRES derivados del Auto 389 de 2021. Sin embargo, el caso bajo análisis enfrenta
a una IPS con un departamento y se remitió con base en los Autos 403 de 2021, 324
de 2023 y 1419 de 2023.
Además, aquella regla atendió a quienes acudieron a la especialidad laboral, donde
la conciliación no era obligatoria, mientras que la Fundación acudió a la civil y concilió
allí. Por eso, concluyó, no procedía su aplicación directa ni analógica. Agregó que el
artículo 161.2 del CPACA solo exime de agotar recursos y no de conciliar, y que no
había conflicto de jurisdicciones, porque el juzgado no desconoció su competencia; la
discusión versaba sobre requisitos de procedibilidad.
3. Argumentos de la tutela
La accionante sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto
sustantivo, porque aplicaron una norma que, aunque vigente y constitucional, no se
adecuaba a las circunstancias fácticas del caso. En ese sentido, consideró que se le
exigió un requisito de procedibilidad que no le era exigible al momento de presentar la
demanda.
1 Artículo 23 de la Ley 640 de 2001 y artículos 88 y 95 de la Ley 2220 de 2022.
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Al respecto, afirmó que no era coherente que el tribunal accionado invocara el Auto
1419 de 2023 y, a la vez, negara la aplicación del régimen de transición del Auto 1942
de 2023. Según la actora, el primero se funda en el Auto 721 de 2021, cuyos
argumentos coinciden sustancialmente con los del Auto 389 de 2021, de modo que
ambas providencias hacen parte de la misma evolución jurisprudencial que trasladó
estos asuntos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por esa razón, estimó
que el Tribunal debía explicar por qué aplicaba el nuevo criterio de competencia sin
atender las reglas temporales que lo acompañaron, pues de lo contrario lo estaría
aplicando retrospectivamente.
Cuestionó también que se excluyera el régimen de transición porque la demanda se
presentó ante la especialidad civil y no ante la laboral, porque esa distinción es formal,
pues la especialidad civil era la que, según el entendimiento vigente, se consideraba
competente al momento de demandar.
Agregó que el Auto 1419 de 2023 no determina la jurisdicción según la especialidad
ante la cual se presentó inicialmente la demanda, sino según la naturaleza de la
controversia. Por tanto, si se acude a ese auto para fijar la jurisdicción, deben
valorarse integralmente sus efectos procesales, y no aplicarlo de manera selectiva en
perjuicio de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica.
Explicó que la decisión de acudir a la especialidad civil no fue caprichosa, sino que
obedeció al precedente de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia establecido
en al Auto APL2642-2017 del 23 de marzo de 2017 (radicado
110010230000201600178-00), que atribuyó a esa especialidad las controversias de
naturaleza civil o comercial entre las entidades que participan en la prestación de
servicios de salud, y el auto del 22 de febrero de 2018 (radicado
110010230000201700227-00), que precisó que esa regla comprendía también los
procesos declarativos. Añadió que, una vez el juez competente asumió el
conocimiento del asunto, debía examinarse el principio de perpetuatio jurisdictionis,
según el cual la competencia se fija al momento de presentar la demanda.
Con apoyo en las sentencias SU-406 de 2016 y T-378 de 2024, señaló que, si bien
los cambios jurisprudenciales tienen aplicación inmediata, el juez debe valorar la
situación de quienes actuaron conforme al criterio vigente, evaluar si el cambio afecta
sus derechos fundamentales y otorgarles una oportunidad para ajustarse a las nuevas
cargas procesales. En consecuencia, consideró inadmisible reprocharle no haber
agotado un requisito de procedibilidad propio de una jurisdicción que, al momento de
demandar, no se consideraba competente.
Finalmente, adujo que, aun si las reglas de transición del Auto 1942 de 2023 no le
resultaran aplicables, las autoridades judiciales no estaban eximidas de realizar un
análisis integral del caso y de verificar que no era jurídicamente viable exigir requisitos
que no eran necesarios ni exigibles al momento de presentar la demanda.
4. Trámite previo
Mediante auto del 28 de agosto de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción
de tutela de la referencia, ordenó notificar a las partes y al departamento de
Cundinamarca en condición de tercero con interés, a quienes remitió copia de la
demanda.
5. Oposición
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El Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció frente a los hechos
objeto de debate.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá realizó el recuento de las actuaciones
surtidas en el proceso y se remitió a las razones expuestas en los autos de 10 de julio
de 2025 y 22 de enero de 2026 para explicar por qué no eran aplicables las reglas de
transición del Auto 1942/23.
Por lo anterior, afirmó que no vulneró los derechos fundamentales de la parte
demandante y en razón a ello hay lugar a que se niegue la acción de tutela, dado que
las actuaciones controvertidas fueron susceptibles de contradicción y revisadas por el
superior funcional. Además, sostuvo que la solicitud de amparo es improcedente,
porque pretende reabrir una discusión sobre la interpretación y aplicación de normas
procesales, asunto que corresponde a los jueces naturales y no a la acción de tutela
como instancia adicional.
6. Intervención de los terceros con interés
La Gobernación de Cundinamarca solicitó que se declare falta de legitimación en la
causa por pasiva porque la solicitud de amparo se dirige contra providencias judiciales
y no contra actuaciones administrativas de la Secretaría de Salud, razón por la que no
puede atribuirse ninguna acción u omisión frente a las decisiones cuestionadas.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1.º establece: «Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
Si bien la parte demandante cuestiona tanto las decisiones expedidas por el Juzgado
Cuarto Administrativo de Bogotá como por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca – Sección Primera, Subsección B, la Sala se pronunciará únicamente
respecto de las proferidas por el tribunal accionado en la medida en que estas fueron
las que finalizaron el proceso objeto de debate.
Por lo anterior, corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
– Sección Primera, Subsección B vulneró los derechos fundamentales invocados por
la parte demandante.
La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no
cumplirse el requisito general de relevancia constitucional, porque la acción de tutela
se usa como una instancia adicional para reiterar los argumentos expuestos en la
apelación.
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Para resolver la controversia, la Sala abordará los siguientes temas: (i) acción de tutela
contra providencias judiciales, (ii) relevancia constitucional como requisito general
para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (iii)
análisis del caso concreto.
i) Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional, para lo cual
aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
mediante el empleo de las causales generales y específicas de procedencia de la
acción de tutela.
ii) Relevancia constitucional como requisito general para la
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
El requisito general de relevancia constitucional, como lo ha reiterado esta Sección,
tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez
de tutela se inmiscuya en asuntos que les corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional
tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de
las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de
tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la
acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales, y (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, para que un
asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos:
(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para
plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de
mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
(ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta,
para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales
para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»3.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera
que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse
a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio
2 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012
02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
3 Ibidem.
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decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en
el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que
dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos
para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los
procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de
controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso
ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en
el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
(se destaca)
iii) Análisis del caso concreto
Mediante la presente acción, la accionante pretende que se deje sin efectos el auto
del 24 de julio de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho con radicado 11001-33-34-004-2024-00301-01, por la configuración de un
presunto defecto sustantivo.
Para resolver el presente asunto, la Sala considera necesario remitirse a los
antecedentes del asunto, así:
Como se narró en los antecedentes, la accionante presentó la demanda el 10 de
noviembre de 2022 ante la jurisdicción ordinaria civil. Tras varias remisiones por falta
de jurisdicción, sustentadas en los Autos 403 de 2021, 324 de 2023 y 1419 de 2023
de la Corte Constitucional, el expediente llegó a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Se encuentra probado que el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá inadmitió la
demanda y, entre otros aspectos, exigió acreditar la conciliación extrajudicial.
En la subsanación, la Fundación aportó la constancia de no acuerdo expedida por el
Centro de Conciliación de la Policía Nacional y pidió aplicar las reglas de transición
del Auto 1942 de 2023.
El juzgado rechazó la demanda por considerar que esas reglas no cobijaban el caso
y que, por tanto, la conciliación era exigible.
Contra esa decisión, la Fundación interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de
apelación, en el que sostuvo que el proceso llegó a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo por un cambio jurisprudencial que no podía perjudicarla, y que resultaba
contradictorio asumir el conocimiento del asunto con base en los criterios de la Corte
Constitucional y negar la aplicación analógica de las reglas de transición del Auto 1942
de 2023. De manera subsidiaria, pidió que se propusiera un «conflicto de competencia»
ante la Corte Constitucional e invocó el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, por
tratarse de actos presuntos. En lo pertinente, señaló:
«Frente a lo manifestado por el Despacho en cuanto al rechazo de la demanda, es
necesario indicar en primera medida que los procesos respecto del cobro de facturas
expedidas en razón a la prestación de servicios médicos y cuyos pagos estén a cargo de
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entidades públicas, inicialmente los conocía la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad
Laboral, en el año 2017 paso a conocerla la Especialidad Civil y a partir del año 2022 los
procesos que se encontraban en curso en dichas especialidades fueron remitidos a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo acogiendo lo presupuestado por la Corte
Constitucional (…)
La adopción de un concepto de competencia generado por la Corte Constitucional, sobre
unas facturas que en su momento estuviesen cobijadas por la jurisdicción ordinaria, traería
la obligatoriedad -en caso de remisión de Laboral a administrativo como es el caso- de
permitir al demandante no sólo otorgar la posibilidad de adecuar la demanda al medio de
control que considere pertinente, sino también la obligatoriedad del juez (que no es el juez
natural) de solicitarlo.
(…) “Sin embargo, la Sala debe advertir un tema importante en este caso en particular, y
es el cambio de jurisprudencia que se presentó a lo largo del trámite de este proceso, que
pone en evidencia la afectación del derecho de acceso a la administración de justicia del
demandante (…)”
Entonces es claro que el presente proceso se instauro en el año 2022 en la Jurisdicción
Ordinaria en la Especialidad Civil posteriormente enviado a la Especialidad Laboral, quien
declaro la falta de competencia y lo remitió al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de
Bogotá, en razón a los criterios de la Corte Constitucional, mismos que fueron de cierta
forma acogidos por esta autoridad de lo contrario no hubiera avocado conocimiento e
inadmitido la acción.
Ante lo anterior es necesario preguntarnos si el presente Despacho aparentemente acogió
tales argumentos de la Corte Constitucional, porque no es plausible darle aplicación al
auto 1942 de 23 de agosto de 2023, que se emitió en razón a la inseguridad jurídica y la
posible violación de derechos como acceso a la administración de justicia por la remisión
de los procesos de la Jurisdicción Ordinaria a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, auto que se esta solicitando se de aplicación por analogía al presente
proceso (…)
Respecto de lo manifestado es necesario acotar nuevamente que no se comprende como
se avoca conocimiento frente a un proceso que según el Despacho no les aplicable las
reglas de transición, pero para conocer del mismo si aparentemente se utilizó la tesis que
dio pie a la remisión de los procesos de ADRES (…) ya que se insiste que se considera
que todo proceso donde se invoque la tesis frente a que la auditoria de las facturas
realizada por entidades públicas son procesos administrativos y que por tal las resultas de
los mismos son actos administrativos, deben verse beneficiados por el auto 1942 de 23 de
agosto de 2023 de la Corte Constitucional, ya que el cambio de la Jurisdicción se dio en
razón a las nuevas disposiciones que instauro la Corte. (…)»
(subrayado fuera de texto)
Por su parte, en el escrito de tutela la Fundación accionante anotó que la autoridad
judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, porque «no resulta jurídicamente
coherente» que invocara el Auto 1419 de 2023 y, al mismo tiempo, desconociera el
régimen de transición del Auto 1942 de 2023, cuando ambas providencias se
encuentran vinculadas a la «misma evolución jurisprudencial»; de lo contrario, en su
criterio, «se estaría aplicando retrospectivamente la nueva regla de competencia».
Cuestionó que se le negara ese régimen bajo el «argumento formal de que la demanda
fue presentada inicialmente ante una especialidad distinta», pues la civil era «la regla
jurisprudencial vigente para la fecha de instauración de la demanda», según los autos de la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de 2017 y 2018, y debía respetarse el
principio de perpetuatio jurisdictionis. Con apoyo en las sentencias SU-406 de 2016 y
T-378 de 2024, afirmó que no era admisible «trasladarle retroactivamente las
consecuencias desfavorables de ese cambio» y que, aun si el Auto 1942 de 2023 no
le resultaba aplicable, las autoridades debían realizar un «análisis integral y concreto
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del caso» y abstenerse de exigir requisitos que, al momento de demandar, «no eran
necesarios ni exigibles».
De lo expuesto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia
constitucional, puesto que, si bien invocó defecto sustantivo, su planteamiento es en
esencia el mismo que formuló en el recurso de apelación, esto es que el traslado del
proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo obedeció a un cambio
jurisprudencial que no podía imponerle cargas que no le eran exigibles al demandar;
y que resultaba contradictorio asumir el conocimiento del asunto con base en los
criterios de la Corte Constitucional y negar la aplicación de las reglas de transición del
Auto 1942 de 2023.
Ese debate fue resuelto de fondo por el Tribunal en el auto del 24 de julio de 2026,
que respondió cada uno de los reparos así:
En primer lugar, analizó si la constancia de no acuerdo era idónea para acreditar la
conciliación, si las reglas de transición del Auto 1942 de 2023 eran aplicables directa
o analógicamente, si la existencia de actos presuntos eximía del requisito y si procedía
proponer el conflicto ante la Corte Constitucional.
Sobre el particular, concluyó que la constancia no era apta porque la conciliación en
materia contencioso administrativa corresponde al Ministerio Público; que el Auto
1942 de 2023 protege el de los recobros de EPS contra la ADRES; que la Fundación,
a diferencia de quienes acudieron a la especialidad laboral, ya había conciliado ante
la civil; que el numeral 2 del artículo 161 del CPACA no exceptúa la conciliación; y que
no existía un conflicto de jurisdicciones. En lo pertinente, señaló:
«La anterior ruta procesal permite advertir que ninguna de las remisiones por falta de
jurisdicción se fundamentó en el Auto 389 de 2021. Las autoridades judiciales acudieron,
según la etapa procesal, a los Autos 403 de 2021, 324 de 2023 y 1419 de 2023. (…)
La audiencia del 14 de octubre de 2022 se adelantó ante el Centro de Conciliación de la
Policía Nacional. Por tanto, ese trámite no correspondió a una conciliación extrajudicial en
materia contencioso administrativa ni fue dirigido por un agente del Ministerio Público. La
coincidencia entre las partes y el objeto económico de la controversia no suple la
competencia legalmente atribuida para adelantar el procedimiento especial y su existencia
no desvirtúa el incumplimiento advertido por el juzgado.
En cuanto al Auto 1942 de 2023, sus reglas de transición fueron adoptadas frente al
cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. El universo protegido
corresponde a los litigios relacionados con recobros promovidos por entidades promotoras
de salud contra la ADRES. El presente asunto enfrenta a una institución prestadora de
servicios de salud con el Departamento de Cundinamarca y fue remitido a esta jurisdicción
con fundamento en el Auto 1419 de 2023.
La Sala reconoce que ambos escenarios presentan como elemento común la remisión de
procesos desde la jurisdicción ordinaria hacia la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Sin embargo, el Auto 1942 de 2023 tuvo en cuenta la expectativa de
quienes acudieron a la especialidad laboral, en la cual la conciliación extrajudicial no
constituía requisito de procedibilidad. En este asunto, la Fundación promovió inicialmente
un proceso declarativo civil y adelantó la conciliación exigida para esa especialidad.
La anterior similitud no permite extender, por sí sola, el régimen transitorio a toda
controversia sobre financiación de servicios de salud que hubiera transitado entre
jurisdicciones. (…) Por tanto, las reglas del Auto 1942 de 2023 no resultan aplicables
directa ni analógicamente al presente litigio.
Tampoco prospera el argumento relacionado con la existencia de actos presuntos
derivados del silencio administrativo negativo. El numeral 2 del artículo 161 del CPACA
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permite demandar directamente el acto presunto sin agotar los recursos administrativos
que, por ausencia de una decisión expresa, no fue posible interponer. Esa disposición no
establece una excepción al requisito autónomo de conciliación regulado en el numeral 1
del mismo artículo. (…)
Finalmente, no procede promover el conflicto de jurisdicciones solicitado subsidiariamente
por la recurrente. El Juzgado Cuarto Administrativo no ha desconocido la competencia
atribuida a esta jurisdicción mediante el Auto 1419 de 2023. La negativa a aplicar las reglas
transitorias del Auto 1942 de 2023 corresponde a una controversia sobre los requisitos de
procedibilidad y no configura un conflicto negativo de jurisdicciones. (…)»
De lo anterior, la Sala concluye que la acción de tutela no plantea una tesis jurídica
autónoma o distinta a la debatida en el medio de control cuestionado, toda vez que la
accionante se limita a reformular los mismos argumentos debatidos en el marco del
proceso ordinario y expuestos a su vez en el recurso de apelación. Además, los autos
de la Corte Suprema de Justicia de 2017 y 2018, el principio de perpetuatio
jurisdictionis y las sentencias SU-406 de 2016 y T-378 de 2024 no configuran un cargo
nuevo, sino que se invocan en apoyo en la referida tesis.
En ese orden de ideas, aunque la parte demandante asegura que la providencia
cuestionada vulneró sus derechos fundamentales, se encuentra que la autoridad
Judicial analizó, debatió y desestimó de forma motivada cada uno de los reparos
formulados en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí
que no incurriera en un actuar arbitrario, sino que encontró plenamente probada la
razón por la que no había lugar a admitir la demanda, pues en el caso puntual se debió
cumplir con el requisito de conciliación previa, lo cual no se realizó.
En este punto, la Sala advierte que la simple discrepancia frente a las conclusiones a
las que arribó el juez natural, derivadas de su autonomía en la interpretación y
valoración probatoria, no configura per se una vulneración de los derechos
fundamentales de las partes, pues, como se vio con los argumentos de la tutela, la
parte accionante pretende insistir en que existió vulneración de sus derechos
fundamentales cuando de lo evaluado no era pertinente admitir la demanda sin el
cumplimiento de la totalidad de los requisitos de procedibilidad, puntualmente el de la
conciliación.
Con todo, la Sala observa que, antes de la presentación de la demanda y mientras el
proceso estaba en curso, la Corte Constitucional ya se había pronunciado respecto a
controversias en las que se reclama a una entidad pública el pago de servicios de
salud prestados, en el sentido de señalar que corresponden a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, así:
– En el Auto 721 del 24 de septiembre de 2021, al resolver un conflicto entre el
Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintidós
Administrativo de Bogotá, suscitado en una demanda ordinaria laboral del
Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom contra el departamento de
Cundinamarca y el municipio de Fusagasugá por el pago de la UPC, atribuyó a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo las reclamaciones de UPC
contra el Estado por tratarse de «controversias de carácter exclusivamente
económico contra entidades públicas», fundamento que el Auto 1419 de 2023 (con
base en el cual el asunto fue remitido a esta jurisdicción) extendió a las
demandas «dirigidas contra una entidad del Estado para obtener el pago de unas
facturas por la prestación de servicios de salud».
– En el Auto 1088 del 1 de diciembre de 2021, al resolver un conflicto entre el
Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Pasto, suscitado en una demanda de reparación directa de una institución
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prestadora contra entidades públicas por el no pago de servicios de salud
mental, señaló que el litigio promovido por una institución prestadora contra
entidades públicas por el no pago de servicios ya prestados «no corresponde,
en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la
seguridad social», pues «no tiene por objeto decidir sobre este sino sobre su
financiación», de modo que se rige por «la regla general de competencia
determinada en el Artículo 104 del CPACA», criterio reiterado en el Auto 1282 de
2022 y extendido expresamente «a los procesos declarativos que propongan las
IPS en contra de entidades públicas» en el Auto 546 de 2023.
Cabe resaltar que, en el Auto 312 del 15 de marzo de 2023, la Corte Constitucional
resolvió un conflicto entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y el Juzgado
Veinte Administrativo Mixto del Circuito de Cali, suscitado en la demanda ordinaria
laboral que la propia Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl promovió en 2017
contra el departamento del Valle del Cauca, para que se declarara la obligación de
pagar los servicios de urgencias y traslados hospitalarios prestados a personas a
cargo de esa entidad.
En ese proceso, el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Cali había invocado el
Auto APL 2642 de 2017 de la Corte Suprema de Justicia para remitir el asunto a la
especialidad civil, y el Juzgado Doce Civil del Circuito de Cali lo devolvió al considerar
que esa regla, referida a procesos ejecutivos, no era aplicable a pretensiones
declarativas. Al respecto, la Corte Constitucional declaró que el conocimiento del
asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de
una controversia sobre la financiación de servicios ya prestados, regida por el artículo
104 del CPACA y el Auto 1088 de 2021.
En consecuencia, la discusión que propone en la presente acción de tutela no versa
sobre un cambio jurisprudencial sobreviniente, sino sobre la jurisdicción ante la cual
decidió acudir y las consecuencias procesales de esa elección, asunto ya resuelto por
el juez natural.
En consecuencia, queda demostrado que la solicitud de amparo no cumple con el
requisito general de relevancia constitucional, porque la parte demandante reiteró los
mismos planteamientos debatidos en el proceso endilgado, los cuales en todo caso
fueron abordados uno a uno por la autoridad judicial que desató el recurso de
apelación interpuesto por la actora.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento
de fondo sobre la vulneración alegada por la parte demandante, dado que la acción
de tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia. En consecuencia,
se declarará improcedente el presente amparo constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Fundación
Hospitalaria San Vicente de Paúl contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Cuarto
Administrativo de Bogotá, acorde con las consideraciones expuestas.
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2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicament e )
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELL O
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁ SQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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L U I S A N T O N I O R O D R Í G U E Z M O N T A Ñ O

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260688600/69A3FFEF8E97A712A4DACF3978F3D90225D140E8D3E8F8E851E66CF1C7AF7829/2

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