Ausencia de defecto fáctico – Fecha Publicación: 15/10/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, quince (15) de octubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-07179-00
Accionante: TERMINAL METROPOLITANA DE TRANSPORTES DE
BARRANQUILLA S.A.
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SECCIÓN C
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de controversias
contractuales por incumplimiento. Defecto fáctico
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por la sociedad Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla
S.A., quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal
Administrativo del Atlántico, Sección C.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 7 de septiembre de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección
de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la
administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial
accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso
efectivo a la administración de justicia de la TERMINAL METROPOLITANA DE
TRANSPORTES DE BARRANQUILLA S.A., así como los principios de seguridad jurídica
y confianza legítima que resultaron vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el
veintitrés (23) de enero de dos mil veintiséis (2026) por la Sección C del Tribunal
Administrativo del Atlántico dentro del proceso identificado con radicación No. 08001-33-
33-012-2022-00289-01, y del Auto del 23 de febrero de 2026, notificado por estados el 4
de marzo de los corrientes (sic)1, mediante el cual fue resuelta de manera negativa la
solicitud de aclaración y/o adición presentada respecto de dicha providencia.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos la sentencia de segunda
instancia proferida el veintitrés (23) de enero de dos mil veintiséis (2026) por la Sección
C del Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del proceso de controversias
contractuales promovido por la Fundación Excervantinos contra la Terminal
Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., así como el auto subsiguiente antes
mencionado, únicamente en cuanto constituye la providencia que materializó la
vulneración de los derechos fundamentales invocados.
1 SI bien la parte actora manifestó que se notificó por estados el 4 de marzo de 2026, lo cierto es que en el expediente ordinario
se evidencia que la decisión se comunicó por medios electrónicos el 5 de marzo de 2026.
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TERCERA: Ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico que, dentro del término que
su Despacho estime razonable, profiera una nueva sentencia de segunda instancia,
garantizando plenamente los derechos fundamentales de mi representada y
absteniéndose de fundamentar su decisión en documentos que no integraron
válidamente el debate probatorio delimitado dentro del proceso contencioso
administrativo o en elementos de convicción carentes de aptitud suficiente para acreditar
los presupuestos fácticos que sirvan de fundamento a una eventual condena.
CUARTA: Ordenar que la nueva decisión sea adoptada con estricta observancia de las
garantías que integran el debido proceso probatorio, el derecho de defensa y
contradicción, el acceso efectivo a la administración de justicia y los principios de
seguridad jurídica y confianza legítima, valorando integralmente el material probatorio
regular y oportunamente incorporado al proceso conforme a las reglas constitucionales
y legales que gobiernan la actividad probatoria, sin establecer por ende una decisión
sobre restituciones mutuas”.
2. Hechos
2.1. De las actuaciones del proceso civil
El 12 de septiembre de 2018, la Fundación Excervantinos y la sociedad Terminal
Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. suscribieron un contrato de
prestación de servicios técnicos y asistenciales, cuyo plazo de ejecución se pactó
hasta el 31 de diciembre de 2024 y el que tenía por objeto desarrollar un programa
de alcoholimetría, en el que se incluían pruebas de alcoholimetría, exámenes de
aptitud física, ocupacionales, comportamentales y campañas de vacunación.
El 28 de diciembre de 2018, la Terminal Metropolitana de Transportes de
Barranquilla S.A. mediante Resolución núm. 00358, declaró la terminación
unilateral del contrato, en razón a que la Fundación Excervantinos no pertenecía al
gremio de transportadores terrestres intermunicipales de pasajeros y, además, que
el gerente saliente de la Terminal suscribió el contrato el 12 de septiembre de 2018
pese a que no contaba con la autorización de la Junta Directiva, por lo que se había
configurado la causal del numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
La Fundación Excervantinos, en virtud de la cláusula compromisoria establecida en
el contrato, acudió ante el Tribunal de Arbitramento del Centro de Conciliación y
Arbitraje de la Cámara de Comercio de Barranquilla con el objeto de dirimir la
controversia contractual, sin embargo, luego de haberse presentado la demanda e
instalado el tribunal, mediante Acta núm. 6 de 7 de noviembre de 2019 se concluyó
la función de éste en razón a que los gastos de administración, funcionamiento y
honorarios no fueron pagados y, en consecuencia, se declaró extinto.
La Fundación Excervantinos presentó demanda de responsabilidad civil contractual
contra la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. (radicado
núm. 08758-31-12-001-2020-00037-00), con el fin de que se declarara el
incumplimiento contractual y se le indemnizara de los perjuicios derivados de la
terminación unilateral del contrato. Igualmente, se aportaron las pruebas
documentales como las cuentas de cobro hechas a la demandada, entre otras.
El Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad en audiencia celebrada el 10 de
junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda y, a continuación, concedió el
recurso de apelación presentado por la Fundación Excervantinos.
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Finalmente, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Quinta
Civil – Familia, en auto de 22 de septiembre de 2022 declaró la nulidad de la
sentencia de primera instancia, en tanto el Juez Primero Civil del Circuito de
Soledad, así como esa corporación judicial carecían de jurisdicción por el factor
subjetivo para conocer de la demanda promovida por la Fundación Excervantinos
contra la sociedad Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., en
razón a que esta última tiene una participación pública del 93,97%, es decir, que de
acuerdo al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es una entidad pública. En
consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos
del Circuito de Barranquilla.
2.2. De las actuaciones en la jurisdicción contenciosa administrativa
Al expediente de la demanda civil se le asignó un nuevo radicado (08001-33-33-
012-2022-00289-00), el cual le correspondió por reparto al Juzgado Doce
Administrativo del Circuito de Barranquilla, quien en auto de 4 de noviembre de
2022 avocó conocimiento y ordenó adecuar la demanda y el poder, de acuerdo con
los presupuestos y exigencias previstos en los artículos 159 al 166 de la Ley 1437
de 2011. Posteriormente, en proveído de 10 de marzo de 2023 inadmitió la
demanda, al considerar que no se aportó la constancia de agotamiento de la
conciliación extrajudicial y los documentos que acreditaran que el poder otorgado
al apoderado fue suscrito por el representante legal de la Fundación Excervantinos.
Luego, una vez se subsanó la demanda, el Juzgado Doce Administrativo del
Circuito de Barranquilla en auto de 11 de abril de 2023, admitió la demanda de
controversias contractuales que adelantó la Fundación Excervantinos contra la
Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., por el incumplimiento
del contrato de prestación de servicios técnicos y asistenciales cuya terminación
unilateral declaró la entidad demandada.
El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla en fallo de 10 de
noviembre de 2025 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en que los
motivos de la declaratoria de terminación unilateral del contrato por parte de la
entidad contratante mediante la Resolución núm. 00358 de 28 de diciembre de
2018, se encuentran debidamente fundados en las previsiones contenidas en la
causal segunda del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, el cual consagra la nulidad
absoluta de los contratos que “se celebren contra expresa prohibición constitucional
o legal”, lo anterior sin perjuicio de lo consagrado en la cláusula vigésimo primera
del referido contrato en el cual se dispuso que la terminación del mismo podría
darse de forma automática cuando existieren “situaciones que le impidieran a la
Fundación ejecutar el convenio”.
La Fundación Excervantinos interpuso recurso de apelación contra la anterior
decisión. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, mediante sentencia de
23 de enero de 2026 la revocó, decretó de oficio la nulidad absoluta del contrato de
prestación de servicios suscrito el 12 de septiembre de 2018 y, como consecuencia,
condenó a la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., a pagar
a la mencionada fundación, “a título de restituciones mutuas, por los servicios
prestados del 26 de diciembre al 28 de diciembre de 2018”.
Por último, la Fundación Excervantinos solicitó la aclaración y adición del fallo, al
considerar que no se resolvió sobre las cuentas de cobro que se causaron entre el
29 de diciembre de 2018 y el 31 de marzo de 2019. El Tribunal Administrativo del
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Atlántico, Sección C, en proveído de 23 de febrero de 2026 negó la solicitud porque
en la parte resolutiva de la sentencia se indicó que se negaban las demás
pretensiones de la demanda, sin que se observe ambigüedad en la decisión.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora aseguró que la solicitud de amparo cumple con los requisitos
generales de procedencia, pues i) el asunto ostenta relevancia constitucional, en
tanto se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la demandante, ii) no
cuenta con otro mecanismo ordinario de defensa judicial y, finalmente, iii) la
demanda de tutela se radicó en un término razonable.
De otro lado, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico,
toda vez que la Fundación Excervantinos presentó escrito de adecuación de la
demanda al medio de control de controversias contractuales, reformuló
pretensiones y solicitó expresamente los medios probatorios que consideró
pertinentes para sustentar sus reclamaciones, las cuales fueron decretadas en el
curso de la audiencia inicial, en las cuales no se individualizaron las cuentas de
cobro que, posteriormente, fueron utilizadas por el Tribunal Administrativo del
Atlántico para soportar la condena impuesta.
Resaltó que “lo anterior resulta incompatible con las garantías derivadas del debido
proceso probatorio, puesto que la decisión terminó sustentándose en documentos
que no integraban el marco probatorio delimitado dentro del proceso contencioso
administrativo y respecto de los cuales tampoco existió un decreto probatorio
específico que permitiera reconocerles aptitud para servir de fundamento a la
condena”.
Aseguró que se incurrió en defecto fáctico, por haber otorgado valor decisivo a
elementos de convicción que no hacían parte del debate probatorio definido por las
partes y formalmente delimitado por el juez natural en desarrollo de la audiencia
inicial.
Sostuvo que las cuentas de cobro no contienen información que permita identificar
cuáles pruebas fueron efectivamente practicadas los días 26, 27 y 28 de diciembre
de 2018, tampoco individualizan conductores intervenidos, horarios de ejecución,
registros diarios, soportes operativos o cualquier otro elemento que permita verificar
la efectiva realización de las actividades respecto de cada una de las fechas objeto
de reconocimiento.
Agregó que la simple existencia de una cuenta de cobro no acreditaba por sí sola
la efectiva ejecución de los servicios facturados. Mucho menos permitía concluir
cuántas pruebas fueron practicadas en cada jornada, cuál era el valor
efectivamente causado por cada día o cuáles actividades concretas correspondían
a los días 26, 27 y 28 de diciembre de 2018.
Para terminar, manifestó que “la sentencia objeto de esta tutela, no identificó los
informes diarios exigidos contractualmente, no individualizó soportes de ejecución,
no verificó registros de operación ni explicó por qué una cuenta de cobro global
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podía sustituir los mecanismos de acreditación previstos por las propias partes para
demostrar la efectiva prestación del servicio, menos aún, acreditó que haya habido
aprobación de mi mandante en cuanto a la procedencia del pago reclamado”,
además de que el Tribunal simplemente asumió que con la existencia de las
cuentas de cobro resultaba suficiente para demostrar la ejecución de las
actividades y la cuantía de las restituciones mutuas decretadas.
4. Trámite procesal
Por auto de 8 de septiembre de 2026, el magistrado sustanciador admitió la
demanda y ordenó la notificación a la sociedad accionante y a la autoridad judicial
accionada. De igual modo, se vinculó al Juzgado Doce Administrativo del Circuito
de Barranquilla y a la Fundación Excervantinos. Igualmente, se notificó a la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 168963 a 168967
de 14 de septiembre de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico
El magistrado ponente de la decisión objetada solicitó que se declare la
improcedencia de la acción de tutela o, en su lugar, se nieguen las pretensiones
por no demostrar la vulneración de los derechos fundamentales alegados.
Afirmó que a partir de una valoración en conjunto de las pruebas fue que se
concluyó que la prestación del servicio se mantuvo de manera continua hasta la
fecha en que la entidad contratante dispuso la terminación unilateral del vínculo
contractual, razón por la cual podía inferirse la existencia y vigencia del contrato
durante ese período, circunstancia que resulta coherente con la dinámica propia de
la relación contractual y con los documentos que dan cuenta de su desarrollo.
Agregó que aun prescindiendo de las cuentas de cobro cuestionadas por la parte
actora, teniendo en cuenta el contrato de prestación de servicios y la terminación
unilateral, la decisión adoptada en el numeral tercero de la sentencia se limitó a
ordenar el reconocimiento y pago de los servicios efectivamente prestados entre el
26 y el 28 de diciembre de 2018, sin fijar directamente una suma determinada ni
concluir que dichos servicios correspondieran a una cantidad específica de pruebas
practicadas por el conductor, lo cual se debía determinar en la etapa posterior, pues
“será dentro del correspondiente incidente donde deberá establecerse y
acreditarse, con fundamento en los soportes probatorios pertinentes, cuáles fueron
los servicios efectivamente prestados y ejecutados, así como el valor exacto que
deba ser reconocido a la parte beneficiaria de la condena”.
5.2. El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla y la
Fundación Excervantinos, a pesar de que fueron notificados en debida forma del
auto admisorio, guardaron silencio.
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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de
conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial
y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de
justicia de la sociedad accionante al condenarla al pago por los servicios prestados
por la Fundación Excervantinos, a título de restituciones mutuas.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
En la sentencia C-590 de 20052, acogida por esta Corporación en sentencia del 5
de agosto de 20143, se precisaron los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: (i) Que la cuestión que se
discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del
hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante
en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado
tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
También se precisaron los requisitos específicos de procedencia, así: (i) defecto
orgánico4; (ii) defecto procedimental absoluto5; (iii) defecto fáctico6; (iv) defecto
material o sustantivo7; (v) error inducido8; (vi) decisión sin motivación9; (vii)
2
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
3
Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
4
Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia
para ello.
5
Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
6
Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión.
7
Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
8
Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma
de una decisión que afecta derechos fundamentales.
9
Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
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desconocimiento del precedente judicial10 y (viii) Violación directa de la
Constitución11.
Con todo, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo
excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada
y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural,
atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de
estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.
4. Estudio y solución del caso concreto
4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia
La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela es de evidente
relevancia constitucional, pues debe definirse si con la decisión de 23 de enero de
2026 del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, por medio de la cual se
revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, ordenó un pago a título de
restituciones mutuas como consecuencia de la nulidad absoluta de un contrato
estatal, se limitó el alcance y goce de los derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia de la parte actora.
En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión
económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que
sustentan la solicitud se encaminan a demostrar la supuesta configuración del
defecto fáctico, por parte de la autoridad judicial accionada. Aunado a lo anterior, se
evidencia que respecto a la condena a título de restituciones mutuas fue impuesta
en la decisión de segunda instancia, por lo que la parte actora no tuvo la oportunidad
de exponer los reparos al interior de dicho trámite.
Por otra parte, ii) la decisión objetada se dictó al resolver el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandante del proceso ordinario, por lo que la accionante
no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en
alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión
previstas en el artículo 250 del CPACA, ni en los supuestos normativos de
procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia consagrados
en el artículo 257 de la misma normatividad, iii) la solicitud de amparo se presentó
dentro de los seis (6) meses12 establecidos como plazo razonable precisado por esta
Corporación y la Corte Constitucional13; (iv) los hechos y las pretensiones fueron
desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma
naturaleza.
10
Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
11
Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023,
M. P. Diana Fajardo Rivera y SU-241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
12
La providencia objetada es de 23 de enero de 2026, frente a la cual en el término de la ejecutoria se solicitó aclaración y
adición, la cual fue resuelta en auto de 23 de febrero de 2026 se comunicó por medios electrónicos el 5 de marzo de 2026 y
la acción de tutela se instauró el 7 de septiembre de 2026, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses.
13
Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo
de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.:
Antonio José Lizarazo Ocampo.
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4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado
La parte actora sostiene que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C,
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a
la administración de justicia de la accionante, al supuestamente incurrir en defecto
fáctico, al revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, decretó la nulidad
absoluta del contrato de prestación de servicios por la causal del numeral 3 del
artículo 44 de la Ley 80 de 1993 y ordenó el pago a favor de la Fundación
Excervantinos a título de restituciones mutuas, por los servicios prestados del 26
de diciembre al 28 de diciembre de 2018.
La Sala anticipa que negará las pretensiones de la solicitud de amparo, en tanto no
se demostró que la autoridad judicial accionada incurriera en el defecto fáctico
alegado. Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento
de las actuaciones adelantadas en el proceso ordinario a partir de la construcción
que se elaboró en el acápite de antecedentes, así:
La Fundación Excervantinos adelantó demanda de controversias contractuales
contra la sociedad Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., con
la pretensión de que se declarara el incumplimiento del contrato de prestación de
servicios técnicos y asistenciales celebrado el 12 de septiembre de 2018 y se
ordene el reconocimiento de los perjuicios causados.
El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla en fallo de 10 de
noviembre de 2025, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los
motivos que sustentaron la declaratoria de terminación unilateral por parte de la
entidad contratante mediante la Resolución núm. 00358 de 28 de diciembre de
2018, se encuentran debidamente fundados en las previsiones contenidas en la
causal segunda del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
La Fundación Excervantinos interpuso recurso de apelación contra la anterior
decisión, al considerar que su propuesta se ajustó al pliego de condiciones, el
Terminal la aceptó y permitió la ejecución durante meses, por lo que sí hubo una
omisión por parte del contratante no podía alegar su propia culpa para terminar
unilateralmente el contrato, además de que insistió en el reconocimiento y pago de
la indemnización solicitada en la demanda.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, mediante sentencia de 23 de
enero de 2026 la revocó, decretó de oficio la nulidad absoluta del contrato de
prestación de servicios suscrito el 12 de septiembre de 2018 y, como consecuencia,
condenó a la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., a pagar
a la mencionada fundación, a título de restituciones mutuas, por los servicios
prestados desde el 26 de diciembre al 28 de diciembre de 2018. En lo demás, negó
las pretensiones de la demanda.
El Tribunal explicó en la sentencia que la no habilitación legal por falta de idoneidad
de la Fundación Excervantinos y la falta de autorización de la Junta Directiva para
que la Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., fue el sustento
para dar por terminado el contrato, sin embargo, si dicha entidad pretendía anular
el contrato de prestación de servicios suscrito el 12 de septiembre de 2018, debió
acudir ante un proceso judicial en nulidad y restablecimiento del derecho, con la
solicitud de medidas cautelares, pues lo que reprochó la Terminal fueron actos
precontractuales.
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Lo anterior, con sustento en que no todo incumplimiento a las disposiciones legales
da lugar a que se declare la nulidad absoluta de los contratos, pues la norma violada
debe manifestar de manera expresa tal prohibición de celebración del contrato.
Pese a lo anterior, precisó que el artículo 45, en concordancia del numeral 3 (se
celebren con abuso o desviación de poder) del artículo 44 de la Ley 80 de 1993,
dispone que la nulidad puede declararse de oficio y no es susceptible de
saneamiento por ratificación. Por consiguiente, en el presente asunto se acreditó
que el contrato fue suscrito con el gerente saliente sin la autorización de la Junta
Directiva de la sociedad Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A.
En efecto, el Tribunal explicó que la ahora accionante “es una Sociedad de
Economía Mixta y que conforme al numeral 88 y 90 de Ley 489 de 1998 y los
artículos 21 y 22 del Decreto 115 de 1996, la modificación relativas a los ingresos
de las entidades contratantes, por la suscripción del contrato del 12 de septiembre
de 2018, no medió aprobación de la Junta Directiva, motivo que tampoco logra
desvirtuar la parte demandante FUNDACION EXCERVANTINOS”.
De otro lado, en razón a la falta de póliza por parte de la Fundación Excervantinos
y que esta tan solo fuese reconocida desde el 8 de octubre de 2018, tiempo en el
cual se entiende que dicha fundación podía ejecutar el contrato de prestación de
servicios, por lo que desde esa fecha es que se verificó lo relacionado con las
sumas adeudadas.
Por consiguiente, la autoridad judicial accionada indicó que las prestaciones
cumplidas solo se efectuaron del 8 de octubre de 2018 (verificación de la póliza)
hasta el 28 de diciembre de 2018, cuando operó la terminación unilateral y, en
consecuencia, solo procedía su pago, en el término referido.
Finalmente, consideró que “de las pruebas arrimadas al proceso, la parte
demandante, allega relación de cuentas de cobro pendientes por pago, a partir del
26 de diciembre de 2018 y hasta el 26 de marzo de 2019, entendiéndose, que las
cuentas pagadas, anteriores al 26 de diciembre de 2018 ya se encuentra saldadas
y conforme se adujo con anterioridad, solo se podía ordenar el pago de la prestación
de servicios ejecutada, para los días 26, 27 y 28 de diciembre de 2018”.
Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión
objeto de tutela y que interesan al proceso, la Sala procede a abordar el defecto de
acuerdo con el planteamiento del problema jurídico, así:
En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura
cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso,
o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido
manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba
sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de
determinar el sentido de un fallo. Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de
los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no
procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al
ámbito funcional de esta jurisdicción”.
Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto
fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la
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prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin
razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma
emerge clara y objetivamente. Esta dimensión, comprende las omisiones en la
valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos
analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente
cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la
providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo,
fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la
Constitución14, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista
material probatorio que respalde su decisión15.
Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate
probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el
caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del
fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales.
Descendiendo al asunto bajo examen, la demandante alegó la configuración del
defecto fáctico, en tanto la autoridad judicial accionada tuvo en cuenta pruebas que
no fueron aportadas con la demanda por parte de la Fundación Excervantinos y por
la indebida valoración de estas al ordenar el pago de restituciones mutuas por los
servicios prestados del 26 de diciembre de 2018 a 28 de diciembre de 2018.
Al respecto, la Sala observa que las cuentas de cobro que menciona la sentencia
objetada conforman el proceso ordinario, cuestión diferente es que estas ya venían
incorporadas en el trámite judicial adelantado por la jurisdicción ordinaria, en el
que, como se relató en el acápite de antecedentes de esta providencia, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Quinta Civil – Familia, en auto de
22 de septiembre de 2022, declaró la nulidad por falta de jurisdicción por el factor
subjetivo, razón por la cual el expediente fue remitido a los Juzgados
Administrativos del Circuito de Barranquilla.
Ahora bien, valga indicar que el artículo 138 del Código General del Proceso
establece que “cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia
por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso
se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia,
esta se invalidará”. Es decir, en lo que corresponde al presente asunto, los
documentos aportados con la demanda de responsabilidad civil contractual y que
fueron remitidos a los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla en
cumplimiento a lo resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla, Sala Quinta Civil – Familia conservó su validez.
En ese orden de ideas, el alegato de la sociedad accionante relacionado con que
estos documentos no debieron ser tenidos en cuenta porque no se aportaron con
la adecuación de la demanda, no configura el defecto fáctico endilgado.
Por otra parte, con respecto a la indebida valoración de las cuentas de cobro para
ordenar el pago en la modalidad de restituciones mutuas, la Sala observa que el
Tribunal realizó una valoración en conjunto y conforme a las reglas de la sana
crítica, lo que le permitió establecer los tiempos en los cuales la Fundación
14
Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto.
15
Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
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Excervantinos pudo ejecutar el objeto del contrato y las fechas límite entre los que
se pudieron generar cuentas por pagar.
De hecho, se observa que en la sentencia objetada de manera expresa se afirmó
que “la parte demandante, allega relación de cuentas de cobro pendientes por
pago, a partir del 26 de diciembre de 2018 y hasta el 26 de marzo de 2019,
entendiéndose, que las cuentas pagadas, anteriores al 26 de diciembre de 2018 ya
se encuentra saldadas y conforme se adujo con anterioridad, solo se podía ordenar
el pago de la prestación de servicios ejecutada, para los días 26, 27 y 28 de
diciembre de 2018”.
Es decir, el Tribunal limitó el reconocimiento de las restituciones mutuas al hecho
de que i) las cuentas de cobro aportadas iniciaban desde el 26 de diciembre de
2018 y ii) el contrato se ejecutó hasta el 28 de diciembre de 2018, en razón a que
desde esa fecha fue que la sociedad accionante declaró la terminación unilateral
del contrato.
Al verificar las cuentas de cobro se observa que en ellas se detalla la siguiente
información: concepto por “Pruebas de Alcoholimetrías”, el costo por unidad, el
número total que se practicó, el valor total, la participación de la Terminal de
Transporte equivalente al 10%, la participación de la Fundación Excervantinos del
90%, la firma del presidente y la constancia de recibido de la sociedad accionante.
De otra parte, se advierte que el contrato de prestación de servicios celebrado entre
la sociedad Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A. y la
Fundación Excervantinos, en la cláusula décima quinta establece la forma de pago,
para lo cual se dispuso que: “mediante el procedimiento de cruce de información,
el contratista remitirá un informe diario al contratante, del cual se desprende el
número de pruebas efectuadas. Con fundamento en dicha información, el
contratante, pagará en forma semanal mediante transferencia en la cuenta que para
el efecto certifique el contratista, el valor total del valor resultante de multiplicar el
número de pruebas practicadas por el 90% del valor recaudados por el operador
de la terminal”.
Ahora bien, al constatar lo establecido en el clausulado del contrato con la
información que reposa en la cuenta de cobro que corresponde a las pruebas de
alcoholimetrías que se practicaron entre el 26 al 28 de diciembre de 2018, se tiene
que la cuenta de cobro solo establece un número de pruebas total que se
practicaron entre el 26 al 31 de diciembre de 2018 (4638).
En efecto, la Sala pone de presente que en la sentencia objetada solo se limitó a
reconocer el pago como restituciones mutuas entre el 26 al 28 de diciembre de
2018, pues constató que solo dentro de ese tiempo el contrato se ejecutó
adecuadamente por parte de la Fundación Excervantinos.
Finalmente, la Sala considera necesario poner de presente que el tema de las
restituciones mutuas es actualmente objeto de unificación por parte de la Sección
Tercera del Consejo de Estado. En efecto, en proveído de 7 de mayo de 202616, la
Sala Plena avocó conocimiento de un proceso de controversias contractuales con
fin de unificar la jurisprudencia frente al mencionado tema, toda vez que es
“necesario precisar la jurisprudencia que se ha adoptado en relación con los efectos
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Radicado núm. 85001-23-33-000-2023-00027-01.
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que produce la nulidad de un contrato estatal y los elementos normativos que
determinan la procedencia de las restituciones derivadas de tal declaración, en
particular, la armonización, interpretación y aplicación de los sistemas normativos
que se ven comprometidos en decisiones de tal naturaleza”.
Así las cosas, agotados los cargos planteados por la sociedad accionante, la Sala
observa que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado,
razón por la cual negará las pretensiones de la acción de tutela.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA
Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la sociedad
Terminal Metropolitana de Transportes de Barranquilla S.A., quien actúa por
conducto de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico,
Sección C, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión
previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260717900/5B3FAFA2F8207084E52DE4C215AA011217715E2F8849F9B01364C1F9248382CD/2

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