Territorialidad de ingresos CIFIN – Fecha Publicación: 15/10/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 08001-23-33-000-2016-00294-01 (31350)
Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia –
Asobancaria
Demandada: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
Tema: ICA periodo 2012. Principio de territorialidad. Medios de prueba.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra
de la sentencia del 25 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, Despacho 006, que resolvió1:
«Primero. – Declarar no probada la excepción de mérito denominada “indemostración de
los cargos formularos”, propuesta por el DEIP de Barranquilla.
Segundo. – Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. GGI-FI-LR 01300-
15, expedida el 15 de noviembre de 2015 por la Secretaría de Hacienda Pública Distrital
de Barranquilla, conforme a las razones expuestas.
Tercero. – A título de restablecimiento del derecho, se declara la firmeza de la declaración
privada presentada 08 de febrero de 2013 por la Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras de Colombia (Asobancaria), correspondiente al impuesto de industria y
comercio y complementario de la vigencia anual 2012.
Cuarto. – Sin costas. (…)»
ANTECEDENTES
Previo requerimiento especial2 y respuesta al mismo, la demandada profirió la
Liquidación Oficial de Revisión nro. GGI-FI-LR-01300-15 del 15 de noviembre de
20153, mediante la cual modificó la liquidación privada del impuesto de industria y
comercio, estableciendo un mayor impuesto a cargo por valor de $650.972.000, una
sobretasa bomberil por $19.529.000 y una sanción por inexactitud por la suma de
$1.072.802.000.
Posteriormente, la demandante accedió a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, por medio de demanda per saltum en contra de la liquidación oficial
enunciada.
1 Índice 19 de la plataforma Samai del Tribunal.
2 Índice 6 de la Plataforma Samai del Tribunal. Folios 34 a 63.
3 Ibidem. Folios 88 a 118.
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Demandante: Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia -Asobancaria-
DEMANDA
Asobancaria, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, formuló las siguientes pretensiones4:
«Primero. Que es nulo el siguiente acto administrativo: la liquidación oficial de revisión
No. GGI-FI-LR-01300-15 del 15 de noviembre de 2015, por medio de la cual se revisó
la liquidación privada del impuesto de industria y comercio y sobretasa bomberil, a cargo
de ASOBANCARIA y a favor del Distrito de Barranquilla, por el año gravable 2012.
Segundo. Que, como consecuencia de la nulidad solicitada, se declare en firme la
liquidación privada presentada por ASOBANCARIA ante el Distrito de Barranquilla,
marcada con el No. 41290557666 del 8 de febrero de 2013.
Tercero. Que se condene en costas a la parte demandada.»
Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 777 del Estatuto Tributario; 201
y 259 del Decreto Ley 1333 de 1986; 37, 38, 48, 57, 66, 68, 69, 70, 265 y 328 del
Decreto 924 de 2011 de Barranquilla; 8 del Decreto Nacional 187 de 1975; y 1 del
Decreto Nacional 4400 de 2004. Como concepto de violación, expuso, lo siguiente:
Señaló que el Distrito de Barranquilla no puede gravar con el impuesto de industria y
comercio (ICA) y la sobretasa bomberil del año gravable 2012 los ingresos que obtuvo
fuera de su jurisdicción, porque declaró y pagó esos tributos sobre dichos ingresos en
los municipios de Medellín, Cali, Bucaramanga y Manizales. Aclaró, además, que no
presentó declaración de ICA en Bogotá porque no realizó actividades gravadas allí en
ese año.
Precisó que, conforme al artículo 48 del Decreto 924 de 2011 del Distrito de
Barranquilla, el contribuyente puede probar el pago del ICA en otros municipios
mediante facturas de venta, soportes contables y otros medios de prueba, por lo que
aportó un certificado del revisor fiscal que acredita ese pago, en los términos del
artículo 777 del Estatuto Tributario. Advirtió que, junto con el certificado, aportó los
comprobantes internos y externos que lo respaldan.
Alegó que prestó en Bogotá D.C. los servicios contratados por la Central de
Información Financiera (CIFIN), por lo que el Distrito de Barranquilla no puede gravar
esa actividad con el ICA, aunque dicha empresa tenga su domicilio en la jurisdicción
de la demandada.
En el mismo sentido, explicó que sí aportó la información depurada del «centro de
costos» de la operación con la CIFIN, mediante un certificado del revisor fiscal que
detalló los registros contables. Por lo tanto, conforme al artículo 328 del Decreto 924
de 2011 del Distrito de Barranquilla, el lugar de prestación del servicio es Bogotá.
Sostuvo que los artículos 201 y 259 del Decreto Ley 1333 de 1986 y el artículo 57 del
Decreto Distrital 924 de 2011 prohíben gravar con el ICA las actividades de las
asociaciones profesionales y gremiales sin ánimo de lucro. Por lo tanto, como es una
entidad gremial sin ánimo de lucro según sus estatutos y su régimen legal, sus
actividades no están sujetas a ese tributo.
4 Índice 6 de la Plataforma Samai del Tribunal.
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Adujo que los actos demandados le cobraron la sobretasa bomberil, pero que no está
obligada a pagarla, porque no realizó actividades gravadas con el ICA en Barranquilla.
Agregó que la sanción por inexactitud no procede, porque existe una diferencia de
criterios con la demandada sobre la interpretación de varios artículos del Decreto
Distrital 924 de 2011.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla5 se opuso a las
pretensiones de la demanda, por lo siguiente:
Replicó que el certificado del revisor fiscal no es prueba suficiente de los ingresos
obtenidos en otros municipios, porque carece de la información mínima que respalde
lo certificado, conforme al artículo 777 del Estatuto Tributario. Agregó que la actora no
aportó las declaraciones de ICA presentadas en otros municipios, en especial en
Bogotá D.C., de modo que no respaldó debidamente los valores declarados.
Explicó que pese a que existen normas que determinan que las asociaciones
gremiales no son responsable de ICA, la demandante de acuerdo con su objeto social
prestó «servicio de centro de información financiera nacional e internacional» a través
de CIFIN, lo cual representa la mayoría de sus ingresos reportados en el año 2012. Lo
anterior, tiene como consecuencia que prestó servicios a título oneroso, ya que no fue
un servicio gratuito de acuerdo con el cruce de información en Barranquilla.
Advirtió que la actora prestó los servicios a través de la CIFIN en todo el territorio
nacional, a entidades financieras y no financieras, por lo que no puede afirmar que los
prestó todos en Bogotá D.C. Frente a la no sujeción alegada, sostuvo que esos
servicios están gravados con el ICA por su naturaleza, con independencia de quién los
preste.
Argumentó que, según los libros auxiliares, la actora registró como ingresos
operacionales los que obtuvo por los servicios de la CIFIN, lo que demuestra que esa
actividad perseguía un fin lucrativo y no de interés social, pues cobraba las consultas
a afiliados y no afiliados. En el mismo sentido, indicó que el artículo 39 de la Ley 14 de
1983 enumera las actividades que no están sujetas al ICA, y que entre ellas no se
encuentra la que realizó la demandante. Por lo tanto, para demostrar que no estaba
obligada a pagar el tributo en Barranquilla, la actora debía probar que lo pagó en otros
municipios.
Finalmente, explicó que la demandante debió registrarse y pagar ICA en cada
municipio en el que realizó actividades económicas, y propuso la excepción de
«indemostración de los cargos formulados».
SENTENCIA APELADA
El Tribunal declaró la nulidad de la liquidación, a título de restablecimiento ordenó la
firmeza de la declaración privada y no condenó en costas, por lo siguiente6:
5 Índice 7 de la plataforma Samai del Tribunal
6 Índice 19 de la Plataforma Samai del Tribunal.
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Expuso que, conforme a los artículos 201 y 259 del Decreto Ley 1333 de 1986 y al
artículo 57 del Decreto Distrital 924 de 2011, los municipios no pueden gravar con el
ICA las actividades de las asociaciones gremiales sin ánimo de lucro. Sin embargo,
consideró que la demandante no se ajusta a esa categoría porque realizó actividades
con ánimo de lucro, de modo que debía declarar los ingresos que obtuvo de la CIFIN.
Señaló que la demandante aportó un certificado del revisor fiscal para probar que
declaró los ingresos discutidos y pagó sobre ellos el ICA en otros municipios. Agregó
que la demandada no aportó los antecedentes administrativos, pese a los
requerimientos que recibió en varias oportunidades, y que esa omisión constituye un
indicio en su contra, en consecuencia, concluyó que, como la información declarada
coincide con la certificada, que está probado el pago del ICA en otros municipios.
En cuanto a la sobretasa bomberil, advirtió que los artículos 66, 69 y 70 del Decreto
Distrital 924 de 2011 la vinculan a la causación del ICA, por lo que, como la actora no
tenía ICA a cargo en Barranquilla, tampoco procede la sobretasa. Además, descartó
la sanción por inexactitud, porque la demandada no probó la conducta sancionable.
Finalmente, negó la condena en costas al no existir prueba de que se haya causado,
de acuerdo con los artículos 365 del Código General del Proceso y 188 del CPACA.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandada7 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es
desfavorable y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, con
fundamento en lo siguiente:
Afirmó que el Tribunal valoró erróneamente los cruces de información exógena, que
ubican la prestación del servicio en Barranquilla. Reprochó al Tribunal que privilegiara
el certificado del revisor fiscal de la demandante, pese a que los cruces de información
con terceros demuestran que la actora prestó los servicios de la CIFIN a la Universidad
Autónoma del Caribe, al Banco de Occidente, a Electro AO S.A.S. y a Muebles Jamar
S.A. en Barranquilla.
Advirtió que la Universidad Autónoma del Caribe en respuesta al auto de cruce de
información explicó que solo realizó consultas en la oficina de Crédito y Cartera de la
ciudad de Barranquilla (Repuesta 12), y que al acceder en el sistema CIFIN no se exige
indicar la ciudad en que se realizan consultas.
Indicó que el Banco de Occidente, en el cruce de información exógena, manifestó que
tenía un vínculo comercial con la CIFIN, que las consultas tenían costo, que el contrato
era de prestación de servicios y que realizaba esas consultas en todo el país. En el
mismo sentido, recordó que el juez debe valorar las pruebas en conjunto para evitar
errores de hecho. Añadió que la Sección Cuarta del Consejo de Estado8 ha sostenido
que, en materia de ICA, lo relevante no es la naturaleza del sujeto, sino la actividad
que desarrolla, y que la prestación onerosa de servicios causa el impuesto, aunque la
realice una entidad gremial.
7 Índice 22 de la plataforma Samai del Tribunal.
8 Sentencia del 11 de marzo de 2010. Exp. 17104. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y sentencia del 25 de marzo de 2010.
Exp. 17362. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
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Señaló que el Tribunal le trasladó de forma injustificada la carga de la prueba, que
originalmente era de la demandante, como lo determina el artículo 47 del Estatuto
Tributario Distrital. Además, la Sección Cuarta del Consejo de Estado9 ha determinado
que la parte demandante es la que debe probar que en materia de ICA los ingresos se
causaron por fuera del territorio.
Cuestionó que el Tribunal dedujera un indicio en su contra por la falta de envío de la
totalidad del expediente administrativo, porque correspondía a la demandante probar
la extraterritorialidad de los ingresos gravados con el ICA. Agregó que las pruebas
relevantes obran en el expediente, por lo que el Tribunal debió analizarlas, pese a la
ausencia de otros documentos, y valorar el indicio junto con las demás pruebas.
Alegó que la actividad de CIFIN estuvo indebidamente valorada como actividad
gremial, por lo que no cumple con los artículos 36 y 44 del Decreto 924 de 2011 al
encontrarse probados con los auxiliares contables (grupo contable 417) el ánimo de
lucro. Adicionalmente, Asobancaria registró lo ingresos de CIFIN como no afiliados,
por lo que no hace parte de la actividad gremial al ser ingresos de naturaleza comercial,
como se soporta en reglamento de CIFIN10.
Objetó la aplicación de los procesos de los años gravables 2010 y 2011, en los que
fue parte la demandante y que citó el Tribunal, porque sus hechos no son idénticos a
los de este caso, en el que existen cruces de información con terceros. Por eso, a su
juicio, el año gravable 2012 exige un análisis distinto. En el mismo sentido, anotó que
la aplicación de precedentes jurisprudenciales exige identidad de condiciones fácticas,
según la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Por auto del 19 de julio de 202611, se admitió el recurso de apelación presentado por
la parte demandada y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del
artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.
La demandante12 se pronunció respecto al recurso de apelación, en el que reiteró lo
expuesto en el escrito de demanda, y advirtió que las actividades de CIFIN de acuerdo
con las pruebas en el expediente fueron en Bogotá D.C.
El Ministerio Público no se pronunció.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la legalidad del acto administrativo demandado, por medio del cual la
demandada determinó el impuesto de industria y comercio (ICA) y sobretasa bomberil
del año 2012 a la demandante.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en
calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar i) si existió una indebida
9 Sentencia del 3 de marzo de 2011. Exp. 18409. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, y sentencia del 29 de abril de 2010.
Exp. 16891. C.P. William Giraldo Giraldo.
10 Sentencia del 26 de octubre de 2009. Exp. 17200. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
11 Índice 7 de la plataforma Samai.
12 Índice 14 de la plataforma Samai.
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valoración probatoria, ii) si se calificó de forma indebida los ingresos de CIFIN en
Bogotá, y iii) si existió una indebida extensión de precedente jurisprudencial.
La demandada alegó que el Tribunal en la sentencia de primera instancia no realizó
una debida valoración probatoria de los cruces de información respecto a la generación
de ICA en su territorio, y que existió una indebida inversión de la carga de la prueba
por el Tribunal.
Según los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 195 del Decreto Ley 1333 de 1986, el
ICA recae sobre el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios en
el ámbito territorial de cada municipio. El tributo se causa con independencia de que
personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho realicen tales actividades directa
o indirectamente, de manera permanente u ocasional, sin que resulte relevante la
existencia de un establecimiento de comercio o la utilización de un inmueble
determinado.
A su vez, los artículos 33 de la Ley 14 de 1983 y 196 del Decreto Ley 1333 de 1986
disponen que la base gravable del ICA se determina a partir del promedio mensual de
los ingresos brutos obtenidos en el año inmediatamente anterior, expresados en
moneda nacional. Para su cálculo, el legislador excluyó los ingresos correspondientes
a actividades exentas, excluidas o no sujetas, las devoluciones, los ingresos
provenientes de la enajenación de activos fijos y de las exportaciones, el recaudo de
impuestos sobre productos cuyo precio regula el Estado y los subsidios percibidos.
El Acuerdo 030 de 2008 y el Decreto 0924 de 2011 adoptaron las reglas anteriores en
el ámbito distrital. Además de reproducir el marco legal aplicable, el artículo 48 de cada
una de estas normas precisó las condiciones para excluir de la base gravable los
ingresos percibidos fuera de la jurisdicción de Barranquilla. En el caso de las
actividades comerciales y de servicios realizadas extraterritorialmente, esas normas
exigen acreditar dicha circunstancia mediante facturas de venta, registros contables u
otros medios de prueba idóneos. La Sala debe interpretar esta previsión en
concordancia con el artículo 328 del Decreto 0924 de 2011, según el cual las
actuaciones de la administración deben fundarse en los hechos que aparezcan
demostrados en el expediente.
Lo anterior implica que en el Distrito de Barranquilla no existe una tarifa legal de prueba
para acreditar el lugar de generación de los ingresos. En efecto, esta Sección ha
señalado de manera reiterada que la territorialidad de los ingresos puede demostrarse
a través de cualquier medio probatorio que resulte pertinente, conducente y
necesario13. En consecuencia, rige una regla de libertad probatoria, sin perjuicio de
que cada municipio conserve la competencia para exigir el pago del impuesto causado
en su jurisdicción, con fundamento en los ingresos obtenidos dentro de su territorio y
en la actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente14.
Por consiguiente, la Sala concluye que la administración distrital carece de razón al
exigir las declaraciones del ICA presentadas en otros municipios o imponer la
información exógena, como prueba exclusiva de la extraterritorialidad de los ingresos
13 Sentencias del 19 de noviembre de 2020. Exp. 22248. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia del 22 de septiembre de
2016 y del 10 de mayo y del 23 de agosto de 2018, Exps. 20648, 21323 y 22186, C.P. Jorge Octavio Ramírez, y del 26 septiembre
de 2018. Exp. 22625. C.P. Milton Chaves García.
14 Sentencia del 23 de agosto de 2018. Exp. 22186. C.P. Jorge Octavio Ramírez.
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percibidos por la demandante. En efecto, la determinación de dicha circunstancia
requiere valorar el conjunto de las pruebas obrantes en el expediente y atender a las
particularidades propias del contribuyente.
La Sala advierte, que existen dos fallos previos entre las mismas partes15, con similitud
de situación fáctica y razones jurídicas, en los que se estudió si las actividades de
CIFIN realizadas por Asobancaria generaron ICA en el distrito de Barranquilla, posición
que se reitera en el presente caso, y se resaltan de las providencias lo siguiente:
«La Secretaría de Hacienda del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla,
profirió la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI-LR-00639-13 del 17 de julio de 2013, por
medio de la cual se modificó la declaración de ICA presentada por la contribuyente por el
año 201016. En dicho acto administrativo esa entidad: (…)
(ii) Mantuvo el rechazo de $54.659.017.000 porque en el objeto social de ASOBANCARIA
consta como actividad la de servir de centro de información financiera nacional e
internacional, la que se desarrolla a través de CIFIN, consulta que es a título oneroso, lo
que generó ingresos susceptibles de ser gravados con ICA. Destacó que conforme con la
jurisprudencia del Consejo de Estado, los ingresos extraterritoriales se deben probar con
las declaraciones presentadas en los demás municipios. No se refirió al certificado del
revisor fiscal aportado por la contribuyente. Esta suma es objeto de discusión en sede
judicial. (…)
Nótese que, en la liquidación oficial de revisión, el Distrito de Barraquilla «reclama para
[esa] jurisdicción los ingresos percibidos (…) por las consultas realizadas a CIFIN por
afiliados y no afiliados ubicados dentro de [esa] jurisdicción» , por la suma total de
$54.659.017.000, la que, como se probó, tiene que ver con ingresos percibidos en otra
jurisdicción (Bogotá, D.C.) y por otros conceptos, razón por la cual, es oportuno reiterar
que cada ente territorial es el competente para exigir el pago del gravamen que se cause
en su jurisdicción, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos en su territorio y en relación
con la actividad efectivamente desarrollada por el contribuyente. De lo contrario, se
desconocería el principio de territorialidad del tributo y se excedería la facultad de
fiscalización de cada municipio o distrito.
Por lo anterior, se concluye que no le asiste razón al Distrito de Barranquilla al desconocer
la exclusión de la base gravable de ICA en el año 2010, por la suma de $54.659.017.000,
que corresponde, según lo probado en el expediente, a los ingresos generados en el
Distrito Capital durante ese periodo, con lo que la adición de ingresos y el impuesto de
industria y comercio determinado en los actos administrativos demandados, resulta
ilegal.»17 (Subraya la Sala)
«Por su parte, la administración insiste en que la demandante no probó que la totalidad de
esos ingresos hayan estado efectivamente excluidos del ICA en Bogotá, pues se
generaron por contratos onerosos de prestación de servicios de consultas financieras
mediante la CIFIN a personas ubicadas dentro del territorio de Barranquilla. (…)
Por lo tanto, la Sala considera que las certificaciones aportadas no demuestran
propiamente la cuantía de los ingresos obtenidos por la Asociación por fuera de la
jurisdicción de Barranquilla, toda vez que se limitan a informar valores generales de la
ASOBANCARIA en el año 2011, y a establecer el monto de ingresos por cada ciudad, sin
detallar alguno de los asientos contables correspondientes asociados a estos hechos.
Sin embargo, analizadas en conjunto con las demás pruebas que obran en el expediente,
es posible constatar que los valores certificados se corresponden con los registros de la
Asociación, dado que se allegaron los siguientes documentos: (…)
15 Sentencia del 15 de abril de 2021. Exp. 22920. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 29 de febrero de 2024. Exp. 27651.
C.P. Milton Chaves García
16 Fls. 32 a 38 c.p.
17 Sentencia del 15 de abril de 2021. Exp. 22920. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
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De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que se encuentra probado dentro del proceso
que el monto discutido por la administración corresponde a ingresos obtenidos por
diferentes conceptos que se generaron fuera de su jurisdicción, específicamente en el
Distrito de Bogotá, razón por la cual y en amparo del principio de territorialidad no podía
desconocer la exclusión que realizó la demandante al presentar su declaración del ICA en
el año 2011. No prospera el cargo de apelación.»18 (Subraya la Sala)
En las sentencias citadas, relativos al ICA de los años gravables 2010 y 2011, la Sala
concluyó, con base en las pruebas aportadas, que la demandante obtuvo en Bogotá
D.C. los ingresos por la utilización de la CIFIN. Por lo tanto, la demandante no estaba
obligada a pagar el ICA en Barranquilla, porque no realizó actividades de servicios en
la jurisdicción del Distrito.
En el presente caso, la demandada remitió al expediente respuestas a oficios de
cruces de información exógena de la Universidad Autónoma del Caribe, Banco de
Occidente, Electro AO S.A.S., y Muebles Jamar S.A., que según la demandada
prueban que los ingresos discutidos de CIFIN ocurrieron en Barranquilla19.
En cuanto a la respuesta de Electro AO S.A.S., la Sala observa que esta empresa se
limitó a afirmar que no realizó ninguna transacción con Asobancaria en el año 2012.
Por su parte, la Universidad Autónoma del Caribe explicó que en ese año tenía un
contrato de afiliación con Asobancaria para acceder a la información de la CIFIN, y que
solo la utilizó para consultar y reportar el comportamiento de pago de los usuarios de
su crédito directo. Además, describió la forma en que accedía a esa información.
Respecto de la respuesta del Banco de Occidente, la Sala observa que la entidad
manifestó que está agremiada a Asobancaria y explicó que, en el año 2012, tenía
acceso a los servicios de la CIFIN de información comercial, confrontación de
información financiera, ubicación, información sobre el gravamen a los movimientos
financieros, calificación, reporte de cartera de créditos de vivienda, globalización de
cartera y aprobación o negación de solicitudes de crédito.
En cuanto a la respuesta de cruce de información de Jamar, solo explicó que realizó
un pago en el año 2012 por servicios de años anteriores, pero en dicho periodo no
realizó más operaciones con la demandante.
De las pruebas descritas, la Sala advierte que algunos cruces de información
confirman que Asobancaria obtuvo ingresos en el año 2012, pero no demuestran que
los haya obtenido en la jurisdicción del Distrito de Barranquilla. En efecto, esas
respuestas describen cómo las entidades accedían a una plataforma de información,
pero no indican que Asobancaria prestara el servicio en esa jurisdicción.
En el mismo sentido, se aclara que lo anterior no desvirtúa que los ingresos por CIFIN
fueron en Bogotá D.C., ya que no contextualizan la forma de acceder al servicio de
información. En consecuencia, no se evidencia una indebida valoración probatoria del
Tribunal de las mencionadas pruebas.
Ahora bien, la demandante sostiene que obtuvo en Bogotá D.C. los ingresos objeto de
discusión. No obstante, le resultó imposible aportar la declaración del ICA de esa
18 Sentencia del 29 de febrero de 2024. Exp. 27651. C.P. Milton Chaves García
19 Índice 16 de la plataforma Samai del Tribunal.
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ciudad en el procedimiento de determinación que adelantó la administración distrital
de Barranquilla, porque, conforme al parágrafo 1° del artículo 39 del Decreto 352 de
2002 del Distrito Capital, Asobancaria no estaba obligada a presentarla, pues se trata
de una asociación gremial sin ánimo de lucro que durante el año gravable 2012 no
desarrolló actividades industriales ni comerciales.
Por su parte, la administración distrital sostiene que la demandante no demostró que
obtuvo en Bogotá la totalidad de los ingresos objeto de controversia, porque considera
que esos ingresos provinieron de contratos onerosos de servicios de información y
consulta financiera que Asobancaria prestó, a través de la CIFIN, a usuarios ubicados
en la jurisdicción de Barranquilla.
Con el fin de probar que los ingresos de CIFIN fueron en Bogotá D.C., la demandante
remitió certificado del revisor fiscal, en el que este certificó lo siguiente20:
De acuerdo con el certificado de revisor fiscal, durante el año 2012 se obtuvo la
totalidad de ingresos por el sistema CIFIN de $54.054.598.770 en la ciudad de Bogotá,
por lo que no podía relacionarse con ingresos en el Distrito de Barranquilla. Se
advierte, que el certificado se remitió sin documentos de soporte, pero en el expediente
la demandante remitió otras pruebas contables.
En cuanto a las certificaciones expedidas por el contador público y el revisor fiscal, el
artículo 777 del Estatuto Tributario les reconoce valor como prueba contable, siempre
que se ajusten a la normativa vigente y satisfagan los requisitos establecidos por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado21. Entre tales exigencias se encuentran que las
certificaciones reflejen la situación financiera de la entidad, contengan un grado
suficiente de detalle respecto de los libros, cuentas o registros contables relacionados
con los hechos que se pretenden demostrar y generen convicción sobre estos, de
conformidad con las reglas que rigen el valor probatorio de la contabilidad.
20 Índice 6 de la plataforma Samai del Tribunal.
21 Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sentencias del 15 de abril de 2021. Exp. 22920. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
En términos similares las sentencias del 16 de noviembre de 2017, Exp. 20529, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 14 de
marzo de 2019, Exp. 22241, C.P. Milton Chaves García.
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Por consiguiente, la Sala estima que las certificaciones allegadas al expediente no
acreditan de manera suficiente la cuantía de los ingresos percibidos por la Asociación
fuera de la jurisdicción de Barranquilla. En efecto, dichos documentos se limitan a
reportar cifras globales de Asobancaria correspondientes al año 2012 y a discriminar
los ingresos por ciudad, sin identificar ni precisar los libros, cuentas o asientos
contables que respaldan tales datos.
No obstante, al valorar dichas certificaciones conjuntamente con los demás elementos
probatorios que reposan en el expediente (antecedentes administrativos remitidos en
segunda instancia), es posible verificar que los valores allí consignados guardan
correspondencia con los registros de la Asociación. En efecto, para tal propósito se
aportaron los siguientes documentos:
– La relación de los ingresos percibidos fuera del Distrito, discriminada por la cuenta
4 (“Ingresos”) y sus subcuentas contables, con indicación del concepto registrado
y del valor asociado a cada una de ellas (año 2012)22.
– El balance de prueba de enero a diciembre de 2012, que contiene el detalle de
los ingresos registrados por la Asociación bajo diferentes conceptos, entre ellos
ingresos propios, devoluciones en ventas, ingresos financieros, dividendos y
participaciones, arrendamientos, utilidad en venta de propiedad, planta y
equipo, recuperaciones, ingresos de ejercicios anteriores y diversos. Asimismo,
incorpora los movimientos débito y crédito correspondientes a cada cuenta, de
los cuales resultan los saldos finales que guardan concordancia con las cifras
certificadas por la revisoría fiscal23; y
– El auxiliar contable de los ingresos obtenidos en cada ciudad durante el año
2012, en el que se discriminan los valores registrados en cada cuenta contable
y cuya información coincide con los ingresos certificados por la revisoría fiscal
para las ciudades de Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Manizales y
Medellín24.
De acuerdo con las pruebas enunciadas, la demandante demostró que los ingresos
por el sistema CIFIN fueron en Bogotá en el año 2012, por lo que al no haber sido en
Barranquilla la demandante no debió declarar y pagar ICA por dicho periodo. No
prospera el cargo.
La Sala precisa que la ubicación del usuario que accede remotamente a una
plataforma de información no determina, por sí sola, el lugar de realización de la
actividad de servicios para efectos del ICA. En servicios prestados mediante
herramientas tecnológicas, la determinación del sujeto activo exige identificar el lugar
donde el prestador desarrolla la actividad que materializa la prestación contratada. Por
ello, la acreditación de consultas efectuadas por usuarios ubicados en Barranquilla no
demostraba, por sí misma, que la actividad gravada hubiera sido realizada en esa
jurisdicción
22 Índice 21 de la plataforma Samai. Folio 65
23 Ibidem. Folios 23 a 37
24 Ibidem. Folios 19 a 22
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En cuanto a la indebida inversión de la carga de la prueba que alega la demandada,
esta Sala en sentencia del 6 de octubre de 2022 en un caso de ICA, explicó que de
acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso «la adición de ingresos o
la existencia de operaciones sometidas a tributación deben ser acreditados por la
Administración quien, en ese caso, se constituye como el sujeto que invoca a su favor
la pretendida modificación.»25
De acuerdo con lo anterior, la demandante probó que obtuvo en Bogotá D.C. los
ingresos discutidos, mientras que la demandada no demostró que los obtuviera en su
jurisdicción. Por lo tanto, la demandante cumplió la carga de la prueba que le
correspondía respecto de esos ingresos.
La Sala aclara que no es necesario analizar el argumento de la apelante sobre el envío
incompleto de los antecedentes administrativos en primera instancia, según el cual el
Tribunal debía estudiar las pruebas que obraban en el expediente, porque la
demandada aportó los antecedentes completos en esta instancia26.
En cuanto a la indebida clasificación de Asobancaria como entidad gremial sin ánimo
de lucro, que alega la apelante, la Sala advierte que el hecho de que tenga o no ánimo
de lucro no altera la conclusión de que la demandante obtuvo en Bogotá D.C. los
ingresos por los servicios de la CIFIN, por lo que no realizó actividades gravadas con
ICA en Barranquilla. En el mismo sentido, se advierte que el Tribunal determinó que
Asobancaria realizó actividades con ánimo de lucro, por lo que el cargo no contraviene
lo establecido en primera instancia.
Finalmente, en relación con la indebida extensión del precedente jurisprudencial que
alega la apelante, la Sala aclara que, cuando existen «supuestos fácticos y jurídicos
similares y entre las mismas partes», corresponde reiterar la posición adoptada en las
sentencias anteriores27. En el presente caso, los procesos que citó el Tribunal tienen
supuestos fácticos y jurídicos similares a los de este, porque la sola incorporación de
los cruces de información al expediente no desvirtúa el análisis que hizo la Sala en
esos procesos al condicionar el resultado con las pruebas remitidas al expediente y en
el presente caso, también se valoraron las pruebas que se aportaron llegando a la
misma conclusión de los precedentes.
De acuerdo con lo expuesto, no prosperan los cargos. En consecuencia, la Sala
confirmará la sentencia apelada.
Condena en costas
De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 3 del artículo 365 de la Ley 1564
de 201228, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201129, y
25 Exp. 24934, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Posición reiterada en sentencia del 21 de marzo de 2024. Exp. 28100. C.P.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello
26 Índice 21 de la plataforma Samai.
27 Sentencia del 6 de junio de 2019. Exp. 22852. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
28 «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la
condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que
conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá́ la condena en costas cuando exista una parte
vencida en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes. En este sentido, y conforme a la
discrecionalidad que confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá́ la condena en costas cuando se declare la
nulidad parcial de los actos administrativos demandados».
29 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la
condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
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teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre
de 2025, procede la condena en costas en segunda instancia contra la demandada al
haberse resuelto desfavorablemente el recurso de apelación y confirmado en todas
sus partes la sentencia de primera instancia. Al efecto, se tasan las agencias en
derecho en un (1) SMMLV. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo
incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas
en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia del 25 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo
del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, Despacho 006, por las razones
expuestas en esta providencia.
2. Condenar en costas a la demandada en segunda instancia. En consecuencia,
ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en
la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Para comprobar la validez e integridad de este documento lo puede hacer a través de la siguiente dirección
electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/08001233300020160029401/76F73CAAB406EFEE350AC92542DB3701F9EF77E317CC5CD27E05452C54C0A1F6/2

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