Tutela improcedente: recurso ordinario – Fecha Publicación: 15/10/2026

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Expediente: 25000-23-15000-2026-01434-01
Demandante: Mercedes Valencia de Folleco
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 15 de octubre de 2026
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 25000-23-15-000-2026-01434-01
Demandante: MERCEDES VALENCIA DE FOLLECO
Demandado: JUZGADO 54 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ
Asunto: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Confirma improcedencia de la acción de
tutela. Requisito de subsidiariedad. Proceso en trámite
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Mercedes Valencia de Folleco
contra la providencia de 12 de agosto de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C que declaró improcedente la acción de
tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 30 de julio de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, la señora Mercedes Valencia de
Folleco, a través de apoderado, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido
proceso, igualdad y acceso efectivo a la administración de justicia.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las providencias del
16 de febrero y 26 de mayo de 2026, dictadas por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá,
que anunció que dictaría sentencia anticipada, fijó el litigio, descartó la acumulación de
pretensiones y negó la remisión del proceso al Consejo de Estado y confirmó tal decisión,
respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado
No. 11001-33-42-054-2025-00160-00.
2. Pretensiones
La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones:
PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, juez natural, igualdad,
seguridad jurídica, confianza legítima y acceso efectivo a la administración de justicia de la señora
Mercedes Valencia de Folleco.
SEGUNDA. Dejar sin efectos, para el caso concreto, el auto de dieciséis (16) de febrero de dos mil
veintiséis (2026), proferido por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de
Bogotá, en cuanto dispuso sentencia anticipada, fijó el litigio excluyendo la validez de los actos
administrativos generales nacionales, descartó la acumulación de pretensiones y negó la remisión
del proceso al Consejo de Estado.
TERCERA. Dejar sin efectos, para el caso concreto, el auto de veintiséis (26) de mayo de dos mil
veintiséis (2026), mediante el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte actora,
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en cuanto mantuvo la continuidad del trámite ante el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo y
no corrigió la afectación del juez natural.
CUARTA. Ordenar al Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
remitir el expediente al Consejo de Estado, para que se defina la competencia funcional conforme
a los artículos 137, 138, 149 y 165 del CPACA.
QUINTA. Subsidiariamente, ordenar que el despacho judicial competente profiera una nueva
decisión de competencia, valorando de manera expresa que la demanda contiene pretensiones de
nulidad contra actos administrativos generales nacionales, acumuladas con pretensiones de nulidad
y restablecimiento del derecho.
SEXTA. Ordenar que en la nueva decisión se valore expresamente el precedente o criterio judicial
contenido en el caso José Darío Rodríguez Zapata, radicado 11001-03-25-000-2025-00031-00,
invocado por esta parte en el memorial del 13 de enero de 2026 y en el recurso de reposición del 18
de febrero de 2026.
SÉPTIMA. Ordenar que se valore expresamente que cualquier ambigüedad derivada del uso inicial
de expresiones como “subsidiaria y complementaria” fue aclarada y subsanada mediante los
recursos contra la remisión inicial, el memorial del 13 de enero de 2026 y el recurso de reposición
del 18 de febrero de 2026.
OCTAVA. Ordenar que, al resolver nuevamente sobre la competencia funcional y la acumulación de
pretensiones, se valore expresamente la condición de sujeto de especial protección constitucional
de la señora Mercedes Valencia de Folleco, quien supera los noventa y dos (92) años, y la
necesidad de adoptar una decisión judicial útil, oportuna y materialmente eficaz.
NOVENA. Como medida provisional, suspender el trámite del proceso ordinario radicado 11001-33-
42-054-2025-00160-00, incluyendo cualquier actuación dirigida a correr traslado para alegar, proferir
sentencia anticipada o adoptar decisión de fondo, hasta que se resuelva de fondo la presente acción
constitucional.
3. Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
3.1. Actuación administrativa
Mediante Resolución 03491 del 8 de agosto de 1974, la Dirección General de la Policía
Nacional reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual post mortem a los
beneficiarios del extinto coronel Edgar Aníbal Folleco Rojas. La señora Mercedes
Valencia de Folleco fue declarada beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.
El 8 de septiembre de 2023, la señora Valencia de Folleco radicó ante el director general
de la Policía Nacional petición de reliquidación y reajuste de la pensión de sobrevivientes,
con base en el régimen previsto en la Ley 42 de 1980, el Decreto 203 de 1987 y el Decreto
Legislativo 335 de 1992. Pidió que el sueldo básico de la prestación se liquidara con
referencia al sueldo básico y los gastos de representación de los miembros del Congreso
de la República fijados en 1992, con sus aumentos anuales, y que el pago de las
diferencias se efectuara desde el 1 de enero de 1992.
3.2. La actuación surtida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
El 8 de julio de 2024, la señora Mercedes Valencia de Folleco, por medio de apoderado,
presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la Nación – Policía Nacional. La demanda tuvo por objeto la nulidad del
acto ficto o presunto negativo que negó reconocer en la pensión de sobrevivientes el
sueldo básico conforme al régimen de la Ley 42 de 1980, los Decretos 195, 201 y 203 de
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1987 y el Decreto Legislativo 335 de 1992; a título de restablecimiento del derecho, la
reliquidación del sueldo básico con referencia a la asignación mensual de los ministros
del despacho y de los miembros del Congreso de la República, desde el 1 de enero de
1992; la inclusión de la bonificación por compensación creada por el Decreto 2072 de
1997; la inaplicación, en lo pertinente, de los decretos salariales expedidos desde 1993
en desarrollo de la Ley 4 de 1992 (pretensión octava); intereses moratorios, indexación,
perjuicios morales, perjuicios por daño a bienes convencional y constitucionalmente
amparados, pérdida de oportunidad y perjuicios materiales.
De igual manera, entre las pretensiones de la demanda se solicitó la declaratoria de
nulidad del Decreto 301 del 5 de marzo de 2024, en lo relativo a la asignación básica,
gastos de representación y prima de dirección de los ministros del despacho, y del artículo
2.° del Decreto 305 de 2024, que fijó los sueldos básicos del personal de la Fuerza
Pública. De manera subsidiaria, con fundamento en los incisos primero y segundo del
artículo 137, el numeral 26 del artículo 152 y los numerales 1 y 2 del artículo 165 del
CPACA, pidió la nulidad de los decretos salariales de los ministros del despacho
expedidos entre 1993 y 2024, y del artículo 2.° de los decretos de sueldos básicos de la
Fuerza Pública expedidos en el mismo período, con el fin de obtener como
consecuenciael restablecimiento del derecho consistente en la liquidación del sueldo
básico desde 1993 con base en la asignación mensual por todo concepto de los ministros
del despacho.
El asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección A, bajo el radicado 25000-23-42-000-2024-00343-00. Mediante
auto de 29 de julio de 2024, el magistrado ponente declaró la falta de competencia del
Tribunal y remitió el expediente a los juzgados administrativos de oralidad del Circuito
Judicial de Bogotá, Sección Segunda.
Como fundamento, señaló que, en virtud del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, las
nuevas reglas de competencia aplicaban a las demandas presentadas desde el 25 de
enero de 2022 y que el numeral 2 del artículo 155 del CPACA atribuyó a los juzgados
administrativos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral,
sin atención a la cuantía. Precisó que, si bien la demanda contenía pretensiones de
nulidad de actos generales y de un acto particular, el verdadero propósito del proceso era
el reajuste del sueldo básico de la pensión de sobrevivientes y el pago de perjuicios, lo
que evidenciaba un interés subjetivo y un litigio de naturaleza laboral.
El 5 de agosto de 2024, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en
subsidio, de súplica. Argumentó que el artículo 138 del CPACA permitía solicitar la
nulidad de un acto general dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, que la demanda se presentó dentro de los cuatro meses siguientes a la
publicación de los Decretos 301 y 305 de 2024 y que, por tratarse de una acumulación
de pretensiones contra actos de entidades del orden nacional sin regla especial de
competencia, el asunto correspondía al Tribunal, conforme al numeral 26 del artículo 152
del CPACA. Además, solicitó que se precisara si la remisión otorgaba a los juzgados
administrativos la potestad de declarar la nulidad de actos generales expedidos por
autoridades del orden nacional, como los Decretos 301 y 305 de 2024.
Por medio de auto de 3 de septiembre de 2024, el magistrado ponente no repuso la
decisión. Citó la providencia del 8 de septiembre de 2016 de la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado (radicado 11001-03-25-000-2016-00529-00), y
consideró que el análisis de las pretensiones debía permitir establecer el verdadero
propósito del proceso. Concluyó que el fundamento jurídico de la demanda revelaba la
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intención de ejercer control de legalidad alrededor de la situación particular de la
demandante, sin argumentos dirigidos a someter al imperio de la ley los actos generales,
de modo que la acumulación era «meramente enunciativa» y la decisión final giraría en
torno al reajuste de la pensión, es decir, se trataba de un litigio laboral de carácter
particular.
La Sala Dual de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca expidió auto de 25 de marzo de 2025, a través del cual resolvió el recurso
de súplica y confirmó el auto del 30 de julio de 2024. Admitió la existencia de una
acumulación de pretensiones y advirtió que la competencia recaía en el juez de la nulidad;
sin embargo, estimó que, aunque el asunto involucraba una entidad del orden nacional,
existía regla especial de competencia, pues la Ley 2080 de 2021 trasladó a los juzgados
las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral. Afirmó que
la intención de someter a control de legalidad los actos generales era dar fundamento a
las pretensiones particulares y que la pretensión principal era controvertir la negativa del
reconocimiento del sueldo básico en la pensión de sobrevivientes, asunto de naturaleza
laboral, por lo que aplicaba el numeral 2 del artículo 155 del CPACA.
El 8 de mayo de 2025, el proceso fue repartido al Juzgado 54 Administrativo del Circuito
Judicial de Bogotá, Sección Segunda, bajo el radicado 11001-33-42-054-2025-00160-00.
El Juzgado avocó conocimiento el 27 de mayo de 2025, con fundamento en lo decidido
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y admitió la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Nación – Policía Nacional.
El 5 de agosto de 2025, la Policía Nacional contestó la demanda por medio de apoderada,
propuso excepciones de mérito y aportó el expediente administrativo. El 30 de octubre
de 2025, la Secretaría corrió traslado de las excepciones.
El 13 de enero de 2026, el apoderado de la demandante radicó un memorial titulado
«Impulso procesal competencia funcional», en el que solicitó remitir el proceso al Consejo
de Estado. Invocó el auto de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado en el proceso de José Darío Rodríguez Zapata (radicado 11001-03-25-000-2025-
00031-00), que reconoció la competencia del Consejo de Estado en única instancia en
un asunto que dijo ser semejante.
Precisó que en la demanda se acumularon pretensiones de nulidad y de nulidad y
restablecimiento del derecho, con base en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA,
toda vez que la demanda se presentó el 8 de julio de 2024 y los Decretos 301 y 305 de
2024 se promulgaron el 5 de marzo de 2024; y las pretensiones vigesimosegunda y
vigesimotercera, con base en los artículos 137, 152 y 165 del CPACA.
Mediante auto de 16 de febrero de 2026, el Juzgado anunció que resolvería el asunto
mediante sentencia anticipada, en aplicación del numeral 1 del artículo 182A del CPACA,
porque no existían pruebas por practicar ni tachas sobre las documentales aportadas.
Asimismo, incorporó las pruebas documentales allegadas con la demanda y la
contestación y reconoció que la demanda incluía pretensiones de nulidad de actos
generales y de un acto particular.
Con base en los parámetros definidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en
los autos del 3 de septiembre de 2024 y del 25 de marzo de 2025, descartó la
acumulación por considerarla meramente enunciativa y, con apoyo en la providencia del
8 de septiembre de 2016 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de
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Estado, señaló que el juez puede extraer la verdadera intención del demandante y excluir
del litigio lo superfluo.
Precisó que el acto demandado era el oficio expreso GS-2024-035971-DITAH del 9 de
mayo de 2024 y no el acto ficto, porque la administración se pronunció antes de la
notificación del auto admisorio, en los términos del artículo 83 del CPACA.
Fijó el litigio en determinar la legalidad del oficio GS-2024-035971-DITAH del 9 de mayo
de 2024, el derecho al reajuste del sueldo básico que integra la pensión de
sobrevivientes, la inclusión de la bonificación por compensación del Decreto 2072 de
1997 como partida computable y el reconocimiento de los perjuicios reclamados, «sin que
se extienda a la validez de actos de carácter general».
Negó la solicitud de remisión del proceso al Consejo de Estado, por considerar que ello
supondría desconocer los lineamientos fijados por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca para este caso. También tuvo por contestada la demanda y reconoció
personería a la apoderada de la entidad demandada.
La parte demandante interpuso recurso de reposición el 18 de febrero de 2026, en el que
solicitó revocar los numerales tercero y cuarto del auto, acceder a la solicitud del 13 de
enero de 2026, declarar la falta de competencia funcional del juzgado y remitir de
inmediato el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Señaló que el auto se basó en una postura del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
superada por el Consejo de Estado en el auto del 18 de septiembre de 2025, en el
proceso de José Darío Rodríguez Zapata, lo que configuraba un defecto orgánico y
procedimental. Advirtió que la demanda no pretendía un simple reajuste, sino que
atacaba la legalidad de los decretos que sirven de fundamento a la negativa, cuya nulidad
corresponde privativamente al Consejo de Estado, según el numeral 1 del artículo 149
del CPACA.
Insistió en que el artículo 165 del CPACA estableció un fuero de atracción de orden
público a favor del juez de la nulidad, que el Juzgado no podía desconocer al descartar
la acumulación; y que una sentencia anticipada proferida sin competencia funcional
estaría viciada de nulidad, máxime cuando el Consejo de Estado admitió una demanda
idéntica el 30 de enero de 2026.
Por medio de auto del 26 de mayo de 2026, el Juzgado declaró oportuno el recurso y lo
resolvió en el sentido de que estimó que la competencia fue analizada y definida por el
superior funcional mediante decisiones ejecutoriadas y obligatorias dentro del proceso,
cuyo alcance no podía desconocerse.
Indicó que los pronunciamientos posteriores invocados por el recurrente no eran
decisiones de unificación jurisprudencial ni resultaban vinculantes, máxime cuando
existía providencia en firme sobre la competencia. Advirtió que el propio apoderado
reconoció que ante el Consejo de Estado cursa una demanda idéntica, de modo que la
solicitud de nulidad de los actos generales ya fue sometida al conocimiento de dicha
corporación.
Con el propósito de garantizar el acceso material a la administración de justicia, aclaró la
fijación del litigio para incluir el análisis de los cargos formulados contra los actos
generales, pues, aunque en esa instancia no procedía declarar su nulidad, sí era viable
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inaplicarlos con efectos inter-partes mediante la excepción de inconstitucionalidad. En lo
demás, confirmó el auto impugnado.
4. Fundamentos de la acción de tutela
De manera preliminar, el demandante expuso las razones por las que la acción de tutela
cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencia judicial.
Sostuvo que está legitimada en la causa por activa, por ser la titular de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados y la demandante en el proceso ordinario.
Sobre la legitimación por pasiva, señaló que el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá es
la autoridad que mantiene el conocimiento del proceso, fijó el litigio, descartó la
acumulación y negó la remisión al Consejo de Estado.
Advirtió que la acción cumple el requisito de relevancia constitucional porque no se
discute el fondo de la reliquidación pensional, sino el «derecho al juez natural», al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia frente a una demanda con pretensiones
de nulidad de actos generales nacionales. Además, porque el asunto tiene relevancia
objetiva, en cuanto refleja una problemática reiterada de competencia funcional en la
jurisdicción contencioso-administrativa, que se reproduce en procesos análogos de
adultos mayores, retirados, pensionados y beneficiarios de sustituciones pensionales.
Sobre la subsidiariedad, señaló que agotó los medios ordinarios disponibles: interpuso
reposición y en subsidio súplica contra el auto del tribunal que remitió el proceso, radicó
el memorial del 13 de enero de 2026 y presentó recurso de reposición contra el auto del
16 de febrero de 2026; luego no existe otro mecanismo idóneo y eficaz para impedir que
el proceso continúe hacia sentencia anticipada bajo una fijación del litigio que excluyó la
validez de los actos generales.
También adujo que se cumple el requisito de inmediatez, como quiera que el auto que
resolvió la reposición se profirió el 26 de mayo de 2026 y se notificó por estado el 27 de
mayo de 2026; esto sumado a que la vulneración continúa vigente, porque el proceso
permanece en el juzgado y se encamina a sentencia anticipada.
Agregó que la competencia funcional determina si la accionante accede al juez que puede
resolver integralmente la nulidad de los actos generales o si queda limitada a un debate
individual del que se excluyó la validez de esos actos. Sostuvo que se identificaron de
manera razonable los hechos y derechos vulnerados, que la cuestión se planteó previa y
oportunamente mediante los recursos y memoriales señalados, de modo que no se trata
de un argumento nuevo; y que no se trata de una sentencia de tutela.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que las providencias objeto de tutela incurrieron en:
Defecto orgánico, pues el Juzgado mantiene el conocimiento de un proceso que
contiene pretensiones de nulidad contra actos generales expedidos por autoridades del
orden nacional, cuya anulación con efectos generales no le corresponde, defecto que se
agravó porque el despacho descartó la acumulación y excluyó del litigio el examen de
validez de esos actos.
Defecto sustantivo, por cuanto la autoridad judicial privilegió una lectura aislada del
numeral 2 del artículo 155 del CPACA, sin armonizarlo con los artículos 137, 138, 149,
152 y 165 ibidem. Consideró que, al excluir las pretensiones de nulidad contra actos
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generales, se dejó sin efecto la «regla del juez de la nulidad» y se convirtió la acumulación
de pretensiones en una figura simplemente formal.
Defecto procedimental por alteración del objeto litigioso, dado que la fijación del litigio
redujo la demanda a un debate individual sobre el reajuste de la pensión de
sobrevivientes y desconoció las pretensiones autónomas de nulidad de actos generales
nacionales, que quedaron sometidas a un juez que no puede retirarlos del ordenamiento.
Desconocimiento del precedente horizontal y trato desigual, como quiera que el
Juzgado no atendió el criterio de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado en el caso de José Darío Rodríguez Zapata, que reconoció la competencia del
Consejo de Estado en un asunto sustancialmente análogo; en consecuencia, procesos
de estructura semejante recibieron soluciones procesales opuestas.
Falta de motivación, en la medida en que las decisiones no resolvieron de fondo la
tensión entre la competencia del juez laboral administrativo y la del juez de la nulidad de
actos generales nacionales, pese a los argumentos expuestos en el memorial del 13 de
enero de 2026 y el recurso del 18 de febrero de 2026 sobre la falta de competencia
funcional, el fuero de atracción y la improcedencia de la sentencia anticipada.
Violación directa de la Constitución, toda vez que una persona mayor de 92 años ha
sido sometida a un trámite ante un despacho que no puede resolver integralmente las
pretensiones y que excluyó del litigio la validez de los actos generales demandados, con
afectación del debido proceso, el principio de juez natural, la igualdad, la seguridad
jurídica, la confianza legítima y el acceso a la administración de justicia.
5. Intervenciones
El Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá solicitó denegar el
amparo por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales o, en su defecto,
declarar improcedente la acción. Expuso que conoce y tramita el proceso 11001-33-42-
054-2025-00160-00, y transcribió las consideraciones de los autos del 16 de febrero y del
26 de mayo de 2026, así como las de las providencias del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca del 30 de julio de 2024, 3 de septiembre de 2024 y 25 de marzo de 2025.
Afirmó que no desconoció los derechos invocados, porque acató los lineamientos fijados
por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en materia de
competencia para el caso específico de la demandante, mediante decisión ejecutoriada
y obligatoria.
Sostuvo que procuró, dentro de sus atribuciones legales, abarcar el análisis de los actos
generales cuya anulación se pretende, al punto que adicionó la fijación del litigio para
establecer si procedía inaplicarlos para el caso concreto mediante la excepción de
inconstitucionalidad, contrario a lo que afirmó la accionante.
Indicó que la discusión sobre la competencia se suscitó en varias oportunidades y fue
resuelta en ambas instancias, por lo que la tutela pretende reabrir una cuestión procesal
definida al interior del medio de control, para lo cual no procede.
6. Sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante
sentencia de 12 de agosto de 2026, declaró improcedente la acción de tutela.
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Enunció los requisitos generales y específicos de procedencia de la tutela contra
providencias judiciales fijados en la sentencia C-590 de 2005 y, en cuanto a la relevancia
constitucional, citó las sentencias SU-573 de 2019, SU-033 de 2018 y T-352 de 2025, así
como la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 5 de agosto de 2014
(radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01), según la cual el actor debe justificar
suficientemente la relevancia constitucional y la tutela no puede constituir una instancia
adicional.
Concluyó que el caso no era constitucionalmente relevante, porque la accionante
pretendía que el juez de tutela efectuara un nuevo estudio de la demanda y de los
argumentos con los que el juez contencioso descartó la acumulación de pretensiones, lo
que implicaba reabrir un debate ya resuelto y convertir la tutela en una instancia adicional.
Destacó que la controversia fue definida por el propio Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en el auto del 3 de septiembre de 2024, el cual transcribió, y señaló que
el fundamento de la accionante en el recurso contra la decisión de falta de competencia
y en la tutela tenía la misma pretensión, esto es, el estudio de legalidad de los decretos
generales, por lo que el asunto estaba definido desde el 3 de septiembre de 2024.
Agregó que, en el proceso de José Darío Rodríguez Zapata invocado como precedente,
el Consejo de Estado admitió la demanda el 30 de enero de 2026, y que allí se debatía
la legalidad de los decretos generales cuya pretensión genera la inconformidad de la
accionante.
Precisó que, al haberse definido la cuestión desde el 3 de septiembre de 2024, también
se desestimaba el requisito de inmediatez, sin desconocer que los decretos generales
fueron sometidos a control de legalidad ante el Consejo de Estado.
7. Impugnación
La demandante solicitó revocar el fallo impugnado y conceder el amparo solicitado. Alegó
que no discute el reconocimiento ni el pago de la pensión y que el control solicitado recae
sobre una situación procesal autónoma, pues en febrero de 2026 el Juzgado reconoció
que la demanda contenía pretensiones contra actos generales nacionales, pero las
excluyó de la fijación del litigio, determinación que sostuvo en lo sustancial al resolver la
reposición en mayo de 2026.
Señaló que la sentencia impugnada trató la acción como un intento de reabrir la discusión
que se sostuvo sobre la competencia en 2024, aunque las providencias directamente
cuestionadas fueron los autos del 16 de febrero y del 26 de mayo de 2026. Señaló que
en 2024 se discutió a qué autoridad debía remitirse el proceso; pero en 2026 el juez
definió qué iba a decidir y excluyó de la fijación del litigio las pretensiones anulatorias,
efecto que no existía en septiembre de 2024. Agregó que la tutela se presentó el 15 de
julio de 2026, menos de dos meses después de la última providencia cuestionada, por lo
que no era correcto computar la inmediatez desde 2024.
Resaltó que la fijación del litigio constituye el objeto de la tutela, y que la sentencia
impugnada no identificó un mecanismo ordinario disponible para reincorporar al litigio las
pretensiones excluidas después de resuelto el recurso. Citó la sentencia SU-016 de 2026
sobre el acceso a procedimientos adecuados e idóneos.
Anotó que el expediente se remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que no
era ajeno a la controversia; sin embargo, la sentencia utilizó una decisión de esa misma
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corporación de 3 de septiembre de 2024 como fundamento esencial para concluir que el
asunto estaba decidido y carecía de relevancia e inmediatez.
Manifestó que las pretensiones vigésima y vigesimoprimera de la demanda ordinaria se
formularon con base en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, que contempló la
coexistencia de la nulidad del acto general con el restablecimiento derivado, y que su
oportunidad debe ser examinada por el juez competente. Agregó que las pretensiones
contra la cadena histórica de decretos se formularon con base en los artículos 137 y 165
del CPACA, y el numeral 1.º del artículo 149 atribuyó al Consejo de Estado el
conocimiento de la nulidad de los actos de autoridades nacionales, por lo que una
objeción contra una vía no podía eliminar la otra.
Consideró que la inaplicación inter-partes del artículo 148 del CPACA no tiene el mismo
objeto ni los mismos efectos que la nulidad con efectos erga omnes del artículo 189
ibidem, y el Juzgado excluyó esos actos de la fijación del litigio.
Insistió en que el caso de José Darío Rodríguez Zapata no se invocó para sustituir las
pretensiones de la accionante, sino para evidenciar una solución competencial distinta
dentro de la Sección Segunda. Agregó que, en el caso de Jesús Emilio Duque Montoya
(radicado 11001-03-25-000-2026-00036-00), la Subsección A admitió, el 12 de junio de
2026, una demanda que acumulaba pretensiones de nulidad de actos generales y de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Adujo que la autonomía judicial no autorizaba a los jueces a prescindir injustificadamente
de pretensiones expresamente formuladas. Precisó que no invocaba la edad de la
accionante para relevarla de los requisitos de procedencia, sino porque ello intensificaba
la necesidad de una respuesta útil, oportuna y eficaz.
Reiteró la configuración de los defectos sustantivo, procedimental, insuficiencia de
motivación y violación directa de la Constitución.
Finalmente, planteó la necesidad de unificar el criterio sobre el juez competente cuando
la demanda contiene pretensiones de nulidad contra actos generales nacionales, bajo el
artículo 138 o acumuladas conforme al artículo 165 del CPACA, junto con pretensiones
de nulidad y restablecimiento del derecho, y sobre si la excepción de ilegalidad inter
partes puede sustituir una pretensión de nulidad. Señaló que, conforme al artículo 271
del CPACA, el órgano prioritario para conocer de la demanda ordinaria formulada es la
Sección Segunda del Consejo de Estado en pleno.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar la decisión
tomada en primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección C, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, pero por el
incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, ya que se discute una decisión
proferida en un proceso en curso.
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Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades
de la acción de tutela, (ii) la subsidiariedad, (iii) la improcedencia general de la acción de
tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y (iv) el análisis del caso concreto.
2. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada
por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas
reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los
particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso,
el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental
vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si
existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que
proponga la parte demandante.
3. La subsidiariedad
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir
que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza
excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de
tutela debe ser el último recurso, no el primero.
La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la
eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las que no exista otro recurso
judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de
un perjuicio irremediable1. Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la
acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos
fundamentales en circunstancias excepcionales.
4. La improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se
encuentra en curso
La acción de tutela tiene un campo restrictivo de aplicación, en la medida en que solo
procede para proteger derechos fundamentales, siempre que no existan otros
mecanismos judiciales eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los
derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591
de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de
otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que
la acción de tutela solo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de
protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz
de los derechos fundamentales.
1 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992.
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Ahora bien, al estudiar el requisito de subsidiariedad en materia de tutela contra
providencia judicial, pueden suceder dos escenarios: que el proceso haya concluido o
que el proceso judicial se encuentre en curso, como ocurre en este caso.
En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela está
prohibida, en virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un
mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos.
Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-113 de 2013, señaló que «si el
proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada,
pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede
resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de
derechos fundamentales».
Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión
de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se
presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo».
Adicionalmente, en sentencia T-511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la
acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el que «no
se ha proferido ningún fallo definitivo» y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a
su disposición otros medios de defensa judicial.
5. Análisis del caso concreto
En el presente asunto, la parte demandante alegó que el Juzgado 54 Administrativo del
Circuito de Bogotá, al dictar los autos del 16 de febrero y 26 de mayo de 2026, incurrió
en defecto orgánico, sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente, falta de
motivación y violación directa de la Constitución, pues, dice, se desconoció que el referido
juzgado no es competente para conocer la acción con radicado 11001-33-42-054-2025-
00160-00.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección
C, señaló que la tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, ya que la
demandante pretende convertir la presente acción en una tercera instancia para discutir
aspectos que ya fueron materia de pronunciamiento del Tribunal Administrativo, Sección
Segunda, corporación que estableció que la competencia para conocer de la demanda
formulada por la demandante era un juez de la sección segunda del circuito administrativo
de Bogotá.
No obstante, la Sala considera que la acción de tutela es improcedente porque no cumple
el requisito general de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse.
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el proceso 11001-33-42-054-
2025-00160-00 no ha concluido. El Juzgado admitió la demanda el 27 de mayo de 2025,
la Policía Nacional la contestó el 5 de agosto de 2025, y mediante el auto del 16 de
febrero de 2026 se dispuso a dictar sentencia anticipada, en los términos del numeral 1
del artículo 182A del CPACA, norma que prevé que, una vez fijado el litigio, se correrá
traslado para alegar y la sentencia se expedirá por escrito.
Según se advierte en la consulta del aplicativo SAMAI, en el proceso ordinario aún no se
ha proferido sentencia, y el propio Juzgado, en el informe del 5 de agosto de 2026, indicó
que «conoce y tramita actualmente» el medio de control.
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Es de anotar que la jurisprudencia constitucional2 ha señalado que «la acción de tutela no
es un mecanismo judicial diseñado para reemplazar los medios ordinarios de defensa, ni para
reabrir procesos concluidos, ni revivir términos u oportunidades procesales vencidas por la
negligencia o inactividad injustificada de la parte interesada».
En este orden de ideas, la Sala no comparte el argumento de la impugnación según el
cual, resuelto el recurso de reposición contra el auto del 16 de febrero de 2026, no existe
un mecanismo ordinario para reincorporar al litigio las pretensiones excluidas ni para
discutir la competencia, pues en el trámite que resta, la accionante cuenta con la
posibilidad de presentar alegatos de conclusión y puede formular el recurso de apelación
contra la sentencia anticipada que dicte el Juzgado, para que sea el juez de segunda
instancia del proceso ordinario, y no el juez de tutela, quien se pronuncie sobre las
razones de disenso de la accionante.
Tampoco se considera exacto que la impugnante afirme que las providencias
cuestionadas hayan eliminado todo examen judicial sobre los actos generales, pues en
el auto del 26 de mayo de 2026, el Juzgado modificó la fijación del litigio para establecer
«si es o no procedente inaplicar, vía excepción de inconstitucional, los actos generales
invocados en la demanda». Así, los cargos formulados contra esos decretos serán
examinados en la sentencia, con efectos para el caso concreto. En consecuencia, la
inconformidad de la accionante con la diferencia entre ese examen y la declaratoria de
nulidad con efectos generales será, precisamente, un reparo que podrá formular
mediante los recursos ordinarios.
Finalmente, la accionante sostiene que la permanencia del proceso en el juzgado la priva
de obtener un pronunciamiento del juez natural de la nulidad de los actos administrativos
de carácter general expedidos por autoridades del orden nacional;sin embargo, la Sala
advierte que el ordenamiento ofrece una vía autónoma para obtener ese control, como
es el medio de control de nulidad simple, que si ha sido interpuesto, se encuentra en
trámite y es conocido por el Consejo de Estado; es posible que la accionante acuda en
calidad de coadyuvante dado el carácter general de este tipo de acciones.
Las anteriores razones son suficientes para confirmar la decisión de primera instancia en
cuanto declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por las razones expuestas
en esta providencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
III. FALLA
1. Confirmar la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C que declaró la improcedencia de la
acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
2 Sentencia T-237 de 2018, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.
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4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador3
3 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el cual
se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000231500020260143401/57A8E87B4453A1090D988564E254F84E180201FB6BE7BACF0ECF38B53423B87E/2

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