Resolución de reposición y súplica – Fecha Publicación: 22/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO SUSTANCIADOR: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)1
Demandantes: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros
Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS
AUTO – RESUELVE RECURSO
Procede el Despacho a resolver los recursos de reposición interpuestos por los
demandantes en los expedientes 29100 y 29262, contra el auto de 2 de julio de
2026, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar.
ANTECEDENTES
Exp. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
El señor Carlos Felipe Aroca Lara, solicitó la suspensión provisional de los efectos de
los siguientes actos administrativos proferidos por el INVIAS:
• Acuerdo 2 de 19 de mayo de 2023 «Por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución
Nacional de Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial
Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad».
• Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la
Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura
Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad».
• Acuerdo 4 de 17 de mayo de 2024 «Por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo No. 002
de 19 de mayo de 2023 “por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución Nacional de
Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial Cartagena –
Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad».
• Resolución 2615 de 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución
Número 1729 del 26 de mayo de 2023».
• Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024, «Por medio de la cual se distribuye el cobro
de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte para el Proyecto de
infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad y se modifica la
Resolución 1729 de mayo de 2023».
• Resolución 5866 del 11 de diciembre de 2024, «por medio de la cual se incorpora un
parágrafo al artículo sexto de la Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024».
Asimismo, pidió que se decrete la suspensión del proceso de aplicación y distribución
de la contribución sobre el Proyecto Cartagena-Barranquilla-Prosperidad, se
restablezca la situación previa a los actos demandados y se ordene al INVIAS
abstenerse de iniciar o continuar cualquier procedimiento o trámite fundado en los
actos demandados.
1 Procesos acumulados: 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344); 11001-03-27-000-2024-00081-00 (29532); 11001-03-27-
000-2024-00066-00 (29262); 11001-03-27-000-2024-00054-00 (29160); 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404).

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros
Exp. 11001-03-27-000-2024-00066-00 (29262)
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de apoderado,
solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 1729
del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de
Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla –
Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se
modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023».
El Despacho mediante proveído de 2 de julio de 2026, negó la suspensión
provisional de los efectos de los actos demandados solicitados en los expedientes
29100, 29344, 29262, 29160 y 29404.
RECURSO DE REPOSICIÓN
Exp. 29100
El señor Carlos Felipe Aroca Lara interpuso recurso de reposición y, en subsidio
súplica, contra el auto de 2 de julio de 2026, para que en su lugar se decreten las
medidas cautelares solicitadas. Al efecto, expresó:
La posición del Despacho haría inocuas las medidas cautelares en la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, y se estaría volviendo al antiguo régimen del Código
Contencioso Administrativo, dado que, de la confrontación entre las normas violadas,
las pruebas aportadas, y los actos demandados, surge la violación alegada.
Se vulneró el principio de irretroactividad previsto en los artículos 338 y 363 de la CP
y los artículos 249 de la Ley 1819 de 2016 y 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016,
pues los actos demandados fueron expedidos de manera posterior a la terminación
de la construcción del Proyecto Cartagena – Barranquilla – Prosperidad. Por tanto, es
claro que se pretende gravar situaciones jurídicas consolidadas, anteriores a la
entrada en vigencia de la ley que estableció la CNV.
Los principios de confianza legítima y buena fe contenidos en el artículo 83 de la CP,
fueron desconocidos por los actos demandados, en tanto que la CNV no había
existido por un periodo largo periodo, lo que condujo a que los particulares
acomodaran sus comportamientos a su ausencia y no podían prever el cobro de una
obligación tributaria adicional.
La aplicación de la CNV al referido proyecto violó el artículo 23 de la Ley 105 de
1993, pues al tratarse de una obra terminada y plenamente financiada, no hay un
costo de obra sujeto a financiación. Asimismo, se vulneró el artículo 249 de la Ley
1819 de 2016 y el CONPES 3996 de 2020, dado que cualquier calificación de
proyectos de infraestructura con miras a aplicar ese tributo debía suponer la
reglamentación por parte del Ministerio. En ese sentido se advierte que el Decreto
1522 de 2022, que reguló el procedimiento de la CNV, entró en vigencia el 21 de julio
de 2022, mientras que el estudio de aplicación de la contribución es del 2 de
septiembre de 2019.
Se vulneró el artículo 42 del CPACA, por cuanto no existe justificación para que la
CNV solo haya sido implementada para el Proyecto Cartagena – Barranquilla –
Prosperidad, y no para otros en condición similares, como los proyectos
Bucaramanga – Barrancabermeja – Yondo, Doble Calzada Buga – Buenaventura, o El
Tablón – Chirajara – Villavicencio. Además, es urgente que se contengan las
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros
aplicaciones de la CNV, a otros proyectos construidos antes de la entrada en
vigencia de la Ley 1819 de 2016.
En el caso se requiere que el juez actúe de manera urgente y eficaz para proteger y
garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que debe tenerse
en cuenta el costo económico para el Estado y para los contribuyentes, la congestión
administrativa y judicial en el INVÍAS, en caso de que la CNV continúe su trámite y
que el Consejo de Estado declare la nulidad de su aplicación.
Exp. 29262
El apoderado del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla interpuso
recurso de reposición y, en subsidio apelación, con el fin de que se revoque la
providencia recurrida, en los siguientes términos:
El 24 de mayo de 2013, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) presentó en la
Gobernación del Atlántico, las obras que conforman el corredor vial Cartagena –
Barranquilla. El INVIAS no socializó, ni informó ni notificó a la comunidad de los
departamentos de Atlántico y Bolívar que esa obra les sería cobrada mediante la
contribución de valorización, lo que evidencia el incumplimiento del trámite
establecido en el artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, y se impidió que la
comunidad afectada presentara observaciones, sugerencias o propuestas
alternativas.
En la Resolución 1729 de 2023 se está aplicando la contribución de valorización a un
proyecto cuya ejecución inició antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de
2016 y al Decreto 1255 de 2022. Por lo tanto, se advierte que ese acto administrativo
aplicó el tributo a un proyecto que no podía ser gravado conforme lo dispuesto en los
artículos 338 y 363 de la CP.
Se debe inaplicar por inconstitucional las expresiones «o durante» contenida en el
artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del
inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 que modificó el
inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, por su abierta
inconstitucionalidad al ser contrarias a los artículos 338 y 363 de la CP, que
consagran la irretroactividad de los tributos.
TRASLADO
En el término del traslado, el INVIAS solicitó se confirme la decisión que negó el
decreto de la medida cautelar. Al efecto, expresó:
Exp. 29100
La suspensión provisional no constituye un mecanismo destinado a resolver de
manera anticipada la controversia jurídica, ni a sustituir el juicio de legalidad propio
de la sentencia. Los cuestionamientos formulados por la parte demandante
trascienden la confrontación normativa, pues se trata de un debate jurídico que no
puede ser decidido mediante el trámite cautelar para evitar un indebido
prejuzgamiento sobre el litigio.
El demandante expresa que se vulneraron los principios de irretroactividad tributaria,
a partir de un único documento, esto es, el “Informe Ejecutivo Carretero” (código
GCSP-F-227) expedido por la ANI, para sostener que la construcción del Proyecto
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terminó el 17 de diciembre de 2021, esto es, antes de la expedición de los actos
demandados, sin tener en cuenta que ese informe corresponde al Contrato de
Concesión 004 de 2014, y no comprende el tramo del corredor vial cuya ejecución
está a cargo del INVIAS.
La existencia de contratos de concesión y de obra anteriores a la entrada en vigencia
de la Ley 1819 de 2016 no comporta, por sí sola, una “situación jurídica consolidada”
que impida la aplicación del tributo, cuando el propio artículo 249 de la Ley 1819 de
2016 y el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016 autorizan que la contribución se
apruebe “antes o durante” la ejecución del proyecto.
En lo que respecta a la confianza legítima, la CNV se encuentra regulada en el
artículo 23 de la Ley 105 de 1993 y lo que introdujo la Ley 1819 de 2016 fue un
marco procedimental para su aplicación a proyectos de infraestructura de transporte
del orden nacional.
Respecto a la violación del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 y del Decreto 1255
de 2022 por aplicación posterior a la ejecución del proyecto, el recurrente no tiene en
cuenta que el corredor vial Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad
también comprende el tramo intervenido por el INVIAS, lo que da cuenta que se trata
de un debate probatorio sobre cuál es el estado real de ejecución de cada
componente del proyecto.
En relación sobre la falta de explicación de por qué la CNV no se aplicó a otros
proyectos que, en su criterio, se encuentran en condición semejante, se advierte que
la escogencia del proyecto sobre el cual se aplicó la CNV se fundamentó en el
procedimiento de calificación técnica y objetiva desarrollado por la Unión Temporal
Montaña y Borrero desde el año 2019, que evaluó cinco proyectos viales bajo
distintos criterios de validación y determinó recomendar la aplicación de la
contribución al proyecto vial Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad.
El recurso invoca, como razón adicional para decretar la suspensión solicitada, el
riesgo de que la CNV llegue a aplicarse en el futuro a las zonas de influencia de otros
proyectos carreteros construidos antes de la Ley 1819 de 2016. Se trata de una
circunstancia hipotética, futura e incierta, ajena por completo al objeto del presente
proceso, que se circunscribe a los actos administrativos concretos demandados en
relación con el Proyecto Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad.
No se satisface el presupuesto relativo a la necesidad de la medida para garantizar la
efectividad de la sentencia, pues no se acredita que la ejecución de los actos
administrativos demandados produzca un perjuicio que no pueda ser reparado
mediante la decisión definitiva que adopte la Jurisdicción, máxime que el proceso de
aplicación de la CNV se encuentra surtiendo, por segunda vez, el subproceso de
socialización, sin que se haya siquiera iniciado la etapa de liquidación individual y
cobro del gravamen a los contribuyentes.
Exp. 29262
Se debe rechazar por improcedente el recurso de apelación presentado por el
recurrente y adecuar la impugnación en los términos del artículo 246 del CPACA.
En el recurso se reproducen los argumentos desarrollados en la demanda y en la
solicitud de medida cautelar, por lo que se incumple la carga de demostrar el
desacierto de la providencia impugnada. Además, los cuestionamientos formulados
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involucran un análisis constitucional y legal de considerable complejidad,
relacionados con la interpretación de los artículos 338 y 363 de la CP, el alcance
temporal de la regulación sobre la CNV, la aplicación de la Ley 2294 de 2023 y del
Decreto 1255 de 2022 y la eventual procedencia de la excepción de
inconstitucionalidad que desborda el cotejo normativo entre los actos administrativos
acusados y las disposiciones superiores invocadas. Tampoco se acreditó la
existencia de algún perjuicio.
CONSIDERACIONES
Corresponde al Despacho resolver el recurso de reposición formulado por los
demandantes en los expedientes 29100 y 29262, contra el auto de 2 de julio de
2026, mediante el cual se negó solicitud de medida cautelar.
El recurso de reposición se encuentra regulado en el artículo 242 del CPACA, en los
siguientes términos:
“Artículo 242. Modificado por el artículo 61, Ley 2080 de 2021. Reposición. El recurso de
reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su
oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”.
La finalidad del citado recurso es que el mismo juez que dictó la providencia la
examine nuevamente, con el fin de que la reforme o revoque, para cuyo propósito es
necesario que el recurso se motive con expresión clara de las razones por las cuales
considera que la decisión está errada.
Exp. 29100
La inconformidad de recurrente se concreta en que procede el decreto de la medida
cautelar solicitada, ya que del análisis de los actos demandado y su confrontación
con las normas superiores invocadas y las pruebas aportadas, surge el
desconocimiento a los principios de irretroactividad en materia tributaria y buena fe y
confianza legítima y las disposiciones legales invocadas en la solicitud de medida
cautelar.
El Despacho precisa, que si bien en esta etapa preliminar le corresponde al juez analizar
los argumentos y pruebas aportadas por las partes, tal examen no puede reemplazar al
que se realiza al momento de proferir sentencia. En ese sentido esta Corporación ha
indicado que «…Cuando se presenta una solicitud de medida cautelar consistente en suspensión
provisional, el juez, al resolverla, debe observar cuidadosamente que su decisión no sea entendida
como el resultado de una elucubración prejuzgadora del asunto –aun cuando la ley se encargó de
negar el prejuzgamiento expresamente–, razón por la cual resulta de gran valor identificar límites en la
norma de la que surge la facultad cautelar en la ley 1437 de 2011, porque, sin lugar a dudas, la regla
actual le permite al juez resolver con una incuestionable mayor amplitud -en relación con el análisis de
la solicitud- respecto de la forma como operaba la figura de la suspensión provisional en el Código
Contencioso Administrativo2.
De acuerdo con lo expuesto, el Despacho considera que el recurso formulado no
está llamado a prosperar toda vez que los argumentos expuestos y los documentos
aportados relacionados con el Contrato de Concesión 004 de 2014, no acreditan la
vulneración de los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima, por
cuanto se requiere efectuar un análisis de los antecedentes administrativos de
formación de los actos acusados y demás pruebas aportadas por la demandada, con
2 Providencia de 12 de febrero de 2016, Exp. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754) A, C.P. Carlos Alberto Zambrano.
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el fin de determinar las características y condiciones de desarrollo del proyecto, así
como las intervenciones del INVIAS en otros tramos que según lo expone, se
encuentran en ejecución.
En lo relacionado con la inexistencia del costo de la obra a financiar, la falta de
reglamentación y el momento de aplicación de la contribución conforme a lo previsto
en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, se reitera lo expuesto en el auto recurrido,
en que se precisó que son cargos cuyo estudio excede el ámbito comparativo, y para
lo cual se debe efectuar un análisis de carácter argumentativo acompañado del
examen de los antecedentes y demás pruebas que aporta la entidad demandada.
De otra parte, respecto a la falta de justificación para que la CNV no haya sido
implementada en otros proyectos o la urgencia para que el Consejo de Estado
contenga la aplicación de ese tributo a otros proyectos, el Despacho anota son
aspectos que escapan al ámbito comparativo preliminar que se efectúa en esta
instancia. Por último, los argumentos dirigidos a que se debe procurar evitar futuros
sobrecostos y congestiones en sede administrativa y judicial, acreditan la necesidad
de decretar la medida cautelar solicitada.
No prospera el recurso.
Exp. 29262
El recurrente solicita considera que se debe suspender los efectos de los actos
acusados, toda vez que se vulneró el principio de irretroactividad en materia
tributaria, ya que la CNV se impuso a una obra que se encontraba en ejecución y sin
que hubiese sido objeto de socialización.
Para resolver, el Despacho reitera que para determinar si se vulneraron los artículos
338 y 363 de la CP, es necesario adelantar un estudio que excede la comparación
requerida por el artículo 231 del CPACA y que es propio de la sentencia. Asimismo,
como se expuso en el auto recurrido, los actos demandados se limitan a la aplicación
del cobro de la contribución lo cual se enmarca en el subproceso de originación de la
Contribución Nacional de Valorización -CNV, lo que es anterior a la etapa de
socialización del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1.1.1.1. del
Decreto 1625 de 2016, por lo que en esta etapa no se vislumbra la ilegalidad
indicada.
Por lo demás, en esta etapa no es procedente efectuar un examen de legalidad con
miras a determinar sobre la inaplicación de las expresiones «o durante» contenida en
el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después
del inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023. No
prospera el recurso.
En tales condiciones, el Despacho no repondrá el auto recurrido.
Por último, contra el auto de 2 de julio de 2026, que negó la solicitud de medida
cautelar, procede el recurso de súplica de conformidad con el artículo 246 del
CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una providencia que por su naturaleza
sería apelable, y fue dictada por el magistrado ponente en el curso de la única
instancia. Por lo tanto, se concederá el recurso de súplica formulado por el
demandante en el expediente 29100 y se adecuará el recurso de apelación
interpuesto por el apoderado del Distrito Especial, Industrial y Portuario de
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros
Barranquilla en el expediente 29262 al de súplica, en aplicación del parágrafo del
artículo 318 del CGP.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
1. No reponer el auto de 2 de julio de 2026, mediante el cual el Despacho resolvió,
entre otros, negar la medida cautelar solicitada por los demandantes en los
expedientes 29100 y 29262.
2. Conceder el recurso de súplica ante los demás integrantes de la Sala, para lo cual
se debe remitir el expediente al magistrado que sigue en turno.
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Consejero
Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020240004900/CEDDB902EF3F9E00BD10D8041FFCF0A13BB387290D1A2B42CB3A2C6DFDB86B09/2

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