Ilegalidad tributo turístico Leticia – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)
Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez
Demandada: Municipio de Leticia
Tema: Contribución para la sostenibilidad turística de Leticia 2024.
Principio de legalidad y autonomía tributaria de las entidades
territoriales.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra
de la sentencia del 27 de marzo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección A, que resolvió1:
«Primero: Declarar la nulidad del Acuerdo Municipal No. 001 del 21 de enero de 2024,
expedido por el Concejo Municipal de Leticia, “Por medio del cual se establece la
contribución para la sostenibilidad turística en el destino municipio de Leticia hasta el 31
de diciembre de 2024 y se dictan otras disposiciones”, conforme lo expuesto en la parte
motiva de la presente providencia.
Segundo: No se condena en costas, conforme lo expuesto. (…)»
ANTECEDENTES
El Acuerdo Municipal 001 de 2024 fue expedido por el Concejo Municipal de Leticia el
21 de enero de 2024, el contenido de los artículos son los siguientes:
«Artículo 1. Establecer la contribución para la sostenibilidad y promoción turística en el
destino Municipio de Leticia, a partir de la expedición del presente acuerdo hasta el 31 de
diciembre de 2024.
Artículo 2. El sujeto pasivo de la contribución para el desarrollo de la sostenibilidad turística
del destino Leticia; lo constituyen los no residentes nacionales o extranjeros que ingresen
al municipio de Leticia vía aérea y fluvial; en edades comprendidas entre los 6 y los 75
años.
Parágrafo 1. Se consideran residentes las personas que tengan su domicilio o laboren de
forma permanente en el Departamento del Amazonas.
Parágrafo 2. Serán exentos de pagar la contribución: Población en condición de
discapacidad y funcionarios públicos que ingresen al Municipio de Leticia-Amazonas por
obligaciones de trabajo siempre y cuando este sea justificado.
1 Índice 28 de la Plataforma SAMAI del Tribunal.
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Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez
Artículo 3. El sujeto activo es el Municipio de Leticia, como acreedor de la contribución
para el desarrollo de la sostenibilidad turística del destino Leticia.
Artículo 4. Tarifa. Durante la vigencia de la contribución para la sostenibilidad y promoción
turística en el destino Municipio de Leticia, el Alcalde del Municipio de Leticia fijará el valor
y no podrá ser superior a CINCUENTA MIL PESOS M/CTE ($50.000).
Artículo 5. Responsabilidad del recaudo. Corresponderá al Secretario Financiero o a quien
asigne realizar el seguimiento y verificación del proceso de recaudo, consignación y
asignación de los recursos.
Parágrafo 1. Con el fin de brindar seguridad a los funcionarios, por solicitud de la
Administración Municipal la Policía Nacional tendrá la obligación de apoyar y acompañar
el proceso de custodia de los dineros recaudados.
Parágrafo 2. Para garantizar la transparencia y control eficiente de los dineros recaudados,
se usará un software, el cual, debe generar un comprobante de pago y su respectivo cierre
de caja diario.
Parágrafo 3. Se contará con dos mecanismos de recaudo: medio de pago electrónico y en
efectivo. Estos se harán públicos de manera periódica mediante los canales oficiales de la
Alcaldía de Leticia y medios de comunicación existentes.
Parágrafo 4. El alcalde Municipal mediante acto administrativo fijará la forma de recaudo.
Artículo 6. Los recursos recaudados tendrán destinación específica para el desarrollo de
acciones enfocadas a la sostenibilidad, promoción, competitividad e infraestructura
turística del destino.
Parágrafo 1. Del monto global de los recursos que se recauden, se garantizará al mínimo
el 15% para el desarrollo del turismo comunitario, indígena y rural del municipio de Leticia.
Parágrafo 2. La administración Municipal creará un rubro de ingreso y gastos, el cual, se
denominará Contribución para el Desarrollo de la Sostenibilidad Turística del Destino
Leticia.
Artículo 7. Se autorizará al Alcalde de Leticia a realizar por decreto las adiciones
presupuestales que se generen por el mayor recaudo generado por la contribución para el
desarrollo turístico sostenible e informará al Concejo Municipal de Leticia durante la
vigencia fiscal 2024.
Artículo 8. El presente acuerdo rige a partir de la sanción y deroga toda normatividad que
le sea contraria.»
DEMANDA
Víctor Wilfredo Sánchez Vélez, en ejercicio del medio de control de nulidad, formuló
las siguientes pretensiones2:
«4.1 DECLARAR la nulidad del Acuerdo Municipal No 001 del 21 de enero de 2024, por
medio del cual se establece la contribución al turismo para el desarrollo del municipio y
se dictan otras disposiciones, por considerarlo violatorio a la constitución y las leyes
conforme lo expuesto en la parte motiva.»
Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 26, 121, 150, 287, 300 y 313 de
la Constitución Política; 172 a 244, y 385 del Decreto Ley 1333 de 1986; y 2, y 32 de
la Ley 136 de 1994. Como concepto de violación, expuso, lo siguiente:
2 Índice 2 de la plataforma SAMAI del Tribunal. Demanda
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Explicó que el municipio expidió la norma demandada con excediendo sus facultades
impositivas. Además, que el acto carece de motivación, desconoce el Código de
Régimen Municipal, comporta extralimitación de funciones y se sustenta en una cita
errónea del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Señaló que la «contribución al turismo» no fue creada por el legislador ni prevista en
el Código de Régimen Municipal, por lo que el Concejo Municipal de Leticia se atribuyó
facultades propias del Congreso de la República, al crear un tributo sin sustento legal.
Adicionalmente, precisó que los municipios no tienen libertad para crear tributos, pues
se requiere una ley previa que los establezca y habilite a los entes territoriales para
adoptarlos, según lo explicaron las sentencias C-540 de 2001, C-873 de 2002, C-538
de 2002, C-690 de 2003 y C-776 de 2003, al interpretar el artículo 338 de la
Constitución Política
Advirtió que el artículo 93 del Decreto Ley 1333 de 1986 faculta a los concejos para
imponer contribuciones dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, en
concordancia con el artículo 338 entes enunciado.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio de Leticia se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente3:
Sostuvo que el acto demandado se expidió con fundamento en los artículos 313 y 338
de la Constitución Política, de modo que respeta los principios de legalidad, autonomía
territorial y «buena fe administrativa».
Añadió que el acuerdo respeta el principio de autonomía territorial, pues, conforme a
los artículos 287 y 338 de la Constitución Política, el municipio puede administrar sus
recursos e imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Agregó que el artículo 18 de
la Ley 1551 de 2012 faculta a los concejos municipales para promover el desarrollo
integral del territorio mediante normas que respondan a las necesidades locales, de
manera que el acuerdo demandado constituye un mecanismo de financiación del
turismo.
Indicó que el artículo 71 del Decreto Ley 1333 de 1986 facultó a los alcaldes para
presentar proyectos de acuerdo, como ocurrió en el presente caso. Sostuvo, asimismo,
que el acto demandado respeta el principio de legalidad, conforme a las Leyes 97 de
1913 y 84 de 1915, que autorizan el establecimiento de tributos locales, y al artículo
25 de la Ley 300 de 1996, que prevé el «peaje turístico» como mecanismo de
financiación en los municipios con vocación turística.
Agregó que la «contribución al turismo» respeta los principios de progresividad y
equidad, en la medida en que no grava a los residentes ni a los estudiantes. Precisó,
además, que la secretaría municipal recauda los recursos y los destina a la actividad
turística del territorio.
Concluyó que el acuerdo demandado respeta los principios de buena fe, interés
general y previsión legal, conforme a la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de
3 Índice 14 de la plataforma SAMAI del Tribunal.
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Estado4 y a la sentencia C-504 de 2002 de la Corte Constitucional.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas, por lo
siguiente5:
Explicó que, conforme a los artículos 150 y 338 de la Constitución Política, la
autonomía tributaria de las entidades territoriales no es absoluta, pues corresponde al
legislador crear los tributos, mientras que los entes territoriales solo pueden adoptarlos
o desarrollarlos dentro del marco fijado por la ley. Por ello, sostuvo que la potestad
tributaria territorial es derivada y se encuentra subordinada a la ley.
Indicó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido6 que los concejos
municipales pueden establecer tributos en su jurisdicción, siempre que estos hayan
sido creados o autorizados por el legislador. Por tanto, concluyó que, al no existir una
ley que establezca la «contribución al turismo», el acto demandado se expidió con
falsa motivación.
Añadió que ni la Ley 300 de 1996 ni el Decreto Ley 1333 de 1986 respaldan la creación
del tributo. Precisó que el acto demandado no fue expedido de forma irregular, pero
que, al encontrarse viciado por falsa motivación, debe declararse su nulidad
Finalmente, precisó que no hay lugar a condenar en costas al ventilarse un tema de
interés público.
RECURSOS DE APELACIÓN
La demandada7 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es
desfavorable y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, con
fundamento en lo siguiente:
Sostuvo que el Tribunal incurrió en error de apreciación al interpretar el acto
demandado a la luz de la Constitución, pues este se presume legal en tanto se
surtieron las etapas procedimentales y se satisficieron los requisitos exigidos para su
nacimiento a la vida jurídica
Manifestó que el Concejo Municipal de Leticia se encuentra facultado por el artículo
338 de la Constitución Política para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones, de
modo que puede recaudar las destinadas al desarrollo social, económico y turístico del
municipio, así como liquidarlas y reglamentar su recaudo e inversión
Agregó que la sentencia C-178 de 2016 de la Corte Constitucional señala que los
municipios pueden establecer tributos, en especial los relacionados con el turismo y
con la promoción del crecimiento y el desarrollo de la economía, siempre que la
prestación a cargo del contribuyente sea proporcional al beneficio que reciba. Por ello,
sostuvo que el acto demandado no debe declararse nulo, pues consagra un tributo de
4 Sentencia del 4 de diciembre de 2014. Exp. 08001-23-31-000-2009-00611-01. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
5 Índice 28 de la Plataforma SAMAI del Tribunal.
6 Sentencia de 6 de agosto de 2025. Exp. 30104. C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
7 Índice 31 de la plataforma SAMAI del Tribunal.
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destinación específica que favorece el turismo en la Amazonía colombiana y repercute
positivamente en la población.
Por último, sostuvo que el Tribunal debió considerar la competencia reconocida en el
artículo 338 de la Constitución Política. Añadió que incurrió, además, en un error en la
valoración de las pruebas aportadas por el demandante, pues la tasación de los
perjuicios debe efectuarse conforme al material probatorio que obra en el expediente,
según la posición del Consejo de Estado8.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Por auto del 13 de agosto de 20269, se admitió el recurso de apelación presentado por
la parte demandada y se concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del
artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.
El demandante no se pronunció.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la legalidad del Acuerdo Municipal No. 001 del 21 de enero de 2024,
expedido por el Concejo Municipal de Leticia, por medio del cual determinó la
contribución para la sostenibilidad turística en el destino para dicho municipio hasta el
31 de diciembre de 2024.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en
calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar si la «contribución para la
sostenibilidad turística» cumple con el principio de legalidad.
La apelante sostuvo que, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, la norma
demandada goza de presunción de legalidad y se expidió en desarrollo de la
autonomía fiscal del municipio (artículo 338 de la Constitución Política). Agregó que la
sentencia C-178 de 2016 la habilita para establecer tributos relacionados con el
turismo y que en la providencia impugnada no se acreditaron los perjuicios.
En relación con el principio de legalidad y la autonomía fiscal de las entidades
territoriales, esta Sala en sentencia del 6 de agosto de 2025, explicó lo siguiente10:
«Para resolver, se pone de presente que con fundamento en los principios de
descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos
1, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, y la competencia para establecer
tributos prevista en el artículo 338 ibidem, esta Sección11, de manera reiterada, ha
señalado que los municipios mediante sus órganos de representación popular, determinan
los presupuestos de los gravámenes de acuerdo con la ley.
A su vez, ha aclarado que esta competencia no es ilimitada, porque no puede excederse
al punto de instituir tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso,
8 La demandante cita el expediente 1100103150002025281100 de 2025.
9 Índice 4 de la plataforma SAMAI.
10 Exp. 30104. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 7 de marzo de 2013, exp. 18579, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez;
del 19 de marzo de 2019, exp. 22645 C.P. Milton Chaves García; del 28 de mayo de 2020, exp. 23333, C.P. Stella Jeannette
Carvajal Basto; del 11 de noviembre de 2021, exp. 25479, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 04 de julio de 2024, exp.
28171, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras.
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y solo a partir de que se establezca legalmente el impuesto, los mencionados entes
territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden determinar los
elementos de la obligación tributaria12.
De igual forma, la Corte Constitucional13 sostuvo que el legislador tiene una competencia
concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.
Por ello, la Sección ha concluido que «si bien los municipios tienen autonomía en materia
fiscal, no pueden prescindir de la ley para el ejercicio de sus respectivas competencias,
pues precisamente, la autorización legal determina de manera general o específica, los
límites dentro de los cuales el acuerdo municipal fija los contenidos concretos del
tributo14.». (Subraya la Sala)
De acuerdo con el criterio expuesto, los entes territoriales tienen autonomía tributaria,
pero se encuentra limitada por lo establecido por el legislador, por lo que los municipios
no están autorizados o facultados para crear o establecer tributos sin ley que lo faculte.
En el presente caso, la demandada se limita a sostener en el escrito de apelación que
el trámite de expedición del acto demandado fue válido y que sus atribuciones se
ajustan al artículo 338 de la Constitución Política. Sin embargo, no invoca ley alguna
que la facultara para imponer la «contribución para la sostenibilidad turística» en el
municipio de Leticia, de manera que no desvirtúa la falsa motivación advertida por el
Tribunal.
Respecto de la sentencia C-178 de 2016, se advierte que la Corte Constitucional
declaró inexequibles el numeral 5 y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015,
«Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018», disposiciones que
creaban un fondo al que se destinaban los recursos de una contribución al turismo
para el pago de pasivos pensionales del sector hotelero.
De la providencia enunciada se desprende que el examen de la Corte Constitucional
se centró en la naturaleza parafiscal de la contribución, en la indeterminación de los
establecimientos hoteleros llamados a soportarla (lo que impedía establecer si el
recaudo beneficiaba a quienes la sufragaban), en la inequidad de su destinación y en
el desconocimiento del principio de legalidad, derivado del carácter transitorio del
fondo.
Conforme a lo expuesto, el fallo invocado no autoriza a los entes territoriales a crear
una contribución al turismo sin ley previa que los habilite, pues allí la Corte examinó la
indeterminación del fondo creado por el legislador y el desconocimiento del principio
de legalidad derivado de su carácter transitorio. Antes bien, si una contribución al
turismo creada directamente por el legislador fue retirada del ordenamiento por
desconocer el principio de legalidad, con mayor razón carece de sustento la
establecida por un concejo municipal sin autorización legal previa. De ahí que el
argumento de la apelante no desvirtúe la falsa motivación advertida por el Tribunal.
Por lo demás, se precisa que invocar el beneficio económico del acuerdo demandado,
la presunción de legalidad de los actos administrativos o la falta de prueba de los
perjuicios no enerva la nulidad derivada de la falsa motivación, pues, a la luz del
artículo 137 del CPACA, esta procede cuando los actos «hayan sido expedidos con
infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma
12 Ibidem
13 Sentencia C-101 de 2022.
14 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 04 de julio de 2024, exp 28171, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello
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irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió».
(Subraya la Sala)
Frente a la providencia del Consejo de Estado que la demandada identificó con el
radicado «1100103150002025281100 de 2025», se advierte que la apelante no aportó
la fecha ni la sección o el consejero ponente de la providencia invocada, y que la
búsqueda por el radicado suministrado no arrojó resultados, de manera que la Sala no
puede pronunciarse sobre una providencia que no fue debidamente identificada.
Conforme a lo expuesto en los acápites anteriores, los cargos no prosperan.
En tales condiciones, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia.
No se condenará en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del
CPACA, en atención a que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia del 27 de marzo de 2026 proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
2. Sin condena en costas en esta instancia.
Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000233700020240033801/A5CB93AA725D5950BB455A34B9FD7084C084D5F196FD0289D96B207E3A4DC0B9/2

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