Relevancia: pensión invalidez docente – Fecha Publicación: 25/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-05942-00
Demandante ANGÉLICA MARÍA GUTIÉRREZ TORRES
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR
Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Defecto por
desconocimiento del precedente jurisprudencial. Medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión por invalidez docente
oficial. Reliquidación con la totalidad de factores devengados en el
año anterior a la adquisición del estatus pensional. Requisitos de
procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia
constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera
instancia, la acción de tutela instaurada por Angélica María Gutiérrez Torres de
conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 28 de julio de 20261, la señora Angélica María Gutiérrez Torres, por conducto de
apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar,
por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.
La vulneración de sus garantías constitucionales la atribuye a la sentencia del 22
de enero de 2026, proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho con radicación 20001-33-33-003-2017-00413-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, en sentencia proferida el
día 22 de enero de 2026 dentro del proceso ordinario 20001-33-333-003-2017-00413-
01, transgredió los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, IGUALDAD,
ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL VERTICAL de la parte
accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados
de la ley y la postura del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
2. Como consecuencia de la anterior declaratoria, se ordene al TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL CESAR, DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial referida
en el numeral anterior y, en su lugar, PROFERIR nueva decisión haciendo un estudio de
fondo sobre la controversia sobre la reliquidación de pago de la pensión de invalidez en
consonancia con el derrotero jurisprudencial fijado en casos similares».
2. Hechos
En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
1 Escrito de tutela radicado en el aplicativo SAMAI, Secretaría On Line.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-05942-00
Demandante: Angélica María Gutiérrez Torres
2.1. La señora Angélica María Gutiérrez Torres se desempeñó como docente
oficial al servicio del municipio de La Paz, Cesar, vinculada a partir del 1º de
junio de 1997.
2.2. De acuerdo con el certificado médico expedido por la entidad UT Oriente
Región 5 del 7 de octubre de 2016, la docente Gutiérrez Torres tuvo un
porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 97%, razón por la que
mediante la resolución 003926 del 6 de junio de 2017 el Secretario de
Educación del departamento del Cesar reconoció a la actora pensión por
invalidez equivalente al 100% del último salario devengado a partir del 7 de
octubre de 2016, fecha en que adquirió el estatus de pensionada.
2.3. La accionante Angélica María Gutiérrez Torres haciendo uso del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Nación,
Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio y a la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, con el
fin de que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo por el que se
le reconoció pensión de invalidez. En consecuencia, pidió le fuera liquidada la
pensión con la totalidad de los factores salariales devengados en el año
anterior a la adquisición del estatus pensional.
2.4. Conoció en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar
(expediente 20001-33-33-003-2017-00413-00) que en audiencia inicial llevada a
cabo el 16 de diciembre de 2019, luego de agotadas las respectivas etapas,
dictó sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda.
Consideró el juzgado que el Ingreso Base de Liquidación, IBL, debía
determinarse conforme lo previsto en los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de
1978 y que en relación con los factores salariales que debían ser tenidos en
cuenta debía atenderse al precedente de unificación de la Sección Segunda
del Consejo de Estado del 25 de abril de 2019.
Precisado lo anterior, de acuerdo con la situación concreta de la accionante
encontró lo siguiente:
· Frente al factor salarial prima de servicios relató que fue devengado por la actora
en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, que estaba enlistado en
el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 pero que no se probó que se hubieran
realizado aportes al sistema pensional con respecto a este factor.
· Del factor pago sueldo de vacaciones precisó que si bien fue devengado por la
parte actora en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, no estaba
enlistado en el Decreto 1045 de 1978.
· Los factores salariales: asignación básica, bonificación mensual, prima de
vacaciones y prima de navidad, sí fueron tenidos en cuenta en el acto
administrativo de reconocimiento de la pensión de invalidez a la docente
Angélica María Gutiérrez Torres.
· La accionante no devengó los factores salariales de horas extras y prima de
antigüedad que pretendió le fueran reconocidos mediante providencia judicial.
2.5. La decisión se apeló por parte de la demandante, hoy accionante.
Correspondió conocer en segunda instancia al Tribunal Administrativo del
Cesar que en sentencia del 22 de enero de 2026 (notificada por correo
electrónico a las partes el 27 de julio de 2026) confirmó la decisión del juzgado.
De acuerdo con lo probado en el expediente el Tribunal encontró que en el
año inmediatamente anterior a la liquidación de la pensión la actora percibió
prima de servicios, sueldo de vacaciones y prima de vacaciones que no eran
factores enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 para tenerse
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en cuenta en la liquidación de la pensión y que los otros factores
percibidoshabían sido incluidos en el IBL para la liquidación de la pensión de
invalidez de la señora Angélica María Gutiérrez Torres.
Dijo que en el fallo de primera instancia se negaron las pretensiones de la
demanda por considerar que el factor sueldo de vacaciones reclamado no
podía ser tenido en cuenta para integrar el IBL por no hacer parte de los
enlistados en el artículo 45 del decreto 1045 de 1978 y respecto de la prima
de servicios porque no se probó que sobre ella se hubiesen hecho los
descuentos para aportes de pensión y que, el principal motivo de apelación
de la parte demandante fue que debió acogerse la sentencia que estaba
aplicándose al momento de radicar la demanda y no la proferida
posteriormente en el año 2019 lo que implicaba que debieron incluirse todos
los factores percibidos el último año.
Frente a este argumento, encontró que la demanda fue presentada el 3 de
noviembre de 2017, esto es, antes de la expedición de las sentencias de
unificación que actualmente se aplicaban en materia de integración del IBL,
sin embargo, precisó que esto no incidía respecto del sueldo de vacaciones
porque dicho factor no estaba incluido en el artículo 45 del decreto 1045 de
1978 y por esa razón no podía tenerse en cuenta; respecto de la prima de
servicios que sí estaba enlistada como factor integrante del IBL sostuvo que
si bien la demanda fue presentada en noviembre del año 2017, el fallo había
sido proferido en diciembre del año 2019, esto es, varios meses después del
cambio jurisprudencial al que aludía la actora en el recurso de apelación.
En línea con lo anterior, precisó que en dicha providencia de unificación de la
Sección Segunda del Consejo de Estado se dispuso que tal criterio sería
aplicable a todos los casos pendientes de decisión, por lo que la interpretación
de la primera instancia había sido correcta.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora consideró que al proferir la sentencia del 22 de enero de 2026 en el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33-33-003-2017-
00413-00/01, el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en defecto por
desconocimiento del precedente, por las siguientes razones:
Para la accionante, se desconoció injustificadamente la regla jurisprudencial fijada
por el Consejo de Estado, Sección Segunda según la cual la prima de servicios
debe incluirse en la base de liquidación de la pensión de invalidez, criterio que
resultaba plenamente aplicable a la controversia por recaer sobre supuestos
fácticos y jurídicos sustancialmente similares.
Citó la sentencia del 12 de septiembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B (expediente 44001-23-40-000-2022-00103-01) en el
que al conocer el caso de la señora Zulma Patricia Rojas Pedroza contra la Nación,
Ministerio de Educación, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó la
declaratoria de nulidad del acto administrativo por el cual se le reconoció la pensión
de invalidez sin inclusión de la prima de servicios y destacó que en la providencia
se sostuvo que la prestación de la demandante debió ser reliquidada con la
inclusión de los emolumentos previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978
al haberse vinculado al servicio de la docencia el 1 de febrero de 2002 (antes de la
entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003).
Manifestó que en su caso concreto el Tribunal accionado incumplió con la carga
argumentativa requerida a pesar de que la ratio decidendi de las sentencias
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proferidas por el Consejo de Estado ofrecían una solución garantista al reconocer
el derecho de los docentes amparados por el régimen anterior a que se les incluyera
la prima de servicios en la reliquidación de su pensión de invalidez.
Insistió en que no se cumplió con la carga argumentativa exigida al no hacer
referencia a la posición actual del máximo órgano de cierre y que omitió justificar
por qué debía otorgarse prioridad a una tesis restrictiva en lugar de acoger la
interpretación más favorable que venía consolidándose en la jurisprudencia vertical
para casos análogos.
De esta manera, concluyó que el juez estaba obligado a exponer en la sentencia
las distintas posturas existentes sobre la inclusión de la prima de servicios en la
liquidación de la pensión de invalidez y debía precisar cuál de esas posturas era la
acogida mayoritariamente por la Sección Segunda, cuál se encontraba vigente al
momento de la decisión y argumentar cuál adoptaba y que, en caso de optar por
una interpretación rígida, debía justificar las razones por las que esa orientación
era, en su criterio, la más adecuada para resolver el caso a pesar de su impacto
negativo en la situación concreta.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 4 de agosto de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la demanda
de tutela presentada por la señora Angélica María Gutiérrez Torres contra el
Tribunal Administrativo del Cesar; (ii) ordenó vincular como terceros con
interés al Ministerio de Educación Nacional, al Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio y a la Secretaría de Educación del departamento del
Cesar (demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho); al
Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
(vinculados al proceso ordinario); y al Juzgado Tercero Administrativo de
Valledupar (autoridad que dictó sentencia de primera instancia).
4.2. El Ministerio de Educación Nacional por conducto del jefe de la oficina
jurídica presentó informe en el que manifestó que existía falta de legitimación
en la causa por pasiva al tratarse de una tutela dirigida contra el Tribunal
Administrativo del Cesar.
Adicionalmente indicó que la tutela no comportaba relevancia constitucional y
que correspondía a la parte actora demostrar la posible vulneración de sus
derechos fundamentales.
Por lo anterior pidió se declarara improcedente la presente acción.
4.3. La Fiduprevisora S.A. rindió informe por intermedio de la gerente jurídica en
el que manifestó que en su calidad de vocera del patrimonio autónomo del
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio tenía solo dos funciones:
estudiar los proyectos de acto administrativo que emitieran las secretarías de
educación del nivel nacional y pagar las prestaciones sociales que fueran
reconocidas mediante acto administrativo, de manera que no tenían
legitimación en la causa por pasiva para pronunciarse frente a lo resuelto en
decisiones judiciales.
Agregó que no se acreditaron los requisitos generales y especiales de
procedencia de tutela contra providencia judicial y que no se configuró un
perjuicio irremediable, por lo que pidió se negaran las pretensiones de la
demanda.
Adicionalmente pidió ser desvinculada de la presente acción y que se declare
improcedente la solicitud de amparo.
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4.4. La Secretaría de Educación del departamento del Cesar se pronunció por
conducto de la secretaria de educación quien manifestó que no le asistía
legitimación en la causa por pasiva al no tener injerencia alguna en las
decisiones judiciales, en este caso, del Tribunal Administrativo del Cesar.
Agregó que no era la llamada a responder eventualmente por temas de orden
pensional ya que, si bien había emitido el acto administrativo de
reconocimiento pensional por invalidez en su momento, la competencia para
resolver temas prestacionales del magisterio era de la Fiduprevisora.
En consecuencia, pidió ser desvinculada de la presente acción.
4.5. El Tribunal Administrativo del Cesar allegó el link del expediente ordinario.
Sostuvo que reiteraba y acogía los fundamentos de orden constitucional, legal
y jurisprudencial expuestos en la providencia emitida por el despacho, así
como los criterios que fueran impartidos por el juez constitucional en la
decisión adoptada dentro del presente asunto.
4.6. El Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, no se pronunciaron en
esta oportunidad no obstante haber sido notificados de la existencia de la
presente acción.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin
embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3
y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal
en la providencia atacada.
4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
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De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se
interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso. Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige
una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de
tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse
únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
3. Solicitudes de desvinculación
El Ministerio de Educación Nacional, la Fiduprevisora S.A. y la Secretaría de
Educación del Cesar, pidieron ser desvinculados de la presente acción por carecer
de legitimación en la causa por pasiva.
Respecto de lo anterior, la Sala precisa que según lo dispuesto en el auto admisorio
de la acción de tutela, los mencionados entes fueron vinculados al proceso
constitucional en calidad de terceros con interés y no como parte demandada. Lo
anterior considerando que hicieron parte del extremo pasivo del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho, en el que se emitió la providencia accionada.
De acuerdo con lo anterior, y al tenor de lo establecido en el artículo 13 del Decreto
2591 de 19916, al Ministerio de Educación Nacional, la Fiduprevisora S.A. y la
Secretaría de Educación del Cesar les asiste interés legítimo en el resultado de
este proceso constitucional, dada su calidad de sujetos procesales en el proceso
ordinario objeto de análisis, y por tal motivo deben permanecer vinculados a éste
en la calidad de terceros que les fue reconocida en el auto admisorio de la tutela.
Así las cosas, la Sala negará la solicitud de desvinculación propuesta.
4. Planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes del caso, el escrito de tutela, y teniendo en cuenta
que se trata de una tutela contra providencia judicial, debe verificar previamente la
Sala si se cumplen los requisitos de procedencia de tutela contra providencia
judicial, en especial el de relevancia constitucional.
De encontrarse acreditado este y los demás requisitos de procedencia de tutela
contra providencia judicial, corresponderá determinar si el Tribunal Administrativo
del Cesar incurrió defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial en
los términos propuestos por la parte actora.
5. Requisito de procedencia de la relevancia constitucional. Análisis en el
caso concreto
5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y
la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para
reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su
labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales
vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base
5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
6 Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o
el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado
en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se
entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad
pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.
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en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está
condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional.
Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este
requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por
la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos
criterios orientadores7.
La Corte Constitucional ha precisado que la relevancia constitucional es el
primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional
evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una
marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela
contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben
reunirse. En este sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de
definir si un asunto es de relevancia constitucional. Entre estos elementos, se
requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una
instancia adicional para reabrir o prolongar el mismo debate ya surtido ante el
juez natural; que se cumpla con una carga argumentativa suficiente; que no
se trate de una discusión eminentemente legal o de contenido económico que
no comprometa derechos fundamentales; que no se utilice para proponer
nuevos argumentos y que los propuestos se acompasen con las razones de
la decisión judicial cuestionada, entre otras condiciones.
5.2. En el caso propuesto, la Sala anticipa que declarará improcedente la acción
de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues la
accionante busca que la tutela se convierta en una instancia adicional.
5.3. A esta conclusión se llega luego de analizar los argumentos presentados por
la señora Gutiérrez Torres en el recurso de apelación propuesto contra la
decisión de primera instancia emitida el 16 de diciembre de 2019 por el
Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, que coinciden con los
presentados en los fundamentos de la presente acción de tutela, veamos:
5.4. En el recurso de apelación la accionante manifestó su inconformidad
concretamente en lo relacionado con la aplicación del precedente
jurisprudencial y censuró que se atendiera a una postura que era menos
favorable, esto es, la sentencia de unificación de la Sección Segunda del
7 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir
asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción
de tutela.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de
derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de
derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial
amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La
discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada,
deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia
en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela
contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o
modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida
la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos
fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para
derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con
una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia
adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso
ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
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Demandante: Angélica María Gutiérrez Torres
Consejo de Estado del 25 de abril de 2019, cuando al momento de
presentarse la demanda existía otro precedente jurisprudencial, esto es, la
sentencia del 4 de agosto de 2010 igualmente de unificación de la Sección
Segunda del Consejo de Estado que era la posición que estaba vigente para
el momento en que se presentó la demanda y que tenía una tesis contraria a
lo dispuesto con posterioridad en la decisión de unificación que finalmente se
aplicó.
5.5. El Tribunal Administrativo del Cesar en la providencia del 22 de enero de 2026,
resolvió el problema jurídico de la siguiente manera:
«En el fallo de primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda por considerar
que el factor sueldo de vacaciones reclamado no podía ser tenidos en cuenta para integrar el
IBL, por no hacer parte de los enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y respecto
de la prima de servicios porque no se probó que sobre ella se hubiesen hecho los descuentos
para aportes de pensión.
Esto constituye el principal motivo de apelación de la parte demandante quien argumenta que
debió acogerse la sentencia que estaba aplicándose al momento de radicar la demanda y no
la posterior, proferida en el año 2019, y por tanto debieron incluirse todos los factores
percibidos el último año.
Revisado el expediente se evidencia que la demanda fue presentada el 3 de noviembre de
2017, antes de la expedición de las sentencias de unificación que actualmente se aplica en
materia de integración del IBL pero ello no incide en la decisión respecto del sueldo de
vacaciones porque dicho factor no está incluido en el artículo 45 del decreto 1045 de 1978 y
por ello no podía tenerse en cuenta.
Respecto de la prima de servicios que sí está enlistada como factor integrante del IBL, debe
señalarse que si bien la demanda fue presentada en noviembre del año 2017, el fallo fue
proferido en diciembre del año 2019, varios meses después del cambio jurisprudencial al que
alude la apelante y en dicha providencia de unificación se dispuso que tal criterio sería
aplicable a todos los casos pendientes de decisión, por lo cual la interpretación de la primera
instancia resultó acertada.
Sobre este aspecto la citada Sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019 dispuso:
“73. Como se dijo en la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de
28 de agosto de 2018, “La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las
decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte
Constitucional – como guardiana de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos
diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y
seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política. Por lo tanto, su contenido
y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter
vinculante y obligatorio”.
74. En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método
de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas
jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos
los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones
ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de
seguridad jurídica, resultan inmodificables.
75. Como se ha dicho, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan
prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el
principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia”.
Acorde con lo expuesto se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar».
5.6. En el escrito de tutela, la parte actora insistió en su inconformidad con
respecto a la aplicación del precedente jurisprudencial de unificación de la
Sección Segunda del Consejo de Estado al amparo de un defecto por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, en esta oportunidad, si bien
no cita expresamente la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y
sí menciona un precedente de una de las subsecciones de la Sección
Segunda del Consejo de Estado para apoyar su argumento, lo que se
evidencia es que insiste en que debió darse aplicación al precedente más
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favorable a su caso concreto y de allí, derivó una supuesta falta de carga
argumentativa de la sentencia al no aplicar el precedente de unificación.
5.7. De acuerdo con lo expuesto por el Tribunal Administrativo del Cesar en la
providencia que se cuestiona a través de la presente acción, se indicó de
manera expresa que en el caso concreto la demanda ordinaria se había
presentado el 3 de noviembre de 2017, esto es, antes de la expedición de las
sentencias de unificación actualmente aplicables en materia de Ingreso Base
de Liquidación IBL a tener en cuenta, pero que esto no incidía en la decisión,
pues verificado el caso concreto encontró lo siguiente:
En relación con el sueldo de vacaciones, evidenció que no estaba incluido en
el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y que esa era la razón para no tenerlo
en cuenta en la respectiva liquidación pensional por invalidez y, frente al factor
de prima de servicios, puntualizó que sí estaba enlistado como factor
integrante del IBL pero que, justamente en aplicación del precedente de
unificación del año 2019 no era posible incluirlo y citó los apartes en los que
la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación indicó que la misma
debía aplicarse a todos los casos pendientes de decisión, con lo que buscó
desvirtuar el argumento relacionado con el precedente vigente al momento de
la presentación de la demanda.
5.8. Del examen anterior, se advierte un análisis de las razones por las que no era
posible atender a lo pretendido por la accionante en relación con el precedente
aplicable, de manera que la acción de tutela analizada se está empleando
para insistir nuevamente en los planteamientos que ya fueron propuestos ante
el juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la
relevancia constitucional.
En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de
tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos
fundamentales, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este
mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya
fueron debatidos y resueltos en el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho.
De manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones
judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal
relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo
una vulneración grosera o de bulto; lo que, se insiste, no ocurre en este caso.
5.9. Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez
mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios
de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por
consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una
decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan
con rigor cada uno de los requisitos generales señalados
jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
6. Conclusión
De conformidad con lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela
presentada por Angélica María Gutiérrez Torres al no estar acreditado el requisito
de procedencia de la relevancia constitucional por entender la tutela como una
instancia adicional.
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Demandante: Angélica María Gutiérrez Torres
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. NEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por
pasiva propuesta por el Ministerio de Educación Nacional, la Fiduprevisora
S.A. y la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, por lo expuesto
en la parte motiva.
2. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Angélica María
Gutiérrez Torres de conformidad con las consideraciones hechas en esta
providencia.
3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
4. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
5. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260594200/728B998534062D65081CEAA4FD6AF5DDA704B54BC85BCFD92CC16D6ACDCFFDDE/2

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