Rechazo de amparo por irrelevancia – Fecha Publicación: 29/10/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04131-01
Demandante: Salud Total EPS-S S.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veintinueve (29) de oc tubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04131-01
Demandante: Salud Total EPS-S S.A.
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro
Temas: T utela contra providencia judicial – Requisitos generales de
procedencia – Relevancia constitucional
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la
providencia de 14 de agosto de 2026, dictada por el Consejo de Estado – Sección
Tercera, Subsección B que resolvió:
«PRIMERO: DESVINCULAR al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la demanda de tutela presentada por Salud
Total EPS-S S.A., por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito y
eficaz.
CUARTO: Una vez notificada, y si no fuera impugnada, ENVIAR el expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLICAR la presente providencia en la página web de la Corporación.»
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 29 de mayo de 2026, Salud Total EPS-S S.A., mediante apoderado judicial, formuló
acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera
– Subsección C y el Juzgado 607 Administrativo Transitorio de Bogotá, por estimar
vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la
administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad jurídica y a la salud. En
consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERA: Que se amparen los derechos fundamentales indicados y que fueron
conculcados por EL JUZGADO 04 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DE BOGOTÁ y
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C – BOGOTÁ dentro
del proceso 11001333360720250006000 como consecuencia de haber proferido las
siguientes Auto del 27 de noviembre de 2025, Auto del 30 de septiembre de 2025, Auto del
25 de julio de 2025, que vulneraron los derechos al debido proceso, Derecho a la salud,
acceso a la administración de justicia de Salud Total EPS S – S.A.
SEGUNDA: que como consecuencia del amparo solicitado se deje sin efectos las
providencias judiciales cuestionadas proferidas por EL JUZGADO 607 ADMINISTRATIVO
TRANSITORIO DE BOGOTÁ homologado por el JUZGADO 807 Administrativo Transitorio
de Bogotá y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN C-
ORAL – BOGOTÁ notificada el mes de octubre del mismo año, bajo radicado
11001333360720250006000 y se ordene la emisión de una nueva decisión que respete las
garantías fundamentales invocadas en la presente acción de tutela.
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Demandante: Salud Total EPS-S S.A.
TERCERA: Que se adopten medidas necesarias para evitar que en el futuro para evitar
que en el futuro se repitan las vulneraciones a los derechos mencionados en la presente
acción de tutela. (…)»
2. Hechos
De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes:
En 2017, la Unión Temporal FOSYGA 2014 (hoy ADRES) negó, mediante
comunicaciones administrativas, el reconocimiento y pago de determinados recobros
presentados por Salud Total EPS-S, correspondientes a servicios y tecnologías en
salud no incluidos en el antiguo Plan Obligatorio de Salud (POS). La EPS pretendía
recuperar $1.796.549.867, más intereses o la indexación de las sumas reclamadas.
El 23 de mayo de 2023 Salud Total EPS-S S.A. demandó la nulidad de las
comunicaciones UTF2014-OPE-24771 del 28 de agosto de 2017, UTF2014-OPE-
25813 del 2 de noviembre de 2017 y UTF2014-OPE-26644 del 29 de noviembre de
2017, expedidas por el FOSYGA, con el fin de obtener el recobro de las sumas de
dinero que asumió por concepto de tecnologías en salud NO PBS.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado 42 Administrativo de Bogotá, que,
en auto del 16 de junio de 2023, declaró su falta de competencia por no tratarse de un
asunto relativo a impuestos, tasas y contribuciones y lo remitió a reparto de la Sección
Primera, donde fue asignado al Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, que,
mediante auto del 27 de marzo de 2025, lo remitió al Juzgado 608 Administrativo
Transitorio de Bogotá, en cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo CSJBTA25-14
del 5 de marzo de 2025.
El Juzgado 608 Administrativo Transitorio de Bogotá, en auto del 3 de abril de 2025,
consideró que existía una indebida acumulación de pretensiones, por lo que resolvió
escindir la demanda y asumió el conocimiento únicamente respecto a la comunicación
UTF2014-OPE-24771 del 28 de agosto de 2017 y remitió las demás a reparto.
Al Juzgado 607 Administrativo Transitorio de Bogotá le correspondió, como
consecuencia de la escisión, el conocimiento de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho dirigida contra la comunicación UTF2014-OPE-26644
del 29 de noviembre de 2017, mediante la cual se glosaron los recobros del paquete
0617. Previo a resolver sobre su admisión, en auto del 13 de junio de 2025, requirió a
la parte demandante para que habilitara el acceso al enlace que contenía las pruebas
de ese paquete e informara si había formulado objeciones o subsanaciones contra las
glosas y, en caso afirmativo, aportara los escritos correspondientes y las respuestas
de la ADRES.
En escrito del 18 de junio de 2025, Salud Total EPS-S S.A. aportó la base de datos
de los recobros del paquete 0617, en la que identificó las cuentas que fueron objeto
de objeción o subsanación y las que no, así como las comunicaciones de la ADRES
que resolvieron dichas objeciones, con sus constancias de notificación.
Mediante auto del 25 de julio de 2025, el Juzgado 607 Administrativo Transitorio de
Bogotá concluyó que al asunto planteado le eran aplicables las reglas de transición
dispuestas por la Corte Constitucional, específicamente la subregla d) del Auto 1942
del 23 de agosto de 2023. Lo anterior, porque la demanda se radicó ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de
2021y respecto de las cuales debía adoptarse una decisión de admisión o rechazo.
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Para esos casos, la Corte dispuso que la oportunidad de la demanda no se examinara
con el término de caducidad de 4 meses previsto en el CPACA para la nulidad y
restablecimiento del derecho, sino con el término de prescripción que habría tenido en
cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.
En razón de lo anterior, explicó que para estudiar si la demanda fue ejercida de
manera oportuna, debía contabilizarse el término de prescripción de 3 años previsto
en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), contado desde la
notificación de la última comunicación de glosa, esto es, la que resolvió las objeciones
o subsanaciones de cada grupo de recobros, de forma individual para cada una de
ellas.
Al revisar el referido término respecto de cada una de esas comunicaciones, admitió
la demanda de nulidad parcial de la Comunicación UTF2014-OPE-26644 del 29 de
noviembre de 2017, en lo relativo a los recobros cuyas objeciones fueron resueltas
mediante los oficios 0000049425, 20201600111701 y 20211600094121, y la rechazó
frente a las comunicaciones UTF2014-OPE-34600 y UTF2014-OPE-36365, que
también resolvieron objeciones del paquete 0617, por considerar superado el plazo
de tres años.
Contra esa decisión, Salud Total interpuso recurso de reposición y, en subsidio,
apelación al considerar que: (i) la providencia no se pronunció sobre la totalidad de
los actos definitivos que resolvieron las objeciones ni sobre los recobros no objetados;
(ii) el término aplicable al caso era el de prescripción y no el de caducidad; (iii) no era
posible declarar la prescripción de oficio; (iv) existió interrupción del término por la
reclamación administrativa del 2 de enero de 2020; (v) no se tuvo en cuenta la
suspensión de términos generada por la pandemia; (vi) no podía confundirse el trámite
especial de recobros con la reclamación administrativa prevista en la legislación
laboral; (vii) el rechazo de la demanda desconocía la flexibilización de los requisitos
de acceso ordenada en el Auto 1942 de 2023; y (viii) los recursos reclamados son
parafiscales y deben retornar al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En auto del 30 de septiembre de 2025, el Juzgado 607 atendió los dos primeros
reparos como una solicitud de aclaración y adición y reconoció que el auto del 25 de
julio no había analizado la totalidad de la base de datos.
Por ello, precisó los recobros para los cuales la Comunicación UTF2014-OPE-26644
constituía el acto definitivo e identificó los demás oficios que resolvieron objeciones
de ese paquete y, con ellos, pusieron fin a la actuación administrativa. Respecto de
cinco de esos oficios, notificados entre noviembre de 2020 y agosto de 2021, admitió
la demanda, pues el plazo de tres años vencía entre noviembre de 2023 y agosto de
2024, y la demanda se había radicado antes, el 23 de mayo de 2023. En cambio,
mantuvo el rechazo frente a las Comunicaciones UTF2014-OPE-34600 y UTF2014-
OPE-36365, notificadas en 2018, cuyo plazo ya había vencido.
En ese sentido, adicionó la providencia del 25 de julio de 2025 para rechazar también
la demanda respecto de los recobros contenidos en la Comunicación UTF2014-OPE-
26644 que no fueron objeto de subsanación u objeción, al considerar vencido el
término para acudir a la jurisdicción, no repuso la decisión de rechazo frente a las
Comunicaciones UTF2014-OPE-34600 y UTF2014-OPE-36365 y concedió, en efecto
suspensivo, el recurso de apelación interpuesto subsidiariamente.
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Como fundamento para no reponer la decisión, el juzgado afirmó que de conformidad
con el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional se podía acudir al término de 3
años previsto en el artículo 488 del CST como parámetro para valorar la diligencia de
la parte al presentar la demanda, sin que ello implicara trasladar íntegramente al
asunto las reglas laborales sobre interrupción de la prescripción. Agregó que, por
tratarse de un presupuesto procesal, el juez podía verificar de oficio el vencimiento de
ese término, sin necesidad de que la parte demandada lo alegara.
Por otra parte, consideró que la reclamación administrativa presentada el 2 de enero
de 2020 no reiniciaba el cómputo del término, pues el trámite especial de recobros
culmina con la comunicación que resuelve las objeciones y los artículos 6 y 151 del
CPTSS y 489 del CST se refieren al reclamo del trabajador, criterio que apoyó en
autos de las Subsecciones A y C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca. Además, sostuvo que la suspensión de términos con ocasión de la
pandemia no tenía incidencia, dado que las comunicaciones se notificaron en 2018 y
la demanda se presentó el 23 de mayo de 2023.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en
providencia del 26 de noviembre de 2025 confirmó el auto del 25 de julio de 2025 al
considerar que en el caso objeto de estudio en efecto eran aplicables las reglas de
transición del Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional.
Precisó que, en el marco de los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023, «el decreto de la
prescripción de oficio se hace (…) como presupuesto procesal», y que su cómputo debía
hacerse conforme al artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, sin las
modificaciones de la Ley 2466 de 2025, por ser la demanda anterior a esa ley.
Con base en ello, concluyó que «operó la prescripción», pues la Comunicación
UTF2014-OPE-26644 se notificó el 1 de diciembre de 2017, el término de 3 años
vencía el 2 de diciembre de 2020 y la demanda se radicó el 23 de mayo de 2023,
cuando ese plazo se había superado ampliamente, aun considerando la suspensión
de términos judiciales por la pandemia entre el 16 de marzo y el 1 de julio de 2020.
Agregó que la reclamación presentada el 2 de enero de 2020 no tenía la virtualidad
de interrumpir la prescripción, conforme al criterio unificado por esa Subsección en
auto del 24 de septiembre de 2025, según el cual el término no se interrumpe con una
reclamación posterior a la finalización del procedimiento administrativo especial de
recobros.
3. Argumentos de la acción de tutela
A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales demandadas vulneraron los
derechos fundamentales invocados al proferir las providencias del 26 de noviembre
de 2025 y del 25 de julio de 2025 en las que se rechazó el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho, dado que en ellas se configuró defecto sustantivo y
desconocimiento del precedente.
Respecto al defecto sustantivo afirmó que las demandadas realizaron una aplicación
incorrecta de las reglas de transición constitucional dado que interpretaron y aplicaron
de manera equivocada los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023 de la Corte
Constitucional, que establecieron reglas de transición relacionadas con la jurisdicción
competente para conocer de los procesos de recobro.
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A su juicio esas reglas exigían analizar la oportunidad de la demanda conforme al
régimen laboral de prescripción, en lugar de aplicar las reglas ordinarias de caducidad
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, indicó que interpretaron incorrectamente las normas aplicables a la
prescripción de los recobros y que, si se aplicaba el régimen laboral, el juez no podía
declarar de oficio la prescripción y debía atender las reglas legales sobre su
interrupción.
Alegó que la reclamación administrativa presentada el 2 de enero de 2020, cuya
respuesta recibió el 25 de febrero del mismo año, interrumpió el término de
prescripción, conforme al artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo, razón por la
que cuestionó que los jueces concluyeran que dicha reclamación no tenía efectos
sobre el cómputo del término para presentar la demanda.
Afirmó que en su caso era necesario tener en cuenta la suspensión de términos
judiciales decretada durante la emergencia sanitaria por COVID-19, pues ese período
incidía en el cálculo del plazo para acudir a la jurisdicción. A su juicio, no considerar
adecuadamente esa circunstancia contribuyó al rechazo del medio de control.
En respaldo de lo anterior, invocó el auto de la Subsección C de la Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferido en el proceso con radicado
11001-33-34-002-2022-00333-01, en el que se habría admitido la interrupción de la
prescripción por virtud de la reclamación escrita, y la providencia del 26 de septiembre
de 2025 de la Sección Tercera, Subsección A, de esta Corporación (expediente
15001-23-33-000-2020-02306-01), relativa a la incidencia de la suspensión de
términos decretada durante la pandemia en el cómputo de la caducidad.
Frente al desconocimiento del precedente constitucional manifestó que las decisiones
cuestionadas desconocieron las reglas fijadas por la Corte Constitucional en los Autos
389 de 2021 y 1942 de 2023, al no aplicar, según su interpretación, de manera
congruente el régimen de transición establecido para estos asuntos.
4. Trámite previo
El 1º de junio de 2026, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado
admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes, al Juzgado Cuarto
Administrativo de Bogotá y a la Administradora de los Recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud – ADRES, como terceros con interés, a quienes remitió
copia de la demanda.
5. Oposiciones
El Juzgado 807 Administrativo Transitorio de Bogotá, que recibió el expediente
objeto de debate después de la terminación de la medida de descongestión del
Juzgado 607, explicó que el término de tres años previsto en el artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo fue utilizado, conforme al Auto 1942 de 2023, para valorar la
diligencia de la parte demandante, sin equiparar prescripción y caducidad.
Asimismo, indicó que la reclamación administrativa posterior no interrumpía el término
y que la decisión había sido confirmada por el Tribunal.
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La Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca remitió el enlace de consulta del expediente digital; no obstante, no
se pronunció sobre los hechos objeto de debate.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C
solicitó que se declarara improcedente la tutela, ya que la accionante busca debatir
aspectos procesales y jurídicos que desbordan el ámbito de competencia del juez de
tutela.
6. Intervenciones
La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – ADRES solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela dado que
la demandante pretende reabrir una controversia interpretativa ya decidida por el juez
natural de la causa, en torno al cómputo del término, la reclamación administrativa y
la suspensión de término por la pandemia. Además, solicitó que se declare la falta de
legitimación en la causa por pasiva, porque la solicitud de amparo va dirigida contra
providencias judiciales que no profirió.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá informó que no conoció del proceso
objeto de tutela y que su mención obedecía a un error de la parte accionante, pues el
asunto fue asignado posteriormente a otros despachos.
7. Sentencia de primera instancia
El 14 de agosto de 2026, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado
declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito general
de relevancia constitucional, al considerar que lo planteado por la demandante ya
había sido debatido y decidido por el juez natural de la causa.
Explicó que la controversia planteada pertenece al ámbito de la legalidad y no revela
una afectación constitucional autónoma que justifique la intervención excepcional del
juez de tutela.
8. Impugnación
La parte demandante impugnó la decisión de primera instancia, reiteró los argumentos
del escrito inicial e indicó que el caso cumple con el requisito de relevancia
constitucional por la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia, cuyos preceptos deben respetarse en las
actuaciones judiciales.
Resaltó que las partidas reclamadas corresponden a recursos que gozan de una
protección constitucional específica, en la medida en que los servicios y tecnologías
NO POS son financiados con recursos de la UPC de forma temporal mientras se surte
el trámite administrativo del recobro ante la ADRES, anteriormente FOSYGA.
Por lo que una vez estas entidades realizan el reconocimiento los recursos
nuevamente hacen parte de la bolsa de partidas destinadas para garantizar las
prestaciones cubiertas dentro del Plan de Beneficios de Salud, lo que quiere decir que
los recursos no pierden en ningún momento su naturaleza parafiscal, pues según su
cadena de destinación, siguen financiando el aseguramiento en salud.
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Advirtió que la ausencia de reconocimiento del perjuicio ocasionado repercute
directamente en el cumplimiento de los postulados constitucionales a los que aluden
los artículos 48 y 49 superiores, relativos a la prestación del servicio público de salud
y el papel de garante del Estado quien debe velar por el correcto funcionamiento del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS.
En consecuencia, solicitó revocar la decisión impugnada y, en su lugar, estudiar de
fondo los defectos alegados y acceder a las pretensiones de la acción de tutela de la
referencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
Si bien la parte demandante dirigió la solicitud de amparo contra el Juzgado 607
Administrativo Transitorio de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –
Sección Primera – Subsección C, la Sala procederá a pronunciarse únicamente
respecto de la providencia proferida por el Tribunal, por ser la que resolvió la apelación
formulada respecto al auto que rechazó el medio de control.
De conformidad con lo alegado en la impugnación presentada por la parte accionante,
corresponde a la Sala determinar si la presente solicitud de amparo cumple con el
requisito de relevancia constitucional. De ser afirmativa la respuesta, se analizará si
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C
vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
La Sala anticipa que, en el presente caso, confirmará la decisión impugnada, dado
que no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional, debido a que
se cuestionan asuntos con los que se pretende convertir la acción de tutela en una
instancia adicional.
Para resolver la controversia, la Sala abordará los siguientes temas: (i) de la acción
de tutela contra providencias judiciales; (ii) de la relevancia constitucional como
requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, y (iii) análisis del caso concreto.
(i) Acción de tutela contra providencias judiciales
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En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional1, para lo cual
aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
mediante el empleo de las causales generales2 y específicas3 de procedencia de la
acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos.
(ii) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e
independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le
corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional
tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de
las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de
tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la
acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales, y (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un
asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos:
(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para
plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de
mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
(ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta,
1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento
de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha
advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia de 31 de julio
de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la
parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de
los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental
y, (viii) violación directa de la Constitución.
4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012
02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
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para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales
para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera
que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse
a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio
decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en
el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso
ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un
mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que
dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v)Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos
para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los
procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de
controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso
ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en
el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
(se destaca)
(iii) Caso concreto
La Sala confirmará la decisión de primera instancia, por cuanto la acción de tutela no
cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues el presente mecanismo se
emplea para reiterar los argumentos expuestos en el marco del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho objeto de debate.
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada, al proferir el auto del 26
de noviembre de 2025, vulneró los derechos fundamentales invocados por incurrir en
defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
Sobre el particular, una vez revisado el proceso se tiene que la parte demandante en
el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 25 de julio de 2025, dictado por
el Juzgado 607 Administrativo Transitorio de Bogotá, discutió que debió admitirse la
demanda debido a que el término aplicable al caso era el de prescripción y no el de
caducidad; y no era posible declarar de oficio la prescripción; existió interrupción del
término por la reclamación administrativa presentada el 2 de enero de 2020; los
términos procesales fueron suspendidos por la pandemia del COVID-19 y no podía
confundirse el trámite especial de recobros con la reclamación administrativa prevista
en la legislación laboral.
Por su parte, en la acción de tutela, la parte actora argumenta lo siguiente:
«(…)
En el momento procesal en que se interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho la jurisprudencia de la Corte Constitucional respaldaba ampliamente la posibilidad
del recobro judicial, precisamente dada la incertidumbre a la que se enfrentaban las EPS,
por el cambio de competencias de los jueces para conocer estos asuntos, y la dinámica
judicial que ha llevado a que inclusive varias jurisdicciones conozcan al tiempo sobre estas
controversias, afectando el derecho al recobro de las EPS, como quiera que la normativa
contempla requisitos específicos para presentar las acciones ante las diferentes
autoridades judiciales, lo que se ve reflejado en las decisiones inhibitorias, de rechazo de
5 Ibidem.
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demanda o negación de pretensiones por no cumplir parámetros meramente formales que
afectan el derecho sustancial que la justicia está llamada a amparar teniendo en
consideración que los recursos discutidos son dineros que pertenecen al Sistema General
de Seguridad Social en Salud – SGSSS y tienen carácter parafiscal.
(…)
Con base en la norma transcrita y teniendo en cuenta la remisión normativa realizada por
la Corte Constitucional en el auto referido, es claro que lo que debe atenderse para este
caso es el término de prescripción, el cual, NO PUEDE SER DECLARADO DE OFICIO
POR EL JUEZ, por cuanto obedece a una facultad potestativa de las partes procesales,
solicitar, a través de las excepciones correspondientes, su declaratoria o renunciar a la
misma, conforme a lo establecido por el código general del proceso y de acuerdo con lo
establecido en el numeral tercero (3) del artículo 175 del CPACA.
Sin embargo, esta regla jurídica fue apreciada de forma incorrecta tanto por el fallador de
primera instancia, como el de segunda, aduciendo que esta figura jurídica solo tiene
aplicación en materia civil, desconociendo que, en los procesos de carácter laboral, la
excepción de prescripción debe ser alegada por la parte interesada en el proceso, no de
forma oficiosa. Sin embargo, contrario a la realidad, en el presente asunto, al hacer la
homologación de la caducidad por la prescripción no se tuvo en cuenta este elemento, lo
que llevó a omitir que no le era aplicable la prescripción de forma oficio, siendo necesario
admitir la demanda a partir de los postulados de la Corte Constitucional en los autos ya
referenciados a partir de los cuales se debe concretar el estudio del asunto a las normas
de carácter laboral, para preservar el derecho al recobro judicial.
En ese sentido, se presenta el primer reparo frente al análisis normativo realizado por los
juzgadores de ambas instancias sobre este punto de derecho. En ese sentido, se configura
una vulneración al debido proceso y de paso un defecto que provoca un vicio en las
decisiones emanadas por las dos instancias que conocieron del proceso.
En segundo término, en el entendido que el Auto 1942 de 2023 señaló la homologación
del término de caducidad al de prescripción en el universo de casos estudiado, y que
claramente acoge el asunto en concreto, es de precisar que, si bien es cierto, en el caso
bajo análisis los jueces y magistrados de conocimiento se pronunciaron acerca de la
aplicación de las normas de carácter laboral en el caso concreto, lo cierto es que el estudio
realizado sobre los siguientes preceptos no fue acertado, por las razones que se explicaran
a continuación, partiendo de la literalidad que ofrece el Código Sustantivo del Trabajo y de
la Seguridad Social.
(…)
Aunado a lo anterior, en lo tocante a la reclamación administrativa, es necesario señalar
que en el proceso en cita, mi representada presentó reclamación administrativa ante la
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –
ADRES el 02 de enero de 2020, situación que cambia el panorama para la radicación de
la acción judicial, pues con esta debía entenderse por parte del operador judicial la
interrupción del término, y, por ende, el conteo nuevamente de este.
En ese sentido se entiende que ante la falta de aplicación normativa de forma adecuada y
la ausencia de aplicación de los preceptos contenidos en los artículos 489 CPT Y SS, el
artículo 6 y 151 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social, para
computar los plazos y la interrupción que opera en la legislación laboral, se vulneraron los
derechos fundamentales de mi prohijada, especialmente el debido proceso y la debida
administración de justicia para el caso en concreto.
También hay que señalar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C al resolver el recurso de apelación
interpuesta contra el rechazo de demanda por parte del Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Bogotá dentro del proceso bajo el radicado 11001333400220220033301, cuyo
despacho al calificar el libelo, encontró incumplido el agotamiento de la conciliación
extrajudicial, así como la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho dentro de los 4 meses que cita la ley.
El Tribunal revoca la decisión de primer grado, a partir del análisis de las reglas de
transacción establecidas por la Corte Constitucional en Auto 1942 de 2023; parámetros
que prescinden precisamente de los requisitos exigidos por el a quo para la admisión de
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la demanda. Sin embargo, resulta relevante el análisis provocado al generar un precedente
importante acerca del modo de computar el término de prescripción como análogo de la
caducidad, al partir de la premisa que esta debe computarse al tenor del artículo 489 del
CPT que dispone que el termino de prescripción de interrumpe con la presentación de la
reclamación escrita.
(…)
En contravía de esta postura que cita en su argumentación en el caso bajo estudio los
juzgadores de primer y segundo grado, entendieron que la interrupción, por virtud de la
reclamación administrativa, opera una vez la EPS conoce el resultado de la auditoría
(glosa de los recobros) y con la posterior presentación de petición o manifestación escrita
para su pago, principiando nuevamente a contarse el término de los 3 años para invocar
la acción judicial.
Así las cosas y atendiendo a lo establecido en el auto 1942 de 2023, deberán observarse
las reglas procesales de la norma laboral, puntalmente respecto de la prescripción de los
derechos consagrada en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo. A su vez,
teniendo en cuenta que dentro del referido auto la Corte Constitucional refiere la
observancia de las normas laborales para determinar el cómputo de la prescripción y para
mantener a salvo los derechos que le asisten a esta EPS, en concordancia con los
artículos 489 y 151 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 6 del Código Procesal
del Trabajo y de la Seguridad Social.
Si bien, estos conceptos fueron bien abordados y analizados dentro de los recursos
ordinarios presentados dentro del proceso en cuestión, los falladores no los tuvieron en
consideración, dando por sentado que en el asunto discutido se configuraba la
prescripción de la acción judicial, como quiera que la entidad demandante había
sobrepasado el término de los 3 años que indica el artículo 488 del CST y SS, sin efectuar
una interpretación armónica de las normas procesales en materia laboral, para llegar a la
conclusión que en este asunto debía aplicarse una interpretación sistemática de las
normas para abordar la cuestión de la prescripción sin afectar el derecho al recobro de
demandante, situaciones que conllevaron a la configuración del error sustancial para las
dos instancias.
Ahora bien, debe añadirse a los reparos la falta de aplicación de las ordenes emanadas
por el Consejo Superior de la Judicatura respecto de la suspensión de términos judicial
producto de la Emergencia Sanitaria producida por el COVID-19. Así quedó acreditado en
las dos instancias al desconocer los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518,
PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528,
PCSJA20- 11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20- 11549, PCSJA20-11556
y PCSJA20-11567, con algunas excepciones y adoptó otras medidas por motivos de
salubridad pública y fuerza mayor con ocasión de la pandemia de la COVID-19, la cual ha
sido catalogada por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia de salud
pública de impacto mundial.
Tal y como lo precisaron estas normativas y el Decreto 564 del 15 de abril de 2020
determinó que los términos de prescripción y de caducidad previstos, en cualquier norma
sustancial o procesal para derechos, acciones, medios de control o presentar demandas
ante la Rama Judicial, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el
16 marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la
reanudación de los términos judiciales, y que esta suspensión no es aplicable en materia
penal; término el cual se levantó a partir del 1º de julio de 2020 por medio del Acuerdo
PCSJ20-11567 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, la
prescripción debe estudiarse en sentido amplio y considerando las aristas pertinentes que
claramente permiten corroborar que la entidad no se encontraba por fuera del plazo para
iniciar la acción respectiva.
Quiere decir lo anterior que del día 16 de marzo de 2020 al 01 de julio de 2020 fecha de
inicio de la suspensión y reanudación de términos judiciales transcurrieron más de 90 días,
los cuales son determinantes para establecer que en dicho lapso de tiempo no se podían
realizar computo de términos judiciales, lo que quiere decir en el caso concreto que la
radicación de la demanda el 15 de mayo fue acertada bajo el entendido que dicho plazo
estuvo cobijado por la prescripción ordinaria, la interrupción de la prescripción por virtud
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de la presentación de la reclamación, la respuesta a la reclamación administrativa por parte
de la pasiva, la suspensión de términos originada en las normas que regularon el Estado
de Emergencia Sanitaria en el país.(…)»
(subrayado fuera de texto)
De lo expuesto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia
constitucional, puesto que, si bien la parte actora invocó defecto sustantivo y
desconocimiento del precedente, su planteamiento es en esencia el mismo que
formuló en el recurso de apelación, esto es, que la prescripción no puede ser
declarada de oficio, que no se tuvo en cuenta que la reclamación administrativa del 2
de enero de 2020 interrumpía el término y que no se tuvo en cuenta que los términos
judiciales fueron suspendidos por la pandemia del COVID-19.
Ese debate fue resuelto de fondo por el Tribunal en el auto de 26 de noviembre de
2025, que respondió cada uno de los reparos así:
«Análisis caso concreto.
La Sala concluye que el litigio planteado se encuentra inmerso dentro del universo de
asuntos a los que resultan aplicables las reglas de transición dispuestas por la Corte
Constitucional, específicamente la subregla d) del auto 1942 del 23 de agosto de 2023
para aplicar las reglas de transición, porque la demanda se radicó ante la jurisdicción
contencioso-administrativa con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y se
encontraba en estudio de admisibilidad al momento de expedición del auto 1942 de 23 de
agosto de 2023. Con la apelación la parte actora argumenta que la prescripción no se
declara de oficio y que el término de tres años dispuesto en el Código Sustantivo del
Trabajo se interrumpió con la reclamación presentada el 2 de enero de 2020, así como
con la suspensión de términos producto de la pandemia.
Al respecto se precisa que el decreto de la prescripción de oficio se hace en el marco de
las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en los autos 389/21 y 1942/23 como
presupuesto procesal.
De otra parte, en cuanto al cómputo de la prescripción, la Sala realizará el análisis como
ordenó la Corte Constitucional en las reglas de transición, esto es, a partir de las
previsiones del Auto 1942/23 y del Código Sustantivo del Trabajo sin las modificaciones
introducidas por la Ley 2466 de 2025 pues la formulación de la demanda fue anterior a su
expedición.
Así, el artículo 488 del referido estatuto disponía que, “Las acciones correspondientes a
los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se cuentan desde
que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los casos de prescripciones
especiales establecidas en el Código Procesal del Trabajo o en el presente estatuto”.
Con base en lo expuesto, en el presente asunto se encuentra acreditado que:
• La comunicación UTF2014-OPE-26644 del 29 de noviembre de 2017, acto administrativo
demandado, se notificó el 1 de diciembre de 2017, por lo tanto, el término de tres (3) años
contemplado en el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo vencía el 2 de diciembre
de 2020.
• La suspensión de términos judiciales por la pandemia, desde el 16 de marzo de 2020
hasta el 1º de julio de 2020, tuvo incidencia en este proceso.
• Pero, la demanda fue radicada ante la jurisdicción contencioso- administrativa el 23 de
mayo de 2023, es decir, cuando se había superado ampliamente el plazo para demandar.
• Si bien la parte actora presentó una reclamación el 2 de enero de 2020 ella no tiene la
virtualidad de interrumpir la prescripción.»
(subrayado fuera de texto)
De lo anterior, la Sala concluye que la acción de tutela no plantea una tesis jurídica
autónoma o distinta a la debatida en el medio de control cuestionado, toda vez que la
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accionante se limita a reformular los mismos argumentos debatidos en el marco del
proceso ordinario y expuestos a su vez en el recurso de apelación.
En ese orden de ideas, aunque la parte demandante asegura que la providencia
cuestionada vulneró sus derechos fundamentales, se encuentra que la autoridad
judicial analizó, debatió y desestimó de forma motivada cada uno de los reparos
formulados en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De ahí
que no incurriera en un actuar arbitrario, sino que encontró plenamente probada la
razón por la que no había lugar a admitir la demanda, pues en el caso puntual había
operado la prescripción.
A lo anterior se suma que en el auto del 30 de septiembre de 2025, el Juzgado 607
Administrativo Transitorio de Bogotá sustentó su decisión en el criterio de la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
expuesto en auto del 28 de agosto de 2025, y en el auto del 24 de septiembre de 2025
de la Subsección C de la misma Sección, conforme al cual el término de prescripción
no se interrumpe con una reclamación posterior a la finalización del procedimiento
administrativo especial de recobros; criterio que, a su vez, fue reiterado por el Tribunal
al resolver la apelación.
Tampoco modifican esa conclusión las providencias invocadas por la accionante, pues
el auto de la Subsección A dictado en el radicado 2022-00333 proviene de la misma
Subsección que posteriormente unificó su criterio en sentido contrario, mediante el
auto del 24 de septiembre de 2025, lo que evidencia la consolidación de la postura
aplicada en el caso; y la providencia del 26 de septiembre de 2025 de la Sección
Tercera, Subsección A de esta Corporación resolvió un supuesto de caducidad en
materia contractual con conciliación previa, en el que además se descartó la incidencia
de la suspensión de términos por la pandemia en atención a las fechas de notificación
de los actos y de radicación de la demanda.
Por último, la Sala precisa que la circunstancia de que el Tribunal haya empleado la
expresión «prescripción» no altera lo expuesto, pues en el Auto 1942 de 2023, la Corte
Constitucional no sustituyó la caducidad del medio de control por la prescripción
laboral, sino que dispuso que, para el universo de casos allí señalado, la oportunidad
de la demanda se valorara con el plazo de prescripción que habría aplicado el juez
laboral, sin que ello implicara una equivalencia entre ambas figuras.
Así lo entendió el Juzgado 607 Administrativo Transitorio de Bogotá, que rechazó la
demanda por caducidad con fundamento en el término de tres años del artículo 488
del CST, y así lo aplicó materialmente el Tribunal, que examinó ese término al
momento de la admisión y como presupuesto procesal.
En ese sentido, la imprecisión terminológica no tiene incidencia en la decisión ni da
lugar a aplicar el artículo 282 del CGP, que se refiere a la prescripción como excepción
de mérito, de modo que el argumento de la accionante en torno a la imposibilidad de
declararla de oficio carece de relevancia constitucional.
En este punto, la Sala advierte que la simple discrepancia frente a las conclusiones a
las que arribó el juez natural, derivadas de su autonomía en la interpretación y
valoración probatoria, no configura per se una vulneración de los derechos
fundamentales de las partes, pues, como se vio con los argumentos de la tutela, la
parte accionante pretende insistir en que existió vulneración de sus derechos
fundamentales cuando de lo evaluado no era pertinente admitir la demanda.
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En consecuencia, queda demostrado que la solicitud de amparo no cumple con el
requisito general de relevancia constitucional, porque la parte demandante reiteró los
mismos planteamientos debatidos en el proceso ordinario, los cuales en todo caso
fueron abordados uno a uno por la autoridad judicial que desató el recurso de
apelación interpuesto por la actora.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento
de fondo sobre la vulneración alegada por la parte demandante, dado que la acción
de tutela no cumple con los requisitos generales de procedencia. En consecuencia,
se confirmará la providencia impugnada que declaró improcedente el presente amparo
constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Confirmar la sentencia del 14 de agosto de 2026, proferida por la Sección Tercera,
Subsección B del Consejo de Estado, objeto de impugnación, conforme con lo
expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260413101/1C91BC1160908065F4CD7D8CC7F7A4B7F579C375E718C3FADD4405A89202B2D0/2

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