Falta de legitimación de CNSC – Fecha Publicación: 29/10/2026

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Radicado: 85001-23-33-000-2026-00098-01
Demandante: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 85001-23-33-000-2026-00098-01
Demandante: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC)
Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal
Temas: Tutela contra providencia judicial. Sanción por desacato.
Legitimación en la causa por activa de la entidad destinataria de la
orden de tutela.
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de
tutela del 31 de julio de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare, que
resolvió:
«PRIMERO: Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la Comisión
Nacional del Servicio Civil – CNSC, conforme a lo expuesto.»
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 16 de julio de 20261, la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC),
por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, interpuso acción de tutela contra
el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, por estimar vulnerados los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la
igualdad y de acceso a cargos públicos; así como el principio de legalidad que rige el
ejercicio de la función administrativa. En consecuencia, formuló las siguientes
pretensiones:
«PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de la Comisión Nacional AL
DEBIDO PROCESO, ACCESO A CARGOS PÚBLICOS Y A LA IGUALDAD, toda vez
que el JUZGADO CUARTO (4°) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en el
incidente de desacato del 8 de abril del 2026, incurrió en un DEFECTO SUSTANTIVO O
MATERIAL el cual generó una COSA JUZGADA FRAUDULENTA.
SEGUNDO: QUE SE DEN POR CUMPLIDAS LAS ORDENES DEL JUZGADO DE
CONOCIMIENTO Y DEJE SIN EFECTOS el incidente de desacato del 8 de abril de 2026,
proferida por el JUZGADO CUARTO (4°) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
YOPAL.
TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior el JUZGADO CUARTO (4°)
ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL DECLARE LA INAPLICACION DE LA
SANCION POR CUMPLIMIENTO, en favor de la CNSC.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO CUARTO (4°) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO
DE YOPAL, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia, teniendo
en cuenta los lineamientos establecidos por la ley, la jurisprudencia y las reglas del
proceso de selección, que versa sobre la presente Litis.»
1 La demanda inicialmente se repartió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con rad. 11001-03-15-000-2026-
05576-00, pero, por auto de 22 de julio de 2026, se remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Casanare. Esa
corporación avocó conocimiento y le asignó un nuevo radicado.
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Demandante: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC)
2. Hechos
De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los
siguientes:
Del proceso de selección para proveer empleos del Sistema Específico de
Carrera Administrativa de la DIAN correspondiente a la Convocatoria DIAN 2022
Mediante el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022,
modificado por el Acuerdo No. 24 de 2023, la Comisión Nacional del Servicio Civil (en
adelante, CNSC) convocó el proceso de selección DIAN 2022 para proveer 4.700
vacantes definitivas del Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante,
DIAN). En ese proceso se ofertaron 83 vacantes del empleo Gestor II, Código 302,
Grado 2, OPEC No. 198419, en cuya lista de elegibles, adoptada mediante la
Resolución 13250 del 5 de julio de 2024 y en firme desde el 16 de julio de 2024, la
señora Yesenia Estupiñán Patiño ocupó el puesto 361.
De la acción de tutela 85001-33-33-004-2025-00417-00/01
El 13 de enero de 2025, la señora Estupiñán Patiño promovió acción de tutela con el
fin de que le fueran amparados los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a cargos públicos por mérito, los cuales consideró vulnerados
por la DIAN. Como pretensión principal pidió que se ordenara el uso de la lista de
elegibles contenida en la Resolución 13250 del 5 de julio de 2024, cargo gestor II,
código 302, grado 2, OPEC 198419, ficha PC-GJ-3008, de manera que se nombrara
en estricto orden hasta agotarla.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, mediante fallo del 9 de diciembre de 2025,
resolvió:
«PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a cargos
públicos que le asisten a Yesenia Estupiñán Patiño, identificada con cédula de Ciudadanía
1116546866, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENAR a la DIAN que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes,
si no lo ha hecho, proceda a reportar y a hacer la correspondiente solicitud del uso de la lista de
elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, respecto de las vacantes definitivas
del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión Jurídica
del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN consistentes en -8 que se encuentran en
encargo, -9 en provisionalidad y -9 sin proveer, adicionales a los 187 establecidos inicialmente,
actuación que deberá ser comunicada a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan
actualmente dichos cargos.
TERCERO: ORDENAR que de manera conjunta, en aplicación de las competencias coordinadas, la
COMISIÓN NACIONAL DE SERVICIO CIVIL y la DIAN como autoridad nominadora aseguraren la
adecuada administración del sistema de carrera y garanticen el goce efectivo de los derechos
derivados de la inclusión en la lista de elegibles, procediendo a efectuar los respectivos reportes y
autorizaciones, de encontrarlos procedentes, sin superar el término de diez (10) días, desde que la
DIAN haga la correspondiente actuación, igualmente en caso de determinar improcedencia, deberá
expedir el debido acto administrativo motivado que así lo establezca, actuaciones que deberán ser
comunicadas a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan actualmente dichos cargos
(subrayado de la Sala).
(…)
SEXTO: INSTAR a la DIAN y la CNSC a que, de encontrar procedente, la existencia de cargos
equivalentes al de Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión
Jurídica del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN que puedan ser solicitados para
ser provistos a través de la lista de elegibles de la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, cumplan
con la carga procesal administrativa de ponerlas a disposición a efectos de su provisión evitando así
un desgaste en el erario público y la gestión humana, conforme a lo analizado por la Corte
Constitucional en sentencia C-197 de 2025.
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SÉPTIMO: TENER como coadyuvantes a los señores Sindy Julieth Daza Daza, Golda Lida Movil
Pinzón, María del Pilar Parra Goyeneche, Jhonatan Delgado González, Merly Katherin Pérez
Gaspar, David Leonardo Cristancho Fernández y Edwin Evelio Hernández Torres».
En la parte motiva de la sentencia, el Juzgado constató que, de los 410 cargos
definitivos del empleo Gestor II en el área de Gestión Jurídica, «no existe autorización
para uso de listas en -8 que se hallan en encargo, -9 en provisionalidad y -9 sin proveer, bajo
la única indicación de que fueron reportadas para la convocatoria 2025». A partir de ello,
consideró que el empleo «tiene al menos 26 vacantes en las que no se está haciendo uso de la
lista de elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, bajo la explicación de que
serán objeto de la convocatoria 2025, luego resulta ser una restricción injustificada que contraría lo
dispuesto en el Acuerdo 19 de 16 de mayo de 2024 según el cual es obligación el reporte de la
información relativa a la provisión de las vacantes definitivas de empleos de carrera y de efectuar las
correspondientes solicitudes de uso de las listas de elegibles, así como lo establecido en el parágrafo
transitorio del artículo 36 del Decreto 927 de 2023 conforme al cual las listas de elegibles resultantes
del proceso de selección deben utilizarse para proveer tanto las vacantes inicialmente ofertadas como
aquellas que surjan con posterioridad, siempre que correspondan a empleos iguales o equivalentes»
(Subrayado de la Sala).
Agregó que, de verificarse coincidencia entre las vacantes ofertadas en la
convocatoria DIAN 2676 y esas 26 vacantes, la entidad incurriría en el reproche
formulado por la Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 2025, «pues es deber
de la entidad proveer la totalidad de los cargos vacantes a la fecha con las listas vigentes».
En la conclusión, precisó que la DIAN vulneró los derechos de la accionante «por
cuanto, no demostró que haya reportado y solicitado uso de lista de elegibles para la totalidad
de los cargos existentes del empleo Gestor II», mientras que respecto de los cargos
señalados como equivalentes no encontró afectación.
La DIAN y las vinculadas Aydee Vega Rodríguez, Sindy Julieth Daza Daza y Leonor
Elvira Otero Nieto impugnaron.
La DIAN sostuvo que los empleos denominados Gestor II presentados como
equivalentes correspondían a fichas distintas del manual de funciones, que el empleo
de la OPEC 198419 solo contaba con cuatro vacantes definitivas ya reportadas y que
la posición de la accionante no le permitía acceder a las vacantes ofertadas ni a las
ampliadas.
Por su parte, las vinculadas, además de alegar coadministración y desconocimiento
del mérito, adujeron que, conforme al Decreto Ley 927 de 2023, las listas de elegibles
«solo pueden usarse para vacantes posteriores a la convocatoria y equivalentes, no para
cargos ocupados por encargo o provisionalidad», por lo que el juez habría desconocido
las reglas del artículo 36 de esa normativa (numeral 2.6.6).
Mediante sentencia del 22 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo del
Casanare confirmó la decisión impugnada. Como sustento de la decisión, el Tribunal
sostuvo que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-197 de 2025, declaró la
inexequibilidad del tercer inciso del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto
Ley 927 de 2023, según el cual «las listas de elegibles a que hace referencia el presente
parágrafo transitorio no podrán utilizarse si el empleo público se encuentra provisto mediante encargo
o provisionalidad. Estos cargos públicos deberán ser ofertados en una nueva convocatoria aplicando
las reglas previstas en este Decreto-Ley». Lo anterior, al considerar que dicha restricción
desconocía el principio constitucional del mérito, en la medida en que privilegiaba
formas transitorias de provisión del empleo público (encargo y provisionalidad) sobre
la provisión definitiva, por cuanto favorecía la permanencia indefinida de personas en
provisionalidad o encargo, en detrimento de los derechos de quienes superaban el
concurso público y ocupaban un lugar en la lista de elegibles.
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En cuanto al alcance de las órdenes confirmadas, el Tribunal precisó que la orden de
reportar vacantes y solicitar autorización a la CNSC «no impone nombramientos
específicos ni selecciona perfiles; simplemente exige activar el procedimiento que el
ordenamiento prevé para hacer uso de la lista en empleos iguales o equivalentes y motivar en
debida forma las negativas»; que «la controversia sobre equivalencias no la resuelve el juez
sustituyendo la valoración técnica; lo que ordena es que la DIAN reporte y la CNSC verifique
y autorice con decisión motivada»; y que «lo que ordena la judicatura es la obligación de
tramitar esas autorizaciones y sustentar las negativas, no la equivalencia en abstracto ni
nombramientos concretos».
Primer incidente de desacato
El 13 de enero de 2026, el señor Andrés Felipe Hernández Pardo, vinculado al
proceso, pidió abrir incidente de desacato contra la DIAN y la CNSC, solicitud a la que
se sumó la señora Estupiñán Patiño el 27 de enero siguiente. Al responder el
requerimiento del juzgado, la DIAN alegó imposibilidad de cumplir el fallo porque las
vacantes habían sido reportadas al proceso de selección DIAN 2676, convocado
mediante el Acuerdo 21 del 7 de noviembre de 2025, y la CNSC sostuvo que no podía
analizar la viabilidad del uso de la lista mientras la DIAN no reportara vacantes.
En auto de 27 de enero de 2026, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal dio
apertura al incidente de desacato formulado. Recibidas las respuestas respectivas,
ese juzgado, en providencia de 6 de febrero de 2026, advirtió que las funcionarias
responsables quedaron notificadas de la orden judicial impartida y se les requirió para
que aportaran pruebas del cumplimiento, pero no allegaron soporte mínimo que
permitiera acreditarlo. En consecuencia, decidió, entre otras disposiciones: (i) declarar
en desacato a la directora de Gestión Corporativa (E), a la subdirectora de Gestión del
Empleo Público y a la coordinadora de Selección y Provisión del Empleo, todas
funcionarias de la DIAN; (ii) ordenarles el cumplimiento inmediato a la orden de tutela
de 9 de diciembre de 2025; y (iii) sancionarlas con multa de cinco salarios mínimos
mensuales vigentes.
La anterior providencia se remitió al Tribunal Administrativo de Casanare para que la
revisara en grado de consulta. En auto de 13 de febrero de 2026, el Tribunal la
confirmó; consideró que las 26 vacantes, ocupadas en encargo o provisionalidad, no
se habían ofertado en la Convocatoria 2497 de 2022 por aplicación del inciso tercero
del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023, declarado
inexequible en la sentencia C-197 de 2025, de modo que no existía imposibilidad
jurídica para proveerlas con la lista vigente.
Segundo incidente de desacato
En el segundo incidente, abierto contra la CNSC por auto del 8 de abril de 2026, esa
entidad sostuvo que no podía autorizar el uso de la lista mientras la DIAN no reportara
las vacantes definitivas en el SIMO. En auto de 22 de abril de 2026, el Juzgado declaró
en desacato a la directora de Administración de Carrera Administrativa de la CNSC,
le impuso multa de cinco (5) smlmv y ordenó oficiar a la Fiscalía General de la Nación;
el Tribunal confirmó esa decisión el 27 de abril de 2026.
El juzgado encontró que, según la estructura orgánica de la CNSC, la encargada del
acatamiento de la orden judicial era la Dirección de Administración de Carrera
Administrativa de esa entidad, que no había autorizado el uso de la lista de elegibles
por requisitos temporales de disponibilidad jurídica, justificación que, a juicio del
despacho judicial, no tenía sustento porque las accionadas tuvieron conocimiento de
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la decisión judicial, previo al proceso de inscripción de una nueva convocatoria, y pese
a ello desacataron la decisión de tutela.
La CNSC recurrió esa decisión y pidió la inaplicación y la nulidad de la sanción; el
Tribunal, en providencia de 5 de mayo de 2026, rechazó por improcedente la nulidad
y devolvió el expediente al a quo.
En auto de 7 de mayo de 2026, entre otras órdenes, el juzgado requirió a la CNSC
para que allegara al expediente la correspondiente autorización de las 26 vacantes
descritas en el oficio 100151185 – 0647 de 20 de febrero de 2026 remitido por la DIAN,
para el uso de la lista de elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de
2024 o en caso de determinar su improcedencia, la sustentara técnicamente mediante
acto administrativo, que tendría que ser comunicado a los integrantes de las listas de
elegibles y quienes ocupan actualmente los cargos. Adicionalmente, se le indicó que,
de manera conjunta adoptaran las medidas para el cumplimiento de las órdenes
judiciales, lo anterior so pena de la apertura de un nuevo incidente de desacato en los
términos de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y del auto A-223 de 2009
de la Corte Constitucional.
Tercer incidente de desacato – radicado núm. 85001-3333-004-2025-00417-00/04
La DIAN, mediante Oficio No. 100151185-0647 del 20 de febrero de 2026, reportó a
la CNSC las 26 vacantes definitivas del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha
PC-GJ-3008, y solicitó el estudio de procedencia del uso de la lista de elegibles
contenida en la Resolución 13250 de 2024.
En respuesta al requerimiento del 7 de mayo de 2026, la Directora de Administración
de Carrera Administrativa de la CNSC expidió el Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026,
«[p]or el cual se declara la improcedencia de autorizar el uso de la lista de elegibles de la OPEC No.
198419 respecto de veintiséis (26) vacantes asociadas a las OPEC 236702, 236885 y 242662 del
Proceso de Selección DIAN 2676».
Con fundamento en una certificación técnica del 7 de mayo de 2026, el acto señaló
que las 26 vacantes «presentan fecha de generación anterior al 15 de febrero de 2023, pues
corresponden a fechas comprendidas entre el 22 de octubre de 2008 y el 1 de enero de 2023», y que,
conforme al numeral 24.6 del artículo 24 y al artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023,
«la posterioridad temporal constituye presupuesto normativo de procedencia» para el uso
de la lista.
Precisó que la decisión «no se fundamenta en el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo
36 del Decreto Ley 927 de 2023 declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-
197 de 2025», que «no tiene por objeto controvertir las decisiones judiciales adoptadas dentro del
trámite de tutela ni reabrir debates propios del incidente de desacato» y que su finalidad era
«ejecutar literalmente el numeral tercero del fallo de tutela, en el componente que ordenó expedir acto
administrativo motivado cuando se determinara la improcedencia de la autorización de uso de lista».
El 13 de mayo de 2026, con fundamento en la expedición de ese acto, la Directora de
Administración de Carrera Administrativa de la CNSC solicitó la inaplicación de la
sanción que le había sido impuesta.
Mediante auto del 9 de junio de 2026, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal negó
la inaplicación, al no advertir medidas conjuntas y coordinadas de la DIAN y la CNSC
para cumplir lo ordenado, y dispuso la apertura de un nuevo incidente de desacato, el
tercero promovido dentro de la acción de tutela, identificado con el radicado núm.
85001-3333-004-2025-00417-00/04.
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Demandante: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC)
Con ocasión de ese incidente de desacato, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal,
mediante auto del 24 de junio de 2026, sancionó a la directora de Administración de
Carrera Administrativa de la CNSC, señora Edna Patricia Ortega Cordero, y a varias
funcionarias de la DIAN, entre ellas, la señora Liliana Lugo Ovalle, en calidad de
Coordinadora de Selección y Provisión del Empleo de la entidad, imponiéndoles una
multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al día de su pago,
suma que deberían consignar de su propio peculio y a favor del Consejo Superior de
la Judicatura; y ordenándoles el cumplimiento inmediato de la sentencia del 9 de
diciembre de 2025. En la misma providencia ordenó oficiar a la Fiscalía General de la
Nación para que adelantara las investigaciones penales a que hubiera lugar.
En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó
la sanción impuesta mediante providencia del 26 de junio de 2026.
El Tribunal advirtió que la DIAN y la CNSC sustentaban su actuación en el Auto No. 1
del 11 de mayo de 2026, que negó el uso de la lista por tratarse de vacantes generadas
con anterioridad a la convocatoria, discusión que ya había sido resuelta en los fallos
de tutela. Por ello encontró acreditado el elemento objetivo del desacato, pues las
entidades pretendían reabrir un debate definido por el juez constitucional en lugar de
cumplir la orden, sin acreditar una imposibilidad real, objetiva e insuperable. En cuanto
al elemento subjetivo, concluyó que el incumplimiento era atribuible a las funcionarias
incidentadas, quienes, pese a conocer la orden, insistieron en argumentos ya
analizados en decisiones previas, lo que evidenciaba falta de voluntad de cumplir el
fallo y no una imposibilidad real de hacerlo.
El 30 de junio y el 2 de julio de 2026, la CNSC y la DIAN pidieron la inaplicación de
las sanciones por cumplimiento integral de las órdenes, solicitudes que el Juzgado
negó por auto del 10 de julio de 2026, al no acreditarse gestión alguna posterior
a la providencia del 26 de junio de 2026.
Actuaciones posteriores a la presente acción de tutela
Posteriormente, las funcionarias de la DIAN sancionadas pidieron la nulidad de la
providencia sancionatoria y de la que la confirmó, y la directora de Gestión Corporativa
solicitó además la revocatoria de la sanción.
El 20 de julio de 2026, la CNSC interpuso recurso contra el auto de 24 de junio de
2026 y solicitó la declaratoria de cumplimiento, la inaplicación de la sanción y la
terminación del incidente en su contra y en contra de su funcionaria.
En auto de 10 de agosto de 2026, el juzgado rechazó por improcedentes las nulidades
y el recurso, negó la revocatoria y la inaplicación, y reiteró el exhorto a ambas
entidades. Tanto la CNSC como la DIAN insistieron en la inaplicación de la sanción.
3. Argumentos de la acción de tutela
En las pretensiones se pidió dejar sin efectos la providencia de 8 de abril de 2026,
pero de varios apartes del escrito de tutela se entiende que la providencia atacada es
el auto de 10 de julio de 2026, por el cual el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal,
entre otras disposiciones, negó las solicitudes de inaplicación de la sanción impuesta.
La parte actora sostuvo que el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a cargos públicos y a la
igualdad, así como el principio de legalidad que rige el ejercicio de la función
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administrativa al imponerse el cumplimiento de una obligación contraria al
ordenamiento jurídico y ajena a las competencias legalmente atribuidas a esa
comisión.
Aclaró que la sentencia de tutela del 9 de diciembre de 2025 condicionó expresamente
la autorización del uso de la lista de elegibles respecto de las veintiséis (26) vacantes
reportadas por la DIAN a que la CNSC, en ejercicio de sus competencias, determinara
su procedencia y, en caso de concluir lo contrario, expidiera la correspondiente
decisión motivada.
En concreto, informó las actuaciones que adelantó en cumplimiento de la sentencia
de tutela de 9 de diciembre de 2025 y de los requerimientos del juzgado en el trámite
incidental, entre las que resaltó las siguientes:
– La DIAN solicitó la autorización para el uso de la lista de elegibles de las veintiséis
(26) vacantes y el correspondiente estudio técnico.
– La CNSC realizó el estudio técnico previsto en la normatividad especial, verificó la
información registrada en el SIMO, la vigencia de la lista de elegibles, la identidad del
empleo, la trazabilidad de las vacantes, el respeto al orden de mérito y el cumplimiento
del requisito temporal establecido en los artículos 24.6 y 36 del Decreto Ley 927 de
2023 y concluyó que únicamente dos (2) vacantes cumplían los requisitos legales para
ser autorizadas.
– Como consecuencia del requerimiento del juzgado, la CNSC realizó un nuevo
análisis técnico y jurídico respecto de las veintiséis (26) vacantes reportadas y explicó
las razones constitucionales, legales y reglamentarias por las cuales no es
jurídicamente posible autorizar su provisión mediante la lista de elegibles
correspondiente al Proceso DIAN 2022.
– Luego, en cumplimiento del requerimiento contenido en el auto del 7 de mayo de
2026, la CNSC expidió el Auto 1 del 11 de mayo de 2026, mediante el cual resolvió
de manera motivada la improcedencia de autorizar el uso de la lista respecto de las
veintiséis (26) vacantes, exactamente en los términos exigidos por el despacho
judicial.
-También realizó mesas técnicas con la DIAN, la coordinación interinstitucional, la
publicación y comunicación del referido auto a todos los interesados.
De lo anterior, sostuvo que la actuación de la CNSC no fue omisiva ni renuente sino
permanente, progresiva y ajustada a cada una de las órdenes impartidas por el juez
constitucional. Explicó que la razón para no autorizar el uso de la lista es que las
vacantes se generaron antes del 15 de febrero de 2023, por lo que no cumplen el
requisito temporal del Decreto Ley 927 de 2023; aunado a que están asociadas a las
OPEC 236702, 236885 y 242662 del Proceso de Selección DIAN 2676.
A pesar de lo anterior, advirtió que el juzgado declaró el desacato e impuso sanciones.
Y, aunque se le solicitó la inaplicación, en auto de 10 de julio de 2026, no accedió.
En relación con esa decisión, advirtió que el juez constitucional está facultado para
controlar la legalidad y constitucionalidad de la actuación administrativa, pero no para
reemplazar el criterio técnico de la autoridad especializada, como lo es la CNSC, ni
para imponer el contenido de un acto administrativo cuya expedición depende de
presupuestos normativos que objetivamente no se encuentran acreditados.
En concreto, sostuvo que: «La providencia cuestionada, entonces, no controla el ejercicio
de la competencia administrativa: la sustituye. No verifica si la CNSC ejerció sus funciones;
decide por ella cuál debía ser el resultado del estudio técnico. En otras palabras, el despacho
no encontró ilegal el procedimiento adelantado por la Comisión; simplemente consideró que
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el resultado debía ser otro y, por ello, utilizó el incidente de desacato como un mecanismo
para imponer un criterio técnico distinto al previsto por la ley.»
En ese entendido, alegó que el incidente de desacato dejó de perseguir el
cumplimiento de la sentencia y se convirtió en un instrumento para modificar el
contenido técnico de una decisión administrativa válidamente adoptada dentro del
ámbito competencial de la CNSC.
Advirtió que el alcance constitucional de la acción de tutela y del incidente de desacato
en un Estado Social y Democrático de Derecho no debe buscar la imposición de una
sanción para obligar a cualquier autoridad administrativa a desconocer la ley, alterar
las reglas previamente establecidas para el concurso de mérito, expedir actos
administrativos ilegales con los que se afectan los derechos de terceros con mejor
posición en la lista de elegibles y de los aspirantes inscritos en un proceso de selección
distinto y romper con los principios de igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica
y transparencia que gobiernan el sistema de carrera administrativa.
Insistió en que el despacho judicial prescindió completamente del análisis técnico
realizado por la CNSC y redujo el cumplimiento del fallo a la obligación de autorizar
las veintiséis (26) vacantes, es decir que desconoció que la autorización del uso de
listas de elegibles es una competencia reglada que exige la verificación previa de los
requisitos legales.
Agregó que la irregularidad procesal cometida resulta más evidente porque la CNSC
no administra la planta de personal de la DIAN, no genera ni reporta vacantes, no
realiza nombramientos ni posesiones; pues su función consiste únicamente en
verificar, mediante un estudio técnico, si resulta procedente autorizar el uso de una
lista de elegibles. En consecuencia, al ordenar la autorización de vacantes que no
cumplían los requisitos legales, el juez sustituyó indebidamente las competencias
atribuidas a la CNSC y la obliga a actuar en contravía del principio de legalidad.
En esas condiciones, afirmó que la irregularidad procesal cometida tuvo incidencia
directa en la decisión acusada, pues fue precisamente esa interpretación errónea del
alcance del fallo la que condujo a declarar el desacato e imponer sanciones a las
funcionarias de la CNSC, pese a que la entidad había cumplido la orden judicial al
realizar el estudio técnico, la expedición del acto administrativo motivado de
improcedencia y la comunicación de dicha decisión a los interesados.
Por lo expuesto, concluyó que el juzgado accionado desbordó el alcance del trámite
incidental de desacato y modificó el contenido material del fallo de tutela, dado que
este no ordenó la autorización automática de la lista de elegibles; al entenderlo así el
despacho judicial desconoció las competencias constitucionales y legales asignadas
a la CNSC.
En concreto, alegó que las decisiones cuestionadas incurren en:
(i) Defecto sustantivo al inaplicar el régimen jurídico que gobierna el uso de
listas de elegibles en el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la
DIAN, particularmente los artículos 24.6 y 36 del Decreto Ley 927 de 2023,
que establecen como presupuesto de procedencia que las vacantes hayan
sido generadas con posterioridad a la convocatoria respectiva.
Indicó que en este caso se acreditó que las veintiséis (26) vacantes fueron
generadas antes del 15 de febrero de 2023 y que estaban asociadas a otro
proceso de selección, sumado a que no guardan equivalencia conforme con
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las reglas de la Ley 909 de 2004 y los criterios previamente establecidos,
que cuentan con presunción de legalidad, pero que desconoció el juzgado
accionado en la providencia atacada.
(ii) Defecto fáctico al omitir la valoración integral de las pruebas que acreditan
el cumplimiento de la orden judicial, los estudios técnicos realizados y la
imposibilidad jurídica de autorizar las vacantes analizadas.
(iii) Orgánico al desconocer las normas que regulan el procedimiento de
autorización del uso de listas de elegibles. Sostuvo que conforme con el
artículo 130 de la Constitución Política y la Ley 909 de 2004, a la CNSC le
corresponde administrar las listas de elegibles y determinar, mediante el
respectivo estudio técnico y jurídico, la procedencia o improcedencia de
autorizar su uso. En consecuencia, en este caso, advirtió que el juez
constitucional carecía de competencia para imponer la autorización de las
veintiséis (26) vacantes, tal actitud sustituyó el análisis técnico que
legalmente corresponde a esa entidad.
(iv) Desconocimiento del precedente constitucional al apartarse
injustificadamente de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional
que exige verificar los elementos objetivo y subjetivo del desacato, prohíbe
la responsabilidad objetiva en este trámite y reconoce que ninguna
autoridad judicial puede imponer el cumplimiento de órdenes
manifiestamente contrarias al ordenamiento jurídico.
Agregó que en virtud de la postura jurisprudencial es improcedente la
imposición de sanciones cuando la autoridad acredita haber desplegado
todas las actuaciones necesarias para cumplir la orden judicial o cuando
existe imposibilidad jurídica para ejecutar aquello que se pretende imponer.
Sin embargo, el despacho prescindió del análisis de la buena fe, de la
diligencia administrativa y de la imposibilidad jurídica demostrada por la
CNSC, convirtiendo el desacato en un mecanismo sancionatorio
automático, incompatible con las garantías propias del debido proceso.
(v) Violación directa de la Constitución porque desconoció los artículos 6,
29, 121, 122, 123, 125, 130 y 209 de la Constitución Política, así como los
principios de legalidad, mérito, igualdad, seguridad jurídica y separación
funcional de competencias que estructuran el sistema de carrera
administrativa. Reiteró que la providencia transforma una competencia
técnica reglada en una obligación automática, lo que obliga a la CNSC a
expedir una decisión contraria al ordenamiento jurídico y desconoce que el
ejercicio de la función administrativa únicamente puede desarrollarse dentro
de las competencias expresamente atribuidas por la Constitución y la ley.
Entre otros cargos, sustentados en esencia con las mismas razones antes expuestas,
alegó la imposibilidad de forzar un criterio técnico por vía judicial y la existencia de
cosa juzgada fraudulenta. También sostuvo que la providencia judicial cuestionada
vulneró la cosa juzgada constitucional al modificar el contenido de la sentencia de
tutela cuyo cumplimiento debía verificar. Precisó que en lugar de constatar si la CNSC
había ejecutado la orden impartida, el despacho alteró su alcance e impuso una
obligación que nunca fue establecida en el fallo: autorizar obligatoriamente el uso de
la lista de elegibles, a pesar de que el estudio técnico realizado por la CNSC concluyó
que ello era jurídicamente improcedente.
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Sobre ese punto, explicó que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015,
precisó que el juez de cumplimiento y el juez del desacato no pueden modificar,
ampliar o redefinir las órdenes contenidas en una sentencia de tutela, pues su función
se limita a garantizar su cumplimiento efectivo. De igual forma, la sentencia SU-128
de 2021 reiteró que el incidente de desacato no constituye un escenario para alterar
el contenido de la decisión judicial ni para imponer obligaciones distintas a las
expresamente ordenadas.
También, mencionó el principio de preclusión y seguridad jurídica del proceso de
selección y la improcedencia del amparo y configuración de abuso del derecho, pero
la motivación no corresponde al caso que en esta oportunidad se estudia.
Finalmente, precisó que la controversia planteada no versa sobre un asunto
meramente legal o procedimental sino sobre la facultad de un juez constitucional para
ordenarle a una autoridad administrativa la expedición de un acto contrario al
ordenamiento jurídico, con lo que sustituye las competencias técnicas que la
Constitución y la ley asignaron exclusivamente a la CNSC como órgano autónomo
responsable de la administración y vigilancia de la carrera administrativa.
Aseguró que la CNSC cumplió íntegramente la orden judicial con la realización del
estudio técnico, la expedición del acto administrativo motivado de improcedencia, la
coordinación institucional con la DIAN y la comunicación de dicha decisión a los
interesados; a pesar de ello, el juzgado accionado modificó materialmente el contenido
del fallo inicialmente proferido y transformó la obligación de analizar la procedencia en
una obligación absoluta de autorizar las veintiséis (26) vacantes.
En estas condiciones, consideró que la presente acción de tutela es el único
mecanismo judicial idóneo y eficaz para restablecer los derechos fundamentales
vulnerados, pues la lesión constitucional no deriva de una actuación administrativa de
la CNSC sino de la providencia judicial que desconoció el principio de legalidad, la
distribución constitucional de competencias, el debido proceso y la autonomía
funcional de la autoridad administrativa e impuso una obligación jurídicamente
imposible de cumplir porque desconoce el ordenamiento superior y afecta los
derechos de terceros participantes en el Proceso de Selección DIAN 2676.
4. Trámite procesal de la acción de tutela
En auto del 27 de julio de 2026, el Tribunal Administrativo de Casanare admitió la
acción de tutela; ordenó notificar a la parte demandante y al Juzgado Cuarto
Administrativo de Yopal, en calidad de demandado.
5. Oposición
El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal pidió declarar improcedente el amparo
porque no existe controversia constitucional relevante ni el despacho judicial ha
vulnerado derecho fundamental alguno.
Advirtió que la parte actora pretende que se surta una instancia adicional no prevista
normativamente en relación con el cumplimiento de fallos de tutela, de primera y
segunda instancia, debidamente ejecutoriados.
Precisó que la actora argumenta una inconformidad con la decisión sancionatoria al
considerar de manera reiterada y «tosuda» que cumplió el fallo de tutela al expedir el
auto 1 de 11 de mayo de 2026 en el que determinó la improcedencia de autorizar las
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vacantes porque fueron ofertadas en otra convocatoria, como si se tratara de una
decisión ex novo o ex ante.
Alegó que la CNSC dejó de lado la premisa de la parte resolutiva de la sentencia
consistente en que «aseguren la adecuada administración del sistema de carrera y
garanticen el goce efectivo de los derechos derivados de la inclusión de la lista de elegibles»
la cual debe ser atendida de conformidad con la parte motiva, tanto de la primera como
de la segunda instancia. Así que, sostuvo que con la acción de tutela se trae un simple
desacuerdo con lo decidido sin explicar la afectación a derechos fundamentales sino
solamente aspectos legales.
Agregó que la actora busca que se acoja su interpretación sobre la de los jueces de
tutela, que conocieron y resolvieron válidamente el asunto y determinaron su postura
en que «no se puede perpetuar la provisionalidad o el encargo ni mucho menos entrar a
ofertar las vacantes en una nueva convocatoria cuando existía lista vigente». De manera
que, advirtió que no existe imposibilidad jurídica para cumplir, y, tal como lo calificó el
Tribunal Administrativo del Casanare -en la última providencia que confirmó el tercer
desacato-, se puede configurar el «fraude a resolución judicial, atendiendo a que este es
el tercer incidente de desacato que se tramita, bajo las mismas causales de justificación de
incumplimiento».
Concluyó que insistir en que las vacantes fueron ofertadas en otra convocatoria
implica desacato a las órdenes judiciales, dado que la CNSC no asegura la adecuada
administración del sistema de carrera ni garantiza el goce efectivo de los derechos
derivados de la inclusión de la lista de elegibles, como expresamente se plasmó en la
sentencia de tutela.
6. Coadyuvancia
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) coadyuvó la demanda
de tutela interpuesta por la CNSC al considerar que las providencias judiciales
censuradas vulneraron el derecho al debido proceso de ambas entidades, así como
los principios de legalidad, distribución constitucional de competencias y autonomía
administrativa.
Manifestó que se declaró un incumplimiento que no existió y se modificó el alcance de
la sentencia de tutela de 9 de diciembre de 2025. Para sustentarlo, relató
cronológicamente las actuaciones administrativas, los reportes de vacantes, los
oficios, las mesas técnicas y los informes de cumplimiento adelantados por la DIAN y
la CNSC: reportó oportunamente las veintiséis (26) vacantes mediante el Oficio
100151185-0647 del 20 de febrero de 2026, suministró su trazabilidad administrativa
y proporcionó a la CNSC toda la información técnica necesaria para que esta ejerciera
las competencias que el fallo le asignó, con lo cual cumplió íntegramente sus
obligaciones; y, con fundamento en esa información, la comisión adelantó el análisis
correspondiente y expidió el Auto 1 del 11 de mayo de 2026, en el que concluyó
motivadamente que no era jurídicamente procedente autorizar el uso de la lista de
elegibles respecto de dichas vacantes. Con ello, afirmó, quedó desvirtuada la
conducta omisiva o renuente endilgada por el juzgado accionado.
Alegó que el juez del incidente de desacato alteró el contenido y alcance material de
la sentencia de tutela al transformar una obligación de realizar actuaciones
administrativas y adelantar un análisis técnico-jurídico en una obligación de resultado
consistente en autorizar el uso de la lista de elegibles respecto de las veintiséis (26)
vacantes.
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Adicionó que la controversia surgida en el incidente no fue fáctica sino estrictamente
jurídica, pues las actuaciones de ambas entidades fueron ejecutadas en su totalidad
y la discrepancia se originó exclusivamente en la interpretación del artículo 36 del
Decreto Ley 927 de 2023 y de los efectos de la sentencia C-197 de 2025, lo que
excluye los elementos objetivo y subjetivo del desacato. Por ello, las providencias
cuestionadas desconocieron la distribución constitucional de competencias y el
principio de legalidad administrativa al sustituir el juicio técnico y jurídico que la
Constitución y la ley atribuyen exclusivamente a la CNSC, imponer una decisión
administrativa distinta de la adoptada por la autoridad competente y contrariar el
régimen especial de carrera administrativa de la DIAN.
Por último, invocó como criterio orientador la sentencia de 19 de mayo de 2026 del
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B [rad. 66001-23-33-000-2026-
00054-01], que reconoció que la utilización de las listas de elegibles continúa
supeditada a la verificación de la equivalencia de los empleos y a los estudios técnicos
correspondientes, lo que confirmaría que la interpretación y las actuaciones de ambas
entidades se ajustaron a la Constitución y a la ley.
En consecuencia, solicitó conceder el amparo invocado por la CNSC, dejar sin efectos
las providencias del incidente de desacato y restablecer las garantías del debido
proceso de ambas entidades, pues no existió incumplimiento de la sentencia sino una
diferencia de interpretación jurídica que no podía dar lugar a sanciones personales.
7. Sentencia de primera instancia
El 31 de julio de 2026, el Tribunal Administrativo del Casanare profirió sentencia de
primera instancia, en la cual declaró improcedente la solicitud de tutela por falta de
legitimación en la causa por activa de la CNSC.
Explicó que en los casos en que se controvierte una providencia dictada en el trámite
incidental de desacato de la acción de tutela, el Consejo de Estado2 ha determinado
que «quien está legitimado para presentar la acción de tutela es el funcionario sancionado,
ya sea a nombre propio o a través de apoderado judicial, no otro de la misma entidad a la cual
pertenece, dado que la sanción tiene una naturaleza personal y no institucional.»
En el caso concreto, verificó que la acción de tutela la presentó el representante
judicial de la CNSC con el fin de dejar si efectos las providencias que impusieron
sanción por desacato de carácter personal a las siguientes personas: (i) Edna Patricia
Ortega Cordero, directora de administración de carrera administrativa; (ii) Elda Francy
Vargas Bernal, directora de gestión corporativa (e); (iii) María Teresa López Peñuela,
subdirectora de gestión del empleo público; y, (iv) Liliana Lugo Ovalle, coordinadora
de selección y provisión del empleo.
Sin embargo, observó que la acción de tutela se promovió únicamente en
representación de la CNSC, sin que se aportara poder otorgado por ninguna de las
funcionarias sancionadas; tampoco se manifestó que actuaba como agente oficioso
de aquellas ni acreditó que se encontraran imposibilitadas para ejercer directamente
la defensa de sus derechos fundamentales.
8. Impugnación
La parte actora impugnó la decisión de primera instancia porque el a quo decidió una
controversia diferente a la planteada, lo que desconoció sus derechos al debido
2 Sentencia de 19 de febrero de 2026, radicación: 11001-03-15-000-2025-07226-01, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón.
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proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de
congruencia de la sentencia y el deber de interpretación integral de la demanda y las
pruebas.
Indicó que la controversia se redujo a un supuesto problema de legitimación para
cuestionar sanciones personales y se dejó de resolver la verdadera pretensión.
Explicó que su legitimación no deriva de representar a las funcionarias sancionadas
sino de la afectación directa de los derechos fundamentales de la institución, y que la
pretensión principal no busca modificar una decisión judicial, sustituir la defensa de
aquellas ni reabrir el debate sobre su responsabilidad subjetiva en el incidente de
desacato. El objeto real de la tutela es que se reconozca judicialmente que la comisión
cumplió todas y cada una de las órdenes del Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Yopal, conforme a las actuaciones exigidas en el trámite incidental y en los
posteriores requerimientos de ese despacho, lo que supone demostrar que fueron
ejecutadas materialmente conforme a la Constitución, la ley y las competencias
funcionales de la entidad.
Reiteró que eso fue lo que ocurrió, pues: i) acreditó que recibió la solicitud presentada
por la DIAN; ii) efectuó los estudios técnicos correspondientes; iii) verificó la
información registrada en el SIMO; iv) adelantó el análisis de procedencia respecto de
las vacantes reportadas; v) autorizó aquellas cuya utilización resultaba jurídicamente
viable; vi) elaboró el estudio técnico respecto de las restantes; vii) expidió el Auto 1
del 11 de mayo de 2026, mediante el cual motivó la improcedencia de autorizar las
demás vacantes; viii) comunicó esa decisión a los interesados; ix) coordinó las
actuaciones con la DIAN y, x) atendió cada uno de los requerimientos del despacho
judicial. En esa línea, indicó que «la Comisión ejecutó cada una de las cargas
impuestas por el juez constitucional, a pesar de que cada carga era diferente a la
anterior y muy distinta al sentido del fallo inicial», sin que pudiera sustituir el resultado
de los estudios técnicos para expedir un acto administrativo contrario al régimen
jurídico aplicable solo para satisfacer una interpretación distinta sobre el alcance del
fallo.
Insistió, entonces, en que no pretende discutir la potestad sancionatoria del juez ni
defender derechos fundamentales ajenos, sino que se verifique que las órdenes
impartidas se cumplieron de manera integral y que, como consecuencia lógica, cesen
las medidas sancionatorias, pues el presupuesto mismo de la sanción desapareció.
Manifestó que acudió al juez constitucional para defender exclusivamente sus
derechos institucionales al debido proceso, de acceso efectivo a la administración de
justicia y el principio de legalidad, afectados por la negativa reiterada del juzgado a
reconocer el cumplimiento material de las órdenes, pese a que acreditó en el
expediente, con actuaciones administrativas, técnicas y jurídicas sucesivas, haber
ejecutado íntegramente cada una de las cargas impuestas dentro del ámbito de sus
competencias. En consecuencia, la conclusión sobre la falta de legitimación en la
causa por activa carece de sustento porque responde a un problema jurídico
inexistente y no al que verdaderamente se planteó.
Consideró que la decisión impugnada no confrontó las actuaciones de la comisión con
las sucesivas órdenes del Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal; de haberlo hecho
habría advertido que cada requerimiento judicial generó una actuación administrativa
concreta, demostrativa de una conducta diligente, activa y respetuosa de la autoridad
judicial. Por eso, afirmó que la providencia recurrida incurrió en defecto fáctico por
omisión valorativa, al prescindir del examen integral del material probatorio y de la
secuencia cronológica de las actuaciones acreditadas en el expediente, lo que
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condujo a una conclusión equivocada sobre el verdadero objeto de la acción y la
legitimación de la CNSC para instaurarla.
Advirtió que la decisión de primera instancia también desconoció el precedente
constitucional, en la medida que debió aplicar el estándar jurisprudencial exigido para
valorar el cumplimiento material del fallo de tutela y la naturaleza del desacato, cuya
diferenciación ha aclarado la Corte Constitucional3. De esa manera, indicó que
correspondía al a quo determinar: «(i) qué orden concreta se impartió a la CNSC en cada
momento; (ii) cuál era su alcance material; (iii) qué actuación desplegó la Comisión para
atenderla; (iv) qué pruebas aportó para acreditar su ejecución; (v) si posteriormente el Juzgado
formuló una nueva exigencia o complementó la anterior; y (vi) qué nueva actuación desarrolló
la CNSC frente a ese requerimiento.»
Adujo que tal ejercicio era indispensable para establecer si podía predicarse una
conducta renuente de la comisión y que, al no resolverse el núcleo esencial planteado,
la decisión de primer grado incurrió en defecto por motivación aparente e insuficiente:
no respondió si las actuaciones de la CNSC configuraban o no cumplimiento material
del fallo, no confrontó cronológicamente las órdenes impartidas con las actuaciones
ejecutadas ni analizó el alcance jurídico del Auto 1 del 11 de mayo de 2026, de los
estudios técnicos, de las autorizaciones expedidas, de las comunicaciones efectuadas
ni de las sucesivas solicitudes de declaratoria de cumplimiento.
Por último, se refirió a la imposibilidad de forzar un criterio técnico por vía judicial, dado
que determinar si dos empleos son funcionalmente equivalentes es una cuestión
técnica que el ordenamiento jurídico radicó en cabeza de la CNSC (artículo 130 C.P.,
Decreto 927 de 2023), competencia en virtud de la cual evaluó y se pronunció. Afirmó
que no es jurídicamente aceptable que el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal
pretenda que autorice el uso de una lista de elegibles para empleos que, según su
análisis técnico especializado, no cumplen el requisito de equivalencia funcional
exigido por el artículo 36 del Decreto 927 de 2023, pues equivaldría a exigirle un acto
administrativo contrario a su propio criterio técnico y a la normativa vigente. En
consecuencia, alegó que la providencia censurada vulneró de manera manifiesta el
debido proceso y el principio de legalidad al sustituir el juicio técnico que, por mandato
de los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, corresponde ejercer
exclusivamente a esa comisión.
Sostuvo que la sentencia de tutela no ordenó el nombramiento automático de la
accionante ni la autorización obligatoria de las veintiséis (26) vacantes, sino que la
CNSC, en ejercicio de sus competencias, determinara si procedía o no el uso de la
lista de elegibles y, de no ser procedente, expidiera la correspondiente decisión
motivada; interpretación que confirmó el Tribunal Administrativo de Casanare al
precisar que la función de la comisión consistía en establecer la viabilidad de la
provisión de los empleos, mas no en autorizar automáticamente el uso de la lista. Fue
en estricto cumplimiento de esa orden que adelantó las actuaciones hasta la
expedición del Auto 1 de 11 de mayo de 2026; a pesar de ello, el despacho accionado
desestimó íntegramente el análisis técnico de la autoridad competente y, sin desvirtuar
sus fundamentos, impuso una sanción para obligar a la CNSC a adoptar una decisión
contraria al ordenamiento jurídico.
Aunado a lo anterior, informó que la CNSC no puede adelantar actuaciones
incompatibles con la suspensión ordenada por la Sala Sexta de la Corte Constitucional
en el auto 536 de 30 de abril de 2026 [exp. T-11.624.496AC], mediante el cual ordenó
la suspensión inmediata del conteo del término de vigencia y firmeza de las listas de
3 Citó las sentencias SU-034 de 2018, T-171 de 2009, SU-1158 de 2003 y T-458 de 2003, C-590 de 2005, SU-817 de 2010,
SU-627 de 2015 y SU-128 de 2021
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elegibles adoptadas en las Resoluciones 13098 del 17 de junio de 2024 y 13250 del
5 de julio de 2024. Esa medida permanecerá vigente hasta que sea notificada la
sentencia que se profiera dentro de ese asunto.
Indicó que, en cumplimiento de la anterior orden, esa comisión expidió el auto 229 del
5 de mayo de 2026, en el que dispuso la suspensión de los términos de vigencia de
las listas de elegibles correspondientes.
Por lo indicado, solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, acceder al
amparo de los derechos invocados.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
De conformidad con lo alegado en el escrito de impugnación, corresponde a la Sala
determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia, que declaró
improcedente la acción de tutela promovida por la CNSC por falta de legitimación en
la causa por activa.
La CNSC ejerció la presente acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo
de Yopal al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a cargos
públicos con las providencias dictadas en el tercer incidente de desacato tramitado
por la autoridad judicial accionada.
Al tratarse de providencias dictadas al interior de un trámite incidental, en este caso
debe verificarse si la CNSC tiene legitimación en la causa por activa. Superado lo
anterior, debe determinarse si el juzgado accionado vulneró los derechos
fundamentales de la CNSC al negar, mediante auto de 10 de julio de 2026, la solicitud
de inaplicación de la sanción impuesta por desacato, pese a las gestiones de
cumplimiento que la entidad afirma haber acreditado.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada. Para resolver la controversia,
la Sala analizará los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra
actuaciones del proceso de tutela; (ii) la legitimación en la causa por activa en los
trámites incidentales de desacato de órdenes de tutela y (iii) el análisis del caso
concreto.
Previo a realizar el correspondiente estudio es necesario resolver una solicitud de
coadyuvancia.
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De la coadyuvancia solicitada por la DIAN
En escrito del 31 de julio de 2026, la DIAN, entidad cuyas servidoras fueron
sancionadas en el mismo incidente de desacato, pidió ser reconocida como
coadyuvante de la accionante y, además, solicitó que se dejaran sin efectos las
providencias dictadas en el incidente de desacato y se restablecieran las garantías del
debido proceso de ambas entidades.
La Sala la reconocerá como coadyuvante, en atención a lo dispuesto en los artículos
13 del Decreto 2591 de 1991 y 71 del Código General del Proceso, pero esa
intervención se limita a respaldar las pretensiones de la CNSC y no la habilita para
formular reclamaciones propias ni para obtener un pronunciamiento sobre su situación
particular o sobre la de sus servidoras sancionadas, pues ello equivaldría a tramitar
una nueva tutela y desvirtuaría la naturaleza de la figura. Por ello, la Sala no se
pronunciará sobre las sanciones impuestas a las funcionarias de la DIAN ni sobre las
pretensiones que esa entidad formuló respecto de su propia situación.
En consecuencia, no se accederá a su solicitud de dejar sin efectos las providencias
en cuanto afectaron a esa entidad y a sus servidoras, pues, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, cada persona debe reclamar la
protección de sus propios derechos y la coadyuvancia no puede ampliar ni modificar
las pretensiones de la demanda. Lo anterior, sin perjuicio de que la DIAN o sus
servidoras interpongan su propia acción.
(i) De la procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela y actuaciones
del proceso de tutela
De conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional4, la acción de
tutela es improcedente para estudiar providencias que, igualmente, se profieran dentro
de trámites de tutela, pues ello constituye un requisito general que debe superarse.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha admitido de manera excepcionalísima casos
en los que es procedente la acción de tutela cuando las pretensiones están
encaminadas a la protección al debido proceso5.
En sentencia SU – 627 de 2015, la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia
respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra
actuaciones de los jueces de tutela anterior o posterior a la sentencia.
Esto es, fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
dictadas en el trámite de la acción de tutela, según tres hipótesis: (i) cuando la tutela
se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto; (ii) cuando se dirige
contra una decisión anterior al fallo y (iii) cuando se efectúa en contra de una decisión
posterior6.
Respecto al cuestionamiento de decisiones proferidas con posterioridad a la sentencia
de tutela, señaló:
4 La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU-1219 de 2001 y se reiteró, entre
otras, en las Sentencias T- 021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002; T-200, T-502 y T-1028 de 2003;
T528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-
151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T208 de 2013.
5 Sentencia T – 162 de 1997
6 Reiterada en sentencia T-322 de 2019.
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«4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela
diferentes a la sentencia, se debe distinguir si estas acaecieron con anterioridad o con
posterioridad a la sentencia.
(…)
4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr
el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela
no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental
que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera
excepcional».
(Negrita y subraya fuera del texto)
Posteriormente, la Corte Constitucional, en sentencia SU-034 de 2018, estableció
como requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra las
providencias que resuelven un incidente de desacato, los siguientes:
«i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que
la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite incluido
el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso.
ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales
específicas (defectos).
iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo
planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer
a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no
puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato
y que el juez no tenía que practicar de oficio».
En consecuencia, durante el trámite del incidente de desacato no es procedente
reabrir el análisis de aspectos que comprometan la ratio decidendi del fallo de tutela
original. Es decir, el juez constitucional debe limitarse exclusivamente a examinar la
actuación dentro del incidente, sin revaluar los fundamentos del fallo de tutela que lo
originó, en respeto del principio de cosa juzgada.
i) De la legitimación en la causa por activa en los trámites incidentales de
desacato de ordenes de tutela.
El artículo 86 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 1, 10, 46 y 49
del Decreto 2591 de 1991, establecen que la acción de tutela puede ejercerla cualquier
persona que considere vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, bien
sea: (i) por sí misma; (ii) por conducto de representante o de apoderado; (iii) por medio
de agente oficioso, cuando el titular de los derechos no esté en condiciones de
promover su defensa. Los defensores del pueblo y los personeros municipales
también están facultados para interponer acción de tutela en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o que este en situación de desamparo e indefensión. Por
supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa.
Frente a la falta de legitimación en la causa por activa en acciones de tutela, la Corte
Constitucional ha señalado lo siguiente7:
«Esta Corporación ha señalado que, no obstante, la informalidad que se predica de la
acción de tutela, la misma debe cumplir con unos requisitos mínimos de procedibilidad,
dentro de ellos se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla.
7 T-552 de 2006.
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En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general,
solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para
solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa
o por intermedio de su representante o apoderado.
Según los enunciados del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser
promovida por cualquiera persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales
resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien
actúe en su nombre. En el mismo sentido, según las prescripciones del artículo 10 del
decreto 2591 de 1991, la persona a quien se le vulneren o amenacen sus derechos
fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí misma o por medio de
representante. En esta disposición también se contempló la posibilidad de la agencia de
derechos ajenos, de tal forma que, en aquellos eventos en que el titular de los mismos
no esté en condiciones de promover su propia defensa, podrá́ un tercero presentar
acción de tutela en su nombre.
La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en
la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha
establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la
Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite
cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los
presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro
posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los
procesos de tutela».
Ahora bien, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia dictada en un
incidente de desacato, debe tenerse en cuenta que el titular de los derechos
presuntamente vulnerados es la persona natural sancionada o conminada a cumplir
la orden de tutela, y no la entidad a la que esta pertenece. Ello se explica porque la
responsabilidad por desacato es subjetiva y personalísima, en tanto el incidente
constituye una manifestación del poder disciplinario del juez, cuyo ejercicio exige
verificar que el incumplimiento de la orden obedece a la negligencia del obligado. Por
esa razón, el trámite incidental no persigue a la entidad accionada, sino al servidor
público que, debidamente identificado y vinculado al trámite, tenía a su cargo el
cumplimiento del fallo, y es a este a quien deben garantizarse los derechos al debido
proceso y a la defensa. En consecuencia, si la responsabilidad recae únicamente
sobre quien debía acatar la decisión judicial, solo él puede ver eventualmente
afectados sus derechos fundamentales en el incidente de desacato, mas no quien lo
releve en el cargo ni, mucho menos, la entidad como tal.
Sobre la responsabilidad subjetiva del sancionado, la Corte Constitucional en la
sentencia T-763 de 1998, señaló:
«3. Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva
[…]
Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad
de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber
negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo
presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Y, si se trata del
superior inmediato del funcionario que ha debido cumplir la orden, tratándose de la tutela,
adicionalmente ha debido existir una orden del juez requiriéndolo para que hiciere cumplir
por el inferior el fallo de tutela, dándosele un término de cuarenta y ocho horas porque
así expresamente lo indica el artículo 27 del decreto 2591 de 1991 […]». (Resaltado
fuera de texto original)
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Teniendo en cuenta las providencias transcritas, la sanción que el juez de tutela
impone en el trámite de un incidente de desacato es el resultado de la verificación de
la responsabilidad subjetiva de una persona que de manera individual es identificada.
(iii) Análisis del caso concreto.
La CNSC solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al acceso a cargos públicos, así
como del principio de legalidad, que considera vulnerados por el Juzgado Cuarto
Administrativo de Yopal al negar, mediante auto de 10 de julio de 2026, la solicitud de
inaplicación de la sanción impuesta a su directora de Administración de Carrera
Administrativa dentro del tercer incidente de desacato tramitado en la acción de tutela
con radicado núm. 85001-33-33-004-2025-00417-00.
Aunque en las pretensiones se pidió dejar sin efectos «el incidente de desacato del 8
de abril de 2026» y que «se den por cumplidas las órdenes» de la sentencia de tutela,
de la lectura integral del escrito se desprende que la providencia atacada es el auto
de 10 de julio de 2026 y que lo que la entidad cuestiona es la valoración que allí se
hizo de las actuaciones con las que, en su criterio, acreditó el cumplimiento de la
orden.
Sobre el particular, la CNSC alega que el juzgado omitió la valoración integral de las
pruebas que demostraban el cumplimiento, prescindió del análisis de la diligencia
administrativa y de la imposibilidad jurídica invocada, y, a su juicio, redujo la obligación
a la autorización de las 26 vacantes, con lo cual habría desconocido el estándar
jurisprudencial para verificar el cumplimiento material de un fallo de tutela.
Por esa razón, el estudio se circunscribe al auto de 10 de julio de 2026.
Como quedó expuesto en los hechos, en la sentencia de 9 de diciembre de 2025 el
Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal amparó los derechos de la señora Yesenia
Estupiñán Patiño e impartió órdenes a la DIAN y a la CNSC, como entidades
accionadas; decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 22 de
enero de 2026 [rad. 85001-33-33-004-2025-00417-00/01]. De los tres incidentes de
desacato que tramitó el juzgado, el que interesa —y contra el que se entiende dirigida
la presente acción— es el último, abierto por auto de 9 de junio de 2026 contra las
señoras Edna Patricia Ortega Cordero, directora de Administración de Carrera
Administrativa de la CNSC, y Elda Francy Vargas Bernal, María Teresa López Peñuela
y Liliana Lugo Ovalle, funcionarias de la DIAN. Recibidos los informes, el juzgado, en
providencia de 24 de junio de 2026, decidió lo siguiente:
«PRIMERO: DECLARAR que la directora de Administración de Carrera Administrativa
de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNCS [sic], señora EDNA PATRICIA
ORTEGA CORDERO […]; la directora de Gestión Corporativa (E) señora ELDA FRANCY
VARGAS BERNAL […]; la subdirectora de Gestión del Empleo Público, señora MARÍA
TERESA LÓPEZ PEÑUELA […] y la Coordinadora de Selección y Provisión del Empleo,
señora LILIANA LUGO OVALLE […], incurrieron en desacato al fallo de tutela proferido
por este despacho el día 09 de diciembre de 2025 […].
[…]
TERCERO: IMPONER [a las mismas funcionarias] multa de cinco (5) salarios mínimos
mensuales vigentes, que deberán consignar de su propio peculio dentro de los diez (10)
días siguientes a la ejecutoria de esta decisión […]. De no pagarse oportunamente la
multa impuesta, se procederá a su cobro coactivo por el ente competente […].»
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En los numerales segundo y cuarto se ordenó y requirió a las mismas funcionarias dar
cumplimiento inmediato a la sentencia, y en el quinto se dispuso oficiar a la Fiscalía
General de la Nación.
La anterior providencia surtió el grado de consulta ante el Tribunal Administrativo de
Casanare, que la confirmó en auto de 26 de junio de 2026.
Posteriormente, en el auto de 10 de julio de 2026, que es la providencia cuestionada
en esta acción, el juzgado negó las solicitudes de inaplicación de la sanción
presentadas por la CNSC y la DIAN, negó la aclaración de la sentencia pedida por la
CNSC y exhortó a ambas entidades a cumplir las obligaciones que por ley les
corresponden respecto de las órdenes impartidas en la sentencia de 9 de diciembre
de 2025.
De lo anterior se advierte que la sanción por desacato se impuso de manera personal
e individual a las señoras Edna Patricia Ortega Cordero, de la CNSC, y Elda Francy
Vargas Bernal, María Teresa López Peñuela y Liliana Lugo Ovalle, de la DIAN,
quienes deben pagar la multa de cinco (5) smlmv «de su propio peculio». Son ellas,
como sancionadas, las titulares de los derechos fundamentales que podrían verse
afectados por el auto de 10 de julio de 2026, pues esa providencia mantuvo la sanción
que se les impuso a título de responsabilidad subjetiva.
En consecuencia, son esas personas naturales quienes están legitimadas en la causa
por activa para cuestionar en sede de tutela el auto de 10 de julio de 2026,
directamente o por conducto de apoderado. No obstante, la CNSC, que formuló la
tutela por medio del jefe de su Oficina Asesora Jurídica, no fue sancionada y, por
ende, no es titular de los derechos que se dicen vulnerados. El exhorto que ese auto
dirigió a las entidades no altera esa conclusión, porque se limita a recordarles el deber
de cumplir las órdenes impartidas en la sentencia de 9 de diciembre de 2025 y no les
impone una carga o sanción nueva.
En los anteriores términos, no prospera el cargo de impugnación que pretendió
desvirtuar la falta de legitimación en la causa por activa.
Tampoco es de recibo el argumento según el cual la pretensión principal es que se
reconozca el cumplimiento de la sentencia de 9 de diciembre de 2025, porque la
solicitud de amparo constitucional es improcedente cuando se pretende lograr el
cumplimiento de las órdenes de un fallo de tutela, pues esa verificación corresponde
al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, como juez de primera instancia en el
proceso de tutela con radicado 85001-33-33-004-2025-00417-00, en ejercicio de la
competencia que le asigna el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y no al juez que
conoce de una nueva tutela contra sus providencias.
Por ello, la Sala concluye que la CNSC carece de legitimación en la causa por activa
para interponer la presente acción de tutela.
En consecuencia, esta Sección confirmará la providencia del 31 de julio de 2026,
proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, que declaró improcedente la
acción de tutela presentada por la CNSC por falta de legitimación en la causa por
activa.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad
de la ley,
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Radicado: 85001-23-33-000-2026-00098-01
Demandante: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC)
FALLA
1. Aceptar a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) como
coadyuvante de la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC) en la presente
acción de tutela.
2. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.
3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/85001233300020260009801/2373F221D509C9D81BADA3E478B7ABDF72A18D22DE465D142F52DB43B66F3663/2

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