📅 31/10/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 11001031500020260407301
Interno: 11149
Clase de Proceso: ACCIONES DE TUTELA
Fecha de Providencia: 31/10/2026
— Titulación —
Problema jurídico:¿Procedía prevenir al Tribunal Administrativo de Casanare, en los términos del artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, para que se abstuviera de incurrir nuevamente en las actuaciones que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela promovida por el Instituto Financiero de Casanare IFC?
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 – ARTÍCULO 209, CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 – ARTÍCULO 267, CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 – ARTÍCULO 86, DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 24, LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 2221, LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 2222
— Resumen —
Resumen
El presente documento corresponde a una aclaración de voto dentro de una acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra el Tribunal Administrativo de Casanare. La ratio decidendi se fundamenta en la protección al debido proceso, tras establecerse que, en el marco del cobro de obligaciones crediticias (cartera), el juez de instancia incurrió en un error al exigir la existencia de un contrato de mutuo por escrito para validar el recaudo ejecutivo de un pagaré. El documento resalta que la actividad comercial de la entidad actora se rige por el derecho privado, donde el contrato de préstamo se perfecciona con la simple entrega del dinero, y no requiere de formalidades escritas adicionales para ser exigible ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Preguntas Centrales
¿Es exigible un contrato de mutuo por escrito para el cobro ejecutivo de títulos valores por parte de una entidad financiera estatal?
No. El documento aclara que, conforme a la naturaleza comercial de la entidad y la normativa civil, el contrato de mutuo es real, lo que significa que nace con la entrega material de los recursos. Por tanto, exigir un documento escrito adicional al título valor (pagaré) para iniciar el cobro es un requisito extralegal que vulnera el acceso a la administración de justicia.
¿Qué jurisdicción debe conocer los procesos ejecutivos de este instituto financiero contra particulares?
La Corte Constitucional ha definido que la competencia para tramitar procesos ejecutivos derivados de obligaciones crediticias contenidas en títulos valores, cuando son promovidos por esta entidad pública, corresponde exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Fundamentación Clave
Régimen Jurídico Aplicable
- Artículos 2221 y 2222 del Código Civil: Establecen que el mutuo se perfecciona por la tradición (entrega) de la cosa, sin que la ley exija que conste por escrito para su validez.
- Derecho Privado: Se aplica a los actos y contratos relacionados con la actividad comercial y crediticia de la entidad actora.
- Derecho Público (Artículos 209 y 267 de la Constitución Política): Rige los principios de la función administrativa y la gestión fiscal de la entidad, pero no altera la naturaleza del contrato de préstamo.
Jurisprudencia y Doctrina Procesal
- Artículo 24 del Decreto 2591 de 1991: Se invoca para sustentar que el juez de tutela debe prevenir a la autoridad judicial accionada para que no repita omisiones o interpretaciones erróneas que ya han sido aclaradas por tribunales superiores.
- Conflictos de Jurisdicción: Cita de autos de la Corte Constitucional que ratifican el fuero de atracción de la jurisdicción administrativa para estos títulos valores específicos.
Conclusión
La tesis principal sostiene que el título valor derivado de una operación de crédito es suficiente para iniciar el cobro ejecutivo, sin que sea obligatorio presentar un contrato de mutuo escrito, pues este último se perfecciona con la entrega del capital. En consecuencia, se debe amparar el derecho al debido proceso de la entidad pública y advertir a los tribunales inferiores sobre la obligatoriedad de seguir este criterio jurisprudencial para evitar el uso reiterado e innecesario de la acción de tutela.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
ACLARACIÓN DE VOTO
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-04073-01
Demandante INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE IFC
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO
Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, manifiesto que aclaro el voto en la
providencia del proceso en referencia, en el sentido de indicar que pese a conceder el
amparo del derecho fundamental al debido proceso del Instituto Financiero de Casanare
(IFC), se debió prevenir al Tribunal Administrativo de Casanare, en los términos del
artículo 24 del Decreto 2591 de 19911, para que en el futuro se abstenga de incurrir en las
acciones y omisiones que dieron lugar a la interposición de la tutela de la referencia.
Es de resaltar que han sido recurrentes las acciones de tutela con idénticos fundamentos
de hecho y de derecho, interpuestas por el mismo Instituto contra decisiones del Tribunal
Administrativo de Casanare, pese a que la Corte Constitucional2, como autoridad
encargada de resolver los conflictos entre jurisdicciones, ha definido que los procesos
ejecutivos promovida por el Instituto Financiero de Casanare en contra de particulares, para
el cobro de obligaciones crediticias contenidas en títulos valores (como el pagaré),
corresponde tramitarlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asimismo, son múltiples las decisiones del Consejo de Estado3, actuando como juez de
tutela (juez natural de los contratos del Estado), en las que teniendo en cuenta la naturaleza
jurídica de la entidad tutelante, el régimen de aplicable a sus actos y contratos, ha concluido
que el Instituto el accionante se rige por las normas del derecho privado propias de su
actividad comercial, y por las disposiciones del derecho público relacionadas con los
principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución Política
y la gestión fiscal de que trata el artículo 267 ibidem, por lo que el contrato que dio origen
al pagaré cuyo cobro se pretende, debe ser tratado como un contrato de mutuo, sobre el
cual no recae la obligatoriedad de que medie por escrito, como equivocadamente lo exigió
la autoridad judicial accionada a la parte actora.
Bajo este contexto, es dable que no medie un contrato de mutuo escrito, puesto que de
conformidad con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material
de la cosa dada en préstamo.
En estos términos queda expuesta mi aclaración de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
1 Decreto 2591 de 1991. Artículo 24. Prevención a la autoridad. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto
impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho
conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido
en el artículo correspondiente de este decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma
acción u omisión.
2 CORTE CONSTITUCIONAL. Ver Autos A-554 de 2023, A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025.
3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, entre otros, se pueden consultar:
§ Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 20 de abril de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-07910-01.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de julio de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2026-04330-00.
§ Sección Terera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2026-00997-01.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-02214-00.
§ Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de abril de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-01039-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 13 de noviembre de 2025. Expediente 11001-03-15-000-2025-05435-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 29 de enero de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-07470-00.
§ Sección Cuarta. Sentencia de 11 de junio de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-03346-00.
§ Sección Quinta. Sentencia del 4 de junio de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2026-01039-01.
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