Procedencia del salvamento de voto – Fecha Publicación: 06/07/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

Radicado: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117)
Demandante: BIOCOMBUSTIBLES DE COLOMBIA Y SANTANDER S.A.S.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117)
Demandante: Biocombustibles de Colombia y Santander S.A.S. – Biocolder
S.A.S.
Demandado: Municipio de Bucaramanga
SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ A LA
SENTENCIA DEL 11 DE JUNIO DE 2026, C.P. LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ
MONTAÑO
Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, este
Despacho expone las razones por las cuales se aparta de la providencia que declaró
la nulidad parcial de la Resolución Sanción 0190 del 23 de febrero de 2017 y de la
Resolución 1249 del 14 de agosto de 2017, expedidas por la Secretaría de Hacienda
del Municipio de Bucaramanga, y reliquidó la sanción por no enviar información.
Las razones del desacuerdo surgen del siguiente hecho:
Obra en el expediente prueba de que, a lo largo de 2015, mediante múltiples radicados,
la demandante suministró a la Secretaría de Gobierno del municipio de Bucaramanga
la información referente a las compras y ventas de combustible clasificados por los
diferentes tipos. Sin embargo, dicha información no incluía la cuenta contable
correspondiente a las operaciones reportadas. A partir de este supuesto, cabe
efectuar el siguiente análisis:
(i) Alcance de la prohibición prevista en el artículo 9.° del Decreto-Ley 19 de
2012.
En la providencia se concluyó que la prohibición de «exigir actos administrativos,
constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la entidad ante la cual
se está tramitando la respectiva actuación» (Se subraya y se resalta) contenida en
el artículo 9.° del Decreto-Ley 19 de 2012, solo resulta aplicable si la sociedad
informaba oportunamente a la Secretaría de Hacienda la dependencia en la
que reposaban los documentos previamente radicados, con fundamento en el
parágrafo de la norma que se procede a citar:
PARÁGRAFO. A partir del 1 de enero de 2013, las entidades públicas
contarán con los mecanismos para que cuando se esté adelantando una
actuación ante la administración y los documentos reposen en otra
entidad pública, el solicitante pueda indicar la entidad en la cual
reposan para que ella los requiera de manera directa, sin perjuicio que
la persona los pueda aportar. Por lo tanto, no se podrán exigir para
efectos de trámites y procedimientos el suministro de información que
repose en los archivos de otra entidad pública. (Se subraya y se
destaca)
Este Despacho no comparte esa interpretación, por cuanto la norma en cuestión
prohíbe exigir documentos que ya reposen en la misma entidad ante la cual se
adelanta la actuación administrativa, como ocurre en el caso concreto. El
parágrafo, en cambio, tiene por objeto establecer un mecanismo destinado a
facilitar el intercambio de información entre entidades públicas distintas,
permitiendo que el interesado indique dónde reposan los documentos para que
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
1

Radicado: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117)
Demandante: BIOCOMBUSTIBLES DE COLOMBIA Y SANTANDER S.A.S.
sean obtenidos directamente por la administración. En consecuencia, a nuestro
criterio, procedía la aplicación de esta disposición, habida cuenta de que la
información ya reposaba en la entidad peticionaria, aunque en otra dependencia
interna. Por tanto, la sanción solo debía proceder respecto de la información no
suministrada (esto es, el número de cuenta contable atribuible a cada partida).
En la Sentencia que se salva, la Sala mayoritaria no otorga valor a la
información sobre la compra y venta de combustible que ya reposaba en el
municipio de Bucaramanga, en la Secretaría de Gobierno, desconociendo el
principio de unidad de la administración.
A partir de tal desconocimiento, estimó irrelevante confrontar la información
solicitada en los requerimientos que motivaron el acto con aquella que ya
obraba en poder de la administración, al señalar que la demandante «(…)
simplemente omitió responder los requerimientos ordinarios dentro de la oportunidad
legal, sin que sea necesario realizar un cotejo entre los datos de la información
presentada y aquellos que reposaban en la Secretaría de Gobierno».
Bajo la lógica jurídica de este Despacho, la decisión mayoritaria obvió
considerar el siguiente razonamiento:
• Para efectos del derecho administrativo no es dable asimilar el concepto
«entidad» con cualquier dependencia u oficina de la Administración.
• La expresión «entidad» corresponde al sujeto jurídico que el ordenamiento
reconoce como sujeto de derechos, obligaciones, competencias y
responsabilidad, dotado de autonomía.
• De esta manera, la voluntad manifestada por los órganos administrativos
(Secretarías) se imputa directamente a la persona jurídica de la cual forman
parte1.
• En consecuencia, el órgano no constituye un sujeto de derecho diferente.
Simplemente es el instrumento institucional mediante el cual actúa la
entidad.
Así, conforme a los artículos 2862 y 3113 de la Constitución y 6.° de la Ley 489
de 19984, la persona jurídica es el municipio como entidad territorial. Por tanto,
las diferentes secretarías integran la estructura interna de esa única persona
jurídica. Sus competencias son ejercidas por simples razones de organización
administrativa, conforme a la distribución efectuada en el acto de formación.
Se concluye, entonces, que la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de
Gobierno no constituyen entidades independientes, sino que hacen parte de
una misma estructura administrativa. En consecuencia, en virtud de los
principios de unidad y coordinación administrativa, la información que reposa en
una de sus dependencias se entiende incorporada al acervo documental de la
entidad territorial considerada en su conjunto, la cual comprende tanto la
Secretaría de Gobierno como la de Hacienda.
1 Corte Constitucional, Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Al desarrollar la teoría del órgano como criterio de
imputación en el derecho público, precisó que las manifestaciones que el titular de un órgano realice dentro del ámbito de sus
competencias se imputan directamente al Estado a través del respectivo órgano al que pertenece.
2 Artículo 286. “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. (…)”
3 Artículo 311. “Al municipio como entidad fundamental de la división politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le
asignen la Constitución y las leyes.”
4 Artículo 6. Principio de coordinación. “En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas
deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En
consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de
impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.
(…)”
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
2

Radicado: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117)
Demandante: BIOCOMBUSTIBLES DE COLOMBIA Y SANTANDER S.A.S.
(ii) Procedencia de la sanción: artículo 651 del Estatuto Tributario, literal d.
La Sala aplicó el literal a) del numeral 1.° del artículo 651 del Estatuto Tributario5,
a efectos de fijar la sanción por omisión en el envío de la información requerida
y, en virtud del principio de favorabilidad, redujo la tarifa aplicable al 1 %, fijando
una sanción de $82.344.000 sobre una base de $8.234.399.000.
Este Despacho se aparta de dicha premisa, pues una vez excluida de la base
sancionatoria la información relativa a la compra y venta de combustible, la cual
ya reposaba en el municipio de Bucaramanga, la única omisión atribuible a
la sociedad consistía en la falta de remisión oportuna de los códigos
contables. Por lo tanto, la conducta sancionable quedaba circunscrita
exclusivamente al incumplimiento en la remisión de dichos códigos, y no al resto
de la información requerida.
Por consiguiente, la disposición utilizada por la Sala para la imposición de la
sanción no se ajusta a la conducta desplegada por la demandante. La correcta
era la prevista en el literal d) de la misma norma, de acuerdo con la modificación
introducida por el artículo 80 de la Ley 2277 de 2022, que señala la forma en la
cual se tasan las sanciones sin cuantía, así:
«Cuando no sea posible establecer la base para tasar la sanción o la
información no tuviere cuantía, la sanción será de cero coma cinco (0,5)
UVT por cada dato no suministrado o incorrecto, la cual no podrá
exceder siete mil quinientas (7.500) UVT».
En ese sentido, una vez reconocido que la conducta sancionable en el caso
concreto se limitaba exclusivamente a la falta de remisión de las cuentas
contables, la sanción debió liquidarse con fundamento en el literal d) del artículo
651 del Estatuto Tributario, esto es, a razón de 0,5 UVT por cada dato no
suministrado.
En los anteriores términos, queda expresado el salvamento de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
5 Artículo 651. Sanción por no enviar información o enviarla con errores. “1. Una multa que no supere siete mil quinientas
(7.500) UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:
a) El uno por ciento (1%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida; (…)”
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
3

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/68001233300020180014601/589B527E44547F6199B38005529214B66B8A26887AA3FDDF9170DBF186785679/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →