Procedencia del salvamento de voto (Rad. 11001032700020250009700) – Fecha Publicación: 21/10/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-27-000-2025-00097-00 (30632)
Demandante: Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
SALVAMENTO DE VOTO
Referencia: Solicitud de unificación de jurisprudencia
Radicación: 11001-03-27-000-2025-00097-00 (30632)
Solicitante: Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A.
Preciso apartarme del auto proferido dentro del proceso de la referencia, mediante el cual
la Sala decidió no avocar el conocimiento de los tres procesos señalados por la solicitante
para proferir sentencia de unificación, porque considero que en este caso sí se reunían
las condiciones previstas en el artículo 271 del CPACA para que la Sección asumiera su
estudio.
A modo de contexto, la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A. pidió que se
avocara el conocimiento de tres procesos en los que se discute la legalidad de los actos
con los que el Distrito de Buenaventura le liquidó el impuesto predial unificado y la
sobretasa ambiental de las vigencias 2020, 2021 y 2022, respecto de inmuebles que
recibió en concesión para la prestación de servicios portuarios. Dos de esos procesos
están para fallo de segunda instancia en el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y
el tercero se encuentra en esta Sección. El auto del cual me aparto negó la solicitud
porque no encontró acreditada una divergencia de interpretaciones judiciales, ni la
importancia jurídica o la trascendencia económica del asunto.
Para explicar mi desacuerdo conviene recordar el alcance de la facultad que el artículo
271 del CPACA, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, le otorga al Consejo
de Estado. Esa norma le permite asumir el conocimiento de asuntos pendientes de fallo
o de decisión interlocutoria por razones de importancia jurídica, trascendencia económica
o social, o por la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o
resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Esa competencia la ejerce la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo frente a los asuntos que provienen de las
secciones, o cada sección frente a los que provienen de sus subsecciones, de los
despachos de sus magistrados o de los tribunales. La norma enuncia estas razones de
forma alternativa, de manera que basta con que se presente una de ellas para que
proceda avocar el conocimiento.
Esta facultad no es un trámite accesorio. Es la herramienta con la que el Consejo de
Estado, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (artículo 237.1 de la
Constitución Política), cumple su papel de órgano de cierre, que consiste en fijar reglas
de decisión que trasciendan el caso particular y que permitan resolver de la misma
manera los asuntos que comparten iguales supuestos. Por eso las sentencias de
unificación producen efectos más allá de las partes. La administración debe tenerlas en
cuenta al decidir los asuntos de su competencia (artículo 10 del CPACA) y quien se
encuentre en la misma situación puede pedir que se le extiendan sus efectos (artículo
102 ibidem). Para los jueces, a su vez, son precedente obligatorio en los procesos en
curso, al punto de que su desconocimiento abre paso al recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia (artículos 256 y 258 ibidem). En últimas, con la unificación
se garantizan la igualdad de trato, la seguridad jurídica y la confianza legítima de quienes
acuden ante la administración y ante la jurisdicción.
En materia tributaria esta función tiene un peso especial. Cuando se discute quién es el
sujeto pasivo de un tributo de causación anual, como el impuesto predial, la controversia
no se agota en un proceso, sino que se repite en cada vigencia, en cada liquidación oficial
y en cada demanda. Una regla clara le sirve a la entidad territorial para determinar el
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impuesto, al concesionario para conocer el alcance de sus obligaciones y a los jueces
para decidir los litigios en curso, y evita que el mismo debate se plantee una y otra vez.
En el caso concreto, la mayoría centró su análisis en verificar si existían pronunciamientos
judiciales divergentes y, al no encontrarlos, negó la solicitud. Sin embargo, como lo
señalé, esa no es la única razón que habilita la unificación. La necesidad de sentar
jurisprudencia, según la definición que la propia providencia acoge, se presenta cuando
el asunto es novedoso o no existe un pronunciamiento previo del órgano de cierre. Y la
misma providencia reconoce que la Sala solo ha proferido una sentencia sobre la sujeción
pasiva de la solicitante respecto de los inmuebles concesionados en Buenaventura por
las vigencias 2020, 2021 y 2022. Esto muestra que el tema apenas empieza a decidirse
y que la Sección todavía no ha fijado, con efectos de unificación, reglas sobre aspectos
que la solicitante puso de presente, como el alcance del parágrafo 3 del artículo 150 de
la Ley 2010 de 2019, que limitó la aplicación de esa norma a los nuevos contratos de
concesión y a los preexistentes que se modifiquen para ampliar su plazo.
En la solicitud se indica que en uno de los procesos el Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca decidió con base en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, en la versión
modificada por la Ley 1607 de 2012, sin considerar la modificación introducida por la Ley
2010 de 2019. Si los jueces de instancia aplican versiones distintas de una misma norma
a concesiones suscritas antes de su entrada en vigencia, corresponde a esta Sección
aclarar cuál es el régimen aplicable.
Tampoco comparto la manera en que se descartaron las providencias de las Secciones
Primera, Tercera y Cuarta citadas por la solicitante, según las cuales la destinación de
un bien a la prestación de un servicio público no lo convierte en un bien de uso público.
Que se hayan proferido entre 2001 y 2010 no les resta valor, porque el artículo 271 del
CPACA no exige que los pronunciamientos divergentes sean recientes, y esos criterios
no han sido rectificados expresamente por la Corporación. Además, aunque se dictaron
en acciones populares y contractuales, se ocupan del mismo problema del que depende
la sujeción pasiva de los concesionarios en el impuesto predial, esto es, si el bien es de
uso público o fiscal.
La sentencia del 30 de marzo de 2023 (exp. 26785), en la que se apoyaron los jueces de
instancia, partió de una premisa distinta, al considerar que los bienes destinados a la
prestación de un servicio público son de uso público. Aun si se acepta que desde
entonces la Sección ha seguido una línea uniforme, esa línea no se ha fijado con efectos
de unificación ni se ha confrontado de manera expresa con los criterios anteriores, y esa
es precisamente una de las hipótesis en las que la unificación cumple su propósito,
precisar el alcance de la jurisprudencia y despejar las dudas sobre su aplicación.
La mayoría también sostuvo que la sujeción pasiva depende de las características de
cada bien y de las pruebas de cada proceso. Es cierto que la conclusión de cada caso
dependerá de esos elementos, pero eso no impide unificar. Lo que la Sección puede
hacer es fijar los criterios con base en los cuales se establece la naturaleza jurídica de
un bien entregado en concesión, como su titularidad, su afectación, las condiciones de
su uso y las áreas que se explotan comercialmente, para que luego cada juez los aplique
a las pruebas del proceso.
En cuanto a la importancia jurídica y la trascendencia económica, la providencia exigió
que la discusión impactara el sistema jurídico y demostrara la imposibilidad o insuficiencia
de las normas y precedentes existentes, condiciones que el artículo 271 del CPACA no
contempla. En todo caso, considero que ambas razones estaban presentes. El asunto
involucra la interpretación de la norma que define la sujeción pasiva en el impuesto predial
de las concesiones portuarias y aeroportuarias del país, cuya relevancia llevó incluso a
la Corte Constitucional a pronunciarse sobre ella en la sentencia C-500 de 2024.
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Por último, no creo que avocar el conocimiento afectara la distribución de competencias
ni la autonomía de los jueces de instancia. La posibilidad de asumir procesos que se
tramitan ante los tribunales es una decisión expresa del legislador, contenida en el mismo
artículo 271 del CPACA. Además, uno de los tres procesos, el
76001233300020230031300, ya fue repartido a esta Sección para decidir la segunda
instancia, de modo que avocarlo no alteraba ninguna competencia. Solo permitía que la
decisión que de todas formas debe adoptar la Sala tuviera efectos de unificación y sirviera
de guía para los demás casos.
Las anteriores son las razones por las que, salvo mi voto,
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020250009700/0C984BA76A9A52D7BD8E3FA79E8774087B876083C47BAE2C91DAC1CBECD55119/2

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