Procedencia del salvamento de voto (Rad. 05001233300020170222401) – Fecha Publicación: 02/09/2026

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Extracto del documento

Radicado: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550)
Demandante: Cencosud Colombia S.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 05001-23-33-000-2017-02224-01 (30550)
Demandante: Cencosud Colombia S.A.
Demandado: Municipio de Rionegro
SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ A LA
SENTENCIA DEL 23 DE JULIO DE 2026, C.P. LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ
MONTAÑO
Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, este
Despacho expone las razones por las cuales se aparta de la providencia que confirma
la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las
pretensiones de la demanda.
La controversia tiene como antecedente la solicitud de exoneración de los impuestos
de industria y comercio y predial que la demandante presentó ante la Secretaría de
Hacienda del municipio de Rionegro el 11 de diciembre de 2008, con fundamento en
los estímulos fiscales por generación de empleo dispuestos en el Acuerdo 029 de
2005. Ante la falta de respuesta, la sociedad protocolizó el silencio administrativo
positivo en 2015 y, con ocasión del acto ficto que estimaba configurado desde el
vencimiento del término legal, pidió la devolución de lo pagado por esos tributos,
petición que el municipio negó mediante las Resoluciones 2643 del 23 de diciembre
de 2015 y 120 del 25 de abril de 2017. La mayoría confirmó la negativa al considerar
que el término de treinta (30) días hábiles del artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005 no
se habilitó en este caso, porque la petición no se presentó en debida forma, esto es,
con el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al beneficio, pues —a su
juicio—esa disposición debe interpretarse de manera armónica con el procedimiento
de los artículos 18 a 23 del mismo Acuerdo.
Este Despacho no comparte que la configuración del silencio administrativo positivo
quede supeditada a que la Administración determine, incluso después de vencido el
término previsto para decidir, si la solicitud fue presentada en debida forma. Tal
interpretación desnaturaliza la institución del silencio administrativo positivo, como
consecuencia jurídica de la falta de respuesta de la Administración. Las razones del
disenso son:
El artículo 20 del Acuerdo 029 de 2005 fijó un plazo para decidir y asignó al silencio de
la Administración una consecuencia expresa, en los siguientes términos:
«El Ejecutivo estará obligada (sic) a dar respuesta por escrito a las solicitudes de
estímulos fiscales que cumplan los requisitos, en un plazo no mayor a treinta (30)
días hábiles posteriores a la presentación de las mismas, salvo en caso de
estímulos y apoyos adicionales que en base a sus atribuciones puede otorgar el
Ejecutivo Municipal.
Se entenderá como resuelta en forma positiva la solicitud, en caso de no
contestarse en estos plazos.» (Se destaca)
La solicitud fue presentada en diciembre de 2008 y fue solo mediante el Oficio SH 13-
209 del 10 de marzo de 2010 que la entidad demandada decretó la práctica de una
visita para verificar la información suministrada, y hasta el 22 de agosto de 2011
anunció la realización de una auditoría. Para esas fechas el término de treinta (30) días
hábiles llevaba más de un año vencido, de modo que tales actuaciones no evidencian
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un procedimiento de evaluación en curso —como se sostuvo en la providencia—, sino
la persistencia de la inactividad de la Administración frente a su deber de resolver.
Tampoco encuentra este Despacho justificación para que solo al resolver el recurso
de reconsideración contra la negativa de la devolución solicitada el 4 de septiembre de
2015 fuese cuando la Administración procediera a exigir pruebas adicionales y a
concluir que el silencio positivo nunca se configuró. Su potestad de fiscalización está
prevista para verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias del contribuyente,
no para resolver extemporáneamente una petición cuya oportunidad de respuesta ya
había precluido.
Ahora, la propia sentencia reproduce el contenido de la solicitud presentada el 11 de
diciembre de 2008, en la que la sociedad identificó como fundamento de su petición
los numerales II y III del artículo 64 del Acuerdo —que regula el incentivo por
generación de empleo— y afirmó aportar las relaciones de trabajadores y los
respectivos certificados de vecindad. Requisitos que, conforme se señala en la
sentencia, eran los legalmente exigibles a efectos de la petición formulada. Se insiste
que la verificación efectuada versó sobre circunstancias referidas a vigencias
posteriores a la radicación de la petición; es decir, hechos ocurridos cuando la
Administración ya carecía de competencia para pronunciarse sobre la solicitud.
Sobre esa base, se sigue que el artículo 23 del Acuerdo atribuye a la Administración
el deber de motivar el rechazo de la solicitud, así:
«En caso de ser rechazada la solicitud del inversionista para ser considerado como
sujeto de estímulos fiscales a que se refiere este Acuerdo, [e]l municipio deberá
fundamentar y motivar las causas por las cuales no es aceptada, dejando a salvo los
derechos del interesado para [volverla] a solicitar, una vez satisfechas las omisiones a
falta de requisitos.»
En el caso concreto, el demandado recibió la solicitud y dejó constancia de ello, pero
no expidió acto alguno señalando que estuviera incompleta. Si consideraba
insuficiente la información aportada, debía requerirla oportunamente de conformidad
con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 01 de 1984 (CCA)1, vigente entonces, que
lo facultaba para exigir por una sola vez la documentación faltante, con el efecto de
interrumpir los términos. Disponía, así, de un mecanismo legal expreso para suspender
el plazo de los treinta días, y no lo utilizó. De ahí que la Administración se benefició de
su propia omisión.
Lo anterior encuentra respaldo en la jurisprudencia, en particular de la Sección
Primera2 de esta Corporación, que, al aplicar el mandato contenido en el artículo 11
del CCA3 validó que frente a «peticiones incompletas» la Administración informara a la
persona que debía completar su petición, «motivo por el cual le solicitó, en aras de la
celeridad y en cumplimiento de la norma previamente citada, que presentara los documentos
faltantes».
En otra de sus sentencias4, la Sección Primera ha señalado que la configuración del
silencio positivo depende de establecer si la Administración omitió su obligación de
proporcionar respuesta dentro de la oportunidad legal prevista para el efecto. En igual
1 Artículo 12. Solicitud de Informaciones o Documentos Adicionales. Si las informaciones o documentos que proporcione el
interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda
precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta. Este requerimiento interrumpirá
los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos
o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las
autoridades no podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquello de que dispongan.
2 Sentencia del 12 de diciembre de 2019 , Rad: 250002324000200900249-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
3 El artículo derogado por la Ley 1437 de 2011, previó: “[…] [c]uando una petición no se acompañe de los documentos o
informaciones necesarias, en el acto de recibo se le indicarán al peticionario los que falten; si insiste en que se radique, se le
recibirá la petición dejando constancia expresa de las advertencias que le fueron hechas […]”.
4 Sentencia del 08 de mayo de 2014, Rad: 25000-23-24-000-2010-00195-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
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sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que el núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, y que el silencio es la
prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
En consecuencia, la debida forma de la solicitud debía determinarse en el curso
de la actuación y dentro del término previsto para decidir, no mediante una
revisión posterior encaminada a reconstruir los requisitos para acceder a los estímulos
fiscales, en el marco de un trámite distinto —el de la solicitud de devolución—, cuando
ya había vencido la oportunidad legal para pronunciarse. Entenderlo de otro modo
desdibuja el silencio administrativo positivo y lo somete a la discrecionalidad de la
Administración, a la que le bastaría abstenerse de calificar oportunamente la petición
para alegar después, sin límite temporal, que no fue presentada en debida forma. Así,
las formalidades terminarían desplazando los plazos que el ordenamiento estableció
para que aquella ejerciera su competencia.
Se deja a salvo que nunca fue materia de debate el hecho de que el Acuerdo,
desbordando su alcance, regulara la figura del silencio administrativo positivo no
prevista en la Ley.
En los anteriores términos, queda expresado el salvamento de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
5 La C-818/11, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, recoge la síntesis jurisprudencial sobre el derecho fundamental de petición
efectuada en la sentencia T-377 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020170222401/FFFE284D84D5709143463D7D768CDDDBE6FB7FBA20AE5A1EF5863D8C781B9574/2

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