Procedencia de aclaración de voto (Rad. 54001233300020230020101) – Fecha Publicación: 19/10/2026

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Extracto del documento

Radicado: 54001-23-33-000-2023-00201-01 (30865)
Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P. BIC
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 54001-23-33-000-2023-00201-01 (30865)
Demandante: Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P. BIC
Demandado: Municipio de Toledo, Norte de Santander
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ
VELÁSQUEZ A LA SENTENCIA DEL 27 DE AGOSTO DE 2026, C.P. MYRIAM
STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Con el debido respeto por la decisión adoptada por la Sala, este Despacho se permite
aclarar el voto frente a la providencia de la referencia, mediante la cual se confirmó la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró
la nulidad de los actos emitidos por el municipio de Toledo a través de los que
determinó el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante por los
periodos de abril de 2017 a agosto de 2021.
La Sección analizó dos puntos. Respecto de la sujeción pasiva del tributo, concluyó
que la demandante sí lo es, en tanto que, a partir de la entrada en vigencia la Ley 1819
de 2016, el hecho generador se concreta en la obtención de un beneficio por la
prestación del servicio público y no la potencialidad de obtenerlo. Por eso, para el caso,
no resultaban determinantes ni la noción de usuario potencial ni la exigencia de contar
con un establecimiento físico, como criterios establecidos en la sentencia de
unificación del 6 de noviembre de 20191. Con ese criterio, halló probado que la
sociedad figura como usuaria de energía eléctrica en nueve puntos del municipio, lo
cual bastaba para acreditar la sujeción pasiva, por lo que revocó la falsa motivación
declarada en primera instancia.
Sobre la base y la tarifa, la Sección recordó que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016
exige consecutividad entre esos elementos y el hecho generador. Así, advirtió que el
artículo 174 del Acuerdo 024 de 2017 fijó para las empresas de telecomunicaciones
una tarifa de diez salarios mínimos mensuales por cada usuario. Esa suma cuantifica
la obligación solo por la actividad económica y prescinde del consumo de energía,
pese a que este último es la magnitud con la que el propio Acuerdo vinculó el hecho
generador, la sujeción y la base general. Por esa razón, la mayoría inaplicó la norma
con fundamento en la excepción de control de legalidad (artículo 148 del CPACA) y
confirmó la nulidad de los actos por razones distintas a las del Tribunal.
Este Despacho comparte el sentido de la decisión, pero estima necesario precisar el
alcance de la excepción de ilegalidad, para evitar que el sentido de la providencia
pueda entenderse como una habilitación amplia de la inaplicación de actos generales
en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.
La providencia describe esa facultad como «una forma excepcional de control de legalidad que,
por su misma naturaleza, toma como único presupuesto sustancial la vulneración de la constitución o la
ley, a partir del juicio jurídico valorativo realizado por la autoridad judicial de cada asunto litigioso».
Este Despacho coincide en que la figura es excepcional, pero advierte que, para
conservar ese carácter, la contradicción con la norma superior debe ser manifiesta. De
lo contrario, si el único presupuesto para inaplicar un acto fuera el juicio valorativo del
juez, la excepción podría convertirse en una vía alternativa a la acción de nulidad para
controvertir la validez de normas de carácter general, con efecto erga omnes.
1 Sentencia CE-SUJ-4-009, exp. 23103, C.P. Milton Chaves García.
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La jurisprudencia construyó ese estándar para la excepción de inconstitucionalidad, y
exige una oposición tan ostensible que «salte a la vista del intérprete, haciendo superflua
cualquier elaboración jurídica» (C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Como el artículo 148 del CPACA extiende el mismo mecanismo a la violación de la ley,
el estándar rige también para la ilegalidad. En este caso, hay una contradicción directa,
evidente e insuperable con el texto legal, pues basta confrontar el artículo 174 del
Acuerdo 024 de 2017 con el mandato de consecutividad del artículo 349 de la Ley
1819 de 2016, sin demostraciones adicionales. Una tarifa fija determinada solo por la
actividad especial incumple de manera directa ese principio.
Sin embargo, el hecho de que la contradicción sea manifiesta en este caso explica la
inaplicación, pero no desplaza la acción de nulidad, que es la vía idónea para
controvertir la validez del Acuerdo. La propia providencia recuerda que la excepción
no sustituye el juicio de validez del acto y que no puede recaer, de manera general y
definitiva, sobre el acto que se enjuicia. Esa función corresponde a la acción de nulidad
prevista en el artículo 137 del CPACA, que puede ser ejercida contra los actos
generales expedidos con infracción normativa y cuya decisión tiene efectos generales.
La inaplicación, en cambio, solo produce efectos en el proceso en que se adopta,
según el inciso 2.° del artículo 148 ibidem. De este modo, el Acuerdo sigue vigente y
conserva su presunción de legalidad frente a quienes no acudieron a este proceso.
Esa delimitación también busca proteger el principio de igualdad tributaria, porque si
la inaplicación de una norma dependiera de la iniciativa litigiosa o de la decisión
particular de un juez, sujetos en igualdad de condiciones podrían ser sometidos a
tratamientos fiscales distintos por el alegato de la declaratoria de la excepción y la
pretermisión del ejercicio del derecho de acción correspondiente. Esa situación
generaría una aplicación fragmentada del ordenamiento tributario, incompatible con
los artículos 13 y 363 de la Constitución y con las exigencias de seguridad jurídica,
pues una misma disposición continuaría rigiendo para unos contribuyentes mientras
resultaría inaplicable para otros que se encuentren en idéntica situación fáctica y
jurídica.
Por lo dicho, este ejercicio no es una potestad discrecional del juez ni opera de forma
automática, pues responde a un juicio jurídico sobre la incompatibilidad del acto con la
ley. Su procedencia exige, además, que esa contradicción sea manifiesta y que la
decisión se circunscriba al caso concreto, sin sustituir la acción de nulidad ni alterar,
con efectos generales, la vigencia del acto. Este alcance permite preservar el carácter
excepcional de la figura y, a la vez, la igualdad en la aplicación del tributo frente a
quienes se encuentran en la misma situación jurídica.
En los anteriores términos se sustenta la aclaración de voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/54001233300020230020101/9AC7AFC5592AC267961F3E08E588D67D9EABE0A6EA9D42491C4BB48A50F00712/2

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