Precedente sobre pagaré ejecutivo – Fecha Publicación: 29/10/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI(cid:211)N CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
BogotÆ, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veintisØis (2026)
Referencia Acci(cid:243)n de tutela
Radicaci(cid:243)n 11001-03-15-000-2026-06339-01
Demandante INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE IFC
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO
Temas Tutela contra providencia judicial. Proceso ejecutivo. PagarØ como
t(cid:237)tulo ejecutivo y no exigencia del contrato de mutuo escrito. Defecto
por desconocimiento del precedente, por violaci(cid:243)n directa de la
Constituci(cid:243)n, fÆctico, sustantivo y procedimental.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnaci(cid:243)n interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare,
contra el fallo del 20 de agosto de 2026, proferido por la Secci(cid:243)n Primera del
Consejo de Estado, que dispuso:
«PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la
referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio mÆs expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR
el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisi(cid:243)n».
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 11 de agosto de 20261, el Instituto Financiero de Casanare IFC, actuando a travØs
de su representante legal el seæor (cid:211)scar Javier Araque Garz(cid:243)n, interpuso acci(cid:243)n de
tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, Despacho 002 y el Juzgado
Primero Administrativo de Yopal, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci(cid:243)n de justicia.
La vulneraci(cid:243)n de sus garant(cid:237)as constitucionales las atribuye al auto del 24 de
septiembre de 2025, por el cual el juzgado decidi(cid:243) no seguir adelante con la
ejecuci(cid:243)n por considerar que el t(cid:237)tulo ejecutivo no se hab(cid:237)a conformado
debidamente; y al auto del 12 de febrero de 2026, por el que el tribunal confirm(cid:243)
lo decidido en primera instancia, dentro del proceso ejecutivo 85001-33-33-001-2025-
00211-00/01.
En consecuencia, formul(cid:243) las siguientes pretensiones:
(Sic a toda la cita)
«Ssolicitamos de manera muy respetuosa a los Honorables Magistrados, obtener a travØs de su
justicia la protecci(cid:243)n de los derechos fundamentales al debido proceso y al Acceso a la
Administraci(cid:243)n de Justicia de mi representado Instituto Financiero de Casanare, por defecto
sustancial, indebida valoraci(cid:243)n probatoria, exceso ritual manifiesto y violaci(cid:243)n directa de la
Constituci(cid:243)n, dentro del proceso ejecutivo de radicado 85001-3333-001-2025-00211-00, en que
incurren el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de
Casanare, as(cid:237) como otros que sufren la misma suerte por la misma interpretaci(cid:243)n.
1 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndice 3.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06339-01
Demandante: Instituto Financiero de Casanare IFC
Con las decisiones adoptadas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, en auto
del 24 de septiembre de 2025, determinó: “SEGUNDO: No seguir adelante con la ejecución a favor
del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE – IFC y en contra de WILMER ALEXANDER
GONZALEZ ROMERO Y PAULA ANDREA MALAVER ROMERO…”, y la confirmatoria, emitida por
el Tribunal Administrativo de Casanare en providencia de fecha 12 de febrero de 2026, se
desconoce los derechos fundamentales al debido proceso y al Acceso a la Administraci(cid:243)n de
Justicia del Instituto Financiero de Casanare, en consecuencia solicito comedidamente:
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la
Administraci(cid:243)n de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron
por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en
fecha 24 de septiembre de 2025 y su confirmatorio emitido el 12 de febrero de 2026 por el
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 85001-3333 001-2025-00211-
00.
SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 24 de septiembre de
2025 emitido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, as(cid:237)
como la decisi(cid:243)n que desato la apelaci(cid:243)n, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CASANARE en fecha 12 de febrero de 2026, dentro del medio de control 85001-3333 001-2025-
00211-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoraci(cid:243)n probatoria al restarle
merito ejecutivo al pagare 8000310 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un
contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de rØgimen
civil, y tener por no aportado el original del pagare, pese a que a la luz del art(cid:237)culo 6 de la ley 2213
de 2022 “Las demandas se presentarÆn en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos
sus anexos,”; así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el
desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa v(cid:237)a cercenar injustamente los derechos
fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administraci(cid:243)n de Justicia del INSTITUTO
FINANCIERO DE CASANARE – IFC.
TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL
CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su
competencia, en el impostergable tØrmino de 48 horas, contadas a partir de la notificaci(cid:243)n del fallo
de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el JUZGADO
PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, ordene seguir adelante con la ejecuci(cid:243)n
a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE en contra de la parte demandada WILMER
ALEXANDER GONZALEZ ROMERO Y PAULA ANDREA MALAVER ROMERO, dentro del proceso
ejecutivo 85001-3333-001-2025-00211-00, adelante el proceso hasta su finalizaci(cid:243)n, y se abstenga
de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.
CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis10 o se extienda, respecto
de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea
demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare
como t(cid:237)tulo ejecutivo aut(cid:243)nomo, existan similares supuestos fÆcticos y jur(cid:237)dicos o que se presente
anÆlogas circunstancias, as(cid:237) como ordenar al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL
CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo
se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acci(cid:243)n.
QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificaci(cid:243)n del cumplimiento del fallo de
tutela proferido.
2. Hechos
Del escrito de tutela se advierten los siguientes hechos relevantes:
2.1. El Instituto Financiero de Casanare IFC fue creado con el Decreto 107 de julio
de 1992, modificado con el Decreto 073 de 2002, como una empresa
econ(cid:243)mica de carÆcter departamental, con personer(cid:237)a jur(cid:237)dica, autonom(cid:237)a
administrativa y presupuestal, y sometida al rØgimen jur(cid:237)dico de las empresas
industriales y comerciales del Estado de acuerdo con la Ley 489 de 1998. Su
objeto es el fomento del desarrollo econ(cid:243)mico y social del departamento de
Casanare, a travØs de servicios financieros, empresariales y de gesti(cid:243)n de
proyectos.
2.2. El Instituto Financiero de Casanare promovi(cid:243) demanda ejecutiva en contra del
seæor Wilmer Alexander GonzÆlez Romero y la seæora Paula Andrea Malaver
Romero para que se ordenara el pago de la obligaci(cid:243)n crediticia contenida en
el pagarØ 8000310 del 19 de junio de 2014. Este asunto le correspondi(cid:243) por
reparto al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal bajo el radicado 85001-
40-03-002-2017-01050-00.
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2.3. El 14 de agosto de 2017 el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal dict(cid:243)
auto en el que orden(cid:243) librar mandamiento de pago por v(cid:237)a ejecutiva singular.
Posteriormente, por auto del 31 de enero de 2025, el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Yopal declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n y orden(cid:243) la remisi(cid:243)n del
expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal.
2.4. El asunto le correspondi(cid:243) al Juzgado Primero Administrativo de Yopal bajo el
radicado 85001-33-33-001-2025-00211-00.
Mediante auto del 24 de septiembre de 2025, esta autoridad decidi(cid:243) no seguir
adelante con la ejecuci(cid:243)n, al estimar que no se hab(cid:237)a conformado en debida
forma el t(cid:237)tulo ejecutivo, pues el pagarØ y la carta de instrucciones no
constituyen una obligaci(cid:243)n clara expresa y exigible.
Contra esta decisi(cid:243)n el ejecutante interpuso recurso de reposici(cid:243)n y en
subsidio de apelaci(cid:243)n.
2.5. Con auto del 30 de octubre de 2025 el Juzgado Primero Administrativo de
Yopal no repuso la decisi(cid:243)n recurrida y concedi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n ante
el Tribunal Administrativo de Casanare.
2.6. Mediante auto del 12 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de
Casanare, Despacho 002, resolvi(cid:243) el recurso de apelaci(cid:243)n confirmando lo
resuelto por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal en la providencia del
24 de septiembre de 2025. La decisi(cid:243)n cont(cid:243) con salvamento de voto del
magistrado Leonardo Galeano Guevara.
3. Fundamentos de la acci(cid:243)n
El Instituto Financiero de Casanare consider(cid:243) que el Juzgado Primero
Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, vulneraron sus
derechos fundamentales al dictar las providencias del 24 de septiembre de 2025,
mediante la cual no sigui(cid:243) adelante con la ejecuci(cid:243)n, y del 12 de febrero de 2026, a
travØs de la cual, se confirm(cid:243) lo decidido en primera instancia dentro del proceso
ejecutivo 85001-33-33-001-2025-00211-00.
La parte actora indic(cid:243) que en este caso se cumplen a cabalidad los requisitos
generales de procedibilidad de la acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales,
pues: (i) esta acci(cid:243)n tiene relevancia constitucional dado que las autoridades
accionadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la
administraci(cid:243)n de justicia al desconocer la exigibilidad del t(cid:237)tulo valor objeto de
ejecuci(cid:243)n, esto al restarle merito ejecutivo al pagarØ pese a que conten(cid:237)a una
obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible, y al pedir que el contrato de mutuo cuyo rØgimen
es civil sea aportado con la ritualidad de los contratos de la Ley 80 de 1993 para
integrar un t(cid:237)tulo ejecutivo complejo; (ii) se agotaron todos los recursos ordinarios
dentro del proceso ejecutivo; (iii) se cumple con el requisito de inmediatez toda vez
que, desde la fecha de la providencia del Tribunal Administrativo de Casanare (12
de febrero de 2026) hasta la fecha de la radicaci(cid:243)n de esta acci(cid:243)n no han trascurrido
mÆs de 6 meses; y (iv) precis(cid:243) que las providencias cuestionadas no se dictaron
dentro del trÆmite de una acci(cid:243)n de tutela.
Respecto a los defectos especiales afirm(cid:243) que las autoridades accionadas al dictar
las providencias atacadas incurrieron en defectos por desconocimiento del
precedente, por violaci(cid:243)n directa de la Constituci(cid:243)n, fÆctico, sustantivo, y
procedimental, como pasa a explicarse.
3.1. Defecto por desconocimiento del precedente: Indic(cid:243) que se configur(cid:243) en
este caso porque se desconoci(cid:243) el auto-2014 de 2024 dictado por la Corte
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Demandante: Instituto Financiero de Casanare IFC
Constitucional, en donde se defini(cid:243): (i) la competencia de la jurisdicci(cid:243)n
contencioso administrativa en procesos ejecutivos derivados del
incumplimiento de un contrato estatal regido por derecho privado, (ii) que en
los contratos de mutuo que celebran las entidades que tienen naturaleza de
empresas industriales y comerciales del Estado basta con la entrega de la cosa
dada en prØstamos para el perfeccionamiento del negocio jur(cid:237)dico; y (iii) que
en el pagarØ consta una obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible, lo que
corresponde a un t(cid:237)tulo ejecutivo ejecutable en la jurisdicci(cid:243)n contencioso
administrativa, por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral
3 del art(cid:237)culo 297 del CPACA.
A su vez, mencion(cid:243) que en igual sentido se pronunci(cid:243) la Corte Constitucional
en el auto 1455 de 2025 para seæalar que aun cuando el contrato de mutuo no
constaba por escrito era razonable afirmar su existencia ya que conforme a los
art(cid:237)culos 2221 y 2222 del C(cid:243)digo Civil el contrato se perfecciona con la sola
entrega del dinero prestado.
Por el contrario, el juez de la ejecuci(cid:243)n se abstuvo de continuar con la
ejecuci(cid:243)n, por considerar que se trataba de un t(cid:237)tulo ejecutivo complejo,
integrado por el pagarØ y el contrato de mutuo, lo que evidenciaba la
vulneraci(cid:243)n al derecho al acceso a la administraci(cid:243)n de justicia.
3.2. Violaci(cid:243)n directa de la Constituci(cid:243)n: Seæal(cid:243) que los jueces de primera y
segunda instancia tuvieron en cuenta los autos 2014 de 2024 y 1455 de 2025
para aceptar su jurisdicci(cid:243)n, sin embargo, se desconoci(cid:243) la ratio decidendi de
las providencias en las que se determin(cid:243) que el contrato de mutuo no deb(cid:237)a
constar por escrito, as(cid:237) como que el pagarØ presta mØrito ejecutivo conforme
al numeral 3 del art(cid:237)culo 297 del CPACA.
3.3. Defecto fÆctico: Se presenta en este asunto por la indebida valoraci(cid:243)n del
material probatorio, pues mencion(cid:243) que se aport(cid:243) el pagarØ 8000310 y la carta
de instrucciones, que ademÆs de ser un t(cid:237)tulo valor que contiene una
obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible, es aut(cid:243)nomo y por ende, es un t(cid:237)tulo
ejecutivo simple, no complejo, pese a ello se procedi(cid:243) a negar el mandamiento
de pago. Explic(cid:243) que, es una falacia considerar que el contrato estatal solo se
ciæe por la Ley 80 de 1993, desconociendo que existen contratos que se rigen
por el derecho privado.
3.4. Defecto sustantivo: Indic(cid:243) que el art(cid:237)culo 297 del CPACA identifica los
documentos que se consideran t(cid:237)tulo ejecutivo dentro de los que se encuentra
cualquier acto proferido con ocasi(cid:243)n de la actividad contractual, por lo que no
era de recibo que se exigiera un contrato escrito como si solo Øste fuera
ejecutable. Frente a los t(cid:237)tulos singulares mencion(cid:243) que el Consejo de Estado
plante(cid:243) como un ejemplo de estos los t(cid:237)tulos valores, pero a pesar de ello las
autoridades accionadas insistieron en convertir ese t(cid:237)tulo en complejo.
En consecuencia, concluy(cid:243) que se dejaron de aplicar las siguientes normas:
«el art(cid:237)culo 2, 29 y 229 constitucional, el art(cid:237)culo 297 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, el
art(cid:237)culo 99 numeral 5 del CPACA, los art(cid:237)culos 85 y 93 de la Ley 498 (sic) de 1998, el art(cid:237)culo
93 de la Ley 1474 de 2011, los art(cid:237)culos 2221 y 2222 del c(cid:243)digo Civil, y los art(cid:237)culos 621 y 709
del C(cid:243)digo de Comercio».
3.5. Defecto procedimental: Puso de presente que en este caso la obligaci(cid:243)n
clara, expresa y exigible objeto de ejecuci(cid:243)n estÆ contenida en un pagarØ, sin
embargo, los accionados bajo un excesivo ritual manifiesto exigen un contrato
de mutuo elevado a escrito para configurar un t(cid:237)tulo ejecutivo complejo. Por lo
que, seæal(cid:243) que «Exigir documentos adicionales al pagarØ, siendo este un t(cid:237)tulo ejecutivo
aut(cid:243)nomo, que contiene una obligaci(cid:243)n, clara, expresa y exigible, es desconocer la
normatividad que rige la creaci(cid:243)n, circulaci(cid:243)n y exigibilidad de este tipo de t(cid:237)tulos, constituye
un exceso ritual manifiesto».
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06339-01
Demandante: Instituto Financiero de Casanare IFC
Solicit(cid:243) que el presente asunto fuera estudiado por la Sala Plena del Consejo de
Estado, por ser un asunto de importancia jur(cid:237)dica, de impacto social y econ(cid:243)mico,
dado que conlleva la pØrdida de cartera a gran escala.
4. TrÆmite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 11 de agosto de 2026 el despacho ponente de primera instancia
admiti(cid:243)2 la acci(cid:243)n de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare
contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y el Tribunal
Administrativo de Casanare. Se vincul(cid:243) en calidad de terceros con interØs al
seæor Wilmer Alexander GonzÆlez Romero y la seæora Paula Andrea Malaver
Romero.
Asimismo, solicit(cid:243) al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal que
remitiera copia del expediente 85001-33-33-001-2025-00211-01; y orden(cid:243) las
notificaciones correspondientes.
4.2. El Juzgado Primero Administrativo de Yopal3 solicit(cid:243) negar el amparo
constitucional y seæal(cid:243) que el debido proceso requiere que los juicios sean
desarrollados de conformidad con las disposiciones que les son aplicables,
con fundamento en ello, estim(cid:243) que «no puede medirse con el racero civil, el titulo
ejecutivo base de recaudo para adelantar un proceso ante la jurisdicci(cid:243)n Contencioso
Administrativo».
Adujo que la Secci(cid:243)n Primera del Consejo de Estado en casos similares
determin(cid:243) que al asunto carec(cid:237)a de relevancia constitucional, por lo que estim(cid:243)
que, en el presente caso, al igual que en los resueltos por la Secci(cid:243)n Primera,
se busca que la acci(cid:243)n de tutela se convierta en una instancia adicional.
Afirm(cid:243) que no se configuran las causales espec(cid:237)ficas de procedibilidad, pues
la providencia proferida por el juzgado se motiv(cid:243) debidamente.
Manifest(cid:243) que el auto-214 de 2024 se limit(cid:243) a definir la competencia sin efectuar
ningœn anÆlisis del t(cid:237)tulo ejecutivo, por lo cual dicha decisi(cid:243)n no constituye un
precedente judicial vinculante.
AdemÆs, aport(cid:243) los enlaces de consulta del expediente en OneDrive y Samai,
y alleg(cid:243) copia de las piezas procesales.
4.3. El Tribunal Administrativo de Casanare, Despacho 0024 remiti(cid:243) informe en
el que manifest(cid:243) que la presente acci(cid:243)n de tutela no cumple con el requisito
de relevancia constitucional. Pues formula un debate de naturaleza legal en
donde se cuestiona el criterio del juez natural, lo que demuestra que este
mecanismo se estar(cid:237)a utilizando para reabrir una discusi(cid:243)n jur(cid:237)dica ya resuelta.
En consecuencia, solicit(cid:243) que se declarara la improcedencia de la acci(cid:243)n.
De igual manera, adjunt(cid:243) el enlace de consulta del expediente en el Sistema
de Gesti(cid:243)n Samai y alleg(cid:243) copia de este.
4.4. El seæor Wilmer Alexander GonzÆlez Romero y la seæora Paula Andrea
Malaver Romero guardaron silencio a pesar de haber sido notificados5.
5. Providencia impugnada
El Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Primera, mediante sentencia del 20 de agosto de
2026, declar(cid:243) improcedente la acci(cid:243)n de tutela por no cumplir con el presupuesto
2 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndice 5.
3 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndice 13.
4 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndice 15.
5 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndice 8.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06339-01
Demandante: Instituto Financiero de Casanare IFC
de relevancia constitucional, dado que consider(cid:243) que lo pretendido con la acci(cid:243)n es
que se realice un anÆlisis nuevo del asunto, pues el debate propuesto no gira frente
al alcance de algœn derecho fundamental, sino a la inconformidad de las decisiones
adoptadas por el juez natural sobre las pruebas allegada al proceso.
En ese sentido, seæal(cid:243) que el Tribunal Administrativo de Casanare en la providencia
cuestionada hizo un recuento de las pruebas aportadas y, a partir del anÆlisis
realizado, alleg(cid:243) a la conclusi(cid:243)n de que no era posible establecer con certeza las
obligaciones sin el contrato de mutuo. De manera que, la Sala estim(cid:243) que la acci(cid:243)n
de amparo carec(cid:237)a del requisito de relevancia constitucional, pues la autoridad
judicial dentro del proceso ordinario se pronunci(cid:243) frente a las inconformidades de la
parte actora.
6. Impugnaci(cid:243)n
Dentro del tØrmino previsto en el art(cid:237)culo 31 del decreto 2591 de 1991, el Instituto
Financiero de Casanare6, actuando como parte demandante impugn(cid:243) el fallo de
primera instancia y solicit(cid:243) que se revocara la sentencia, para, en su lugar, conceder
el amparo solicitado.
Reiter(cid:243) los requisitos espec(cid:237)ficos de procedencia de la acci(cid:243)n de tutela contra
providencia judicial, invocados en el escrito de tutela, y sostuvo que al configurarse
los defectos se vulneraron sus derechos fundamentales. Pues, las autoridades
judiciales, al desconocer la naturaleza del t(cid:237)tulo valor y exigir requisitos adicionales
para adelantar la ejecuci(cid:243)n le negaron el acceso a la administraci(cid:243)n de justicia.
Resalt(cid:243) que las providencias desconocieron el precedente de la Corte
Constitucional, puesto que los autos 2014 de 2024 y 1455 de 2025 hab(cid:237)an definido
que, tratÆndose de empresas industriales y comerciales del Estado, no era
necesario que el contrato de mutuo constara por escrito y que el pagarØ pod(cid:237)a
contener una obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible susceptible de ejecuci(cid:243)n conforme
al art(cid:237)culo 297 del CPACA. Lo anterior, debido a que el pagarØ se suscribi(cid:243) en el
marco de un contrato estatal regido por el derecho privado.
Consider(cid:243) que los jueces administrativos desconocieron los precedentes referidos,
al no acoger los razonamientos relacionados con el t(cid:237)tulo ejecutivo, sin cumplir con
la carga argumentativa exigida para apartarse de ellos.
Sostuvo que, dada la naturaleza del Instituto Financiero de Casanare y por tratarse
de una actividad correspondiente al giro ordinario de sus negocios, no resultaba
aplicable la solemnidad escrita prevista en el art(cid:237)culo 39 de la Ley 80 de 1993, toda
vez que su actividad contractual se rige por el derecho privado.
Aæadi(cid:243) que, conforme a los art(cid:237)culos 2221 y 2222 del C(cid:243)digo Civil, el mutuo se
perfeccionaba con la entrega de la cosa, en este caso, con el desembolso del
crØdito, por lo que no era necesario que constara por escrito.
Destac(cid:243) que ya exist(cid:237)an decisiones del Consejo de Estado que hab(cid:237)an amparado
los derechos fundamentales del Instituto Financiero de Casanare en casos
similares. Entre las cuales refiri(cid:243) las sentencias de segunda instancia proferidas el
20 de abril de 20267 y el 28 de mayo de 20268 proferidas, respectivamente, por la
Subsecci(cid:243)n B de la Secci(cid:243)n Segunda y la Subsecci(cid:243)n A de la Secci(cid:243)n Tercera de
esta corporaci(cid:243)n.
6 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndice 20.
7 Consejo de Estado, Samai 11001-03-15-000-2025-07910-01.
8 Consejo de Estado, Samai 11001-03-15-000-2026-00021-01.
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CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acci(cid:243)n de tutela
La acci(cid:243)n de tutela, consagrada en el art(cid:237)culo 86 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19919, fue concebida como un mecanismo
para la protecci(cid:243)n inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneraci(cid:243)n, por la acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales
La acci(cid:243)n de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y as(cid:237) lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos
generales10 y especiales11 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se
deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o
requisitos especiales de la acci(cid:243)n.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional12 ha indicado que cuando se
interpone la acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonom(cid:237)a e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso. Por lo anterior, la procedencia de la acci(cid:243)n contra providencias judiciales
exige una mejor fundamentaci(cid:243)n del vicio que se atribuye a la sentencia judicial
objeto de tutela y el anÆlisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse
œnicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
3. Cuesti(cid:243)n previa
En el escrito de tutela, el Instituto Financiero de Casanare solicit(cid:243) que su caso fuera
analizado por la Sala Plena de esta Corporaci(cid:243)n porque, en su concepto, se trata
de un asunto de impacto econ(cid:243)mico y social en tanto conlleva, la pØrdida de cartera
a gran escala que incide en su situaci(cid:243)n patrimonial.
Dicha solicitud serÆ denegada toda vez que, en virtud de lo establecido en el Decreto
2591 de 1991, el trÆmite del mecanismo constitucional de tutela se rige por lo
establecido en esa codificaci(cid:243)n, as(cid:237) como en lo previsto en los art(cid:237)culos 13 y 25 del
Acuerdo 080 de 2019, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la Sala a
la que haya sido repartida la acci(cid:243)n, como en este caso ocurri(cid:243) con la Secci(cid:243)n
Cuarta.
9 Decreto 2591 de 1991. Art(cid:237)culo 1: «Toda persona tendrÆ acci(cid:243)n de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s(cid:237) misma o por quien actœe en su nombre, la protecci(cid:243)n
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acci(cid:243)n o la omisi(cid:243)n de cualquier autoridad pœblica o de los particulares en los casos que seæala este Decreto».
10 Los requisitos generales para la procedencia de la acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acci(cid:243)n; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protecci(cid:243)n de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
iii) que la acci(cid:243)n se haya interpuesto en un tØrmino prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisi(cid:243)n proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en
la providencia atacada.
11 Los requisitos especiales para la procedencia de la acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgÆnico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fÆctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivaci(cid:243)n, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violaci(cid:243)n directa de la
Constituci(cid:243)n.
12 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ram(cid:237)rez R.
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4. Delimitaci(cid:243)n del anÆlisis y planteamiento del problema jur(cid:237)dico
De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si le
asisti(cid:243) raz(cid:243)n al juez de primera instancia al declarar improcedente el amparo. Dado
que la acci(cid:243)n de tutela se dirige contra una providencia judicial, la Sala debe surtir
un primer anÆlisis para establecer si la solicitud de amparo supera los requisitos
generales de procedibilidad.
De superar dicho examen, la Sala determinarÆ si el Tribunal Administrativo de
Casanare incurri(cid:243) en los defectos fÆctico, sustantivo, procedimental, por
desconocimiento del precedente y por violaci(cid:243)n directa de la Constituci(cid:243)n, al proferir
el auto del 12 de febrero de 2026, mediante el cual confirm(cid:243) la providencia del 24
de septiembre de 2025 del Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que se
abstuvo de continuar la ejecuci(cid:243)n por considerar que el t(cid:237)tulo ejecutivo no se hab(cid:237)a
constituido en debida forma dentro del proceso 85001-33-33-001-2025-00211-00/01.
Para efectos de resolver el asunto en cuesti(cid:243)n se procederÆ a reiterar el criterio
fijado en la sentencia de tutela del 13 de noviembre de 2025, dictada dentro del
expediente 11001-03-15-000-2025-05435-00, con ponencia del consejero Wilson
Ramos Gir(cid:243)n, en la cual se debati(cid:243) un caso con identidad de partes y causa,
decisi(cid:243)n que ha sido reiterada en otras oportunidades por esta Sala.
5. La acci(cid:243)n de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad
establecidos en la jurisprudencia constitucional
En el caso concreto se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la
acci(cid:243)n de tutela contra providencias judiciales. Esto por las siguientes razones:
5.1. De cara al presupuesto de relevancia constitucional, se manifest(cid:243) que se vulneraron
los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci(cid:243)n de
justicia. A su vez, se advierte que, si bien las autoridades judiciales accionadas
decidieron no seguir adelante con la ejecuci(cid:243)n, decisi(cid:243)n que fue confirmada, lo cierto
es que, lo cuestionado por la parte actora radica en debatir que los hoy accionados
no tuvieron en cuenta lo establecido en el art(cid:237)culo 297 del CPACA y el precedente
constitucional aplicable. Lo cual, de ser as(cid:237), no comporta una discusi(cid:243)n legal o que se
acuda a la v(cid:237)a constitucional como una instancia adicional, sino que tiene la capacidad
de configurar alguno de los defectos o requisitos especiales de la acci(cid:243)n contra
providencia judicial.
A su vez, se advierte que la decisi(cid:243)n que aqu(cid:237) se tome dista de recaer en un asunto
de orden econ(cid:243)mico pues, la providencia cuestionada no resolvi(cid:243) de fondo la
existencia de la obligaci(cid:243)n, por lo tanto, lo pretendido es dar paso a la etapa inicial del
proceso ejecutivo.
5.2. Contra las providencias acusadas no procede recurso ordinario o extraordinario que
permita la protecci(cid:243)n de los derechos que se estiman desconocidos. Pues contra el
auto del 24 de septiembre de 2025 interpuso los recursos de reposici(cid:243)n y, en subsidio,
de apelaci(cid:243)n, este œltimo resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare
mediante la providencia ahora cuestionada.
5.3. Se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que, el auto del 12 de febrero
de 2026 fue comunicado por correo electr(cid:243)nico el 13 de febrero de 2026 as(cid:237) pues,
conforme al art(cid:237)culo 205 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo la notificaci(cid:243)n electr(cid:243)nica de la providencia se entiende
realizada una vez transcurridos dos d(cid:237)as hÆbiles siguientes al env(cid:237)o del mensaje. De
modo que el tØrmino de los seis meses contar(cid:237)a a partir del miØrcoles 18 de febrero
de 2026 y hasta el martes 18 de agosto de 2026, por esta raz(cid:243)n se entiende que el
escrito de tutela fue radicado en tiempo, ya que se present(cid:243) el 11 de agosto de 2026.
5.4. En el escrito de tutela se hace una narraci(cid:243)n clara de los hechos y del defecto de los
que la parte actora considera que adolecen las providencias cuestionadas.
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5.5. Se advierte que las providencias cuestionadas no corresponden a decisiones dictadas
en el trÆmite de una acci(cid:243)n de tutela, sino de un proceso ejecutivo.
De acuerdo con lo anterior, la acci(cid:243)n de tutela supera el examen general de
procedencia que habilita el estudio de fondo de los alegatos con miras a establecer
si se incurri(cid:243) en los defectos especiales mencionados.
6. Caso concreto
6.1. De la revisi(cid:243)n del expediente13 se advierte que el Instituto Financiero de
Casanare promovi(cid:243) demanda ejecutiva contra seæor Wilmer Alexander
GonzÆlez Romero y la seæora Paula Andrea Malaver Romero, para obtener
el pago del crØdito a su favor derivado del pagarØ 8000310 del 19 de junio de
2014, por valor de $7.068.857, junto con los intereses corrientes y moratorios
causados. Como prueba, la parte ejecutante alleg(cid:243) el pagarØ y la carta de
instrucciones.
Esa demanda fue radicada ante los juzgados civiles municipales, y su
conocimiento correspondi(cid:243) por reparto al Juzgado Segundo Civil Municipal de
Yopal bajo el radicado 85001-40-03-002-2017-01050-00, esta autoridad
mediante auto del 31 de enero de 2026, declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n y
orden(cid:243) la remisi(cid:243)n del expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal, en
virtud de lo mencionado por la Corte Constitucional en el auto 1354 del 13 de
agosto de 2024 en donde se defini(cid:243) la falta de jurisdicci(cid:243)n de los jueces civiles
para conocer de las ejecuciones adelantadas por el Instituto Financiero de
Casanare, en armon(cid:237)a con el art(cid:237)culo 16 del C(cid:243)digo General del Proceso, y
dej(cid:243) la salvedad que lo actuado conservar(cid:237)a validez.
6.2. El 24 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal dict(cid:243)
auto en el que avoc(cid:243) conocimiento del asunto y decidi(cid:243) no continuar adelante
con la ejecuci(cid:243)n por considerar que el t(cid:237)tulo ejecutivo no fue allegado en debida
forma, pues no se acompaæ(cid:243) con el contrato de crØdito que era necesario para
conformar un t(cid:237)tulo complejo.
Afirm(cid:243) que, para el caso concreto, el t(cid:237)tulo ejecutivo en la jurisdicci(cid:243)n
contencioso administrativa debe tener origen en un contrato estatal. En ese
sentido, seæal(cid:243) que, si bien dicho t(cid:237)tulo puede ser simple o complejo, el primero
no equivale «a un t(cid:237)tulo valor por s(cid:237) solo, pues el t(cid:237)tulo ejecutivo para lo contencioso proviene
de la existencia del contrato estatal, mas no de un t(cid:237)tulo valor».
En consecuencia, del anÆlisis del expediente precis(cid:243) que, si bien se alleg(cid:243) el
pagarØ y la carta de instrucciones, dichos documentos no constitu(cid:237)an una
obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible, toda vez que, al tratarse de un t(cid:237)tulo
ejecutivo complejo, era necesario aportar el contrato suscrito entre las partes.
Reiter(cid:243) que «la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo no estÆ instituida para el cobro
de t(cid:237)tulos valores – letras, cheques, pagarØs, bonos de prenda, etc. -, a menos que emerjan
de un contrato estatal y que, por ello, conforman un t(cid:237)tulo ejecutivo complejo.». Por lo que,
concluy(cid:243) que, atendiendo la naturaleza especial del proceso ejecutivo y el
art(cid:237)culo 297 numeral 3 del CPACA, al no estar conformado el t(cid:237)tulo ejecutivo
no le es posible continuar con la ejecuci(cid:243)n.
6.3. Contra la anterior decisi(cid:243)n, el Instituto Financiero de Casanare interpuso
recurso de apelaci(cid:243)n, e indic(cid:243) para tal efecto el desconocimiento de la
naturaleza de los contratos de mutuo que se rigen por las normas del derecho
civil y comercial (art(cid:237)culo 2221 del C(cid:243)digo Civil) y que son perfeccionados con la
13 Samai 11001-03-15-000-2026-06339-00, (cid:237)ndices 13 y 15.
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tradici(cid:243)n o entrega de la cosa dada en prØstamo, de acuerdo con el art(cid:237)culo
2222 del C(cid:243)digo Civil.
Seæal(cid:243) que deb(cid:237)a tenerse en cuenta que (i) el Instituto Financiero de Casanare
estÆ sometido al rØgimen de las empresas industriales y comerciales del
Estado; (ii) que desarrolla actividades crediticias en competencia con el sector
privado; y (iii) de conformidad con los art(cid:237)culos 85 de la Ley 489 de 1998 y 14
de la Ley 150 de 2007, para efectos de la contrataci(cid:243)n, el Instituto Financiero
de Casanare se rige por las disposiciones legales y reglamentar(cid:237)as aplicables
a su actividad econ(cid:243)mica.
Indic(cid:243) que el pagarØ conten(cid:237)a una obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible,
caracter(cid:237)sticas que lo constituyen como un t(cid:237)tulo ejecutivo simple y no
complejo:
«Para nuestro caso, el pagarØ anexo a la demanda ejecutiva presentada, reœne las
condiciones de ser una obligaci(cid:243)n expresa, clara y exigible, consta en documentos que
proviene del deudor y adicionalmente constituyen plena prueba contra Øl, aclarando que se
tratan de obligaciones simples y no complejas como lo pretende hacer ver el despacho».
Finalmente, seæal(cid:243) que la Corte Constitucional se pronunci(cid:243) en ese mismo
sentido en el auto 2014 de 2024 al dirimir un conflicto de competencias.
6.4. El recurso de apelaci(cid:243)n fue resuelto por el Tribunal Administrativo del
Casanare mediante providencia del 12 de febrero de 2026, en el sentido de
confirmar la decisi(cid:243)n de primera instancia.
Como argumento seæal(cid:243) que, la acreencia del pagarØ 8000310 responde a una
obligaci(cid:243)n adquirida por los ejecutados de devolver el dinero recibido tras la
concesi(cid:243)n de un crØdito, contrato de mutuo o prØstamo de consumo,
contemplado en el art(cid:237)culo 2221 del C(cid:243)digo Civil, y que el Instituto Financiero
de Casanare se rige por normas que regulan el funcionamiento de las
empresas industriales y comerciales del Estado, por lo tanto, los contratos que
celebre se sujetan a las disposiciones del estatuto de contrataci(cid:243)n estatal, en
los siguientes tØrminos:
«por lo que, de conformidad con lo normado por el artículo 93 de la Ley 489 de 1998 “(…) Los
contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del
Estatuto General de Contratación de las entidades estatales” uno de los cuales es la
solemnidad que se traduce en que deben constar por escrito el art(cid:237)culo 39 de la Ley 80 de
1993.».
AdemÆs, consider(cid:243) que no se cumpli(cid:243) con la exhibici(cid:243)n del t(cid:237)tulo en los
tØrminos del art(cid:237)culo 624 del C(cid:243)digo de Comercio al no aportarse copia original
del mismo.
6.5. Ahora bien, esta Secci(cid:243)n advierte que en la decisi(cid:243)n adoptada por el Tribunal
Administrativo de Casanare se incurri(cid:243) en un defecto por desconocimiento del
precedente constitucional, espec(cid:237)ficamente el fijado en el auto 403 del 22 de
julio de 2021, y reiterado en el auto 2014 del 4 de diciembre de 2024 y reiterado
en el auto 1455 del 17 de diciembre de 2025, dictados por la Corte
Constitucional, en los que se determin(cid:243) la competencia para conocer de las
demandas ejecutivas presentadas por las entidades industriales y comerciales
del Estado, entre ellas, el Instituto Financiero de Casanare, cuando el t(cid:237)tulo
ejecutivo proven(cid:237)a de un pagarØ expedido con ocasi(cid:243)n de un contrato de
mutuo.
As(cid:237) pues, en estos autos se indic(cid:243) que cuando una entidad estatal incorpore
derechos en t(cid:237)tulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales, y
quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del
10
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derecho incorporado, la jurisdicci(cid:243)n competente ser(cid:237)a la de lo contencioso
administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.
A su vez, en el estudio del auto-2014 del 4 de diciembre de 2024, que
corresponden a un caso similar, la Corte al dirimir el conflicto de jurisdicciones
indic(cid:243) que el negocio jur(cid:237)dico subyacente al t(cid:237)tulo ejecutivo que pretende
ejecutarse es un contrato estatal, luego le corresponden a la jurisdicci(cid:243)n
contencioso administrativa, a su vez mencion(cid:243) que la obligaci(cid:243)n cuyo
cumplimiento se pretend(cid:237)a en esa oportunidad se encontraba contenida en un
pagarØ que se emiti(cid:243) como consecuencia de un contrato de mutuo, el cual no
constaba por escrito, esto en raz(cid:243)n a que las empresas industriales y
comerciales conforme a los art(cid:237)culos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el art(cid:237)culo
14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en su
contrataci(cid:243)n14.
De ah(cid:237) que la Corte seæal(cid:243) que: «al momento de autorizar un crØdito, como ocurri(cid:243) en
el caso concreto, no deb(cid:237)a mediar un contrato escrito pues conforme a los art(cid:237)culos 2221 y
2222 del C(cid:243)digo Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisi(cid:243)n del art(cid:237)culo 473
del C(cid:243)digo de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en prØstamos para el
perfeccionamiento del negocio jur(cid:237)dico».
Por lo que, a pesar del contrato de mutuo que se celebr(cid:243) entre IFEY y los
demandados que se reg(cid:237)a por el derecho privado, no dejaba de ser un contrato
estatal y aæadi(cid:243) que el t(cid:237)tulo ejecutivo fue firmado por las partes como
consecuencia de un contrato de mutuo, de ah(cid:237) que en el pagarØ consta una
obligaci(cid:243)n clara, expresa y exigible «lo que corresponde a un t(cid:237)tulo ejecutivo por ser
uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del art(cid:237)culo 297 del CPACA».
En este sentido la Corte Constitucional seæal(cid:243) que:
«28. As(cid:237), como quiera que la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso Administrativa es competente para
conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten como consecuencia de contratos
suscritos por entidades pœblicas conforme al art(cid:237)culo 104.6 del CPACA y, por ende, de los
t(cid:237)tulos valores emitidos en el marco de los mismos -al margen del rØgimen legal aplicable a
dichos contratos-, es que se confirma que la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso Administrativa es la
competente para dirimir en este caso la demanda ejecutiva presentada por el IFEY.
29. El IFEY no es una entidad pœblica de carÆcter financiero vigilada por la
Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que no se configura la excepci(cid:243)n
del art(cid:237)culo 105.1 del CPACA, por lo que las controversias derivadas de sus actos y
contratos, incluyendo los procesos ejecutivos, no son competencia de la Jurisdicci(cid:243)n
Ordinaria, sino que del Juez Contencioso Administrativo.
30. En este caso existe certeza de que el pagarØ No. 473 se expidi(cid:243) en el marco de un contrato
estatal. En consecuencia, no resulta procedente la aplicaci(cid:243)n de la regla del Auto 1209 de
2024, tal como se hizo en los Autos 1622 de 2024 y 1705 de 2024, pues a diferencia de
aquellos, en este caso existe certeza sobre el hecho de que el t(cid:237)tulo ejecutivo se deriv(cid:243) de un
contrato estatal regido por las reglas del derecho privado. En efecto, la parte demandante
indic(cid:243) lo siguiente al subsanar la demanda: “no estamos frente a un contrato estatal sino ante
un contrato de prØstamo garantizado por la normatividad comercial. El eje jur(cid:237)dico al que aplica
el t(cid:237)tulo valor es el FINANCIERO”; y, en una segunda ocasi(cid:243)n, la parte actora, al contestar el
requerimiento hecho por el Juez 004 Administrativo del Circuito de Yopal mediante Auto del
19 de septiembre de 2024, manifest(cid:243) que aportaba la solicitud de crØdito firmada por los
deudores, la copia del acta de comitØ No. 18 del 5 de julio de 2022 a travØs de la cual se
viabiliz(cid:243) el crØdito por parte de la junta directiva del IFEY, precisando que no exist(cid:237)a un contrato
escrito del que se hubiera derivado el t(cid:237)tulo valor. As(cid:237) reiter(cid:243) que “de conformidad con la
naturaleza de la entidad, y de conformidad al pagarØ-t(cid:237)tulo valor objeto de la ejecuci(cid:243)n, se trata
de un contrato de mutuo o prØstamo garantizado con un t(cid:237)tulo valor pagarØ No. 473, el cual
por su naturaleza estÆ regulado por la normatividad comercial”.
31. As(cid:237) las cosas, al originarse el proceso ejecutivo a partir de un t(cid:237)tulo valor pagarØ-
suscrito en el marco de un contrato estatal regido por el derecho privado- contrato de
mutuo- celebrado entre los demandados y el IFEY, empresa industrial y comercial del
14 Postura que es mantenida por la Corte Constitucional en pronunciamientos mÆs recientes como el auto-040 del 28 de
enero de 2026.
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Estado que no tiene el carÆcter de instituci(cid:243)n financiera vigilada por la
Superintendencia Financiera, le compete a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso
Administrativo su conocimiento». ((cid:201)nfasis propio)
Como se mencion(cid:243) en similar providencia15, con el Decreto Municipal 0073 de
2002 y el art(cid:237)culo 83 de la Ley 489 de 1998, es posible determinar que el
Instituto Financiero de Casanare es una empresa comercial de gesti(cid:243)n
econ(cid:243)mica, bajo el rØgimen de empresa industrial y comercial del Estado, con
personer(cid:237)a jur(cid:237)dica, autonom(cid:237)a administrativa y presupuestal y vinculada a la
Secretar(cid:237)a de Desarrollo Econ(cid:243)mico de la Gobernaci(cid:243)n del Casanare, que
tiene por objeto, entre otros, «el desarrollo econ(cid:243)mico y social del Departamento y la
regi(cid:243)n, mediante la gesti(cid:243)n econ(cid:243)mica, la financiaci(cid:243)n para la ejecuci(cid:243)n de obras de
infraestructura bÆsica local, municipal, regional y departamental, a travØs del servicio de
asesor(cid:237)a integral, financiera y de crØdito», no sujeta a la vigilancia de la
Superintendencia Financiera de Colombia, de modo que, en principio, la regla
mencionada por la Corte resulta aplicable al presente caso.
En el auto- 2014 del 4 de diciembre de 2024 se puso de presente que dada la
naturaleza del Instituto Financiero de Casanare y la reglamentaci(cid:243)n a la cual
se sujeta, ha de entenderse que, aunque tenga la facultad de celebrar
contratos de carÆcter estatal, estos acuerdos siguen sometiØndose a los
procedimientos contemplados en las disposiciones del derecho privado, en
virtud de lo previsto en los art(cid:237)culos 85 de la Ley 489 de 1998, 32 de la Ley 80
de 1993 y 14 de la Ley 1150 de 2007.
Se puede deducir, como se lo ha seæalado esta misma Sala anteriormente,
que «siguiendo el desarrollo de la Corte Constitucional hecho en el auto A-2014 del 4 de
diciembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare es una entidad que se rige por el
derecho privado en el desarrollo de las actividades propias de su objeto, por lo que, es posible
que los contratos que celebra, pese a tener la calidad de estatales, se rijan por las
disposiciones del derecho privado»16.
Lo que significaba que el demandante no ten(cid:237)a la obligaci(cid:243)n legal de establecer
ese acuerdo de voluntades por escrito como lo consider(cid:243) la autoridad judicial
accionada, porque, dada su naturaleza, se rige por el derecho privado en lo
relacionado con el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales
conforme a los art(cid:237)culos 2221 y 2222 del C(cid:243)digo Civil, ya que bastaba con la
entrega material (tradici(cid:243)n) de la cosa dada en prØstamo para perfeccionar el
contrato.
Lo anterior permite dilucidar la existencia de un defecto por desconocimiento
del precedente en las decisiones cuestionadas en el presente trÆmite, lo que
permite concluir que se vulneraron los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administraci(cid:243)n de justicia del Instituto Financiero de
Casanare.
6.6. De otro lado, la Sala precisa como lo ha hecho en casos similares17 que no se
desconoce la postura de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado18
sobre la ejecuci(cid:243)n de t(cid:237)tulos ejecutivos singulares, anÆlisis que deberÆ
abordarse por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal al dictar la decisi(cid:243)n
de reemplazo.
15 Consejo de Estado. Secci(cid:243)n Cuarta. Sentencia del 23 de julio de 2026, expediente 11001-03-15-000-2026-04427-00, C.P.
Claudia Rodr(cid:237)guez VelÆsquez.
16 Consejo de Estado. Secci(cid:243)n Cuarta. Sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente 11001-03-15-000-2025-05435-
00, C.P. Wilson Ramos Gir(cid:243)n.
17 Consejo de Estado. Secci(cid:243)n Cuarta. Sentencia del 23 de julio de 2026, expediente 11001-03-15-000-2026-04427-00, C.P.
Claudia Rodr(cid:237)guez VelÆsquez.
18 Auto del 18 de marzo de 2010, dictado por el Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Primera, en el expediente 17001-23-31- 000-
2007-00149-01, auto del 3 de agosto de 2000, dictado por el Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Primera, en el radicado CE-
SEC3- EXP2000-N18256 y auto del 19 de marzo de 1998 proferido por el Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Primera, en el
expediente 13992, entre otros. Auto 403 del 22 de julio de 2021, dictado por la Corte Constitucional.
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6.7. La Sala no se pronunciarÆ sobre los otros defectos invocados en la acci(cid:243)n de
tutela, toda vez que la configuraci(cid:243)n del desconocimiento del precedente es
suficiente para, revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar,
amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administraci(cid:243)n de justicia de la parte actora.
6.8. Finalmente, frente a los efectos inter comunis que se solicitaron en la
pretensi(cid:243)n nœmero cuatro, debe decirse que, por regla general, los efectos de
las decisiones de tutela son inter partes, es decir, solo afectan a las partes
involucradas en el proceso.
Al respecto, el art(cid:237)culo 36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que «Las sentencias
en que se revise una decisi(cid:243)n de tutela solo surtirÆn efectos en el caso concreto». Sin
embargo, la Corte Constitucional ha admitido que en ocasiones «el juez
constitucional puede determinar los efectos de sus fallos, para garantizar la mejor protecci(cid:243)n
de los derechos fundamentales y su plena garant(cid:237)a»19.
En virtud de esa potestad, la Corte Constitucional ha proferido diversas
sentencias de tutela, en las que ha definido un alcance mayor a los efectos
inter partes. La ampliaci(cid:243)n de los efectos del fallo ha obedecido a que limitar
la protecci(cid:243)n œnicamente a la parte actora implicar(cid:237)a la violaci(cid:243)n del derecho a
la igualdad de quienes estando en circunstancias comunes no acudieron a la
acci(cid:243)n de tutela. A estos efectos se les ha denominado inter comunis.
La extensi(cid:243)n de estos efectos es procedente, siempre y cuando se verifique la
existencia de un grupo en el cual: «(i) existan otras personas en la misma situaci(cid:243)n;
(ii) exista identidad de derechos fundamentales violados; (iii) en el hecho generador; (iv)
deudor o accionado; ademÆs de (v) un derecho comœn a reconocer; y, finalmente, (vi)
identidad en la pretensi(cid:243)n»20.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha indicado que solo la Corte
Constitucional tiene la potestad de otorgar a un caso efectos inter comunis. En
sentencia SU-349 de 2019 se estableci(cid:243) que «la determinaci(cid:243)n y aplicaci(cid:243)n de
estas figuras [aludiendo a los efectos inter comunis] estÆn autorizadas œnicamente a la
Corte Constitucional» (Corchetes aæadidos).
En consecuencia, la Sala considera que no hay lugar a otorgar efectos inter
comunis a la presente decisi(cid:243)n.
7. Conclusi(cid:243)n
De conformidad con los argumentos expuestos, la Sala revocarÆ la sentencia
impugnada y, en su lugar, ampararÆ el derecho al debido proceso y de acceso a la
administraci(cid:243)n de justicia del Instituto Financiero de Casanare IFC. En
consecuencia, dejarÆ sin efectos la sentencia de segunda instancia del 12 de
febrero de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en el proceso
ejecutivo 85001-33-33-001-2025-00211-00/01.
Por lo tanto, se le ordenarÆ al Tribunal accionado proferir una decisi(cid:243)n de reemplazo
en la que estudie nuevamente el asunto conforme a las consideraciones expuestas
en esta providencia.
En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta, administrando justicia en nombre de la Repœblica
y por autoridad de la ley,
19 Corte Constitucional. Sentencia SU-011 de 2018.
20 Corte Constitucional. Sentencia T-206 de 2019.
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FALLA
1. NEGAR la solicitud presentada por la parte actora, relacionada con la
intervenci(cid:243)n de la Sala Plena para decidir el asunto.
2. REVOCAR la sentencia impugnada del 20 de agosto de 2026, proferida por la
Secci(cid:243)n Primera del Consejo de Estado que declar(cid:243) improcedente la presente
acci(cid:243)n, para en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administraci(cid:243)n de justicia del Instituto Financiero de
Casanare IFC, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
3. DEJAR SIN EFECTOS la providencia de segunda instancia del 12 de febrero de
2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en el proceso
ejecutivo 85001-33-33-001-2025-00211-00/01, por las razones expuestas en
esta providencia.
4. En consecuencia, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Casanare que,
dentro de los veinte (20) d(cid:237)as siguientes a la notificaci(cid:243)n de esta providencia,
profiera una decisi(cid:243)n de reemplazo en la que estudie nuevamente el asunto
conforme a las consideraciones expuestas en esta decisi(cid:243)n.
5. NEGAR la pretensi(cid:243)n relacionada con los efectos inter comunis solicitados por
la parte actora, de acuerdo con los fundamentos expuestos en precedencia.
6. NOTIFICAR la presente decisi(cid:243)n a los interesados, por el medio mÆs expedito.
7. PUBLICAR la presente decisi(cid:243)n en la pÆgina web del Consejo de Estado.
8. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisi(cid:243)n.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
LUIS ANTONIO RODR˝GUEZ MONTA(cid:209)O MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
Presidente
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
WILSON RAMOS GIR(cid:211)N CLAUDIA RODR˝GUEZ VEL`SQUEZ
Este documento fue firmado electr(cid:243)nicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a travØs de la siguiente
direcci(cid:243)n electr(cid:243)nica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260633901/F4B3AE9B5C648C9E77590CC2A9E3EEA8DDF4A8BFA262738A5E15AFF3D860B74D/2

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