Mora justificada en acción popular – Fecha Publicación: 29/10/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, veintinueve (29) de octubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-07758-00
Accionante: APRECIDES AGUDELO RODRÍGUEZ
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO
Temas: Tutela contra autoridad judicial. Demanda para la protección de
derechos colectivos. Noción de plazo razonable para decidir.
Presunta mora judicial injustificada
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por el señor Aprecides Agudelo Rodríguez, quien actúa en nombre
propio, contra el Tribunal Administrativo del Atlántico.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 22 de septiembre de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección
de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de
justicia, que considera vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERO. AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia y a obtener una decisión judicial dentro de un plazo
razonable, que considero vulnerados por la mora en el trámite y definición del recurso
de apelación dentro de la acción popular identificada con radicado 08001-33-33-004-
2025 00232-01.
SEGUNDO. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Oralidad,
por conducto de la Magistrada Ponente Dra. Lilia Yaneth Álvarez Quiroz, que, si no
existe actuación procesal pendiente o causa legal que lo impida, proceda a dar trámite
y decidir el recurso de apelación dentro del término que para tal efecto determine el
juez constitucional.
TERCERO. En caso de existir una actuación pendiente, práctica de pruebas,
circunstancia procesal, congestión u otra situación jurídicamente relevante que explique
la demora, solicito que el Tribunal accionado informe de manera concreta al juez
constitucional cuál es dicha circunstancia, cuál es la actuación pendiente y cuál
es el estado actual del proceso.
CUARTO. Solicito que se adopten las medidas necesarias para garantizar que la
decisión del recurso de apelación se produzca dentro de un plazo razonable, respetando
en todo caso la autonomía e independencia judicial y sin que el juez constitucional
determine el sentido de la decisión que corresponde adoptar al Tribunal”.
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2. Hechos
De los procesos de tutela y de la acción popular se observan como hechos
relevantes los siguientes:
La parte actora afirmó que promovió demanda en ejercicio de la acción popular
contra el municipio de Soledad y Triple A de B/Q S.A. E.S.P1., encaminada a obtener
la protección de derechos e intereses colectivos relacionados, entre otros, con el
goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la
seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura adecuada de
servicios públicos, debido al deterioro de las calles 69 y 70 entre las carreras 12 y
13 del barrio El Manantial en el municipio de Soledad.
Explicó que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Barranquilla, bajo el radicado 08001-33-33-004-2025-00232-00,
autoridad que, mediante sentencia del 29 de mayo de 2026, amparó los derechos
colectivos invocados e impartió órdenes al municipio de Soledad para adelantar las
gestiones administrativas, presupuestales y financieras necesarias para ejecutar
las obras de pavimentación en los tramos viales afectados.
Manifestó que el municipio de Soledad interpuso recurso de apelación contra dicha
decisión, el cual fue concedido en el efecto suspensivo mediante auto del 10 de
junio de 2026. Añadió que, en esa misma fecha, el expediente fue recibido por el
Tribunal Administrativo del Atlántico y asignado al despacho de la magistrada Lilia
Yaneth Álvarez Quiroz para resolver la segunda instancia.
Adujo que, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el recurso de
apelación debía resolverse dentro de los veinte días siguientes a la radicación del
expediente en la Secretaría del Tribunal. Sin embargo, afirmó que dicho término
transcurrió ampliamente sin que, según la información procesal a su disposición, se
hubiera emitido una decisión.
Por último, señaló que, ante la falta de pronunciamiento, el 18 de agosto de 2026
presentó, a través de la plataforma SAMAI, un memorial de impulso procesal en el
que solicitó dar trámite y resolver el recurso de apelación, cuya recepción quedó
registrada bajo el código 3196668. No obstante, sostuvo que tampoco obtuvo
información concreta sobre la resolución del recurso ni acerca de una actuación
que permitiera establecer cuándo sería decidido.
3. Fundamentos de la acción
La parte accionante promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del
Atlántico, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso
y al acceso a la administración de justicia, ante lo que considera una mora judicial
en el trámite y resolución del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia
del 29 de mayo de 2026, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito
de Barranquilla dentro de la acción popular que instauró contra el municipio de
Soledad y Triple A de Barranquilla S.A. E.S.P.
1 Según se observa en Samai, la demanda fue presentada el 8 de octubre de 2025.
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Sostuvo que la demora desconoce las garantías previstas en los artículos 29 y 229
de la Constitución Política, pues el debido proceso y el acceso a la administración
de justicia comprenden no solo la posibilidad de acudir ante las autoridades
judiciales, sino también el derecho a obtener una decisión oportuna, efectiva y sin
dilaciones injustificadas. Agregó que, conforme al artículo 228 superior, la
administración de justicia debe observar los términos procesales y garantizar la
resolución de las controversias dentro de un plazo razonable.
Asimismo, reconoce que el simple vencimiento de un término procesal no configura
automáticamente una vulneración de derechos fundamentales, pero considera
necesario establecer si la tardanza obedece a una circunstancia objetiva y
razonable o si, por el contrario, constituye una mora injustificada atribuible a la
autoridad judicial.
Para terminar, afirmó que la falta de resolución del recurso prolonga la incertidumbre
sobre las medidas ordenadas en primera instancia para proteger los derechos
colectivos de los habitantes del barrio El Manantial. Por ello, acude al mecanismo
constitucional con el propósito de obtener una decisión judicial dentro de un plazo
razonable, sin interferir en la autonomía e independencia del Tribunal ni pretender
que el juez de tutela determine el sentido del fallo de segunda instancia.
4. Trámite procesal
Por auto de 24 de septiembre de 2026, el magistrado sustanciador admitió la
demanda y ordenó la notificación a los accionantes y a la autoridad judicial
accionada. De igual modo, se vinculó al Juzgado Cuarto Administrativo de
Barranquilla, al municipio de Soledad y a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado
y Aseo de Barranquilla S.A. – Triple A de B/Q S.A. E.S.P.-, como terceros con interés
en las resultas del proceso. Igualmente, se notificó a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los
oficios correspondientes el 28 de septiembre de 2026.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico
La magistrada ponente solicitó que se negara el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el accionante, al considerar que no incurrió en mora
judicial injustificada en el trámite del recurso de apelación. Explicó que la tardanza
obedece a la carga laboral del despacho y no a una conducta negligente o dilatoria.
Al respecto, informó que durante el primer trimestre de 2026 ingresaron 64
expedientes y egresaron 79, mientras que en el segundo trimestre ingresaron 82 y
se evacuaron 95. Añadió que, al cierre del primer trimestre, el despacho contaba
con 226 procesos ordinarios pendientes de decisión definitiva y que su planta de
personal está integrada por tres empleados, además de la magistrada, quienes
deben atender asuntos ordinarios y constitucionales de primera y segunda
instancia, así como labores administrativas y secretariales. Sostuvo que esas
circunstancias evidencian una carga de trabajo significativa, pese a los esfuerzos
realizados para reducir el inventario de procesos.
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Asimismo, señaló que el asunto se encuentra en turno para fallo y que
aproximadamente 30 proyectos de decisión circulan entre los integrantes de la
Sala. Precisó que la naturaleza colegiada de las providencias exige la elaboración,
revisión y discusión conjunta de los proyectos, lo cual incide en los tiempos de
resolución.
Adujo que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el incumplimiento de los
términos procesales no configura, por sí solo, una mora judicial injustificada, pues
también resulta necesario acreditar la ausencia de una razón objetiva para la
tardanza y la falta de diligencia del funcionario judicial. En ese sentido, afirmó que
la demora está justificada por las condiciones de funcionamiento del despacho y no
por desatención del proceso.
No obstante, manifestó que, dada la naturaleza constitucional de la acción popular,
priorizaría su resolución y estimó que la decisión se produciría durante el cuarto
trimestre de 2026, entre octubre y diciembre. Por estas razones, solicitó que se
negaran las pretensiones de la acción de tutela.
Por último, explicó que la respuesta al requerimiento judicial se presentó después
de la notificación inicial porque la comunicación del 28 de septiembre de 2026 fue
remitida a una dirección electrónica equivocada, circunstancia que impidió su
conocimiento oportuno. Precisó que el despacho recibió la notificación el 13 de
octubre de 2026 y rindió el informe al día siguiente.
5.2. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Barranquilla
Por intermedio del secretario remitió el link del proceso de la acción popular, sin
realizar pronunciamientos sobre el fondo del asunto.
5.3. Respuesta de la sociedad de acueducto, alcantarillado y aseo de
Barranquilla S.A. E.S.P
A través de la suplente del representante legal se opuso a las pretensiones de la
acción de tutela, al considerar que no ha vulnerado ni amenazado los derechos
fundamentales del accionante. Sostuvo que, aunque era parte dentro de la acción
popular identificada con radicado 08001-33-33-004-2025-00232-01, la controversia
constitucional se origina en la presunta mora del Tribunal Administrativo del
Atlántico para tramitar y resolver el recurso de apelación, actuación que
corresponde exclusivamente a dicha autoridad judicial y sobre la cual la sociedad
no tiene competencia ni responsabilidad.
En ese sentido, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no existe
relación entre su conducta y la presunta vulneración de los derechos fundamentales
invocados. Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha
legitimación exige una conexión entre la parte demandada y los hechos que dieron
lugar a la controversia. Por consiguiente, solicitó que se declarara improcedente la
acción de tutela, al estimar que su actuación ha sido legítima y razonable, de
conformidad con el artículo 45 del Decreto 2591 de 1991.
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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Cuestión preliminar
En el escrito de contestación, la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de
Barranquilla S.A. E.S.P. solicitó su desvinculación por considerar que no cuenta
con legitimación en la causa por pasiva.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto
2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que
al estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva ha explicado que este
requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la
acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho
fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte
demostrada” 1, la Sala negará la solicitud presentada debido a que su participación
en este trámite constitucional se dio en calidad de tercero con interés, por ser parte
del proceso de la acción popular.
3. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico ha
incurrido en una mora judicial injustificada al resolver el recurso de apelación
presentado en el proceso de acción popular con radicado 08001-33-33-004-2025-
00232-00/01 que comporte una vulneración de los derechos fundamentales de la
parte actora.
4. De la mora judicial y la noción de plazo razonable
La mora judicial ha sido definida como la conducta dilatoria del juez que desconoce
los términos legales para resolver un asunto, sin que exista una justificación probada
y razonable, lo cual puede constituir un obstáculo para el acceso a la administración
de justicia2. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-279 de 20133,
precisó que este derecho fundamental no se limita a la posibilidad de acudir ante
las autoridades judiciales, sino que comprende la obtención de decisiones de fondo
mediante procedimientos idóneos y efectivos, dentro de un plazo razonable y sin
dilaciones injustificadas.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que las deficiencias
estructurales de la administración de justicia no eliminan la garantía de un debido
proceso sin dilaciones injustificadas, por lo que, aun en tales circunstancias,
corresponde acreditar que se agotaron los medios disponibles para evitar el retraso4.
2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2012, exp. 2012-00052-01(AC).
3 Corte Constitucional, sentencia C-279 de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
4 Corte Constitucional, sentencia T-030 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
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Asimismo, en la sentencia SU-394 de 20165, reiterada en la sentencia T-186 de
20176, estableció que la mora judicial injustificada se configura cuando concurren
tres presupuestos: (i) el incumplimiento objetivo del término judicial, (ii) la ausencia
de un motivo razonable que justifique la dilación y (iii) la imputabilidad de la tardanza
a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial7
Para determinar si el plazo resulta irrazonable, deben examinarse las circunstancias
particulares del asunto, su complejidad, la conducta procesal de las partes, la
actuación de la autoridad judicial, la valoración global del procedimiento y los
intereses comprometidos. En consecuencia, el solo vencimiento de los términos
legales no configura, por sí mismo, una mora judicial injustificada, pues resulta
indispensable valorar los factores objetivos y subjetivos que expliquen la tardanza.
Finalmente, en la sentencia T-441 de 20208, la Corte Constitucional reiteró que el
derecho de acceso a la administración de justicia comprende la garantía de obtener
una respuesta judicial efectiva y oportuna. Por tanto, cuando se acredite una mora
judicial injustificada que vulnere derechos fundamentales, el juez de tutela podrá
ordenar que se resuelva el asunto dentro de un término perentorio o con
observancia de los plazos previstos en la ley.
5. Estudio y solución del caso concreto
El señor Apreciades Agudelo Rodríguez, quien actúa en nombre propio, solicitó el
amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, que considera vulnerados por la presunta mora judicial
injustificada en la que, según afirmó, incurrió el Tribunal Administrativo del Atlántico
al no resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Soledad contra
la sentencia del 29 de mayo de 2026, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Barranquilla, dentro de la acción popular núm. 08001-33-33-004-
2025-00232-01.
Frente a lo anterior, la magistrada ponente, titular del Despacho 04 del Tribunal
Administrativo del Atlántico sostuvo que la tardanza en resolver el recurso de
apelación obedece a la elevada carga laboral y a la insuficiencia de personal, mas
no a una conducta negligente. Explicó que durante los dos primeros trimestres de
2026 los egresos superaron los ingresos de expedientes, lo que refleja una gestión
judicial constante. Añadió que el asunto se encuentra en turno para fallo y que la
naturaleza colegiada de la decisión exige su revisión y discusión por los integrantes
de la Sala. Finalmente, manifestó que priorizaría el proceso y estimaba que la
decisión se proferirá durante el cuarto trimestre de 2026.
En ese contexto, verificado el Sistema para la Gestión Judicial Samai, la Sala
observa que dentro de la acción popular núm. 08001-33-33-004-2025-00232-01 se
registraron las siguientes actuaciones relevantes:
5 Corte Constitucional, sentencia SU-394 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
6 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2017, M. P. María Victoria Calle Correa.
7 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
8 Corte Constitucional, sentencia T-441 de 2020, M. P. José Fernando Reyes Cuartas.
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Conforme a lo anterior, la Sala evidencia que entre el ingreso del proceso al
despacho de la magistrada ponente, ocurrido el 3 de julio de 2026, y la interposición
de la acción de tutela, el 22 de septiembre siguiente, transcurrieron
aproximadamente dos meses y diecinueve días. Aunque dicho lapso superó el
término previsto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 para resolver la apelación
de la sentencia de una acción popular, esa circunstancia no determina, por sí sola,
la configuración de una mora judicial injustificada, pues resulta necesario examinar
las razones que explican la tardanza y establecer si esta resulta atribuible a la falta
de diligencia de la autoridad judicial.
Sobre el particular, la magistrada accionada expuso que su despacho enfrenta una
carga laboral significativa, derivada del número de procesos ordinarios y
constitucionales asignados, así como de la insuficiencia de personal para
atenderlos. Como respaldo de esa afirmación, presentó información estadística
correspondiente a los dos primeros trimestres de 2026, en los cuales los egresos
superaron los ingresos de expedientes. Tales datos constituyen elementos objetivos
que reflejan una actividad jurisdiccional sostenida y que deben valorarse al
determinar si la demora obedece a una conducta omisiva de la funcionaria judicial
o a las dificultades estructurales que afectaron el funcionamiento del despacho.
A lo anterior se suma que, según informó la magistrada accionada, el proceso se
encuentra en turno para fallo y se debe tener en cuenta que circulan
aproximadamente treinta asuntos para decisión, cuyo trámite exige la revisión y
deliberación conjunta de los integrantes de la Sala. Estas circunstancias también
resultan relevantes para examinar la razonabilidad del tiempo transcurrido.
Por lo tanto, aun cuando la Sala no desconoce que la acción popular constituye un
mecanismo judicial de naturaleza constitucional de protección de los derechos e
intereses colectivos y que el legislador estableció términos especiales para su
trámite, en atención a la naturaleza de los bienes jurídicos comprometidos, la
superación del plazo legal no implica necesariamente que la autoridad judicial haya
incurrido en una dilación arbitraria, pues la configuración de la mora judicial
injustificada exige verificar que el retraso carezca de una explicación razonable y
resulte imputable a la negligencia o desatención de los deberes funcionales.
En el presente asunto, las explicaciones ofrecidas por la magistrada accionada, las
estadísticas de gestión expuestas en su informe y el tiempo transcurrido desde el
ingreso del expediente al despacho constituyen elementos que, valorados
conjuntamente, no permiten establecer una inactividad judicial arbitraria o atribuible
a la falta de diligencia de la autoridad accionada. Por el contrario, el informe da
cuenta de una carga laboral significativa y de actuaciones encaminadas a la
evacuación de los procesos asignados al despacho, sin que se advierta una
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conducta dirigida a dilatar específicamente la resolución del recurso de apelación
promovido dentro de la acción popular.
Por otra parte, la Sala advierte que el accionante presentó un memorial de impulso
procesal el 18 de agosto de 2026 y, poco más de un mes después, el 22 de
septiembre siguiente, acudió a la acción de tutela ante la ausencia de una decisión
sobre el recurso de apelación. Esta secuencia temporal evidencia que su pretensión
está encaminada a obtener un pronunciamiento judicial más pronto dentro del
proceso objeto de tutela.
Al respecto, se recuerda que la acción de tutela no constituye un mecanismo
adicional de impulso procesal ni un instrumento para obtener, por esa sola vía, una
decisión judicial más rápida9. Si bien procede excepcionalmente frente a dilaciones
injustificadas que comprometen derechos fundamentales, su finalidad no consiste
en sustituir la dirección del proceso a cargo del juez natural ni en alterar los tiempos
de resolución de los asuntos sometidos a su conocimiento sin una razón
constitucional suficiente. Admitir lo contrario implicaría convertir el mecanismo de
amparo en una herramienta paralela para acelerar indiscriminadamente los
procesos judiciales, al margen de las condiciones particulares que justifican la
intervención del juez constitucional.
En esa medida, aunque el accionante acudió previamente al despacho judicial
mediante una solicitud de impulso procesal, el vencimiento del término legal y la
ausencia de una decisión al momento de presentar la tutela no acreditan, por sí
solos, una mora judicial injustificada. Para que proceda la intervención constitucional
resulta necesario demostrar que la dilación carece de una justificación razonable y
compromete efectivamente los derechos fundamentales invocados, presupuestos
que no se acreditaron en este asunto.
En ese orden de ideas, a partir de las actuaciones registradas en el Sistema para la
Gestión Judicial Samai, las explicaciones ofrecidas por la magistrada accionada y
las condiciones particulares del trámite, la Sala considera que no se acreditó una
mora judicial injustificada atribuible a la falta de diligencia de la autoridad accionada.
Por consiguiente, no se configuran los presupuestos para conceder la protección
constitucional solicitada, razón por la cual se negará el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el señor Apreciades Agudelo Rodríguez.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA
Primero.- Negar la solicitud de desvinculación propuesta por la Sociedad de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P, por las razones
expuestas.
9 Ver sentencia de 8 de octubre de 2026, Exp. 11001-03-15-000-2026-06487-00 CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
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Segundo.- Negar las pretensiones de la demanda de tutela promovida por el señor
Aprecides Agudelo Rodríguez, quien actúa en nombre propio, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión
previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260775800/0D6D7D616BF5A099137B73C40E8D5DEB7909EE37DE85C41C6B21C2CD16B2A9C3/2

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