Negada suspensión del acto acusado – Fecha Publicación: 22/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO SUSTANCIADOR: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-27-000-2024-00064-00 (29248)
Demandante: VM Legal S.A.S.
Demandado: DIAN
AUTO – MEDIDA CAUTELAR
El Despacho procede a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por
la parte actora, en relación con el Concepto 010597 de 27 de mayo de 2024,
expedido por la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN.
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
La sociedad VM Legal S.A.S, solicitó en la demanda la “suspensión provisional del
CONCEPTO 010597 int 387 DE 2024, por ser contrario a la Constitución y la ley y las
decisiones del Consejo de Estado y la Corte Constitucional”.
Para sustentar esto, el concepto demandado desconoció los efectos ex nunc de la
sentencia C-506 de 2023 e introdujo una modificación doctrinal indebida sobre la
vigencia temporal del IPPU.
Manifestó que, al tratarse de un medio de control de nulidad simple, no le era
exigible acreditar un perjuicio irremediable en los términos del artículo 231 del
CPACA. No obstante, advirtió que la interpretación adoptada por la DIAN podía
afectar a las empresas exportadoras de plásticos de un solo uso que solo
empezaron a pagar el tributo con posterioridad a la expedición de la sentencia, pues,
al ser esta de obligatorio cumplimiento para los funcionarios de la entidad, dichas
compañías quedarían expuestas a eventuales procesos de fiscalización
sustentados en la interpretación cuestionada.
Finalmente, sostuvo que la suspensión provisional no implicaba un pronunciamiento
anticipado sobre la legalidad del acto demandado, en tanto la medida cautelar tenía
una finalidad preventiva orientada a evitar la ocurrencia de los perjuicios alegados.
OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR
La DIAN solicitó negar la solicitud de medida cautelar. Para el efecto, expresó:
Sostuvo que no estaba acreditada la afectación de los principios de legalidad, certeza
y seguridad jurídica, pues la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-506 de
2023, declaró exequible el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, que establece los
elementos estructurales del impuesto nacional a los plásticos de un solo uso,
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Demandante: VM Legal S.A.S
mientras que la inexequibilidad recayó únicamente sobre algunas definiciones
contenidas en el artículo 50 de la misma ley.
Precisó que la providencia constitucional distinguió las consecuencias jurídicas
derivadas del examen de cada una de esas disposiciones, por lo que no resultaba
jurídicamente admisible extender al artículo 51 los efectos de la inexequibilidad
declarada respecto de las expresiones del artículo 50. En ese sentido, señaló que
el artículo 51 debía aplicarse desde la entrada en vigor de la ley, de conformidad
con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996.
Argumentó que la confrontación del concepto demandado con las normas
superiores invocadas no permitía advertir una infracción, pues aquel se limitó a
reconocer la obligatoriedad del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, sin establecer
requisitos adicionales ni desconocer lo decidido por la Corte Constitucional. Añadió
que la DIAN actuó dentro de su competencia interpretativa, al sustentar el concepto
en las disposiciones legales aplicables y en la jurisprudencia constitucional.
Manifestó que la medida cautelar solicitada resultaba innecesaria, pues los efectos
alegados por la demandante se derivarían de una disposición declarada
inexequible, circunstancia que no se presentaba respecto del artículo 51. Por ello,
sostuvo que el perjuicio invocado no se materializaría.
De otro lado, indicó que determinar si la DIAN se apartó de su propio criterio
interpretativo correspondía al debate de fondo del proceso y debía resolverse en las
etapas procesales pertinentes.
Finalmente, concluyó que no se cumplían los requisitos previstos en el artículo 231
del CPACA para decretar la suspensión provisional, por lo que acceder a la medida
resultaría desproporcionado y afectaría la presunción de legalidad del acto
demandado, sin que la violación alegada estuviera acreditada sumariamente.
CONSIDERACIONES
El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que el decreto de las medidas
cautelares solo procede «a petición de parte debidamente sustentada», siempre que se
considere necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del
proceso y la efectividad de la sentencia.
Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 ib,
dispone:
«ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de
sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en
la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del
acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas
o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización
de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los
siguientes requisitos:
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1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del
derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos
y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de
intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida
cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los
efectos de la sentencia serían nugatorios.»
Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado es el de nulidad simple, la
medida cautelar de suspensión provisional resulta procedente si la violación alegada
surge del análisis de los actos demandados y su confrontación con las normas
superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.
De esta forma, el análisis que debe efectuar el juez para determinar si procede el
decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto
acusado no se contrae a establecer la existencia de una «manifiesta infracción» de las
normas superiores invocadas, como se exigía en el artículo 152 del CCA, sino que
comprende un estudio de carácter confrontativo entre el acto demandado y las
normas superiores que permita establecer la alegada infracción, así como de las
pruebas que soportan la violación invocada1.
Valga precisar que, el examen que se realiza en esta etapa procesal tiene carácter
preliminar y no puede reemplazar ni anticipar el análisis propio de la sentencia, en
la que corresponde resolver de manera definitiva las cuestiones planteadas en el
proceso.
Establecido lo anterior, corresponde determinar si, en el caso concreto, se
configuran los presupuestos previstos en el artículo 231 del CPACA para decretar
la suspensión provisional del concepto demandado.
En particular, la parte actora sostiene que el concepto desconoció los efectos ex
nunc de la sentencia C-506 de 2023 y modificó indebidamente la doctrina sobre la
vigencia temporal del impuesto nacional a los productos plásticos de un solo uso –
IPPU–, al considerar que el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 era exigible desde
la entrada en vigor de esa disposición.
Para resolverlo, debe tenerse en cuenta que la sentencia C-506 de 2023 declaró
inexequibles determinados apartes del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, mientras
que declaró exequible el artículo 51 de la misma ley2, disposición que contiene los
1 En ese sentido, autos del 3 de diciembre de 2012, Dr. Guillermo Vargas Ayala, exp. 2012- 00290-00, del 29 de enero de
2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 20066 y en reciente oportunidad del 2 de junio de 2026, C.P. Wilson Ramos
Girón, exp. 30229.
2 La sentencia en comentó resolvió:
PRIMERO.- DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión, “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que
estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual
se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, por el cargo examinado
en esta sentencia e INHIBIRSE para realizar un pronunciamiento de fondo sobre el resto de la norma, en tanto al respecto no
se formuló cargo alguno.
SEGUNDO.-DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria
para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, por el cargo analizado en la presente providencia.
TERCERO.- INHIBIRSE de efectuar un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 52 y 53 de la Ley 2277 de
2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, en
tanto al respecto no se formuló ninguna acusación.
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elementos estructurales del IPPU. El concepto demandado, a partir de esta
distinción, sostuvo que el artículo 51 resultaba exigible desde la entrada en vigor de
la ley.
En esas condiciones, no se advierte, en esta etapa, que el concepto demandado
haya desconocido de manera directa los efectos de la sentencia C-506 de 2023. La
conclusión que propone la parte actora parte de una premisa adicional, consistente
en que los efectos ex nunc atribuidos a la declaratoria de inexequibilidad de
determinados apartes del artículo 50 deben proyectarse sobre la exigibilidad del
artículo 51, pese a que esta última disposición fue declarada exequible.
Por tanto, para establecer la infracción alegada no basta con constatar el carácter
ex nunc de la decisión de inexequibilidad. Es necesario determinar si ese efecto
incidió también en la vigencia temporal del artículo 51 y, por esa vía, si la
interpretación adoptada por la DIAN implicó una modificación indebida de la doctrina
existente sobre la exigibilidad del IPPU. Ese análisis supone definir el alcance
concreto de la sentencia C-506 de 2023 y su incidencia sobre una disposición
distinta de aquella respecto de la cual recayó la declaratoria de inexequibilidad.
Así las cosas, la infracción alegada no surge de la simple confrontación del concepto
demandado con las normas superiores invocadas, en los términos exigidos por el
artículo 231 del CPACA. De ahí que, la determinación de si los efectos temporales
de la sentencia C-506 de 2023 se proyectaban sobre la exigibilidad del artículo 51
de la Ley 2277 de 2022 y si, en consecuencia, el concepto demandado modificó
indebidamente la doctrina sobre la vigencia temporal del IPPU, corresponde a una
cuestión que deberá definirse al resolver de fondo la controversia.
En consecuencia, al no advertirse en esta etapa procesal la infracción alegada por
la parte actora, no se configura el presupuesto previsto en el artículo 231 del CPACA
para decretar la suspensión provisional del concepto demandado. Por lo anterior,
se negará la medida cautelar solicitada.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Negar la suspensión provisional del Concepto 010597 de 27 de mayo de 2024,
expedido por la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN.
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Consejero
Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020240006400/DDE850E99C717C712E94042025DBD0A74E4EFC5CB2156FD43BCA5A48B08EBDE3/2

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