Mora judicial y legitimación pasiva – Fecha Publicación: 09/09/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05430-00
Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., nueve (9) de septiem bre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-05430-00
Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –
Subsección B
Tema: Tutela contra autoridad judicial, por mora judicial injustificada en
proceso
Sentencia primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por la señora Martha
Yolanda Hernández Aldana contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –
Sección Segunda – Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.º
del Decreto 333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 14 de julio de 2026, la señora Martha Yolanda Hernández Aldana, en nombre
propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
– Sección Segunda – Subsección B, por estimar vulnerados los derechos
fundamentales al debido proceso, de petición, a la igualdad y al mínimo vital.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión:
«Solicito al Señor Juez que tutelar mis derechos fundamentales y en consecuencia
ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Despacho
005 que en el término de 48 horas profiera sentencia dentro del proceso 250002342-
0002018-0111800.»
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
El 25 de mayo de 2018, la señora Hernández Aldana radicó demanda del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional – CASUR. Como pretensión, solicitó la nulidad del Oficio núm.
624/GST-SDP del 27 de diciembre de 2010, por medio del cual se ordenó la suspensión
del pago de la sustitución de la asignación de retiro que le fue reconocida en calidad de
compañera permanente del Sargento Mayor de la Policía Andrés León Ángel Chamorro
Terán, hasta que se resolviera la controversia presentada con la señora María Elisa
Neisa Vargas (cónyuge), quien alegó tener mejor derecho.
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Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana
El conocimiento del proceso correspondió a la Sección Segunda, Subsección B del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado 25000-23-42-000-2018-
01118-00 y en la actualidad se encuentra al despacho del magistrado José Rodrigo
Romero Romero.
3. Argumentos de la tutela
La demandante aseguró que, a la fecha de la interposición de la presente acción de
tutela, la autoridad judicial demandada incurre en mora judicial generalizada, pues ha
transcurrido un plazo mucho más que razonable para que se pronuncie sobre el
asunto sometido a su consideración.
Agregó que han transcurrido más de diecisiete (17) años desde el fallecimiento de su
compañero permanente y varios años desde la presentación de la demanda, sin que
se haya proferido una decisión judicial que resuelva de manera definitiva la
controversia y permita el restablecimiento de sus derechos.
Argumentó que el tiempo transcurrido desde la radicación de la demanda excedió el
margen de razonabilidad y desconoce el deber de diligencia y celeridad que orienta la
función judicial. Señaló que, pese a las solicitudes de impulso procesal, aún no cuenta
con una decisión de fondo, por lo que solicitó se ordene emitir decisión de fondo en
cuarenta y ocho (48) horas.
Además, indicó que en lo reflejado en la página de consultas el proceso se encuentra
en digitalización, pero no ha visto avances en su controversia.
Además, resaltó que es una persona de la tercera edad y la mora judicial le ha
causado un perjuicio irremediable en la medida en que ha pasado necesidades debido
a que se encuentra suspendido el pago de la asignación y de ella dependen los gastos
de su mamá de noventa y cinco (95) años.
4. Trámite previo
En auto del 31 de julio de 2026, el Despacho de la ponente admitió la solicitud de
amparo y ordenó notificar a las partes, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional – CASUR y a la señora María Elisa Neisa Vargas en calidad de terceros con
interés, a quienes remitió copia de la demanda.
5. Oposición
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B
allegó el enlace del proceso objeto de debate. No obstante, no se pronunció sobre los
hechos de la presente solicitud de amparo.
6. Intervención de los terceros con interés
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional explicó que no es la autoridad
presuntamente vulneradora en la medida en que la demora en proferir sentencia es
una actuación que corresponde de manera exclusiva al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y debido a ello no tiene la competencia para impulsar o decidir lo
pretendido por la actora.
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Por lo expuesto solicitó se declare falta de legitimación en la causa por pasiva.
La señora María Elisa Neisa Vargas no se pronunció sobre los hechos objeto de
debate.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1.º establece: «Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección B vulneró el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia de la señora Martha Yolanda Hernández Aldana, con
ocasión de la presunta mora judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00.
La Sala anticipa que accederá a las pretensiones de la acción de tutela, pues
encuentra acreditada una mora judicial injustificada, en atención al prolongado tiempo
transcurrido desde la presentación de la demanda y la ausencia de justificación de la
tardanza en el impulso y definición del proceso.
Para resolver la controversia, la Sala se referirá a: i) la mora judicial y al ii) caso
concreto.
De forma previa, se resolverá el argumento de falta de legitimación en la causa por
pasiva alegado por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR.
De la falta de legitimación en la causa por pasiva
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR solicitó su
desvinculación por falta de legitimación por pasiva, pues ninguna de las actuaciones
cuestionadas por la demandante fue realizada por ella dado que lo alegado dependía
únicamente de la autoridad judicial demandada.
La Sala negará dicha solicitud, toda vez que esa entidad fue vinculada como tercera
interesada, al haber sido la demandada en el proceso que se cuestiona.
(i) De la mora judicial
Conviene decir que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de
los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que
se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos
por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable
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que justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia
u omisión sistemática de los deberes por parte del juez1.
El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o
corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial
genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas
imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces
cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se
presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral y la falta de una
infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios
judiciales adopten decisiones oportunas.
Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de
conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación
injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para
establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso
a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar
el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos
derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando:
– Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera
integral una diligencia razonable del juez que los atiende,
– Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga
laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e
ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los
que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su
comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.
En el presente asunto, con el propósito de determinar si se configuró la vulneración
alegada, la Sala analizará el trámite surtido en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00, a cargo
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.
(ii) Caso concreto
La señora Martha Yolanda Hernández Aldana alega que la autoridad judicial
accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia. Lo anterior, por cuanto el expediente de nulidad y
restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2018-01118-00 lleva
más de ocho (8) años en trámite desde su radicación, sin que a la fecha de
presentación de la tutela se hubiere proferido la sentencia de primera instancia.
A efecto de establecer si se configuró el fenómeno de la mora judicial, la Sala estima
pertinente verificar el cumplimiento de los siguientes presupuestos jurisprudenciales:
(i) el incumplimiento de los términos legales para proferir la decisión; (ii) la superación
del plazo razonable para resolver el asunto; y (iii) la inexistencia de una justificación
objetiva y razonable que legitime la tardanza.
1 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de
2020.
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Ahora bien, de las pruebas obrantes en el plenario, y en especial de la consulta del
proceso en el aplicativo SAMAI, se extrae lo siguiente:
– El 25 de mayo de 2018, la accionante presentó demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho.
– El 29 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
expidió auto en el cual admitió la demanda y ordenó vincular a María Elisa
Neisa Vargas como litisconsorte necesaria, notificarle personalmente la
providencia y, surtidas las notificaciones, correrle traslado por treinta (30) días.
Esa decisión fue notificada a las partes el 12 de diciembre de 2022.
– El 28 de febrero de 2023, el tribunal requirió a la demandante para que allegara
copia de la consignación de gastos procesales. Dicha providencia se notificó
por estado del 3 de marzo de 2023.
– El 28 de marzo de 2023, se allegó el soporte de pago requerido.
– El 31 de mayo de 2023, se propusieron excepciones y se descorrió la medida
cautelar. En particular, CASUR formuló la excepción previa de falta de
integración del litisconsorcio necesario y solicitó vincular a María Elisa Neisa
Vargas, quien, según la entidad, ostenta la calidad de cónyuge supérstite del
causante y también reclama la sustitución de la asignación de retiro.
– La parte actora contestó las excepciones el 21 de julio de 2023. Respecto de
la excepción previa, hizo referencia al artículo 61 del Código General del
Proceso y a la integración del contradictorio, sin afirmar que la vinculación
solicitada ya se hubiera surtido.
– El 28 de julio de 2023, el expediente pasó al despacho con contestación de
demanda y memorial con el que se descorrió la medida cautelar.
– El 12 de junio de 2024, se solicitó impulso procesal.
– El 29 de mayo de 2026, se indicó que el proceso se encontraba en etapa de
digitalización.
– El 5 de agosto de 2026, se registró en el sistema auto del 24 de agosto de 2025
en el que se negó la solicitud de medida cautelar. No obstante, dicha
providencia se notificó el 10 de agosto de 2026.
– Desde el 2 de septiembre el expediente se encuentra al despacho.
Con fundamento en la trazabilidad procesal descrita y debido a que el tribunal
demandado, pese a haber sido notificado del auto admisorio del 31 de julio de 2026,
guardó silencio y no rindió informe sobre los hechos objeto de amparo, la Sala advierte
que se configura una mora judicial generalizada, toda vez que la demanda fue
presentada el 25 de mayo de 2018. Esto significa que, a la fecha de esta decisión, han
transcurrido más de ocho (8) años sin que la accionante cuente con una decisión de
fondo que defina su situación jurídica.
No se puede pasar por alto que, aunque desde la etapa de admisión del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho se registran algunas actuaciones, estas están
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relacionadas con la medida cautelar solicitada, las cuales se surten en cuaderno
separado.
En este punto destaca la Sala que, si bien en auto del 24 de agosto de 2025 se negó
la solicitud de medida cautelar, esta decisión fue registrada el 5 de agosto de 2026 y
notificada el 10 de agosto de 2026, es decir, en el sistema SAMAI existen registros de
actuaciones cuya fecha de inscripción es posterior a la fecha en la que efectivamente
se afirma haberlas surtido.
Para ilustrar lo expuesto, se aporta a continuación la captura de pantalla
correspondiente tomada del expediente digital:
Además de lo anterior, lo cierto es que el proceso no ha a finalizado su etapa inicial,
pues no se ha fijado litigio, ni decretado pruebas, ni corrido traslado para alegatos,
que son las etapas previas a dictar sentencia.
Sobre el particular, se encuentra que, conforme al artículo 179 del CPACA el proceso
se desarrolla en tres etapas, a saber: la primera, hasta la audiencia inicial; la segunda,
hasta la culminación de la audiencia de pruebas; y la tercera, que comprende las
alegaciones y el juzgamiento, hasta la notificación de la sentencia.
De modo que, al no haberse surtido la audiencia inicial prevista en el artículo 180
ibídem, el asunto permanece en la primera de ellas y restan por adelantarse las dos
siguientes, lo que sin duda hace que dicho lapso desconozca los márgenes del plazo
razonable para una primera instancia, y convierte la espera en una carga
desproporcionada para la accionante2.
En consecuencia, no existe una razón objetiva que justifique la falta de impulso que le
corresponde al juez director del proceso, lo cual configura una dilación injustificada
que merece el reproche constitucional; dicho de otro modo, la falta de justificación de
2 Máxime si se tiene en cuenta que la suspensión del pago de la sustitución de la asignación de retiro se dio desde 2010, es
decir, hace más de 16 años sin que cuente con una decisión respecto de la situación administrativa que la afecta.
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este retardo constituye una violación directa de los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia de la actora.
Ahora bien, toda vez que el proceso continúa en su etapa inicial y aún deben surtirse
las dos restantes, es necesario poner fin a la parálisis procesal para que la actuación
avance oportunamente hacia la decisión de fondo.
En ese contexto, se encuentra acreditada la mora judicial invocada y, por lo tanto, se
accederá al amparo solicitado.
En consecuencia, con el propósito de evitar que el amparo resulte ilusorio frente a un
asunto que permaneció detenido por más de ocho 8 años, la Sala fijará un término
máximo para que se dicte sentencia de primera instancia; lo anterior, porque los
términos previstos en el CPACA se encuentran ampliamente excedidos. Por ello,
corresponde al juez de tutela remediar esa situación, en ejercicio de la facultad que le
confiere el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, mediante la fijación de plazos ciertos,
susceptibles de verificación ante un eventual incumplimiento.
Ahora bien, como el trámite del proceso admite dos supuestos procesales (la
sentencia anticipada del artículo 182A del CPACA o el agotamiento de las etapas de
audiencia inicial, pruebas y alegaciones), cuya elección corresponde al juez natural,
la Sala no le impondrá al magistrado Romero Romero una de ellas, pero sí le ordenará
que defina de forma expresa cuál seguirá y le fijará un plazo máximo para dictar
sentencia, según la que elija, así:
– Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo, deberá
proferir auto en el que resuelva las excepciones previas propuestas y, en el
mismo proveído, indique de manera expresa si dictará sentencia anticipada o
si adelantará la audiencia inicial y las demás etapas del proceso.
(a) Si opta por dictar sentencia anticipada, deberá proferirla en un plazo que no
podrá exceder de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de
este fallo.
(b) Si decide celebrar la audiencia inicial y las demás etapas del proceso, o si,
una vez escuchados los alegatos, reconsidera la decisión de dictar
sentencia anticipada, como lo autoriza el parágrafo del artículo 182A del
CPACA, deberá proferir sentencia en un plazo que no podrá exceder de seis
(6) meses, contados a partir de la notificación de este fallo.
Aunado a lo anterior, la Sala considera necesario disponer un mecanismo de
verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas. Por ello se ordenará al
magistrado José Rodrigo Romero Romero que, dentro de los cinco (5) días siguientes
a la realización de cada una de las actuaciones procesales que adelante para impulsar
el proceso, remita al despacho de la consejera ponente un informe escrito sobre el
estado del trámite, acompañado de copia de la providencia o del acta correspondiente.
Además de lo anterior, la Sala estima necesario prevenir al magistrado José Rodrigo
Romero Romero, perteneciente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para
que, en lo sucesivo, se abstenga de incurrir en las prácticas reprochadas en esta
providencia, consistentes en registrar en el sistema SAMAI actuaciones procesales
con fechas anteriores a aquella en la que efectivamente se realiza el cargue.
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Finalmente, la Sala no puede pasar inadvertida la gravedad de las irregularidades
advertidas en el plenario, pues el trámite supera 8 años en la etapa inicial fijada en el
artículo 179 del CPACA. A ello se suma la irregularidad de casi un año entre la fecha
suscrita en el auto que resolvió la medida cautelar (24 de agosto de 2025) y la fecha
de su inserción y notificación por estado en SAMAI (agosto de 2026). Tal proceder
desborda una justificación por congestión laboral, máxime cuando el funcionario
accionado guardó silencio en el trámite del presente asunto.
Además, la Sala encuentra que la accionante tiene 67 años y la controversia recae
sobre la sustitución de una asignación de retiro que fue suspendida hace más de
quince 15 años y que compromete el mínimo vital del núcleo familiar.
Por lo anterior, se ordenará remitir copias de esta actuación a la Comisión Seccional
de Disciplina Judicial de Bogotá, para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Negar la solicitud de desvinculación elevada por la Caja de Sueldos de Retiro
de la Policía Nacional – CASUR.
2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de la señora Martha Yolanda Hernández Aldana,
vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia. En consecuencia:
3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección B y, en particular, al magistrado José Rodrigo Romero Romero,
ponente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado
25000-23-42-000-2018-01118-00, que reanude de inmediato el trámite y lo
adelante con sujeción a las siguientes etapas y plazos:
(i) Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia,
profiera auto en el que resuelva las excepciones previas propuestas e indique
si dictará sentencia anticipada o si adelantará la audiencia inicial.
(a) Si opta por dictar sentencia anticipada, la profiera en un plazo que no podrá
exceder de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de esta
providencia.
(b) Si decide celebrar la audiencia inicial y las demás etapas del proceso, o si,
una vez escuchados los alegatos, reconsidera la decisión de dictar
sentencia anticipada, profiera sentencia en un plazo que no podrá exceder
de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia.
4. Ordenar al magistrado José Rodrigo Romero Romero que, dentro de los cinco
(5) días siguientes a la realización de cada una de las actuaciones procesales
que adelante para darle trámite al proceso en cumplimiento del numeral
anterior, remita al despacho de la consejera ponente un informe escrito sobre
el estado del trámite, acompañado de copia de la providencia o del acta
correspondiente.
5. Prevenir al magistrado José Rodrigo Romero Romero, ponente del
referido proceso e integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
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Demandante: Martha Yolanda Hernández Aldana
para que, en lo sucesivo, se abstenga de registrar en el sistema SAMAI
actuaciones procesales con fechas distintas a aquella en la que efectivamente
se cargan en el sistema, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia.
6. Remitir copia de esta providencia a la Comisión Seccional de Disciplina
Judicial de Bogotá, para lo de su competencia.
7. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
8. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
9. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicament e )
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELL O
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁ SQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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L U I S A N T O N I O R O D R Í G U E Z M O N T A Ñ O

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260543000/E3EE47B0E3B9A34793D8045651397FB6EDCE7131B50667EDE5D2A553A0695805/2

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