Legalidad: docentes contratistas – Fecha Publicación: 15/10/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-04264-01
Accionante: JEIMY GONZÁLEZ BURITICÁ
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho para reconocimiento de relación laboral
encubierta en actividades de apoyo pedagógico y atención a la
primera infancia. Defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del
precedente judicial y motivación insuficiente
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por la señora Jeimy González Buriticá, quien actúa por intermedio de
apoderado judicial, contra la sentencia de 29 de julio de 2026, proferida por la
Subsección A de la Sección Tercera, del Consejo de Estado, que declaró la
improcedencia de la acción de tutela1.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 3 de junio de 2026, la parte accionante acudió al juez constitucional con el fin de
que protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al
trabajo, de acceso efectivo a la administración de justicia y del principio de primacía
de la realidad sobre las formalidades, supuestamente vulnerados por la autoridad
judicial accionada con la sentencia de 26 de enero de 2026 y el auto de 16 de marzo
de 2026, que negó la solicitud de adición.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad,
trabajo, acceso efectivo a la administración de justicia y primacía de la realidad sobre
las formalidades de la señora JEIMY GONZÁLEZ BURITICÁ.
SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS PARCIALMENTE la sentencia proferida el
veintiséis (26) de enero de dos mil veintiséis (2026) por el TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN
“A”, dentro del proceso con radicado 11001-33-35-020-2023-00202-01,
específicamente en lo relacionado con la delimitación temporal de la relación laboral
reconocida únicamente entre el 1º de febrero de 2022 y el 22 de febrero de 2023.
1
El proceso de tutela fue repartido en segunda instancia el 4 de septiembre de 2026 e ingresó al despacho en
la misma fecha.
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Accionante: Jeimy González Buriticá
TERCERA. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” proferir una nueva decisión respetando el
precedente vinculante del Consejo de Estado en materia de contrato realidad docente,
el principio de primacía de la realidad y las reglas de valoración integral de la prueba”.
2. Hechos2
La accionante manifestó que suscribió con la Secretaría Distrital de Integración
Social de Bogotá (en adelante SDIS), contratos sucesivos de prestación de servicios
entre el 30 de octubre de 2017 y el 22 de febrero de 2023, cuyo objeto se relacionó
con el apoyo pedagógico y la atención integral a la primera infancia en jardines
infantiles de esa entidad, con varias interrupciones entre uno y otro.
Indicó que mediante el oficio S2023071969 de 8 de mayo de 2023, la SDIS negó el
reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias
derivadas de ella.
Afirmó que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo
conocimiento correspondió al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá
-rad.11001-33-35-020-2023-00202-00-, que en sentencia de 25 de julio de 2024
declaró la existencia de una relación laboral encubierta y condenó a la SDIS al pago
de las prestaciones sociales devengadas por un instructor código 313 grado 14,
entre el 28 de marzo de 2019 y el 22 de febrero de 2023, al declarar probada la
prescripción de las causadas con anterioridad.
Señaló que ambos extremos litigiosos apelaron. La demandante pidió extender la
condena a todo el periodo contractual, porque los contratos tenían vocación de
permanencia e identidad de objeto y conformaban una sola relación, y porque la
Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca habían acogido esa tesis en casos de -maestras contratistas- de la
SDIS. Por su parte la demandada alegó que no se demostró la subordinación, que
el horario y la supervisión eran manifestaciones de la coordinación contractual y que
la sentencia de unificación sobre docentes no era aplicable a quienes atienden a la
primera infancia en los jardines de la SDIS.
La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca fijó como problema jurídico determinar si la decisión de primera
instancia tuvo razón al declarar una relación laboral entre la demandante y la
Secretaría de Integración Social de Bogotá desde el 30 de octubre de 2017 al 22 de
febrero de 2023, por configurarse subordinación y continua dependencia, o si, por
el contrario, no se acreditó dicho requisito de la relación laboral. Al respecto, en
sentencia de 26 de enero de 2026, el tribunal accionado en su análisis y con
fundamento en el material probatorio legalmente allegado al proceso determinó que
la subordinación no operó durante todo ese periodo.
De manera específica sostuvo que las testigos juramentadas Gloria Cecilia Peña
Salazar y Claudia Marcela Defelipe Pinzón, coincidieron, sin dubitaciones, en que
compartieron con la señora Jeimy González Buriticá -en el jardín sala cuna
primavera en la localidad de Puente Aranda entre febrero y junio o julio de 2022-,
que conocieron que a la actora fue contratada por la Secretaría demandada como
2
Se construyen a partir de la lectura del expediente de tutela y del proceso ordinario.
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Accionante: Jeimy González Buriticá
Auxiliar Pedagógica y que por razones médicas le fueron asignadas labores
administrativas, que debía registrarse en la bitácora de ingreso y salida de la unidad
operativa y que recibía instrucciones verbales de la coordinadora, a quien debía
pedir permiso para ausentarse. De esa manera, sostuvo que el periodo en el que se
demostró la relación de subordinación fue el indicado por esta prueba testimonial.
Con sustento en las citadas pruebas testimoniales, modificó la decisión apelada en
el sentido de declarar la nulidad parcial del acto administrativo demandado y limitó
la relación laboral al periodo comprendido entre el 1º de febrero de 2022 y el 22 de
febrero de 2023, con el pago de las prestaciones sociales de orden legal liquidadas
con base en los honorarios pactados y de los aportes a pensión en la proporción del
empleador. El magistrado Néstor Javier Calvo Chaves salvó parcialmente el voto.
Adicionalmente, la accionante presentó solicitud de adición de la sentencia que fue
negada mediante auto de 16 de marzo de 2026.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora consideró que el asunto tiene relevancia constitucional porque la
providencia compromete el debido proceso, la igualdad, el trabajo y la primacía de
la realidad sobre las formalidades, y porque el Distrito Capital enfrenta más de 900
procesos promovidos por maestras contratistas del sistema de educación inicial,
con decisiones contradictorias. Atribuyó a la sentencia los siguientes defectos:
Mencionó que la autoridad judicial incurrió en defecto fáctico, por cuanto el Tribunal
fragmentó la valoración probatoria y exigió una prueba específica de la
subordinación para cada periodo contractual, pues reconoció efectos laborales al
último tramo pese a que, desde 2017, la actora ejecutó funciones pedagógicas en
condiciones idénticas –horarios, lineamientos, permanencia en sede y supervisión
y, en su criterio, el Tribunal impuso una tarifa probatoria al echar de menos
memorandos, llamados de atención u órdenes escritas y desconoció que la
subordinación puede probarse mediante indicios.
Invocó el desconocimiento del precedente judicial, al indicar que Tribunal
Administrativo de Cundinamarca se apartó de la sentencia de unificación CE-SUJ2-
005-16 de 25 de agosto de 2016, relativa a la subordinación inherente a la actividad
docente y pedagógica, pese a que las funciones desarrolladas por la accionante
encajaban plenamente dentro de los supuestos fácticos y jurídicos analizados.
Asimismo, sostuvo que se apartó de la sentencia C-555 de 1994 y de providencias
de tutela del Consejo de Estado relacionadas con la SDIS en las cuales se
extendieron los efectos de la sentencia de unificación 00260 de 2016 a otras
maestras y agentes educativas vinculadas al servicio de educación inicial en iguales
condiciones a las de mi representada proferidas en los radicados 11001-03-15-000-
2021-06513-00 y 11001-03-15-000-2021-06513-01.
Igualmente, expuso que se configuró el defecto sustantivo porque la autoridad
judicial accionada hizo una lectura formalista del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 e
inaplicó los artículos 104, 105 y 107 de la Ley 115 de 1994, que definen al educador
y exigen que su vinculación se haga dentro de la planta.
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Por último, adujo que la decisión objetada se dictó con una motivación
insuficiente, en tanto no justificó por qué se apartó del precedente judicial, ni definió
el estándar probatorio aplicable al contrato realidad en la labor docente. Invocó,
además, el salvamento parcial de voto según el cual la relación laboral se extendió
desde 2017 hasta 2023.
4. Oposición
4.1 Respuesta de la Secretaría Distrital de Integración Social -SDIS-
La entidad vinculada, a través de apoderado judicial, rindió informe en el que se
opuso a las pretensiones de la acción. Señaló que el debate propuesto es
eminentemente jurisdiccional porque se cuestiona una decisión emitida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Añadió que no se evidencia vulneración
de derechos fundamentales por la entidad distrital.
Aseveró que la tutela no puede utilizarse como una tercera instancia ya que los
asuntos planteados ya fueron objeto de estudio por el juez natural y que al no existir
legitimación en la causa por pasiva por cuanto no tiene competencia para adoptar
las medidas solicitadas por el accionante, se le debe desvincular del trámite
constitucional.
4.2 La Subsección A Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca no se pronunció sobre los hechos objeto de la solicitud de amparo
y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, no remitió el enlace
del expediente ordinario.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 29
de julio de 2026, decidió:
“PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación planteada por la Secretaría Distrital
de Integración Social.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las
razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia”.
El juzgador de tutela de primera instancia negó la solicitud de desvinculación de la
entidad distrital vinculada, al considerar que le asistía interés en trámite
constitucional de tutela en el que se cuestionó la decisión del juez ordinario en el
que fue demandada. En relación con la controversia propuesta declaró
improcedente la solicitud de amparo constitucional, al considerar que los reparos
pretendían convertir la acción de tutela en una instancia adicional, pues se
enmarcaban en la apreciación del acervo probatorio, a lo que agregó que el Tribunal
accionado analizó los contratos y los testimonios, aplicó las sentencias de
unificación de 2016 y 2021 y explicó razonadamente por qué la subordinación solo
se acreditó desde que la actora pasó a desempeñar funciones administrativas.
Adujo que la sentencia de unificación de 2016 no contiene una presunción de
subordinación, que el defecto sustantivo alegado reitera el concepto de la violación
de la demanda ordinaria y que el salvamento de voto no desvirtúa la razonabilidad
de la posición mayoritaria.
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6. Escrito de impugnación
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Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 , la parte
actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria.
Expresó que el a quo declaró la improcedencia, pero resolvió materialmente el fondo
de los cargos, lo que demuestra que estaban suficientemente individualizados, en
tanto redujo todos los cargos a un desacuerdo probatorio, sin responder de forma
autónoma los defectos sustantivo, precedente judicial y falta de motivación, y si
incurrió en una contradicción temporal porque situó el rol administrativo “desde junio
de 2022”, mientras que la relación se reconoció desde el 1º de febrero de 2022.
Afirmó que el Tribunal exigió prueba directa de la subordinación por periodos y
omitió el indicio de identidad funcional con el personal de planta y los demás indicios
sistematizados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, así como el
método de valoración conjunta aplicado por la Sección Segunda del Consejo de
Estado en sentencia de 5 de marzo de 2026. Agregó que citar el precedente judicial
de 2016 no equivale a aplicarlo materialmente e indicó que el defecto sustantivo no
podía descartarse porque las normas ya se hubieran invocado en el proceso
ordinario, a lo que agregó que la solicitud de adición y el salvamento de voto
demostraban que las omisiones fueron advertidas oportunamente. Por último,
consideró que la controversia no es meramente económica.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y el 25 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
se debe revocar la sentencia de 29 de julio de 2026, que declaró improcedente la
acción de tutela por carecer de relevancia constitucional y, en caso de encontrarse
superado dicho requisito y los restantes presupuestos de procedencia, si la
sentencia de 26 de enero de 2026 de la Subsección A de la Sección Segunda del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en los defectos fáctico,
sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y decisión sin motivación.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
En la sentencia C-590 de 20054, acogida por esta Corporación en sentencia del 5
de agosto de 20145, se precisaron los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: (i) Que la cuestión que se
3
La sentencia fue notificada el 10 de agosto de 2026 y la impugnación se presentó el 14 siguiente, dentro de
los tres días hábiles previstos en la norma, según lo constató el auto de 25 de agosto de 2026 que la concedió.
4
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
5
Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
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discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado
todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del
hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante
en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado
tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
También se precisaron los requisitos específicos de procedencia, así: (i) defecto
orgánico6; (ii) defecto procedimental absoluto7; (iii) defecto fáctico8; (iv) defecto
material o sustantivo9; (v) error inducido10; (vi) decisión sin motivación11; (vii)
desconocimiento del precedente judicial12 y (viii) Violación directa de la
13
Constitución .
Con todo, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo
excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada
y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural,
atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de
estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.
4. Estudio y solución del caso concreto
4.1. Contrario a lo sostenido por el a quo, el asunto cumple el requisito de
relevancia constitucional
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró
improcedente la acción de tutela porque, en su criterio, la actora pretendía una
nueva valoración de las pruebas sobre la existencia de la subordinación. Para la
Sala, sin embargo, la solicitud de amparo constitucional supera el requisito de
relevancia constitucional.
6
Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de
competencia para ello.
7
Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
8
Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que
se sustenta la decisión.
9
Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan
una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
10
Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
11
Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su
órbita funcional.
12
Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario
aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para
garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
13
Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-114 de 2023 y SU-
061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera y SU-241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
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En efecto, los reparos no se limitan a plantear una lectura probatoria alternativa,
sino que cuestionan el método por medio del cual el juez natural valoró la prueba
de la subordinación en una relación de contratos sucesivos y el alcance que dio a
una sentencia de unificación de esta Corporación, aspectos que se relacionan
directamente con el derecho al debido proceso, con la igualdad en la aplicación de
las reglas judiciales y con el principio de primacía de la realidad sobre las
formalidades establecido en el artículo 53 de la Constitución. La demanda, además,
identificó las razones de la sentencia que considera contrarias a esas garantías –la
delimitación temporal de la relación, la exigencia de órdenes o memorandos, la
aplicación del precedente judicial para los docentes–, con lo cual cumple una carga
argumentativa mínima y explicativa que permite su estudio de fondo. Prueba de ello
es que el propio a quo, para descartar la relevancia constitucional debió examinar
la razonabilidad de la valoración probatoria y la aplicación del precedente judicial,
aspectos propios del análisis de los defectos específicos.
Ahora bien, el estudio de fondo se circunscribirá a los defectos planteados en la
demanda de tutela. Los argumentos que la actora formuló por primera vez en la
impugnación –la omisión del indicio de identidad funcional con el empleo de
instructor código 313 grado 14 bajo la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-
2021, el alcance de la regla de los treinta días hábiles y la sentencia de la Sección
Segunda del Consejo de Estado de 5 de marzo de 2026– no serán analizados, pues
el escrito de impugnación no es la oportunidad para adicionar la solicitud de amparo,
y respecto de ellos la parte contraria no tuvo oportunidad de pronunciarse14.
Los demás requisitos generales también se encuentran acreditados, toda vez que
(i) la providencia cuestionada fue dictada en segunda instancia y contra ella no
procede recurso ordinario alguno, sin que se advierta la configuración de alguna de
las causales del recurso extraordinario de revisión; (ii) se cumple la inmediatez,
porque la sentencia fue notificada el 4 de febrero de 2026, el auto que resolvió la
solicitud de adición se dictó el 16 de marzo del mismo año y la tutela se presentó el
3 de junio de 2026, esto es, dentro del término prudencial precisado por esta
Corporación y la Corte Constitucional; (iii) se identificaron razonablemente los
hechos y los derechos vulnerados; y (iv) la acción no se dirige contra un fallo de
tutela.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión que declaró improcedente la acción de
tutela y procederá al estudio de fondo.
4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados
La parte actora presentó demanda de demanda de tutela en contra de la sentencia
de 26 de enero de 2026 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, por considerar que con la modificación que se introdujo a la
decisión de primera instancia se incurrió (i) en defecto fáctico porque se fragmentó
la valoración probatoria y se exigió una prueba específica de la subordinación para
cada periodo contractual analizado; (ii) en desconocimiento del precedente judicial
de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en tanto se apartó de
la sentencia CE CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016, que alude a la
subordinación inherente a la actividad docente y pedagógica, así como de la
14
En todo caso, la sentencia de 5 de marzo de 2026 es posterior a la providencia cuestionada, por lo que no
pudo ser desconocida por el Tribunal, no es precedente, como lo reconoce la propia impugnante.
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sentencia C-555 de 1994 y las decisiones de tutela emanadas en los radicados
11001-03-15-000-2021-06513-00 y 11001-03-15-000-2021-06513-01.
También consideró que (iii) la decisión objetada configura un defecto sustantivo
porque hizo una lectura formal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 e inaplicó los
artículos 104, 105 y 107 de la Ley 115 de 1994, que caracterizan al educador y
exigen que su vinculación se haga dentro de la planta. Para terminar, (iv) mencionó
que la sentencia objeto de reproche constitucional cuenta con una motivación
insuficiente porque no explicó por qué se apartó del precedente judicial ni definió el
estándar probatorio aplicable a las relaciones laborales encubiertas de los docentes,
para lo cual se apoyó en el salvamento de voto que manifestó uno de los
magistrados.
El Tribunal accionado para adoptar la decisión dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho 11001-33 35-020-2023-00202-01, consideró que, de
acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado15, el hecho de que el contratista
en las instalaciones de la entidad, en un determinado horario, y reciba instrucciones
o lineamientos generales de sus superiores, hace parte de la coordinación de
actividades con el propósito que el objeto contractual por el cual fue vinculado sea
culminado de la manera más satisfactoria16.
De manera específica la autoridad judicial accionada concluyó con sustento en los
testimonios de Gloria Cecilia Peña Salazar y Claudia Marcela Defelipe Pinzón que
compartieron con la accionante en el jardín sala cuna primavera en la localidad de
Puente Aranda entre febrero y junio o julio de 2022, que tuvieron conocimiento de
que fue contratada por la Secretaría demandada como Auxiliar Pedagógica y que
por razones médicas le fueron asignadas labores administrativas, a lo que
agregaron que debía registrarse en la bitácora de ingreso y salida de la unidad
operativa y que recibía instrucciones verbales de la coordinadora, a quien debía
pedir permiso para ausentarse.
De esta manera, el Tribunal accionado concluyó que el periodo en el que se
demostró la relación de subordinación fue el indicado por esa prueba testimonial, es
decir, entre el 1º de febrero de 2022 y el 22 de febrero de 2023 y descartó los
restantes periodos declarados por el a quo en razón a la inexistencia de pruebas
que dieran cuenta de que estaba probado ese requisito de la relación laboral.
Asimismo, indicó que en los contratos de prestación de servicios prevalece el
principio de coordinación, consistente en la sincronización de las actividades
requeridas en la medida de la necesidad de la entidad contratante, lo que se estima
ocurrió en el caso bajo estudio entre el 30 de octubre de 2017 y enero de 2022,
cuando la actora ejerció las obligaciones contractuales como auxiliar pedagógica en
la atención a los niños. Agregó que es deber de la parte actora acreditar los
supuestos fácticos de la demanda y según la prueba documental en el periodo
15
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 26 de septiembre de 2019, M.P. Gabriel
Valbuena Hernández.
16
Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril 7 de 2025, rad. No.: 76001-23-
33-000-2012-00157-01 (2718-2021), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04264-01
Accionante: Jeimy González Buriticá
señalado la contratista de la entidad realizó actividades con autonomía para el
cumplimiento de los objetos contractuales.
Además, resaltó que, en lo que respecta a la subordinación continuada,
específicamente, el indicio de la dirección y control efectivo de las actividades a
ejecutar en el expediente no se acreditó que la demandada ejerció una influencia
decisiva sobre las circunstancias en las que la actora llevó a cabo sus actividades
en las unidades operativas de la Secretaría demandada. En las pruebas no se hallan
órdenes, imposición de labores o memorandos sobre la demandante entre el 30 de
octubre de 2017 y enero de 2022, a partir de los cuales se avizore su inserción en
círculo rector, organizativo y disciplinario de la Secretaría demandada. En ese
sentido, procedió a revocar el ordinal tercero de la sentencia apelada y modificó el
ordinal cuarto para declarar la nulidad parcial del acto administrativo demandado.
Finalmente, señaló que, en el caso bajo estudio, se desvirtuaron tanto la autonomía
e independencia en la prestación del servicio por parte de la actora en el periodo
indicado, de tal suerte que se configuró una verdadera relación laboral porque la
entidad demandada utilizó la modalidad contractual de prestación de servicios para
la ejecución de labores de carácter permanente y ligadas a su objeto misional.
Expuestas las razones principales en las que se sustentó la decisión objetada, la
Sala procede a examinar los cargos formulados en la impugnación, relativos al
defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial, sustantivo y decisión sin
motivación insuficiente.
En relación con el defecto fáctico, la Corte Constitucional17 ha precisado que se
configura cuando la autoridad judicial incurre en errores manifiestos en la
apreciación del material probatorio con incidencia determinante en el sentido de la
decisión. Dicho defecto puede presentarse en una dimensión negativa, cuando el
juez omite decretar o valorar pruebas relevantes, o las aprecia de manera arbitraria,
irrazonable o caprichosa; o en una dimensión positiva, cuando fundamenta la
providencia en pruebas que no debieron ser admitidas o valoradas, o da por
acreditados hechos sin respaldo probatorio suficiente. En todo caso, la acción de
tutela no constituye un escenario para reabrir el debate probatorio, sino un
mecanismo excepcional dirigido a corregir errores ostensibles que comprometan el
debido proceso y los demás derechos fundamentales.
A partir de lo expuesto, la Sala observa que el Tribunal no omitió la valoración de
pruebas relevantes ni impuso una tarifa legal probatoria. Por el contrario, examinó
las obligaciones de cada uno de los contratos suscritos desde 2017, lo que para la
Sala es razonable, y reconoció que las actividades contratadas eran de naturaleza
pedagógica. Además, valoró los testimonios practicados y explicó el mérito que les
otorgó y concluyó que de ese conjunto solo se desprendían indicios de
subordinación a partir de febrero de 2022, cuando la actora, por una condición
médica, pasó a ejecutar labores administrativas bajo las órdenes directas de la
coordinadora del jardín.
La premisa fáctica de la que parte la actora, según la cual el Tribunal atribuyó
efectos distintos a unas mismas condiciones de ejecución, no corresponde al
contenido de la providencia. El juez natural no reconoció la subordinación del último
17
Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
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periodo a partir de documentos como actas pedagógicas, lineamientos o
cronogramas, sino de la prueba testimonial que dio cuenta de una variación en las
funciones de la contratista y de las órdenes que, con ocasión de ese cambio, le
impartía la coordinadora. Para el periodo anterior, las testigos no ofrecieron
información, pues solo compartieron con la actora desde febrero de 2022, y la
prueba documental –los contratos y sus obligaciones– da cuenta de la ejecución de
actividades pedagógicas conforme a las orientaciones técnicas de la SDIS, lo que
el Tribunal consideró compatible con la coordinación propia del contrato de
prestación de servicios. Esa conclusión es acorde con la jurisprudencia de la
Sección Segunda de esta Corporación, según la cual el cumplimiento de un horario,
la asistencia a la sede de la entidad o el seguimiento de lineamientos generales no
constituyen, por sí solos, prueba de la subordinación y corresponde al demandante
acreditar los elementos de la relación laboral que alega.
Tampoco es acertado indicar que el Tribunal haya convertido la ausencia de
memorandos u órdenes escritas en un requisito excluyente. La providencia advirtió
que no existe tarifa legal para acreditar la subordinación18 y la falta de esos
elementos fue uno de los aspectos que tuvo en cuenta, junto con el alcance temporal
de los testimonios y el contenido de los contratos, para concluir que en el periodo
anterior a febrero de 2022 no se acreditó un control efectivo que superara la
coordinación contractual. Que el juez exija la prueba de los supuestos de hecho de
la norma cuya aplicación se persigue no es una imposición arbitraria, sino la
aplicación de la carga probatoria prevista en el artículo 167 del Código General del
Proceso.
En cuanto a la contradicción temporal alegada en la impugnación, la Sala observa
que la sentencia del Tribunal situó el cambio de funciones y los indicios de
subordinación en febrero de 2022 y con base en ello fijó el extremo inicial de la
relación, determinó que si bien, no existe una tarifa probatoria sobre la continuidad
y prolongación en el tiempo de la subordinación en el contrato realidad, para el caso
particular los indicios con los que se acreditó la relación laboral oculta, se
entenderán hasta el momento en que finalizó el contrato, esto es, el 22 de febrero
de 2023. Por tanto, esa inconsistencia carece de la trascendencia que exige el
defecto fáctico.
Finalmente, la existencia de un salvamento parcial de voto que acogió una lectura
distinta del material probatorio no demuestra que la valoración de la mayoría haya
sido arbitraria. La discrepancia al interior de una corporación judicial es una
manifestación legítima de la autonomía judicial y refleja que el material probatorio
admitía interpretaciones razonables diversas, escenario en el que el juez
constitucional no puede imponer la que estime preferible.
En consecuencia, no se configura el defecto fáctico, pues la decisión se apoyó en
una valoración motivada y razonable del acervo probatorio, con la cual la accionante
discrepa.
Sobre el precedente judicial, la Corte Constitucional ha dicho que un caso pendiente
de decisión debe ser fallado de conformidad con los casos del pasado, solo “(i) si
los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los
supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia
18
Párrafos 83 y 93 de la sentencia de segunda instancia en el proceso ordinario.
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jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso
presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en
una distinta o más específica”. El demandante debe identificar el precedente judicial
y las razones por las que estima que se desconoció y el juez de tutela debe
confirmar su existencia, comprobar si se dejó de aplicar y, en tal caso, verificar si
existen diferencias relevantes o si el juez expuso razones para apartarse, teniendo
en cuenta que el precedente vinculante es aquel ligado a la ratio decidendi19. Por
su parte, el defecto sustantivo se presenta cuando la autoridad judicial decide con
fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables, o
les da una interpretación irrazonable o contraria a la Constitución.
La sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 de la Sección
Segunda del Consejo de Estado señaló que la labor del docente contratista se
presta de manera personal y subordinada a los reglamentos propios del servicio
público de la educación, y fijó reglas sobre el restablecimiento del derecho, la
prescripción y los aportes pensionales en los casos de contrato realidad. Sin
embargo, como lo reconoce la propia actora en la impugnación, esa regla no releva
al demandante de acreditar los elementos de la relación laboral, ni establece una
presunción de subordinación que se extienda a todo el periodo reclamado.
La Sala observa que el Tribunal citó y aplicó esa decisión de unificación
jurisprudencial, de la que extrajo que el contrato de prestación de servicios se
desfigura cuando se comprueban la prestación personal del servicio, la
remuneración y la subordinación. Con base en ella y en la sentencia de unificación
de 9 de septiembre de 2021, examinó si en el caso se acreditó la subordinación y
concluyó que, respecto del periodo comprendido entre el 30 de octubre de 2017 y
enero de 2022, la prueba no demostró que la actora estuviera sometida a un control
que superara la coordinación contractual. La razón de la decisión fue, entonces, de
orden probatorio y no un apartamiento de la regla de unificación. Además, la
aplicación de la regla sobre la labor docente a las auxiliares pedagógicas que
atienden a la primera infancia en los jardines de la SDIS fue objeto de controversia
en el proceso ordinario, en el que la entidad sostuvo que esas actividades no se
rigen por la Ley 115 de 1994 sino por las normas de atención a la primera infancia,
y el Tribunal decidió el asunto con fundamento en la prueba de los elementos de la
relación laboral, lo cual no desconoce el precedente judicial invocado.
La sentencia C-555 de 1994 decisión proferida en el marco del control abstracto de
constitucionalidad reconoce la primacía de la realidad cuando se acreditan los
elementos de la relación laboral, que es justamente lo que el Tribunal verificó.
Por las mismas razones, para la Sala no se configura el defecto sustantivo. El
Tribunal aplicó las normas que gobiernan la controversia –el artículo 53 de la
Constitución Política y el artículo 32 de la Ley 80 de 1993–, conforme a la
interpretación que de ellas ha hecho la jurisprudencia de unificación. Los artículos
104, 105 y 107 de la Ley 115 de 1994 definen al educador y regulan la vinculación
del personal docente a las plantas de las entidades territoriales, pero no establecen
las reglas para declarar la existencia de una relación laboral encubierta ni relevan
al demandante de probar sus elementos. De hecho, la actora reconoce que los
invocó como “criterio sustantivo de interpretación”, de allí que su no aplicación en
19
Corte Constitucional, sentencias T-443 de 2010, T-482 de 2011 y SU-354 de 2017.
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los términos que propone la accionante no comporta, entonces, una decisión
fundada en normas inaplicables ni una interpretación irrazonable.
Por lo expuesto, se descartará el defecto sustantivo alegado por la parte actora.
El defecto por decisión sin motivación se presenta cuando la autoridad judicial no
da cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, o lo hace de
manera tan precaria que no es posible conocer las razones que la sustentan, pues
en la motivación reposa la legitimidad de la función judicial. No se configura por el
solo hecho de que la parte no comparta los argumentos expuestos.
Como se expuso, el Tribunal explicó el marco normativo y jurisprudencial aplicable,
se refirió a la sentencia de unificación de 2016, indicó que la valoración de la
subordinación se rige por la sana crítica sin tarifa legal y expuso por qué solo a partir
de febrero de 2022 se acreditaron los indicios de subordinación y el periodo anterior
correspondía a la coordinación contractual. Esas razones permiten conocer con
claridad el fundamento de la delimitación temporal de la relación laboral, de modo
que la motivación no es inexistente ni insuficiente.
Por tanto, la Sala concluye que en el presente caso no se configuran los defectos
fáctico ni por desconocimiento del precedente judicial, sustantivo y por falta de
motivación endilgados a la providencia demandada, toda vez que la autoridad
judicial que la dictó analizó el asunto conforme al precedente jurisprudencial
aplicable en materia de la desnaturalización del contrato de prestación de servicios
y al marco normativo aplicable.
De conformidad con las razones expuestas, la Sala revocará el ordinal segundo de
la sentencia de 29 de julio de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela y, en
su lugar, negará las pretensiones del amparo solicitado, toda vez que la sentencia
objetada no incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del
precedente judicial y decisión sin motivación. En lo demás, confirmará la sentencia
impugnada.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Revocar el ordinal segundo de la sentencia de 29 de julio de 2026,
proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que
declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar,
Segundo.- Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora
Jeimy González Buriticá, quien actúa a través de apoderado judicial, por las razones
aquí expuestas.
Tercero.- Confirmar en lo demás la sentencia impugnada.
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Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Sexto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Salva voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse en la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260426401/99E259975028F79395CE2712B244DC58CA0A75B729C47754063B2607A112113E/2

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