Irrelevancia prima especial Ley 4 – Fecha Publicación: 03/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-03756-01
Demandante SANDRA PAOLA VILLANUEVA CRUZ
Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
Temas Acción de tutela. Tutela contra providencia judicial. Defectos
procedimental, sustantivo, por violación directa de la Constitución
Política, fáctico y por decisión sin motivación. Mecanismo de extensión
de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Requisitos de procedencia
de la acción de tutela: la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación interpuesta por Sandra Paola Villanueva Cruz contra
el fallo del 16 de junio de 2026, proferido por la Sección Tercera, Subsección A del
Consejo de Estado, que dispuso:
«SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora
Sandra Paola Villanueva Cruz, por conducto de apoderado, contra la Subsección A de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva
de la presente providencia».
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 15 de mayo de 20261, la señora Sandra Paola Villanueva Cruz, quien actúa por
conducto de apoderado presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección A por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y el
principio de confianza legítima con ocasión de las providencias del 30 de octubre
de 2025, 15 de enero y 26 de marzo de 2026 proferidas en el mecanismo de
extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado con radicado 11001-03-25-000-
2020-00220-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso,
acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica, confianza legítima y debida
motivación de las decisiones judiciales, vulnerados por la autoridad judicial accionada,
mediante la decisión de rechazo de plano de la solicitud de extensión de la jurisprudencia,
adoptada mediante auto del 30 de octubre de 2025, así como por las providencias del 15 de
enero y 26 de marzo de 2026, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición
y súplica, respectivamente.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 30 de octubre de 2025, mediante el cual se
rechazó de plano la solicitud de la extensión de la jurisprudencia, así como las providencias
del 15 de enero y 26 de marzo de 2026, que resolvieron los recursos de reposición y súplica,
respectivamente, por medio de las cuales se confirmó dicha decisión.
1 Fecha de presentación de la tutela conforme se indica en el aplicativo SAMAI, índice 1.
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Demandante: Sandra Paola Villanueva Cruz
TERCERO: ORDENAR a la autoridad judicial accionada que se continúe el trámite de la
solicitud de la extensión de la jurisprudencia desde la etapa procesal en que se encontraba al
momento de proferirse el auto de rechazo de plano y que dentro del término perentorio e
improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, proceda a proferir la correspondiente sentencia
de fondo, con observancia de las garantías constitucionales del debido proceso y acceso
efectivo a la administración de justicia.
2. Hechos
Del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. La señora Sandra Paola Villanueva Cruz promovió el mecanismo de extensión
de la jurisprudencia del Consejo de Estado solicitando la aplicación de los
efectos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019, SUJ-016-CE-S2-2019,
emitida en el expediente 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (2204-2018).
2.2. La anterior solicitud tuvo como propósito le fueran reliquidadas las
prestaciones sociales de la accionante con la inclusión del 30% de la prima
especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como factor
salarial.
2.3. Correspondió inicialmente al Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A (expediente 11001-03-25-000-2020-00220-00) cuyos integrantes
manifestaron estar impedidos para conocer del proceso mediante auto del 18
de febrero de 2021 al considerar que estaban incursos en la causal prevista
en el numeral 1° del artículo 141 del CGP.
2.4. Designados los conjueces respectivos, en providencia del 19 de enero de 2022
se admitió la solicitud y posteriormente por auto del 18 de octubre de 2022 se
prescindió de la audiencia contemplada en el artículo 269 del CPACA y se
ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión.
2.5. Estando en curso el trámite del mecanismo de extensión de la jurisprudencia,
por auto del 1º de abril de 2025 se ordenó remitir el expediente al despacho
del magistrado Juan Camilo Morales Trujillo en atención a la recomposición
de los integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de
Estado.
2.6. Asumido el conocimiento por parte del doctor Morales Trujillo, integrante de la
Sección Segunda Subsección A de esta Corporación, en providencia del 30
de octubre de 2025 (notificada por correo electrónico el 11 de noviembre de 2025)
se resolvió (i) dejar sin efecto las providencias del 19 de enero y 18 de octubre
de 2022 y (ii) rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta
por la hoy accionante.
Consideró que la sentencia que se solicitaba extender no tenía la naturaleza
de sentencia de unificación en los términos que establecía el artículo 270 del
CPACA. Lo anterior por cuanto la decisión había sido emitida por la Sala Plena
de la Sección Segunda conformada por un número de conjueces mayor al
legalmente establecido.
Explicó que la sentencia cuya extensión se pretendía había sido aprobada por
una sala conformada por 8 conjueces, de los cuales 7 habían aprobado la
providencia y en contraste, dijo que la Sala Plena de la Sección Segunda del
Consejo de Estado estaba conformada por 6 integrantes de conformidad con
lo establecido en el artículo 36 de la Ley 270 de 1996 y 110 del CPACA.
En ese orden de ideas, concluyó que ante la anómala integración de la sala
para efectos de deliberar y aprobar la sentencia que se solicitaba extender no
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podía ser catalogada como de unificación «sin perjuicio del carácter de
precedente judicial relevante sobre el asunto en cuestión».
2.7. Contra la anterior decisión la señora Villanueva Cruz interpuso recurso de
reposición y en subsidio súplica.
2.8. Por auto del 15 de enero de 2026 (notificado por correo electrónico el 19 de enero
de 2026) se resolvió no reponer la decisión y se concedió el recurso de súplica.
Reiteró que la incorrecta conformación de la sala impedía que la decisión
cuyos efectos se solicitaba extender pudiera considerarse como una sentencia
de unificación al haberse ignorado las reglas sobre número de miembros,
quórum y sorteo de conjueces establecidas en los artículos 126 y 128 del
CPACA.
En relación con el argumento del recurrente de contar el magistrado ponente
con la competencia para determinar si una sentencia era de unificación,
sostuvo que sí contaba con tal competencia para analizar la naturaleza de la
sentencia que se solicitaba extender y de determinar que, en caso de que la
providencia no fuera de unificación como en el presente asunto, se rechazara
de plano la solicitud en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 269
del CPACA.
Aclaró que no reconocer el carácter de sentencia de unificación no desconocía
que el fallo del 2 de septiembre de 2019 era un precedente relevante que debía
ser tenido en cuenta al resolver asuntos que trataran sobre los mismos
supuestos fácticos y jurídicos sin que, en todo caso, esto fuera suficiente para
poder solicitar la extensión de los efectos de esa providencia.
2.9. Remitido el expediente al magistrado que seguía en turno, mediante auto del
26 de marzo de 2026, los restantes integrantes de la Sala confirmaron el auto
del 30 de octubre de 2025 suplicado.
Se sostuvo que la sentencia del 2 de septiembre de 2019, de la cual se
pretendía extender sus efectos, no tenía la connotación de unificación al no
haber atendido las normas que delimitaban la configuración de la sala para
efectos de emitir decisiones de ese tipo.
Destacó que como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C 588 de
2012 «el hecho de que una sentencia no tenga la titularidad de unificación no implica
que carezca de valor como precedente, máxime cuando es proferida por el órgano de
cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo que no será útil para
promover el mecanismo especial de extensión de la jurisprudencia».
3. Fundamentos de la acción
La parte actora consideró que las decisiones proferidas el 30 de octubre de 2025,
15 de enero y 26 de marzo de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A en el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de
Estado con radicado 11001-03-25-000-2020-00220-00 incurrieron en los defectos
procedimental absoluto, sustantivo, fáctico, por violación directa de la Constitución
Política y por decisión sin motivación por las siguientes razones:
3.1. Defecto procedimental que fundamentó en que la solicitud de extensión de
la jurisprudencia fue admitida mediante auto del 19 de enero de 2022 previa
verificación del cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 269
del CPACA, se surtieron las respectivas etapas procesales hasta la
presentación de alegatos de conclusión y que el expediente pasó al despacho
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para proferir sentencia pero que, pese a esto se reabrió una etapa procesal
precluida y dejó sin efectos actuaciones válidamente surtidas.
En ese sentido advirtió una vulneración del derecho al debido proceso al
haberse alterado la estructura del procedimiento previsto en el artículo 269 del
CPACA, bajo la consideración que las causales de rechazo de plano debían
examinarse en la etapa inicial de admisión y no después de agotadas las fases
subsiguientes del trámite judicial, además que desbordó la finalidad del control
de legalidad consagrado en el artículo 207 ibidem que impide al Juez reabrir
etapas ya superadas e invalidar actuaciones consolidadas sin la configuración
de una causal de nulidad, asuntos que desnaturalizarían el principio de
preclusión procesal y de firmeza de las decisiones judiciales.
Dijo que una consideración formal como lo fue la integración de la Sala de
Conjueces que aprobaron la sentencia de unificación invocada, se convirtió en
un obstáculo para emitir una decisión de fondo pese a que el trámite había
sido admitido y se habían agotado todas las etapas procesales estando al
despacho para proferir sentencia.
Que, en lugar de resolver de fondo la solicitud de extensión de jurisprudencia,
la autoridad judicial accionada introdujo exigencias no previstas en los
artículos 102, 269 y 270 del CPACA, relacionadas con aspectos internos de
integración y votación de la Sala de Conjueces que profirió la sentencia de
unificación invocada, utilizando dichas consideraciones como fundamento
para rechazar tardíamente la actuación y frustrar el acceso efectivo a la
administración de justicia, privilegiándose un formalismo excesivo y
desproporcionado sobre la garantía efectiva del derecho sustancial,
incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, sacrificando
injustificadamente su derecho a obtener una decisión de fondo dentro de un
plazo razonable, máxime cuando el trámite de la solicitud de extensión de
jurisprudencia duró más de 5 años.
3.2. Defecto sustantivo sostuvo que se hizo una interpretación material y
restrictiva de la naturaleza jurídica de la sentencia de unificación invocada,
desconociendo su reconocimiento formal e institucional por la Sala Plena de
Sección Segunda.
Mencionó que se desconoció el alcance del mecanismo de extensión de
jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del CPACA, así como el
concepto de sentencia de unificación jurisprudencial en los términos del
artículo 270 del mencionado estatuto, además que se aplicó indebidamente
esta última disposición al hacer el análisis de la conformación, quórum y
legalidad interna de la Sala de Conjueces que aprobó la sentencia de
unificación invocada introduciendo nuevos criterios para determinar en qué
casos se trataba de una sentencia de unificación.
3.3. Defecto fáctico sustentado en que se desconocieron los elementos objetivos
y verificables que acreditaban que la sentencia invocada sí tenía la condición
de sentencia de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 del
CPACA.
En criterio de la actora, la autoridad judicial accionada centró exclusivamente
su análisis en la conformación de la Sala de Conjueces y en el número de
integrantes que participaron en la decisión para concluir que la providencia
invocada no podía ser considerada sentencia de unificación, omitiendo valorar
integralmente los elementos formales, funcionales y materiales que
objetivamente acreditaban dicha condición.
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Estimó que se ignoró el texto mismo de la sentencia de unificación
jurisprudencial invocada y aportada con la solicitud de extensión de la
jurisprudencia, así como los elementos institucionales que acreditaban su
carácter de sentencia de unificación, conforme con lo establecido por el
artículo 270 del CPACA.
Agregó, que en los recursos interpuestos contra la decisión de rechazo se
solicitó como prueba de oficio se consultara el portal institucional del Consejo
de Estado en donde registraba como sentencia de unificación la sentencia
invocada en la solicitud de extensión de la jurisprudencia, pero que dicha
solicitud fue omitida y los recursos fueron resueltos sin efectuar
pronunciamiento alguno frente a la prueba solicitada.
3.4. Defecto por violación directa de la Constitución Política en el que citó los
artículos que consideró trasgredidos y agregó que con las decisiones
cuestionadas se impidió el acceso a la administración de justicia, tener una
decisión de fondo al respecto.
Nuevamente cuestionó la indebida aplicación de las normas que rigen el
procedimiento relacionado con el mecanismo de extensión de la jurisprudencia
de unificación.
3.5. Defecto por decisión sin motivación estimó que no se explicaron de manera
suficiente las razones por las que la sentencia invocada previamente
identificada como sentencia de unificación jurisprudencial dejó de tener esa
naturaleza.
También indicó que no se hizo un análisis integral y sistemático de los artículos
269 y 270 del CPACA y que no se desarrolló una justificación suficiente,
razonable y constitucionalmente admisible que explicara por qué las
consideraciones relacionadas con la integración de la Sala de Conjueces
tendrían como consecuencia exclusivamente privar a la providencia invocada
de su carácter de sentencia de unificación jurisprudencial pese a haber sido
formal e institucionalmente reconocida y divulgada con dicha naturaleza
jurídica.
Además, que se adoptó una interpretación incompatible con la finalidad
constitucional y legal del mecanismo de extensión de la jurisprudencia y que
no se dio respuesta material a los argumentos planteados en los recursos de
reposición y súplica.
Finalmente se refirió al principio de confianza legítima y consideró que tenía la
expectativa de conocer una decisión de fondo al haberse adelantado todo el
trámite correspondiente a la solicitud de extensión de jurisprudencia, lo que se
vio frustrado con la decisión de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo
de Estado de dejar sin efectos las providencias que se habían emitido en el
curso del procedimiento.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 19 de mayo de 2026 el juez de tutela de primera instancia: (i)
admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Sandra Paola Villanueva
Cruz contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; (ii) ordenó
la notificación de las partes, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado y, (iii) dispuso vincular como tercero con interés a la Nación, Rama
Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y al Ministerio Público
(vinculados en la solicitud de extensión de jurisprudencia).
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4.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por conducto de
apoderado judicial rindió informe en el que hizo referencia de manera general
al incumplimiento de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia
judicial, de la imposibilidad de entender la tutela como una instancia adicional
y de la inexistencia de un perjuicio irremediable. Además, consideró no asistirle
legitimación en la causa por pasiva.
Sin embargo, de acuerdo con algunos apartes del escrito de defensa se
anuncian aspectos relacionados con una ausencia de notificación que
aparentemente alegó la parte actora y de la posibilidad que tuvo de proponer
una nulidad por indebida notificación, incluso, de que en su momento
presentara solicitud de aclaración de la providencia, lo que al parecer,
corresponde a otro caso, pues si bien la radicación del expediente de tutela
guarda identidad con la radicación del caso que se estudia en esta
oportunidad, en el encabezado de su escrito de contestación presenta como
parte accionante a la señora Zully Elizabeth Paz Zambrano lo que no
corresponde con el nombre de la accionante que es la señora Sandra Paola
Villanueva Cruz.
4.3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A allegó el link de
acceso al expediente. No se pronunció sobre el fondo del asunto.
4.4. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
fueron notificados de la existencia de la presente acción pero no se
pronunciaron en esta oportunidad.
5. Providencia impugnada
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A mediante sentencia del 16
de junio de 2026 declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que no se
cumplía con el requisito de la relevancia constitucional y que lo pretendido por la
parte actora era que se hiciera un nuevo análisis de los aspectos que ya habían
sido definidos por el juez natural, quien de manera razonada había concluido que la
providencia que se solicitaba extender no tenía el carácter de sentencia de
unificación jurisprudencial.
Explicó el a quo que las providencias judiciales enjuiciadas concluyeron que la
providencia del 2 de septiembre de 2019 no podía ser considerada una sentencia
de unificación jurisprudencial al haber sido expedida sin observancia de las
disposiciones que regulaban la integración de la sala competente para adoptar este
tipo de decisiones.
Indicó que, sin perjuicio de lo anterior, la autoridad judicial precisó que el rechazo
de la solicitud no comportaba un desconocimiento de una decisión previamente
adoptada por una sala plena ni una alteración indebida del trámite procesal.
Concluyó que la tutela ejercida por la parte accionante buscaba prolongar el debate
ante el juez natural como si se tratara de un recurso ordinario, situación que
escapaba a la competencia del juez de tutela y que no existían argumentos que
permitieran identificar que el asunto tenía genuina relevancia constitucional, por el
contrario, dijo que lo que cuestionaba la acción de tutela era la interpretación de las
normas y las pruebas hecha por la autoridad accionada en ejercicio de su actividad
judicial.
6. Impugnación
La accionante impugnó la decisión, manifestó su inconformidad con lo resuelto por
el juez de primera instancia.
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Insistió en que el asunto sí tenía relevancia constitucional en la medida que lo que
se cuestionaba era la vulneración de sus derechos fundamentales al rechazarse de
plano una solicitud de extensión de la jurisprudencia que había sido válidamente
admitida, tramitada durante más de 5 años, respecto de la cual se habían agotado
las etapas previstas en el artículo 269 del CPACA y que se encontraba al despacho
para proferir sentencia.
Aseguró que el problema sometido a consideración del juez de tutela no consistía
en determinar cuál interpretación de los artículos 269 y 270 del CPACA resultaba
jurídicamente más acertada sino establecer si la forma en que fue adoptada la
decisión de rechazo de plano luego de más de 5 años de trámite y cuando el
expediente se encontraba al despacho para proferir sentencia, configuraba una
actuación judicial incompatible con las garantías fundamentales invocadas.
Insistió en que se alteraron las reglas del procedimiento y se desconocieron
actuaciones procesales en firme todo lo cual derivó en la afectación de los principios
de preclusión, seguridad jurídica y confianza legítima, así como la frustración del
derecho a obtener una decisión de fondo pese a haberse consolidado actuaciones
procesales que gozaban de validez.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencia judicial de altas corporaciones
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y
especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se
interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii)
que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en
la providencia atacada.
4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R.
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desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso.
Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida
por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la
acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las
encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo
que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor
relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto
adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial
atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de
manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez
constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una
providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela
verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales
especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia
judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución
Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Es importante tener en cuenta que, en la sentencia SU-573 de 20176, la Corte
Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional.
3. Planteamiento del problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si asistió razón al Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección A en declarar improcedente la acción de tutela al no cumplirse
con el requisito de la relevancia constitucional.
De encontrarse acreditado el mencionado requisito así como los inherentes a la
procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, corresponderá a esta
Sección determinar si las decisiones del 30 de octubre de 2025, 15 de enero y 26
de marzo de 2026 proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A en el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de
Estado con radicado 11001-03-25-000-2020-00220-00 incurrieron en los defectos
procedimental absoluto, sustantivo, fáctico, por violación directa de la Constitución
Política y decisión sin motivación, en los términos propuestos por la parte actora.
4. Requisito de procedencia de la relevancia constitucional. Análisis en el
caso concreto
4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y
la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para
reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su
labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados
y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta
premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está
condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional.
Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este
requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por
6 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
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la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos
criterios orientadores7.
La Corte Constitucional ha precisado que la relevancia constitucional es el
primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional
evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una
marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela
contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben
reunirse. En este sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de
definir si un asunto es de relevancia constitucional. Entre estos elementos, se
requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una instancia
adicional para reabrir o prolongar el mismo debate ya surtido ante el juez
natural; que se cumpla con una carga argumentativa suficiente; que no se trate
de una discusión eminentemente legal o de contenido económico que no
comprometa derechos fundamentales; que no se utilice para proponer nuevos
argumentos y que los propuestos se acompasen con las razones de la decisión
judicial cuestionada, entre otras condiciones.
4.2. En el caso propuesto, se confirmará la decisión de primera instancia que
declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de
relevancia constitucional, pues la accionante busca que la tutela se convierta
en una instancia adicional.
4.3. A esta conclusión se llega luego de analizar los argumentos presentados por
la señora Villanueva Cruz en el recurso de reposición y en subsidio súplica
contra la decisión del 30 de octubre de 2025 que rechazó la solicitud de
extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado con la que se pretendió
se aplicaran los efectos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019, SUJ-
016-CE-S2-2019, que coinciden con los presentados en los fundamentos de
la presente acción de tutela, veamos:
4.4. En ese contexto, se tiene que los fundamentos del recurso de reposición y en
subsidio súplica fueron los siguientes:
(i) Consideró que la decisión desconoció una sentencia de unificación
del Consejo de Estado que la propia Corporación identificó formal y
expresamente como tal y que la solicitud sí cumplía con los requisitos
establecidos en el artículo 270 del CPACA.
7 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos
fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir
asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción
de tutela.
Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de
derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de
derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial
amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La
discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada,
deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia
en el sentido de la propia decisión cuestionada.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela
contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o
modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la
providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos
fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar
las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida
razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del
proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario,
pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
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(ii) En su criterio, se excedió la competencia dentro del trámite de
la extensión de la jurisprudencia ya que no podía el Despacho
desconocer, reinterpretar ni desvirtuar una sentencia de unificación ni
entrar a definir la forma como se integró la Sala, si se conformó o no por
conjueces, si se cumplió o no con el quórum, ni ningún otro aspecto
distinto a verificar la identidad fáctica y jurídica conforme lo establecen
los artículos 102 y 269 del CPACA, para determinar si la solicitante en
este caso, cumplía con los requisitos para que el fallo de unificación
invocado, le fuera extendido con los mismos efectos.
(iii) Sostuvo que la providencia tuvo una indebida motivación, falta
de congruencia, violó el principio de cosa juzgada formal, seguridad
jurídica, acceso a la justicia y debido proceso que contempla el artículo
29 de la Constitución Política y agregó que, la acción después de ser
legalmente admitida, continuó y a lo largo de todos los años, se
presentaron alegatos por las partes, ingresó al Despacho para emitir fallo
y como tal debió ser decidida de fondo y no como ocurrió en el presente
caso, con una providencia de rechazo de plano que consideró fue
indebidamente motivada, proferida después de más de 5 años de
presentada ante el Consejo de Estado, la solicitud de la extensión de la
jurisprudencia.
4.5. En el escrito de tutela, la parte actora plantea el mismo razonamiento
insistiendo en idénticos argumentos por los que consideró que no debió
procederse con el rechazo de la solicitud de extensión de la jurisprudencia del
Consejo de Estado, ahora al amparo de diversos defectos que propuso pero
que se concretan en un mismo argumento y que se compila de la siguiente
manera:
(i) Dijo que la solicitud de extensión de la jurisprudencia fue admitida
mediante auto del 19 de enero de 2022 previa verificación del
cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 269 del
CPACA, se surtieron las respectivas etapas procesales hasta la
presentación de alegatos de conclusión y que el expediente pasó al
despacho para proferir sentencia pero que, pese a esto se reabrió una
etapa procesal precluida y dejó sin efectos actuaciones válidamente
surtidas.
(ii) Sostuvo que la autoridad judicial accionada introdujo
exigencias no previstas en los artículos 102, 269 y 270 del CPACA,
relacionadas con aspectos internos de integración y votación de la Sala
de Conjueces que profirió la sentencia de unificación invocada, utilizando
dichas consideraciones como fundamento para rechazar tardíamente la
actuación y frustrar el acceso efectivo a la administración de justicia,
privilegiándose un formalismo excesivo y desproporcionado sobre la
garantía efectiva del derecho sustancial, incompatible con los artículos
29 y 229 de la Constitución Política, sacrificando injustificadamente su
derecho a obtener una decisión de fondo dentro de un plazo razonable,
máxime cuando el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia
duró más de 5 años.
(iii) Se refirió al principio de confianza legítima y consideró que se
tenía la expectativa de conocer una decisión de fondo al haberse
adelantado todo el trámite correspondiente a la solicitud de extensión de
jurisprudencia, lo que se vio frustrado con la decisión de dejarse sin
efectos las providencias que se habían emitido en el curso del
procedimiento y que se dejaron sin efectos con la decisión adoptada por
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la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
4.6. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en un primer momento
consideró en la providencia del 30 de octubre de 2025, lo siguiente:
«4. La sentencia que se solicita extender no tienen la naturaleza de sentencia de unificación
en los términos que establece el artículo 270 del CPACA. En efecto, esa decisión fue
emitida por la Sala Plena de la Segunda, conformada para esos particulares asuntos por
un número de conjueces mayor al legalmente establecido.
5. Al respecto es importante resaltar que la sala que se conformó para fallar el proceso en
el que se emitió la sentencia del 2 de septiembre de 2019 fue aprobada por una sala
conformada por 8 conjueces, de los cuales 7 aprobaron la providencia.
6. En contraste, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado está
conformada por 6 integrantes de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la
Ley 270 de 1996 y 110 del CPACA. Por su parte, el artículo 115 del CPACA establece
que los conjueces intervendrán hasta completar la mayoría decisoria.
7. La particular y anómala integración de la sala para efectos de deliberar y aprobar la
sentencia que se solicita extender dio lugar a que en casos similares se sostenga que
esas decisiones no pueden ser catalogadas como de unificación. Los argumentos para
sostener esta tesis fueron expuestos de la siguiente manera:
(…)
8. Así las cosas, la decisión SUJ-016-CE-S2-2019 (2 de septiembre de 2019) no pueden
reputarse como sentencias de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA,
pues fue aprobada por una sala de conjueces integradas indebidamente, en
desconocimiento de los artículos 126 y 128 del CPACA, relativos a quórum y sorteo hasta
completar la mayoría decisoria.
9. En definitiva, esta providencia no podrá ser invocada como fundamento del recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia ni para el procedimiento de extensión de
los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado ante autoridades
administrativas. Lo anterior sin perjuicio de su carácter de precedente judicial relevante
sobre el asunto en cuestión».
Posteriormente la decisión del 15 de enero de 2026 que confirmó la decisión
de rechazo del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de
Estado al resolver el recurso de reposición se fundamentó así:
«7. Al respecto es importante reiterar que la sala que se conformó para fallar el proceso en
el que se emitió la sentencia del 2 de septiembre de 2019 fue conformada por 8
conjueces. Siete de los conjueces aprobaron y suscribieron la providencia en cuestión,
mientras que el restante estaba ausente con excusa.
8. La particular integración de sala que se conformó para aprobar la sentencia que se solicita
extender desconoció lo dispuesto en los artículos 36 de la Ley 270 de 1996 y 110 del
CPACA que establecen que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado
está conformada por 6 integrantes.
9. Por su parte, el artículo 115 del CPACA señala que los conjueces intervendrán hasta
completar la mayoría decisoria. Como quiera que en la sala no se presentó un empate,
no era necesario que un séptimo conjuez participará en el asunto.
10. La incorrecta conformación de la sala impide que la decisión que se solicita extender sus
efectos pueda considerarse una sentencia de unificación, ya que se ignoraron las reglas
sobre número de miembros, quórum y sorteo de conjueces establecidas en los artículos
126 y 128 del CPACA.
11. Respecto del argumento planteado por la parte peticionaria en el recurso de reposición
de que el despacho no tenía competencia para desconocer el carácter de sentencia de
unificación del fallo del 2 de septiembre de 2019 es importante aclarar que uno de los
presupuestos para que proceda la solicitud de extensión de los efectos de una sentencia
de unificación jurisprudencial es que la providencia invocada tenga este carácter.
12. Por ende, el despacho tiene competencia para analizar la sentencia que se solicita
extender para efectos de determinar su naturaleza. En el caso que la providencia no sea
de unificación, como ocurre en el presente asunto, se debe rechazar de plano la solicitud
en virtud de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 269 del CPACA.
13. Es importante aclarar que determinación de no reconocer el carácter de sentencia de
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unificación no desconoce que el fallo del 2 de septiembre de 2019 es un precedente
relevante que deberá ser tenido en cuenta al resolver asuntos que traten sobre los
mismos supuestos fácticos y jurídicos. Sin embargo, lo anterior no es suficiente para
poder solicitar la extensión de los efectos de esa providencia, pues para que adquiera la
naturaleza de unificación debió ser tramitada según el procedimiento establecido en el
CPACA para este tipo de decisiones».
Finalmente, al resolverse el recurso de súplica en la providencia del 26 de
marzo de 2026, los argumentos se concretaron en lo siguiente:
«7. Con fundamento en estos presupuestos, la Subsección precisa que la esencia de la figura
bajo estudio no es otra que la de propender por la seguridad jurídica y la correcta
aplicación de reglas jurisprudenciales que se derivan de las decisiones que efectivamente
hayan cumplido con las características y exigencias propias para ser catalogadas de
unificación conforme el artículo 270 del CPACA, y de acuerdo con el reglamento interno
del Consejo de Estado y sus modificaciones frente a la forma para su expedición.
8. Ahora, inicialmente se descarta el argumento de la recurrente sobre la supuesta
incongruencia en la motivación del auto impugnado, pues al margen de que en se hubiese
dicho que el rechazo se daría en virtud de la causal segunda del artículo 269 del CPACA,
es claro que ello corresponde simplemente a un error de digitación, ya que a lo largo de
toda la decisión tanto en su parte considerativa como en la resolutiva, el análisis y el
pronunciamiento final se cohesionan y ajustan a una sola tesis relativa a la imposibilidad
de darle trámite a la solicitud por no ser la sentencia invocada una de unificación, lo cual
equivale a la causal tercera de la mencionada norma, sin que se haya mencionado un
solo planteamiento a la presunta extemporaneidad en la radicación del mecanismo, tanto
así que el recurso se sustenta en debatir tal postura.
9. Pues bien, en lo que respecta al fondo del asunto, es de destacar que según los artículos
236 de la Constitución Política; 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA; la Sala
de la Sección Segunda del Consejo de Estado debe estar compuesta por seis
magistrados, dividida en dos subsecciones, cada una integrada por tres de ellos. Es decir,
la configuración de esta es una competencia con reserva legal, que debe ser atendida
por los conjueces que suplan las faltas de los magistrados que la integran, en la medida
en que sobre ellos recaen los mismos deberes y responsabilidades asignadas de quienes
remplazan, tal y como lo prevén los artículos 61 de la Ley 270 de 1996 y 115 del CPACA.
10. Ciertamente, cada año se forman las listas de conjueces a los cuales se acudirá en los
eventos en que se configure un impedimento o recusación o sea necesario dirimir un
empate, las cuales podrán ser aumentadas cuando la situación así lo amerite. Sin
embargo, ello no significa que a la totalidad de los integrantes de dicha lista se les otorgue
la competencia para decidir lo que corresponda dentro de un solo asunto.
11. Al respecto, el artículo 115 del CPACA en armonía con los artículos 53 parágrafo del
Acuerdo 088 de 2019 y 3 del Acuerdo 061A de 2022 prevén que los conjueces serán
designados por sorteo efectuado dentro de cada proceso, habida cuenta de que lo
pretendido es asignar, en algunos casos, el conjuez que dirimirá la controversia que
existiere en el caso particular y concreto, y en otros, los conjueces que entrarán a
remplazar a los magistrados a quienes les declararon fundado el impedimento.
12. Dicho de otro modo, la sala que se conforme en virtud del referido sorteo será el reflejo
de los magistrados a quienes se remplaza, razón por la cual serán ellos los encargados
de la sustanciación y decisión del proceso correspondiente bajo las mismas condiciones,
exigencias y características propias derivadas de la ley y del reglamento interno de la
corporación para proferir los distintos tipos de providencias.
13. De ahí que, no es posible concluir que existe una «Sala Plena de Conjueces de la Sección
Segunda» integrada por la totalidad de los miembros de la lista que se integra
anualmente, pues esta superaría el máximo de integrantes de la sección titular y en
consecuencia alteraría la cantidad legal de jueces para debatir y resolver un asunto,
situación que no es simplemente un requisito formal como lo estima el recurrente, sino
que comprende un elemento sustancial de garantía del debido proceso en la medida en
que implica las reglas de cómo deben dictarse decisiones como la estudiada para que
pueda producir las consecuencias jurídicas que se le busca atribuir.
14. En ese sentido, la sentencia del 2 de septiembre de 2019, de la cual se pretende se
extiendan sus efectos, no tiene la connotación de unificación pues no se atendieron las
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normas que delimitaban la configuración de la sala para efectos de emitir decisiones de
este tipo.
15. Ahora, es importante destacar que, como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia
C-588 de 2012, el hecho de que una sentencia no tenga la titularidad de unificación no
implica que carezca de valor como precedente, máxime cuando es proferida por el órgano
de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo que no será útil para
promover el mecanismo especial de extensión de la jurisprudencia.
16. En consecuencia, el despacho sustanciador no cuestionó la validez de la decisión
adoptada el 2 de septiembre de 2019, ya que con base en lo expuesto y en armonía con
lo sostenido en la providencia objeto de recurso, lo que se indicó es que aquella no tiene
la connotación de ser de unificación jurisprudencial, lo cual es cierto en atención al
análisis anterior».
4.7. En el caso concreto se advierte un análisis de las razones por las que no era
posible tener como precedente susceptible de ser considerado para el trámite
del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado la
sentencia invocada por el recurrente en su escrito.
La decisión de rechazo, así como las que posteriormente fueron emitidas por
el magistrado ponente al resolver el recurso de reposición y por los restantes
integrantes de la Sala al resolver el recurso de súplica, explicaron en línea con
los fundamentos del rechazo de la solicitud de extensión de la jurisprudencia,
los motivos por los que no era posible considerar una sentencia emitida con
un número de conjueces superior al que se encuentra establecido para la
integración de la Sala.
4.8. En este orden de ideas, la acción de tutela analizada se está empleando para
insistir nuevamente en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el
juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la
relevancia constitucional.
En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de
tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos
fundamentales, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este
mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya
fueron debatidos y resueltos en el mecanismo de extensión de la
jurisprudencia del Consejo de Estado.
De manera reiterada, se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones
judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal
relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo
una vulneración grosera o de bulto; lo que, se insiste, no ocurre en este caso.
4.9. Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez
mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios
de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural.
Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar
una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan
con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente,
incluyendo la relevancia constitucional.
Por último. no debe olvidarse, que tratándose de providencias judiciales
proferidas por altas cortes (quienes cumplen la función de unificar jurisprudencia y
actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones), se exige la
configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta
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riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con
la jurisprudencia constitucional. Lo cual no acontece en el sub examine.
5. Conclusión
Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera
instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado
que declaró improcedente la presente acción por no estar acreditado el requisito de
la relevancia constitucional por entender la tutela como una instancia adicional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
1. CONFIRMAR el fallo del 16 de junio de 2026 proferido por el Consejo de Estado,
Sección Tercera, Subsección A, conforme la motivación presentada en esta
decisión.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260375601/108896A7B7EABE837C60A7AB842F58736B179DC07BC9FB52C4B886BBE6EC113A/2

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