Irrelevancia de tutela por reiteración – Fecha Publicación: 22/10/2026

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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 22 de octubre de 2026
Referencia: Acción de tutela
Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: OBIPROSA COLOMBIA SAS
Demandada: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN
CUARTA, SUBSECCIÓN B.
Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Devolución de contribución por
valorización. Defecto sustantivo. Improcedencia de la acción de
tutela. Requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad Obiprosa Colombia SAS
contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 28 de julio de 2026, en ejercicio de la acción de tutela y a través de apoderado, la
sociedad Obiprosa Colombia SAS pidió la protección de sus derechos fundamentales a
la defensa, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 9
de julio de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección B, que confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones
de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-001-
2023-00174-00/01.
2. Pretensiones
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA: Se tutelen los derechos fundamentales de la sociedad OBIPROSA COLOMBIA SAS a la
DEFENSA, DEBIDO PROCESO y el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA por encontrarse
vulnerados por el ente accionado.
SEGUNDA: Solicitó que se REVOQUE la providencia del 09 de julio de 2026 proferida por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B dentro de la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por OBIPROSA COLOMBIA SAS en contra del
MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ, ordenándose al ente accionado a su vez REVOQUE la sentencia de
fecha 30 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado 03 Administrativo de Zipaquirá.
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
3. Hechos
Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
3.1. Actuación administrativa
Manifestó la parte actora que, a través del Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 2009, el
Concejo Municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de valorización
por beneficio local para la construcción de un plan de obras.
Que por medio de la Resolución 00068 del 24 de mayo de 2010 se le asignó el monto de
contribución por valorización que debía pagar, por la suma de $253.148.639 respecto del
predio identificado con matrícula inmobiliaria 25817000000060104-000. Que,
inconforme, presentó recurso de reconsideración, que fue resuelto con la Resolución 078
de 2011 y en la que se modificó el monto de la contribución a la suma de $201.493.636.
Que con la Resolución AP 134 de 2011 se estableció un acuerdo de pago por ocho cuotas
de $25.186.700. Que la suma total fue cancelada el 22 de agosto de 2012.
Que, mediante la sentencia del 15 de noviembre de 2019, dictada por el Consejo de
Estado, Sección Primera, en el expediente con radicado 25000-23-24-000-2012-00023-
01, se declaró la nulidad del Acuerdo 14 del 2009.
Que, por lo anterior, el 8 de marzo de 2022, solicitó a la Secretaría de Hacienda de
Tocancipá la devolución de los dineros pagados por concepto de contribución por
valorización.
A través de la Resolución 127 del 28 de marzo de 2022, la Secretaría de Hacienda de
Tocancipá denegó la solicitud relacionada en el párrafo anterior. Inconforme, la sociedad
accionante presentó recurso de reconsideración; sin embargo, la decisión fue confirmada
con la Resolución 737 del 21 de noviembre de 2022.
3.2. Actuación judicial
La sociedad Obiprosa Colombia SAS promovió demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la Secretaría de Hacienda del municipio de Tocancipá, para que se
declarara la nulidad de las Resoluciones 127 del 28 de marzo y 737 del 21 de noviembre
de 2022. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a la entidad
demandada al pago de la suma de $201.493.900 y que, si no se realizara el pago de
forma oportuna, se liquidaran intereses comerciales y moratorios, de acuerdo con los
artículos 192 y 195 del CPACA. Además, que se condenara en costas al nombrado
municipio.
La demanda se adelantó bajo el radicado 25899-33-33-001-2023-00174-00 y
correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá que, por sentencia del 30
de septiembre de 2024, denegó las pretensiones al considerar que, podría ser viable la
devolución del pago realizado por concepto de contribución por valorización, porque el
acto administrativo que sirvió de fundamento a ese recaudo había sido declarado
judicialmente nulo, pero que, sin embargo, la situación jurídica de la sociedad
demandante se había consolidado, por cuanto el último pago de la contribución se había
realizado después de dos años de haber fenecido el término prescriptivo previsto en el
artículo 2536 del Código Civil.
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Inconforme, la parte demandante apeló y manifestó que se debía determinar cuándo una
situación jurídica tributaria podía ser considerada consolidada. Que la jurisprudencia del
Consejo de Estado había establecido que se presentaba cuando el contribuyente no
contaba con mecanismos administrativos ni judiciales para solicitar la devolución de los
valores pagados indebidamente.
Que el Consejo de Estado había destacado la existencia de un procedimiento específico
para obtener la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, que ese
procedimiento estaba regulado en los artículos 850 y 855 del Estatuto Tributario, en los
que se exigía la presentación de una solicitud ante la entidad recaudadora, que debía
examinar si efectivamente existía un valor pagado sin causa legal o superior al que
correspondía y, de ser procedente, ordenar la devolución.
Que se encontraba en una situación jurídica no consolidada, porque presentó
oportunamente la reclamación administrativa para que se ordenara la devolución de los
pagos realizados por concepto de contribución de valorización, interpuso los recursos
procedentes contra la negativa de la entidad y acudió a la jurisdicción contencioso-
administrativa dentro de los términos legales.
Que al mantener viva la controversia durante todo el trámite administrativo y judicial, la
situación jurídica permanecía abierta a una decisión de fondo que tuviera en cuenta la
nulidad del acto general. Que la administración le causó un daño antijurídico que no debía
soportar al negar la devolución de los recursos que pagó y no debía pagar. Que cuando
desaparecía el fundamento jurídico de la obligación tributaria, los actos particulares de
cobro perdían fuerza ejecutoria.
Que el término de prescripción se suspendió durante el trámite judicial que culminó con
la declaratoria de nulidad del acto general que creó el tributo. Que, en ese orden, desde
el último pago hasta la admisión de la demanda de nulidad del acto general transcurrieron
11 meses y 9 días, pero que el término se suspendió hasta la expedición de la sentencia
que declaró la nulidad del acto que ordenó el recaudo, que el término se había reanudado
el 16 de noviembre de 2019 y la solicitud de devolución fue presentada el 8 de marzo de
2022, por lo que, a su juicio, no había transcurrido el término de cinco años previsto en
el artículo 2536 del Código Civil, para la prescripción de la acción ejecutiva.
Que, en consecuencia, la solicitud de devolución fue presentada dentro de la oportunidad
legal y, por tanto, no podía afirmarse que la situación jurídica se hubiere consolidado.
Que la contabilización de los términos realizada por el a quo carecía de fundamento legal
y desconocía los efectos de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos
que fueron sustentados en el Acuerdo 14 de 2009.
Que la obligación de devolver los recursos no surgía directamente de la sentencia de
nulidad del acto general, sino de la invalidez de los actos administrativos particulares que
negaron la devolución y de la necesidad de restablecer el derecho afectado como
consecuencia de la desaparición del fundamento jurídico del tributo.
Por sentencia del 9 de julio de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Cuarta, Subsección B, confirmó la decisión apelada, básicamente por las mismas
consideraciones del a quo. Además, condenó en costas en segunda instancia a la parte
demandante.
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4. Fundamentos de la acción de tutela
La parte actora dijo que salvaguardar la autonomía judicial y la seguridad jurídica
implicaban que el asunto tuviera relevancia constitucional; sin embargo, nada dijo sobre
el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, si bien no identificó los
defectos que alegaría, la Sala los resumirá en el siguiente vicio de fondo:
Defecto sustantivo porque su situación jurídica no estaba consolidada, debido a que
presentó la reclamación administrativa, agotó los recursos correspondientes y presentó
la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término establecido.
Dijo que el Consejo de Estado había determinado que solo las situaciones jurídicas no
definidas se veían afectadas por una decisión judicial anulatoria. Que esas situaciones
no consolidadas eran aquellas que estaban en discusión administrativa o judicial. Que se
excluían las situaciones consolidadas en aras de garantizar la seguridad jurídica y la cosa
juzgada.
Que las situaciones consolidadas se presentaban cuando el contribuyente tuvo la
capacidad de exigir la devolución de lo pagado en exceso o lo debido y no lo hizo dentro
del término establecido.
Que en la sentencia del 13 de agosto de 2021, dictada por el Consejo de Estado, en el
expediente 66001-33-33-001-2012-00141-01, se indicó que ante una pretensión de
devolución o recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tenía la
carga de solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa, porque
así lo imponía la regulación rectora y, en caso de no obtener una respuesta favorable, se
debía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del
término de 4 meses previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Que, de acuerdo con la sentencia del 12 de noviembre de 2020, proferida por el Consejo
de Estado, Sección Cuarta, en el expediente acumulado 25000-23-37-000-2015-02025-
01 y 25000-23-37-000-2016-01518-00, los contribuyentes podían acceder a la devolución
de los pagos en exceso o de lo no debido por concepto de obligaciones tributarias a
través del procedimiento que se aplicaba para las devoluciones de saldos a favor, previsto
en el artículo 850 del Estatuto Tributario. Que, para lo anterior, el interesado debía
solicitar la devolución y la administración debía devolver, previas las compensaciones a
que hubiere lugar y en el término fijado en el artículo 855 ibidem.
Que los artículos 144 a 155 del Decreto 807 de 1993, del 850 a 865 del Estatuto
Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y los artículos 2313 y siguientes del Código Civil
establecían que la devolución en materia impositiva tenía una importancia especial,
debido a que provenían de pagos realizados en favor de la administración que no
correspondían a ninguna obligación legal, por lo que no debían permanecer en las arcas
del erario. Que ese pago podía originarse por:
i) Saldos a favor: Suma de dinero en beneficio del contribuyente, resultado de la depuración en la
declaración.
ii) Pagos en exceso: Se producen cuando se cancela un monto mayor al impuesto legalmente
establecido.
iii) Pago de lo no debido: Surge cuando se efectúa el pago del impuesto sin que exista una causa legal
que lo justifique.
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Que lo anterior se reforzaba en el hecho de que la nulidad de un acto de carácter general
surtía efectos inmediatos para las situaciones jurídicas no consolidadas. Que, por ello,
cuando se declaraba la nulidad de un acuerdo municipal que reglamentaba un tributo
local, el monto pagado durante su vigencia perdía su fundamento legal y devenía el pago
de lo no debido.
Que en esos eventos el contribuyente tenía derecho a obtener la devolución de lo pagado,
siempre que lo hiciera dentro del término previsto en el Decreto 1000 de 1997, de acuerdo
con la sentencia del 25 de febrero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección
Cuarta, en el expediente 76001-23-33-000-2012-00349-01(23 397).
Que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997 los municipios y distritos quedaron
obligados a aplicar los procedimientos contenidos en el Estatuto Tributario para la
administración, determinación, discusión, cobro y devolución de los impuestos
territoriales.
Que el artículo 850 del Estatuto Tributario establecía que los contribuyentes tenían
derecho a solicitar la devolución de saldos a favor y que la DIAN debía devolver los pagos
en exceso o de lo no debido, a través del mismo procedimiento que se utiliza para la
devolución de saldos a favor.
Que, respecto del término de dos años previsto en el mencionado artículo, el Consejo de
Estado había precisado en diversas ocasiones que ese plazo solo se aplicaba a
solicitudes de compensación o devolución de saldos a favor. Que en los casos de pagos
en exceso o de lo no debido se debía aplicar la norma general de prescripción de la
acción ejecutiva, debido a que existía un título que confirmaba que el contribuyente
efectuó el pago al fisco que no correspondía, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto
1000 de 1997.
Afirmó que su situación jurídica no se había consolidado para ejercer su derecho de
acción, por cuanto presentó la reclamación administrativa, agotó los recursos
correspondientes dentro del término previsto para el efecto y acudió a la vía judicial
también dentro del término.
Que existió un daño antijurídico imputable a la administración, que no estaba en la
obligación de soportar y que pidió resarcir a la administración, que agotada la reclamación
administrativa, lo procedente era la vía judicial a través de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Que, de acuerdo con una sentencia del 16 de julio de 2009, que no se identificó, el
Consejo de Estado había reiterado que, tratándose de ejercer el derecho de devolución
de pago en exceso o de lo no debido, no existía en la normativa tributaria disposición
sobre el término dentro del cual debía formularse la correspondiente solicitud, pero que,
sin embargo, se había entendido que ese término era el previsto para la prescripción de
la acción ejecutiva de que trataban los artículos 2535 y 2536 del Código Civil.
Que, por consiguiente, el término para solicitar la devolución era de cinco años, según lo
establecido en el artículo 2512 del Código Civil.
Que en su caso realizó el último pago del impuesto por contribución de valorización el 22
de agosto de 2012, que la demanda de nulidad simple del acto que generaba esa
contribución fue admitida el 31 de julio de 2013 y la sentencia de segunda instancia fue
proferida el 15 de noviembre de 2019, que durante ese periodo el término de prescripción
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estuvo suspendido y que se reanudó el 16 de noviembre de 2019, que la solicitud de
devolución se había presentado el 8 de marzo de 2022, con lo que transcurrieron solo
dos años, tres meses y veintiún días. Que, en aplicación del término de prescripción de
cinco años previsto en el artículo 2536 del Código Civil, se advertía que no se había
superado ese término.
5. Trámite procesal
Por auto del 3 de agosto de 2026, el despacho sustanciador admitió la demanda y, entre
otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y en calidad de terceros
con interés, al juez tercero administrativo de Zipaquirá y al alcalde del municipio de
Tocancipá.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó
las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 5 de agosto de
2026.
6. Intervenciones
La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección B, ponente de la providencia cuestionada, pidió que se declarara
improcedente la acción de tutela o que, en su defecto, se denegaran las pretensiones de
la parte actora, porque no se incurrió en la vulneración de ninguno de sus derechos
fundamentales.
Señaló que la sentencia acusada fue debidamente motivada, ajustada a la Constitución,
la ley y la jurisprudencia aplicable. Reiteró el análisis de la providencia del 9 de julio de
2026, para advertir que los argumentos de la acción de tutela eran una simple
discrepancia de la parte actora con la interpretación jurídica efectuada por el juez natural
de la causa.
Que se pretendía utilizar la acción de tutela para reabrir un debate jurídico propio del
proceso ordinario. Que no se podía utilizar la solicitud de amparo como un medio
alternativo, adicional o complementario del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho y mucho menos como una instancia adicional.
El Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá pidió que se denegara por
improcedente la solicitud de amparo, porque no se configuraban los presupuestos
procesales exigidos y porque no se acreditó defecto alguno.
Hizo un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso ordinario, para señalar que
se garantizó la intervención de las partes, ya que se les dio la oportunidad de ejercer su
derecho de audiencia y defensa, por lo que no se advertía irregularidad procesal. Que las
decisiones judiciales fueron sustentadas en las normas legales aplicables al caso y
respaldadas con pronunciamientos del Consejo de Estado.
El municipio de Tocancipá solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela,
por incumplir los requisitos generales y específicos de procedencia. Dijo que no se
afectaron los derechos fundamentales reclamados por la parte actora. Que las decisiones
judiciales adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con
radicado 25899-33-33-001-2023-00174-00/01 se ajustaron a derecho y a la
jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la controversia.
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II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la
sociedad Obiprosa Colombia SAS para dejar sin efectos la sentencia del 9 de julio de
2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección B, que confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones
de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-001-
2023-00174-00/01.
La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no
satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte actora pretende
discutir aspectos que ya fueron resueltos por el juez natural en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y (iii) el análisis del
caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian
de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
específicos2 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
han superado los requisitos generales.
3. La relevancia constitucional
A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15-
000-2020-05131-003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para
determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la
amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de
manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos
fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las
razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que
no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta
en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia
acusada.
Frente al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia
adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que, por más informal que sea la
1Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
2Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
3M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
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tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes
argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento
de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una
instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los
argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los
jueces competentes.
4. Análisis del caso concreto
De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte
que coinciden con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho. Básicamente, en ese proceso y en la acción de tutela, la parte actora señala
que su situación jurídica no estaba consolidada y había lugar a la devolución de los pagos
que realizó por concepto de contribución de valorización.
En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la providencia del 30
de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá, se
lee lo siguiente:
Ahora bien, para definir si una situación jurídica en esta materia está consolidada o no, se debe
establecer si el contribuyente afectado cuenta aún con medios administrativos y/o judiciales para la
recuperación del tributo pagado en exceso o no debido con ocasión del acto administrativo general
declarado nulo.
Respecto a las situaciones definidas o consolidadas, el Consejo de Estado ha establecido que solo las
situaciones no definidas se ven afectadas por una decisión anulatoria, es decir, aquellas que estaban
en discusión o podrían ser objeto de discusión en sede administrativa o judicial al momento de la
expedición del acto y la sentencia anulatoria. Se excluyen las situaciones consolidadas en aras de la
seguridad jurídica y la cosa juzgada, ya que la ley establece plazos para solicitar la revisión de las
actuaciones administrativas y, en caso de encontrar violaciones, para restablecer el derecho del
afectado.
(…)
No obstante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado reconsideró su posición anterior y replanteó que
los efectos del fallo que ordena la anulación de un reglamento que prevé o regula una obligación fiscal,
inconstitucional o ilegal, se retrotraen al momento de la expedición del acto anulado, es decir, operan
ex tunc:
(…)
En reciente sentencia Consejo de Estado de la sala plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 13
de agosto de 2021 Radicación número: 66001-33-33-001-2012-00141-01, señaló:
(…)
De lo anterior se colige, que han sido criterios reiterado por parte del Honorable Consejo de Estado y,
recientemente, de la Sala Especial de Decisión No. 4 que, ante una pretensión de devolución o
recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad
recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación rectora y, en
caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
dentro del término de 4 meses previsto en el literal d) de numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Respecto del procedimiento administrativo que se debe agotar, la Sección Cuarta de esta Corporación
ha enfatizado:
(…)
Sobre el particular, se ha expuesto lo siguiente:
(….)
Adicional a lo anterior, se observa que los contribuyentes podrán acceder a la devolución de los pagos
en exceso o de lo no debido, por concepto de obligaciones tributarias, para lo cual, se debe seguir el
procedimiento que se aplica para las devoluciones de saldos a favor [art. 850 del ET], es decir, el
interesado deberá solicitar la devolución y la Administración deberá devolver, previas las
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compensaciones a que haya lugar, en el término legal previsto para tal fin [art. 855 ib]; procedimiento
que no se ha seguido en este caso […]” 7 (7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 12 de
noviembre de 2020, expedientes acumulados 25000-23-3 7-000-201 5-02025 -01 y 25000 -23-37-00 0-
2016 -0 1518-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.).
Según lo establecido por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa-administrativa, la
normativa contemplada en los artículos 144 a 155 del Decreto 807 de 1993 (850 a 865 E.T), el Decreto
1000 de 1997 y los artículos 2313 y siguientes del Código Civil, establece que la devolución en materia
impositiva tiene una importancia especial. Esto se debe a que proviene de un pago de dinero realizado
a favor de la Administración de Impuestos, el cual, al no corresponder a ninguna obligación legal, no
debe permanecer en las arcas del erario público. Este pago puede originarse por:
i) Saldos a favor: Suma de dinero en beneficio del contribuyente, resultado de la depuración en la
declaración.
ii) Pagos en exceso: Se producen cuando se cancela un monto mayor al impuesto legalmente
establecido.
iii) Pago de lo no debido: Surge cuando se efectúa el pago del impuesto sin que exista una causa legal
que lo justifique
Lo anterior se refuerza en que, según lo señaló esta Sección, la nulidad de un acto de carácter general
surte efectos inmediatos para las situaciones jurídicas no consolidadas. Entonces, cuando se declara la
nulidad de un acuerdo municipal que reglamenta un tributo local, el monto pagado durante su vigencia
pierde su fundamento legal y, por lo tanto, deviene en un pago de lo no debido. En estos eventos, el
contribuyente tiene derecho a obtener la devolución de lo pagado, siempre que lo haga dentro del
término previsto en el Decreto 1000 de 1997 (norma vigente al momento de presentarse la petición de
devolución en el caso bajo examen) (Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 25 de febrero
de 2021, expediente 76001-23-33-000-20 12-0034 9-01(23 397), M. P. Myriam Stella Gutiérrez
Argüello).
La carga descrita, también se predica respecto de las sanciones que impongan las entidades
recaudadoras por el no pago de tributos, por cuanto respecto de esas decisiones se debe agotar la vía
administrativa, previo acudir, dentro de la oportunidad legal, a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, los municipios y distritos, para
efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de
sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los
procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.
(…)
El artículo 850 del Estatuto Tributario establece que los contribuyentes tienen derecho a solicitar la
devolución de saldos a favor y que la DIAN debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido,
utilizando el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de saldos a favor.
Respecto al término de dos años mencionado en la norma, el máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo ha precisado en diversas ocasiones que este plazo solo se aplica a las solicitudes de
compensación o devolución de saldos a favor. En el caso de pagos en exceso o de lo no debido, se
debe aplicar la norma general de prescripción de la acción ejecutiva, ya que existe un título que confirma
que el contribuyente efectuó un pago al fisco que no correspondía, tal como lo dispone el artículo 11 del
Decreto 1000 de 1997
De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que el accionante se encuentra en una situación
jurídica no consolidada para poder accionar, por cuanto presentó reclamación administrativa agotando
los recursos correspondientes en término, dicho agotamiento quedó finiquitado y por lo tanto está
haciendo su reclamo por vía judicial también en término.
Se tiene entonces con lo analizado anteriormente, que en este caso se cumple con todos los
presupuestos expuestos en la sentencia reseñada y lo decantado por el Consejo de Estado en este
tema tributario, debido a que existió un daño antijurídico el cual es imputable a la administración y que
el demandante no tenía la obligación de soportar, el cual fue solicitado mediante petición a la
administración, agotando la reclamación en vía administrativa con los respectivos recursos, la cual fue
negada por la Autoridad Administrativa, siendo la acción pertinente en vía judicial la de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Aunado a lo anterior el Consejo de Estado en sentencia de 12 de noviembre de 2020 plasmó lo siguiente
frente al decaimiento del acto:
(…)
Se puede observar de lo expuesto que en este caso los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria por
desaparición de sus fundamentos de derecho.
Ahora bien, con relación al tema de prescripción el Consejo de Estado en sentencia del 16 de julio de
2009, reiterando la jurisprudencia de la Sección Cuarta, señaló:
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
(…)
Por consiguiente, el término para solicitar la devolución es de cinco años, según lo establecido en el
artículo 2512 del Código Civil, que regula la prescripción extintiva, la cual sanciona la inactividad de la
persona afectada. En este caso, la prescripción extingue las acciones y derechos de aquel que no los
ejerce dentro del plazo determinado.
En el presente caso, la demandante, Sociedad OBIPROSA COLOMBIA SAS, realizó el pago de
impuesto por contribución de valorización por la suma de $201.493.900, el cual fue diferido en ocho (8)
cuotas cada una por valor de $25.186.700, presentándose su último pago en agosto 22 de 2012, y la
demanda de nulidad simple del acto general fue admitida el 31 de julio de 2013, y la sentencia de
segunda instancia se emitió el 15 de noviembre de 2019. Durante este período, el término de
prescripción se suspendió reanudándose el 16 de noviembre de 2019, y la solicitud de devolución se
presentó el 08 de marzo de 2022.
Teniendo en cuenta que en el presente asunto el ultimo pago se realizó el 22 de agosto de 2012, por la
sociedad OBIPROSA COLOMBIA S.A.S., hasta la fecha de admisión de la demanda de nulidad que se
dio el 31 de julio de 2013, transcurrieron once meses y nueve días, suspendiéndose el término hasta el
15 de noviembre de 2019, cuando fue proferida la sentencia de segunda instancia reanudándose el
término a partir del día siguiente (16 de noviembre de 2019), y la solicitud de devolución se presentó el
08 de marzo de 2022 , transcurriendo dos años y tres meses y veintiún días.
De acuerdo con el artículo 2536 del Código Civil, que establece el término de prescripción de la acción
ejecutiva en cinco años, se constata que del conteo de términos expuesto, no se superó el término de
cinco años que señala la norma, desde la fecha que se realizó el último pago se realizó el 22 de agosto
de 2012 hasta la fecha de presentación de la solicitud de devolución el 08 de marzo de 2022,
(entendiendo que se suspendieron los términos desde la admisión de la demanda de nulidad hasta la
fecha que se profirió la sentencia de segunda instancia) lo que significa que el demandante ejerció su
derecho dentro del plazo establecido.
Por todo lo anteriormente expuesto, se puede vislumbrar que la contabilización de términos de
prescripción contado a partir de la ejecutoria del fallo proferido el 15 de noviembre de 2019 por la
Sección Primera del H. Consejo de Estado, que declaró la nulidad del Acuerdo N° 14 de 2009, hacia
atrás y que se entiende vencido el 06 de julio de 2015 por lo que, al haberse realizado el último pago
de la contribución por valorización el 22 de agosto de 2012, esto es, más de 2 años antes del
fenecimiento del aludido plazo, para determinar que la situación jurídica se ha consolidado; carece de
cualquier fundamento legal, y en consecuencia afecta los intereses de mi prohijado, en este caso no se
trata de una simple solicitud de devolución de impuestos por no estar de acuerdo con el rubro de cobro,
sino de que en realidad el acto administrativo que ordenaba ese pago muere con la pérdida de fuerza
ejecutoria y es esa la verdadera razón por la que la administración se ve obligada a devolver esos
tributos.
En consecuencia, no guarda relación lo manifestado por el despacho, por cuanto no tiene relación con
la legalidad del procedimiento administrativo y la procedencia de la devolución de los pagos, dado que
la orden de devolución del pago indebido no emana directamente de la sentencia, sino que resulta de
la nulidad de los actos administrativos demandados, de índole tributaria, o del restablecimiento del
derecho derivado de dicha nulidad.
Por su parte, en la acción de tutela la parte actora argumenta lo siguiente:
22. Ahora bien, en el caso de marras cabe resaltar que, para definir si una situación jurídica en esta
materia está consolidada o no, se debe establecer si el contribuyente afectado cuenta aún con medios
administrativos y/o judiciales para la recuperación del tributo pagado en exceso o no debido con ocasión
del acto administrativo general declarado nulo.
Respecto a las situaciones definidas o consolidadas, el Consejo de Estado ha establecido que solo las
situaciones no definidas se ven afectadas por una decisión anulatoria, es decir, aquellas que estaban
en discusión o podrían ser objeto de discusión en sede administrativa o judicial al momento de la
expedición del acto y la sentencia anulatoria. Se excluyen las situaciones consolidadas en aras de la
seguridad jurídica y la cosa juzgada, ya que la ley establece plazos para solicitar la revisión de las
actuaciones administrativas y, en caso de encontrar violaciones, para restablecer el derecho del
afectado.
(…)
No obstante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado reconsideró su posición anterior y replanteó que
los efectos del fallo que ordena la anulación de un reglamento que prevé o regula una obligación fiscal,
inconstitucional o ilegal, se retrotraen al momento de la expedición del acto anulado, es decir, operan
ex tunc:
(…)
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
En reciente sentencia Consejo de Estado de la sala plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 13
de agosto de 2021 Radicación número: 66001-33-33-001-2012-00141-01, señaló:
(…)
De lo anterior se colige, que han sido criterios reiterado por parte del Honorable Consejo de Estado y,
recientemente, de la Sala Especial de Decisión No. 4 que, ante una pretensión de devolución o
recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad
recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación rectora y, en
caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
dentro del término de 4 meses previsto en el literal d) de numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Respecto del procedimiento administrativo que se debe agotar, la Sección Cuarta de esta Corporación
ha enfatizado:
(…)
Sobre el particular, se ha expuesto lo siguiente:
(….)
Adicional a lo anterior, se observa que los contribuyentes podrán acceder a la devolución de los pagos
en exceso o de lo no debido, por concepto de obligaciones tributarias, para lo cual, se debe seguir el
procedimiento que se aplica para las devoluciones de saldos a favor [art. 850 del ET], es decir, el
interesado deberá solicitar la devolución y la Administración deberá devolver, previas las
compensaciones a que haya lugar, en el término legal previsto para tal fin [art. 855 ib]; procedimiento
que no se ha seguido en este caso […]” 7 (7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 12 de
noviembre de 2020, expedientes acumulados 25000-23-3 7-000-201 5-02025 -01 y 25000 -23-37-00 0-
2016 -0 1518-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.).
Según lo establecido por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa-administrativa, la
normativa contemplada en los artículos 144 a 155 del Decreto 807 de 1993 (850 a 865 E.T), el Decreto
1000 de 1997 y los artículos 2313 y siguientes del Código Civil, establece que la devolución en materia
impositiva tiene una importancia especial. Esto se debe a que proviene de un pago de dinero realizado
a favor de la Administración de Impuestos, el cual, al no corresponder a ninguna obligación legal, no
debe permanecer en las arcas del erario público. Este pago puede originarse por:
i) Saldos a favor: Suma de dinero en beneficio del contribuyente, resultado de la depuración en la
declaración.
ii) Pagos en exceso: Se producen cuando se cancela un monto mayor al impuesto legalmente
establecido.
iii) Pago de lo no debido: Surge cuando se efectúa el pago del impuesto sin que exista una causa legal
que lo justifique
Lo anterior se refuerza en que, según lo señaló esta Sección, la nulidad de un acto de carácter general
surte efectos inmediatos para las situaciones jurídicas no consolidadas. Entonces, cuando se declara la
nulidad de un acuerdo municipal que reglamenta un tributo local, el monto pagado durante su vigencia
pierde su fundamento legal y, por lo tanto, deviene en un pago de lo no debido. En estos eventos, el
contribuyente tiene derecho a obtener la devolución de lo pagado, siempre que lo haga dentro del
término previsto en el Decreto 1000 de 1997 (norma vigente al momento de presentarse la petición de
devolución en el caso bajo examen) (Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 25 de febrero
de 2021, expediente 76001-23-33-000-20 12-0034 9-01(23 397), M. P. Myriam Stella Gutiérrez
Argüello).
La carga descrita, también se predica respecto de las sanciones que impongan las entidades
recaudadoras por el no pago de tributos, por cuanto respecto de esas decisiones se debe agotar la vía
administrativa, previo acudir, dentro de la oportunidad legal, a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, los municipios y distritos, para
efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de
sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los
procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.
(…)
El artículo 850 del Estatuto Tributario establece que los contribuyentes tienen derecho a solicitar la
devolución de saldos a favor y que la DIAN debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido,
utilizando el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de saldos a favor.
Respecto al término de dos años mencionado en la norma, el máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo ha precisado en diversas ocasiones que este plazo solo se aplica a las solicitudes de
compensación o devolución de saldos a favor. En el caso de pagos en exceso o de lo no debido, se
debe aplicar la norma general de prescripción de la acción ejecutiva, ya que existe un título que confirma
que el contribuyente efectuó un pago al fisco que no correspondía, tal como lo dispone el artículo 11 del
Decreto 1000 de 1997
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que el accionante se encuentra en una situación
jurídica no consolidada para poder accionar, por cuanto presentó reclamación administrativa agotando
los recursos correspondientes en término, dicho agotamiento quedó finiquitado y por lo tanto está
haciendo su reclamo por vía judicial también en término.
Se tiene entonces con lo analizado anteriormente, que en este caso se cumple con todos los
presupuestos expuestos en la sentencia reseñada y lo decantado por el Consejo de Estado en este
tema tributario, debido a que existió un daño antijurídico el cual es imputable a la administración y que
el demandante no tenía la obligación de soportar, el cual fue solicitado mediante petición a la
administración, agotando la reclamación en vía administrativa con los respectivos recursos, la cual fue
negada por la Autoridad Administrativa, siendo la acción pertinente en vía judicial la de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Aunado a lo anterior el Consejo de Estado en sentencia de 12 de noviembre de 2020 plasmó lo siguiente
frente al decaimiento del acto:
(…)
Se puede observar de lo expuesto que en este caso los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria por
desaparición de sus fundamentos de derecho.
Ahora bien, con relación al tema de prescripción el Consejo de Estado en sentencia del 16 de julio de
2009, reiterando la jurisprudencia de la Sección Cuarta, señaló:
(…)
Por consiguiente, el término para solicitar la devolución es de cinco años, según lo establecido en el
artículo 2512 del Código Civil, que regula la prescripción extintiva, la cual sanciona la inactividad de la
persona afectada. En este caso, la prescripción extingue las acciones y derechos de aquel que no los
ejerce dentro del plazo determinado.
En el presente caso, la demandante, Sociedad OBIPROSA COLOMBIA SAS, realizó el pago de
impuesto por contribución de valorización por la suma de $201.493.900, el cual fue diferido en ocho (8)
cuotas cada una por valor de $25.186.700, presentándose su último pago en agosto 22 de 2012, y la
demanda de nulidad simple del acto general fue admitida el 31 de julio de 2013, y la sentencia de
segunda instancia se emitió el 15 de noviembre de 2019. Durante este período, el término de
prescripción se suspendió reanudándose el 16 de noviembre de 2019, y la solicitud de devolución se
presentó el 08 de marzo de 2022. Transcurriendo dos años y tres meses y veintiún días.
De acuerdo con el artículo 2536 del Código Civil, que establece el término de prescripción de la acción
ejecutiva en cinco años, se constata que del conteo de términos expuesto, no se superó el término de
cinco años que señala la norma, desde la fecha que se realizó el último pago se realizó el 22 de agosto
de 2012 hasta la fecha de presentación de la solicitud de devolución el 08 de marzo de 2022,
(entendiendo que se suspendieron los términos desde la admisión de la demanda de nulidad hasta la
fecha que se profirió la sentencia de segunda instancia) lo que significa que el demandante ejerció su
derecho dentro del plazo establecido.
Por todo lo anteriormente expuesto, se puede vislumbrar que la contabilización de términos de
prescripción contado a partir de la ejecutoria del fallo proferido el 15 de noviembre de 2019 por la
Sección Primera del H. Consejo de Estado, que declaró la nulidad del Acuerdo N° 14 de 2009, hacia
atrás y que se entiende vencido el 6 de julio de 2015 por lo que, al haberse realizado el último pago de
la contribución por valorización el 22 de agosto de 2012, esto es, más de 2 años antes del fenecimiento
del aludido plazo, para determinar que la situación jurídica se ha consolidado; carece de cualquier
fundamento legal, y en consecuencia afecta los intereses de mi prohijado, en este caso no se trata de
una simple solicitud de devolución de impuestos por no estar de acuerdo con el rubro de cobro, sino de
que en realidad el acto administrativo que ordenaba ese pago muere con la pérdida de fuerza ejecutoria
y es esa la verdadera razón por la que la administración se ve obligada a devolver esos tributos.
En consecuencia, no guarda relación lo manifestado por el despacho, por cuanto no tiene relación con
la legalidad del procedimiento administrativo y la procedencia de la devolución de los pagos, dado que
la orden de devolución del pago indebido no emana directamente de la sentencia, sino que resulta de
la nulidad de los actos administrativos demandados, de índole tributaria, o del restablecimiento del
derecho derivado de dicha nulidad.
No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el tribunal demandado en la sentencia del
9 de julio de 2026, en la que consideró:
De esta forma, se tiene que, como se anotó previamente en la Resolución No. 00068 del 24 de mayo
de 2010, se asignó la contribución de valorización por beneficio local establecida en el Acuerdo 14 de
2009 para múltiples predios de su jurisdicción. Particularmente, para el predio con cédula catastral No.
258170000000601044 determinó la suma de $253.148.639.
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
Posteriormente, en el curso de un proceso de nulidad simple, mediante sentencia del 15 de noviembre
de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia, y declaró
la nulidad del Acuerdo 14 del 7 de septiembre de 2009 expedido por el Concejo Municipal de Tocancipá
«por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la
construcción de un Plan de Obras», con lo cual desapareció el fundamento normativo que imponía el
pago de ese tributo a los propietarios o poseedores de los inmuebles ubicados en la zona de influencia
de las obras que se financiaban con esa contribución en el municipio de Tocancipá.
No obstante, el fallo no precisó los efectos de la declaratoria de nulidad. Sobre los efectos de las
sentencias que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general, la jurisprudencia de la
Sección Cuarta del Consejo de Estado4 ha mencionado lo siguiente:
(…)
Según la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado la regla general es que la nulidad
de los actos administrativos generales genera efectos ex tunc, lo cual implica que sus efectos son
retroactivos, es decir, como si la norma anulada no hubiese existido generando sus efectos sobre las
situaciones jurídicas no consolidadas; la excepción se presenta sobre las situaciones jurídicas
consolidadas, puesto que sobre aquellas los efectos de la nulidad son ex nunc.
En ese sentido, se observa que el inciso 3º del artículo 189 de la Ley No. 1437 de 2011 dispone que las
sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la
Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada, no obstante, el juez podrá
disponer unos efectos diferentes.
En consecuencia, es claro que los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de un acto
administrativo de carácter general (ex nunc y ex tunc), se centra en si las situaciones jurídicas están o
no consolidadas al momento de proferir el fallo de nulidad. Sobre el particular, el Consejo de Estado
Sección Cuarta en sentencia del 20 de agosto de 20205, señaló:
(…)
En consecuencia, los efectos de la nulidad serán ex tunc, teniendo efectos inmediatos frente a
situaciones jurídicas no consolidadas, siendo trascendental la verificación de esta situación al analizar
los efectos de la sentencia de nulidad.
En virtud de lo anterior, se tiene que, en el ámbito del derecho tributario, una situación jurídica adquiere
la condición de consolidada cuando resulta jurídicamente inmodificable. Esto ocurre: (i) porque la
declaración privada ha adquirido firmeza, impidiendo cualquier corrección por parte del administrado o
de la fiscalización, o (ii) porque, habiéndose efectuado la liquidación y el respectivo pago, la solicitud de
devolución no se formuló dentro del plazo de cinco años que establece el artículo 2536 del Código Civil
para la prescripción de la acción ejecutiva ordinaria.
Entonces, si bien el pago de una obligación fundamentada en un acto administrativo de carácter general
que luego es anulado se configura como un pago de lo no debido, lo cierto es que el derecho a reclamar
su devolución se reserva exclusivamente para aquellos contribuyentes cuya situación jurídica no se
hubiere consolidado previamente:
(…)
En el caso concreto, se observa que no hay controversia entre los extremos procesales respecto al
plazo que rige para formular la solicitud de devolución por pago de lo no debido, coincidiendo en que el
término aplicable al asunto es el de 5 años, de conformidad con el artículo 2536 del Código Civil
(modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002), el cual empieza a correr desde que se efectuó el
pago.
Así, se reitera, la situación jurídica se entenderá consolidada cuando finalice el plazo
para solicitar la devolución del pago de lo no debido o pagado en exceso.
(…)
Y en sentencia del 13 de abril de 20236 reafirmó que la situación jurídica no se consolida «mientras
subsista el término para solicitar la devolución».
En ese orden de ideas, en el caso de pagos en exceso o de lo no debido en el ámbito impositivo, la
configuración de una situación jurídica consolidada depende directamente de la oportunidad en la
solicitud de devolución. Para ello, es imperativo constatar si la reclamación se radicó dentro del plazo
que ordenan los artículos 11 y 16 del Decreto 2277 de 2012 (hoy compilados en los artículos 1.6.1.21.22
y 1.6.1.21.27 del DUR 1625 de 2016); es decir, dentro de los cinco (5) años que fija el artículo 2536 del
4Cita del texto original: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 3 de marzo de 2011. Exp. 17741. C.P.
William Giraldo Giraldo, citado en Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de marzo de 2022, Exp. (24658),
CP. Milton Chaves García
5 Cita del texto original: M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Rad. No. 68001-23-33-000-2016-01027.01 (24996).
6Cita del texto original: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 26840, C.P. Dr. Wilson Ramos Girón; reiterada en
sentencia del 25 de febrero de 2025, Exp. 29029, C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
Código Civil (modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002) para la prescripción de la acción
ejecutiva, contabilizados a partir del momento en que se efectuó el pago.
Ahora bien, como se indicó con antelación, mediante la Resolución No. AP 134 del 19 de abril de 2011
se concedió a la demandante una facilidad de pago, de ocho cuotas bimestrales, por concepto de la
contribución de valorización por beneficio local, autorizada mediante el Acuerdo 14 de 2009, acto último
que fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 15 de noviembre de 2019, CP. Dr.
Roberto Augusto Serrato Valdés, Expediente No. 25000-23-24-000-2012-00023-01, providencia que
quedó ejecutoriada el 3 de julio de 2020.
Las referidas cuotas se pagaron, así:
(…)
Es decir, el último pago de la obligación se realizó el 22 de agosto de 2012.
En consecuencia, para establecer si al momento de la ejecutoria del fallo que anuló el acto general, y
que tornó en indebido el pago, la situación de la parte actora se encontraba consolidada, debe verificarse
si el plazo que tenía para presentar la solicitud de devolución aún no había vencido.
En ese orden, se tiene que el término de 5 años corrió desde el 22 de agosto de 2012, fecha en que se
realizó el pago total del tributo, y venció el 22 de agosto de 2017. Como la solicitud de devolución fue
radicada el 8 de marzo de 2022, le asistía razón a la entidad demandada en negarla por extemporánea,
pues se presentó por fuera del plazo previsto en el artículo 2536 CC.
En consecuencia, para la fecha en que cobró ejecutoria la decisión judicial que anuló el acto general (3
de julio de 2020), la situación jurídica de la sociedad demandante ya se encontraba consolidada, por lo
que no le eran aplicables los efectos de la mencionada sentencia para pedir la restitución de las sumas
pagadas indebidamente por la contribución de valorización.
Por lo tanto, no le asiste razón a la demandante en el cómputo de términos efectuado en el recurso de
apelación, toda vez que este no se ajusta a las normas antes referidas, que regulan la materia, pues la
suspensión del término de prescripción con ocasión del auto admisorio emitido por el Consejo de Estado
en el proceso de nulidad simple antes referido carece de fundamentación legal y jurisprudencial;
además, el artículo 2536 del Código Civil no contempla causales de suspensión para este término
prescriptivo.
En consecuencia, para esta Sala es evidente que el término con el que contaba la demandante para
pedir la devolución de los dineros pagados por concepto de contribución de valoración por beneficio
local corrió de manera ininterrumpida desde el momento del pago, razón por la cual este argumento de
apelación no está llamado a prosperar.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia del 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado
Tercero (3) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que negó las pretensiones de la demanda.
Como se ve, la discusión que propone la parte actora ya fue resuelta por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que explicó que la
situación jurídica de la sociedad demandante se encontraba consolidada cuando cobró
ejecutoria la sentencia que anuló Acuerdo 14 de 2009 que le había impuesto un cobro de
una contribución por valorización, por lo que no le eran aplicables sus efectos, debido a
que la reclamación administrativa de devolución se presentó por fuera de los cinco años
previstos en el artículo 2536 del Código Civil.
Que los argumentos de la apelación, relacionados con la suspensión de los términos de
prescripción entre el auto admisorio y la sentencia que declaró la nulidad del mencionado
Acuerdo 14 de 200, carecían de fundamento legal y jurisprudencial. Que, además, el
artículo 2536 del Código Civil no contemplaba causales de suspensión del término
prescriptivo.
En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar
nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en
el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional.
Justamente por lo anterior, la Sala, como juez de tutela, no puede volver a examinar si la
situación jurídica de la parte actora se encontraba consolidada o no al momento en que
quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 14 de 2009 y si, en
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
consecuencia, había lugar a la devolución de los dineros pagados por contribución por
valorización.
La acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que
no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa
o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por las autoridades jurisdiccionales
de instancia.
La Sala advierte que, la parte actora citó varias providencias; sin embargo, lo hizo para
insistir en sus argumentos, relacionados con que se debió ordenar la devolución de los
pagos que realizó por concepto de contribución de valorización.
En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
determinado que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio
de validez, mas no de corrección7, y que, por lo tanto, este mecanismo no puede utilizarse
como una instancia para discutir asuntos de índole probatoria que dieron origen a los
procesos ordinarios.
En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para declarar
improcedente la solicitud de amparo.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
III. FALLA
1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en
la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de
su cargo.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Salvo voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador8
7Ver, entre otras, las sentencias T-344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019.
8Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
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Expediente: 11001-03-15-000-2026-05901-00
Demandante: Obiprosa Colombia SAS
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el cual
se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260590100/AD5ADA321C25A20040C9E0B7B7D002226C2CFE2EA393D42F82E6600FD427D53E/2

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