Inmediatez: improcedencia del amparo – Fecha Publicación: 25/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-02905-01
Accionante: MIGUEL ENRIQUE QUIÑONES GRILLO
Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN
A, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTROS
Temas: Tutela contra fallo de la misma naturaleza. Cosa juzgada constitucional
fraudulenta – Fraus omnia corrumpit -. Reglas precisadas en la
jurisprudencia constitucional para su análisis
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación
presentada por el señor Miguel Enrique Quiñones Grillo, quien actúa en nombre
propio, contra la sentencia de 25 de mayo de 2026 dictada por la Subsección B de
la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de
tutela.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 16 de abril de 2026, la parte demandante solicitó al juez constitucional la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva
y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de prevalencia del
derecho sustancial sobre las formalidades, supuestamente vulnerados por las
autoridades accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“En primer lugar, para SOLICITAR que una vez verificada la procedibilidad de la
presente acción de tutela por cumplimento de las causales o requisitos generales y
especiales de la Acción de Tutela contra providencias judiciales, lo mismo que el
cumplimiento de los requisitos excepcionalísimos de la acción de tutela contra fallos de
tutela, se decrete el AMPARO de mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO,
de LIBRE ACCESO A LA AMINISTRACIÓN JUSTICIA, o TUTELA JUDICIAL
EFECTIVA y PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE LAS
FORMALIDADES, que me han sido vulnerados como más adelante se expone, por el
fallo de tutela de la Referencia a saber, el de 5 de mayo de 2025 en firme con la fuerza
de la cosa Juzgada Constitucional al 15 de octubre de 2025, de la Sub Sección B, de
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
en lo sucesivo la Sub Sección B y por el cual se confirmó el de primera instancia en
tutela de 28 de junio de 2024, de la Sub Sección A de la misma Corporación, en lo
sucesivo la Sub Sección A, que declaró la improcedencia de la Acción de Tutela de
MIGUEL ENRIQUE QUIÑONES GRILLO contra JUZGADO SÉPTIMO
ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB SECCIÓN C,
que por sentencias del 1º de agosto y confirmatoria del 29 de noviembre de 2023,
respectivamente, NEGARON LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA dentro del proceso,
Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho del suscrito accionante
contra COLPENSIONES, Radicado,11001-33-35-007-2022-0025701.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: 57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo
En segundo lugar, para que como medida reparatoria de la vulneración ius
fundamental consumada, se deje sin efectos la situación de Cosa Juzgada
Constitucional, que actualmente connota la sentencia de tutela, del 5 de mayo de 2025,
de la Sub Sección B, por hallarse afectada la misma de consideraciones análisis
actuaciones y omisiones fraudulentas que impidieron que se le diera una decisión justa
y recta al caso materia de estudio y para que en consecuencia se ordene a la Sub
Sección B, que expida el fallo de tutela que corresponda en el cual se superen las
irregularidades del que se ataca en tutela por este escrito y actualmente vigente”.
2. Hechos1
La parte actora relató que era beneficiaria del régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que después de su retiro definitivo del servicio
público, solicitó al entonces Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de la
pensión mensual vitalicia de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985. Inicialmente,
la prestación fue negada mediante la Resolución 10009 de 17 de mayo de 2001;
sin embargo, al resolver el recurso de reposición, por medio de la Resolución 3135
de 11 de marzo de 2003, la entidad revocó esa decisión y reconoció la pensión con
un ingreso base de liquidación de $4.211.578 y una primera mesada de $3.158.654,
efectiva a partir del 1º de junio de 2000.
Señaló que el 13 de septiembre de 2019 solicitó a Colpensiones el reajuste de la
prestación, porque consideró que el ingreso base de liquidación y el valor de la
mesada pensional se habían determinado por una cuantía inferior a la que
correspondía. En particular, cuestionó el período utilizado para calcular el tiempo
que le faltaba para consolidar el derecho y la exclusión de algunos factores
salariales que percibió durante su vinculación con la Rama Judicial, entre ellos, la
prima especial y la bonificación por compensación. La solicitud fue negada
mediante la Resolución SUB 322984 de 26 de noviembre de 2019, contra la cual
interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación. Posteriormente,
Colpensiones expidió la Resolución SUB 35284 de 7 de febrero de 2020 y ante el
recurso de queja promovido por el interesado, profirió la Resolución SUB 138478
de 30 de junio de 2020, mediante la cual reliquidó la pensión a partir del 13 de
septiembre de 2016.
Inconforme con lo anterior, el señor Miguel Enrique Quiñones Grillo presentó
demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho contra Colpensiones, con la pretensión de que se declarara la nulidad
parcial de los actos administrativos relacionados con el reconocimiento y posterior
reliquidación de su pensión y a título de restablecimiento del derecho pretendió el
reconocimiento y pago de las diferencias pensionales no prescritas causadas desde
el 13 de septiembre de 2016, junto con los incrementos, indexación e intereses que
estimó procedentes.
Manifestó que el proceso correspondió por reparto al Juzgado Séptimo
Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá2, que mediante sentencia de 1º de
agosto de 2023, declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la
demanda y negó las pretensiones, al considerar que no se desvirtuó la presunción
de legalidad de los actos administrativos objeto de control y que la reliquidación
pensional debía sujetarse a las reglas aplicables al régimen de transición,
particularmente respecto de la determinación del ingreso base de liquidación y de
los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Precisó que contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, al estimar
que contrario a lo afirmado por el a quo, sí había demandado la nulidad parcial de
la Resolución 322984 de 2019 y cuestionó la contradicción entre la sentencia y el
1 Los hechos se desprenden del proceso ordinario y del escrito de tutela.
2 Proceso no. 11001-33-35-007-2022-00257-00.
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Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo
auto admisorio, en el que se había considerado debidamente integrada la
proposición jurídica. Reiteró que los actos acusados estaban viciados por falsa
motivación y aplicación indebida de las normas que regulaban el ingreso base de
liquidación, pues se incluyeron periodos en los que estuvo desempleado, se
omitieron factores salariales como la prima especial percibida en la Rama Judicial
y se determinó de manera errónea el tiempo faltante para adquirir el derecho
pensional. Asimismo, cuestionó la forma en que se calculó e indexó la mesada
pensional y afirmó que se aplicó indebidamente el artículo 1º del Decreto 1158 de
1994.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,
mediante sentencia de 29 de noviembre de 2023, confirmó parcialmente la decisión
de primera instancia y revocó el numeral que había declarado de oficio la excepción
de ineptitud sustantiva parcial, al considerar que el ingreso base de liquidación de
los beneficiarios del régimen de transición debía determinarse de conformidad con
los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y que los factores salariales computables
correspondían a aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con la
interpretación jurisprudencial aplicable.
Posteriormente, el 21 de mayo de 2024, el señor Quiñones Grillo promovió acción
de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,
con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, que
estimó vulnerados con las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. En esa oportunidad cuestionó las providencias por la
presunta configuración de defectos sustantivo y fáctico, relacionados,
principalmente, con la aplicación del Decreto 1158 de 1994 y con la valoración de
las pruebas que, a su juicio, acreditaban los factores salariales y las cotizaciones
que debían considerarse para establecer el monto de su pensión.
Por sentencia de 28 de junio de 20243, el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección A declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no se
cumplió el requisito general de relevancia constitucional. En particular, estimó que
los argumentos relacionados con la aplicación del Decreto 1158 de 1994
correspondían a una discusión de índole legal y que el argumento relacionado con
el defecto fáctico tampoco satisfizo la carga argumentativa necesaria para
demostrar una vulneración de derechos fundamentales derivada del análisis
probatorio efectuado por las autoridades judiciales accionadas.
La parte actora impugnó esa decisión y sostuvo que la controversia tenía relevancia
constitucional, pues según afirmó, no pretendía reabrir el debate propio del proceso
ordinario, sino cuestionar la aplicación de una norma que, en su criterio, carecía de
conexión material con el asunto y la omisión en el análisis de las pruebas que
demostrarían los aportes efectuados al sistema de seguridad social sobre la prima
especial y la bonificación por compensación. Asimismo, insistió en que tales
circunstancias configuraron los defectos sustantivo y fáctico planteados en la
solicitud de amparo.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia de 5 de
mayo de 2025 confirmó la decisión de primera instancia que había declarado
improcedente la tutela. Frente a esa providencia, el señor Quiñones Grillo promovió
incidente de nulidad el 27 de mayo de 2025, en el cual cuestionó, entre otros
aspectos, la presunta omisión en la valoración de las pruebas que habían sido
decretadas dentro del trámite constitucional. La solicitud de nulidad fue rechazada
de plano mediante auto de 11 de junio de 2025 y, posteriormente, por auto de 2 de
3 Radicado no.11001-03-15-000-2024-02537-01.
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Accionante: Miguel Enrique Quiñones Grillo
julio del mismo año se rechazó el recurso de apelación que interpuso contra esa
determinación.
El expediente de tutela fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual
revisión y mediante providencia de 30 de septiembre de 2025, la Sala Novena de
Selección excluyó el asunto de revisión. Según indicó el accionante, esa decisión
fue notificada el 15 de octubre de 2025 y no se formuló insistencia para su
selección, por lo que la sentencia de 5 de mayo de 2025 quedó amparada por la
cosa juzgada constitucional.
3. Fundamentos de la acción
El accionante afirmó que la acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia
constitucional, pues la controversia comprometía el principio de obligatoriedad de la
prueba derivado del artículo 29 de la Constitución Política, en tanto la autoridad
judicial accionada omitió el decreto, la práctica, el análisis y la valoración de
elementos probatorios que, en su criterio, resultaban determinantes para establecer
el valor realmente causado de su mesada pensional. Asimismo, cuestionó que en
la anterior acción de tutela se hubiera considerado que sus reparos carecían de
relevancia constitucional, pues sostuvo que la ausencia de valoración del material
probatorio y la aplicación de una norma que, a su juicio, no guardaba conexión
material con el asunto trascendían una controversia meramente legal.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, señaló que agotó el único mecanismo de
defensa que tenía a su alcance contra la sentencia de tutela de segunda instancia.
Explicó que el 27 de mayo de 2025 promovió incidente de nulidad contra la
providencia de 5 de mayo de ese año, con fundamento en la causal prevista en el
numeral 5º del artículo 133 del Código General del Proceso, debido a la omisión
relacionada con las pruebas que consideró determinantes para resolver el asunto.
Agregó que dicho incidente fue rechazado de plano y que tampoco prosperó el
recurso que interpuso contra esa decisión.
En relación con las causales específicas de procedencia, la parte actora sostuvo
que la sentencia cuestionada incurrió en defecto procedimental absoluto. Al
respecto, afirmó que la autoridad judicial accionada se apartó del procedimiento
aplicable al trámite de la impugnación, en primer lugar, porque omitió pronunciarse
sobre la solicitud de decreto oficioso del Certificado Electrónico de Tiempos
Laborados —CETIL— que, según indicó, acreditaba los factores salariales respecto
de los cuales la Rama Judicial había efectuado aportes al sistema de seguridad
social en pensiones. A su juicio, la omisión del decreto, práctica y valoración de
dicha prueba tuvo incidencia determinante en la decisión, pues de haberse
incorporado y examinado habría correspondido emitir una decisión de fondo y no
declarar improcedente el amparo.
Asimismo, alegó que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado
incurrió en defecto procedimental absoluto porque confirmó la sentencia de primera
instancia con fundamento en razones diferentes a las expuestas por la Subsección
A. Explicó que esta última declaró improcedente la tutela por falta de relevancia
constitucional, mientras que la autoridad judicial accionada agregó el
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que el cuestionamiento
relacionado con el documento denominado “liquidación” constituía un argumento
nuevo que no había sido planteado en el proceso ordinario.
Sobre este punto, sostuvo que la incorporación de una nueva razón de
improcedencia desconoció el principio de non reformatio in pejus, pues era el único
impugnante de la sentencia de primera instancia y la competencia del superior
estaba delimitada por los argumentos expuestos en la impugnación. Añadió que no
había tenido la posibilidad de controvertir el documento denominado “liquidación”
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durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, porque fue el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que en la sentencia de 29 de noviembre de 2023
le atribuyó relevancia para resolver el asunto.
De otra parte, insistió en que los cuestionamientos formulados en la primera acción
de tutela no pretendieron reabrir el debate propio del proceso ordinario. Señaló que
mientras en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho discutió
la aplicación del Decreto 1158 de 1994 desde las causales de nulidad previstas en
los artículos 137 y 138 del CPACA, en sede de tutela planteó la controversia desde
una perspectiva constitucional, pues sostuvo que las providencias judiciales
incurrieron en defecto sustantivo al aplicar dicha normativa sin tener en cuenta las
disposiciones especiales que, en su criterio, contemplaban la prima especial y la
bonificación por compensación como factores computables para determinar el
ingreso base de liquidación pensional.
Igualmente, reiteró que en la primera solicitud de amparo había formulado un
defecto fáctico por la ausencia de análisis del material probatorio relacionado con
los aportes efectuados al sistema de seguridad social en pensiones sobre la prima
especial y la bonificación por compensación. En ese sentido, consideró que no
podía exigírsele una carga argumentativa dirigida a controvertir una valoración
probatoria que según afirmó, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no había
realizado.
Finalmente, el accionante sostuvo que aunque la providencia cuestionada había
sido proferida dentro de otro trámite de tutela, se configuraban los presupuestos
excepcionales que permitían promover una acción de tutela contra un fallo de la
misma naturaleza. En particular, afirmó que no existía identidad procesal entre
ambas solicitudes, que la sentencia de 5 de mayo de 2025 había sido producto de
una situación de fraude y que no contaba con otro mecanismo judicial para obtener
la protección pretendida.
Respecto de la ausencia de identidad procesal, explicó que la presente acción
estaba dirigida contra la sentencia de tutela de 5 de mayo de 2025 y pretendía que
se dejara sin efectos esa providencia y se ordenara emitir una nueva decisión de
fondo, mientras que la acción anterior se dirigió contra las providencias proferidas
por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho.
En cuanto al supuesto fraude, sostuvo que la sentencia cuestionada acogió una
premisa que calificó como contraria a la realidad, relacionada con que la Resolución
SUB 138478 de 30 de junio de 2020 había reliquidado su pensión con fundamento
en el documento denominado “liquidación”. Afirmó que dicho acto administrativo no
mencionó ese documento y que este tampoco contenía los elementos necesarios
para constituir una verdadera liquidación. Además, consideró que la Subsección B
de la Sección Tercera del Consejo de Estado desbordó su competencia al introducir
el incumplimiento de la subsidiariedad como una nueva causal de improcedencia,
con fundamento en que no había controvertido aquel documento dentro del proceso
ordinario.
Por último, manifestó que no existía otro mecanismo judicial para cuestionar la
situación alegada, pues promovió incidente de nulidad contra la sentencia de 5 de
mayo de 2025 con fundamento en la omisión probatoria, el cual fue rechazado de
plano y, posteriormente, se rechazó el recurso que interpuso contra esa decisión,
por lo que consideró agotados los instrumentos procesales que tenía a su alcance.
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4. Oposición
4.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A
El magistrado ponente rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la
acción o, subsidiariamente, negar las pretensiones por carecer de sustento fáctico
y jurídico.
Señaló que la solicitud de amparo era improcedente, pues no cumplía con los
requisitos excepcionales establecidos por la jurisprudencia constitucional para la
procedencia de la tutela contra fallos de tutela. En particular, afirmó que el actor no
demostró que la sentencia de 5 de mayo de 2025 hubiera sido producto de una
situación de fraude que configurara cosa juzgada fraudulenta y que sus reparos se
limitaron a expresar inconformidad con la valoración jurídica, probatoria y procesal
efectuada en aquella decisión.
Asimismo, sostuvo que no se cumplió el requisito de inmediatez dado que la
providencia cuestionada fue notificada el 22 de mayo de 2025 y la presente acción
se promovió el 16 de abril de 2026, por lo que transcurrieron diez (10) meses y
veinticinco (25) días. Agregó que la decisión fue excluida de eventual revisión por la
Corte Constitucional y, por tanto, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
Finalmente, destacó el carácter excepcional de la tutela contra providencias de las
altas cortes y señaló que no se acreditó una actuación arbitraria o ilegítima que
justificara la intervención del juez constitucional.
4.2. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B
El magistrado de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado
solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que los
cuestionamientos relacionados con la sentencia de 28 de junio de 2024 ya habían
sido planteados por el accionante en la impugnación y resueltos mediante
providencia de 5 de mayo de 2025.
Asimismo, sostuvo que el actor no acreditó que las decisiones cuestionadas fueran
producto de actuaciones fraudulentas, pues se limitó a reiterar las razones de su
inconformidad con lo decidido tanto en el proceso ordinario como en la anterior
acción de tutela. Agregó que tampoco se cumplió el requisito de inmediatez, dado
que la sentencia de segunda instancia se notificó el 22 de mayo de 2025. Al
respecto, consideró que el término no podía contabilizarse desde la ejecutoria del
auto mediante el cual la Corte Constitucional excluyó el expediente de eventual
revisión, porque la vulneración alegada se atribuyó a la sentencia de tutela y no a
esa actuación.
Por último, indicó que los argumentos de la nueva solicitud de amparo reiteraron los
asuntos analizados en las sentencias de tutela de primera y segunda instancia,
cuyos fundamentos jurídicos constaban en las respectivas providencias.
4.3. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección C
La titular del despacho rindió informe en el que solicitó declarar la falta de
legitimación en la causa por pasiva. Señaló que dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por el señor Miguel Enrique Quiñones Grillo
contra Colpensiones, profirió la sentencia de segunda instancia mediante la cual
confirmó parcialmente la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito
Judicial de Bogotá, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
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No obstante, precisó que las pretensiones de la presente acción de tutela no
estaban relacionadas con las actuaciones adelantadas por ese Tribunal dentro del
referido proceso, pues los cuestionamientos del accionante se dirigieron contra las
decisiones proferidas en el posterior trámite constitucional.
En consecuencia, consideró que no existía una actuación atribuible a esa autoridad
judicial que justificara su vinculación como parte pasiva y solicitó que se declarara
su falta de legitimación en la causa por pasiva.
4.4. Respuesta del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá
La titular del despacho rindió informe en el que sostuvo que las actuaciones
adelantadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
promovido por el señor Miguel Enrique Quiñones Grillo contra Colpensiones se
ajustaron a los preceptos constitucionales y legales.
Explicó que mediante sentencia de 1º de agosto de 2023, declaró parcialmente
probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y negó las
pretensiones. Indicó que el actor interpuso recurso de apelación y que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante
sentencia de 29 de noviembre de 2023 confirmó la negativa de las pretensiones y
revocó la decisión relacionada con la ineptitud sustantiva parcial de la demanda.
Agregó que el accionante promovió posteriormente una acción de tutela contra las
providencias dictadas en ese proceso, la cual fue declarada improcedente por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Para terminar, afirmó que las decisiones adoptadas por ese despacho tuvieron
sustento en el análisis fáctico, jurídico y probatorio correspondiente, por lo que no
podía atribuírsele alguna conducta que hubiera vulnerado los derechos
fundamentales invocados por el accionante.
4.5. Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones
La directora de Acciones Constitucionales de la entidad rindió informe en el que
solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no se acreditó
la existencia de algún defecto en las providencias cuestionadas ni la vulneración de
los derechos fundamentales del accionante.
Sostuvo que la tutela contra providencias judiciales tenía carácter excepcional y que
no podía utilizarse como una instancia adicional para reabrir debates jurídicos y
probatorios ya resueltos por el juez natural. En ese sentido, afirmó que las
autoridades judiciales accionadas actuaron conforme con la Constitución, la ley y la
jurisprudencia aplicable, sin que sus decisiones fueran arbitrarias o caprichosas.
Asimismo, señaló que el accionante no acreditó ninguna de las causales específicas
de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y que su inconformidad
se dirigió, en realidad, a controvertir nuevamente el análisis efectuado en las
decisiones cuestionadas.
5. Sentencia de tutela impugnada
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia
de 25 de mayo de 2026 declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que
no se cumplieron los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional
para la procedencia excepcional de una acción de tutela contra una sentencia
dictada dentro de otro trámite de la misma naturaleza.
En primer lugar, precisó que la inconformidad del señor Miguel Enrique Quiñones
Grillo recayó sobre la sentencia de 5 de mayo de 2025, mediante la cual la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó el fallo que
había declarado improcedente la primera acción de tutela por incumplimiento del
requisito de relevancia constitucional.
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Explicó que de acuerdo con la sentencia SU-627 de 2015 de la Corte Constitucional,
la procedencia de una tutela contra un fallo de tutela exigía, además del
cumplimiento de los requisitos generales y específicos establecidos para
controvertir providencias judiciales, que se acreditara la existencia de fraude en la
decisión cuestionada y, por consiguiente, la configuración de una cosa juzgada
fraudulenta.
Al analizar el caso, advirtió que el accionante no sustentó la procedencia
excepcional del amparo a partir de la existencia de un verdadero fraude. Señaló
que, aunque hizo referencia a supuestas “situaciones de fraude”, estas se
relacionaron con la interpretación efectuada respecto del documento denominado
“liquidación” y con la inclusión en la sentencia de segunda instancia de una razón
adicional de improcedencia asociada con el requisito de subsidiariedad.
En criterio de la Sala, tales cuestionamientos no demostraron una actuación
fraudulenta, sino que correspondieron a los argumentos con los cuales el actor
pretendió configurar un defecto procedimental absoluto, bajo la afirmación de que
la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se apartó de las
reglas que regulaban el trámite de la impugnación de los fallos de tutela.
Sobre ese aspecto, indicó que el fraude suponía la existencia de razones de peso
que permitieran considerar que la decisión judicial obedeció a actuaciones
irregulares. Sin embargo, estimó que el defecto procedimental alegado por el
accionante no podía equipararse, por sí solo, a una actuación fraudulenta, pues no
se advirtió mala fe por parte de los jueces constitucionales. Por el contrario, destacó
que la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación expuso las razones
por las cuales consideró incumplidos los requisitos de relevancia constitucional y
subsidiariedad.
Asimismo, consideró que el propósito del accionante consistió en reabrir el debate
probatorio y jurídico planteado tanto ante los jueces naturales como en la primera
acción de tutela, con el fin de obtener un nuevo pronunciamiento sobre los reparos
que previamente había formulado bajo la configuración de los defectos fáctico y
sustantivo.
Por lo anterior, concluyó que el actor no explicó razonablemente en qué habría
consistido el fraude atribuible a los jueces de tutela y, en consecuencia, no cumplió
con los presupuestos especiales que permitían controvertir excepcionalmente una
sentencia de tutela mediante una nueva solicitud de amparo. En razón de ello,
estimó innecesario estudiar los requisitos generales de procedencia de la tutela
contra providencias judiciales.
Por último, destacó que la acción de tutela no facultaba al juez constitucional para
sustituir los procedimientos judiciales ordinarios ni para interferir en las decisiones
adoptadas dentro de estos, salvo que se acreditara un perjuicio irremediable o una
evidente vulneración del debido proceso, circunstancias que no encontró
demostradas en el asunto.
6. Escrito de impugnación
Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte
actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión.
En primer lugar, cuestionó la conclusión según la cual no sustentó la existencia de
fraude. Afirmó que en la solicitud de amparo sí identificó situaciones que, a su juicio,
configuraron ese supuesto. En particular, sostuvo que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca concluyó que el valor de su mesada pensional correspondía a
$7.135.385, con fundamento en el documento denominado “liquidación”, pese a que
según indicó, este no contenía una liquidación propiamente dicha, sino un listado
de valores nominales. Agregó que la Subsección B de la Sección Tercera del
Consejo de Estado acogió esa conclusión en la sentencia de tutela cuestionada.
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Asimismo, manifestó que la primera instancia confundió ese reproche con el defecto
procedimental absoluto que formuló de manera independiente. Sobre este último,
reiteró que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse acerca de las
solicitudes probatorias que presentó durante el trámite de la impugnación de la
primera tutela, especialmente respecto de la Certificación Electrónica de Tiempos
Laborados —CETIL—, con la cual pretendió acreditar los factores salariales sobre
los que se efectuaron cotizaciones al sistema pensional. A su juicio, esa omisión
implicó un apartamiento de las reglas que regulaban el trámite de la segunda
instancia y tuvo incidencia en la decisión de declarar improcedente el amparo.
También controvirtió la consideración según la cual para configurar el fraude debía
inferirse mala fe del juzgador. Sostuvo que el fraude podía establecerse
objetivamente a partir de las irregularidades de la decisión judicial, sin necesidad de
demostrar una intención maliciosa del funcionario. En ese sentido, insistió en que la
falta de pronunciamiento sobre las pruebas solicitadas constituyó una irregularidad
relevante, pues estas surgieron con posterioridad al fallo de primera instancia de la
anterior tutela y antes de que se resolviera su impugnación.
De otra parte, negó que con la nueva solicitud de amparo pretendiera reabrir el
debate planteado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Explicó
que en el proceso ordinario cuestionó la legalidad de los actos administrativos
relacionados con la reliquidación de su pensión, mientras que en la presente acción
censuró las irregularidades que atribuyó a las providencias judiciales posteriores,
particularmente a la sentencia de tutela de 5 de mayo de 2025.
Finalmente, insistió en la relevancia de la prueba CETIL y de los demás documentos
aportados en la anterior acción de tutela, pues según afirmó estos acreditaban las
cotizaciones efectuadas sobre la asignación básica mensual, la bonificación por
servicios prestados, la prima especial y la bonificación por compensación durante
los períodos que consideró relevantes para determinar el ingreso base de
liquidación de su pensión. Por ello, sostuvo que la primera instancia no podía
abstenerse de analizar las situaciones de fraude y el defecto procedimental
alegados y reiteró que correspondía revocar la sentencia impugnada y efectuar un
estudio de fondo de la solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de impugnación.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si
debe revocar la sentencia de 5 de mayo de 2025 del Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección B que confirmó la decisión de 28 de junio de 2024, proferida
por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró
improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no se cumplió el requisito
general de relevancia constitucional, y si debe acceder al amparo constitucional en
los términos propuestos por la parte actora.
3. Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la
misma naturaleza
La Sala, en principio, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la
misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la
Corte Constitucional que tuvieron como sustento la sentencia SU-1219 de 2001.
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Sobre el particular, esa Corporación judicial en la sentencia T-272 de 20144, indicó
“no es procedente la tutela contra tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir
un recurso adicional para insistir en la revisión de tutelas que con anterioridad no
fueron seleccionadas, (ii) supondría crear una cadena interminable de demandas,
con lo cual resultaría afectado el principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el
mecanismo de cierre hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte
Constitucional, y (iv) la tutela perdería su efectividad, pues ‘quedaría
indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera
no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que
su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el
anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a
vencer”’.
Con posterioridad, en la sentencia SU-627 de 20155 la Corte Constitucional, rectificó
su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra
sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega
a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave
en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que
la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela
que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión,
la Corte expresó:
“4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de
tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él
o contra una actuación previa o posterior a ella.
4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.
4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte
Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento
solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte
Constitucional.
4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción
de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el
fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos
genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela
presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se
demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue
producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario
o extraordinario, eficaz para resolver la situación.
4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la
sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la
sentencia.
4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de
cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la
demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela,
la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para
su revisión.
4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento
de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de
obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del
incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.”
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de
20186, consideró que la acción de tutela es procedente, entre otros, contra la
providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza. Al
respecto, sostuvo:
4 M. P. María Victoria Calle Correa.
5 Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
6 M.P. Carlos Bernal Pulido.
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“En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela, sino contra
ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo. La Corte Constitucional unificó su
jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que consideró que la tutela sí era procedente
frente a actuaciones arbitrarias de los jueces de tutela, que se hubieran realizado antes o después
de proferir el fallo, por lo que este requisito de procedencia se encuentra superado”.
El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta
que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto
y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas.
Por otra parte, en la sentencia T-322 de 20197, la Corte Constitucional resaltó que
previo a la verificación de la existencia de un fraude, es pertinente constatar si el
fallo de tutela reprochado fue objeto de la eventual revisión que le ha sido atribuida
a esa corporación judicial, pues de lo contrario se tornaría improcedente la solicitud
de amparo.
Al respecto, en la reciente sentencia T-023 de 20238, la misma corporación sostuvo
que “de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en principio son improcedentes
las acciones de tutela en contra de una decisión de tutela antes de que el trámite de
selección y eventual revisión se haya surtido. Esta regla de improcedencia, sin
embargo, no es absoluta. En casos excepcionales, la acción de tutela contra
decisiones de tutela puede ser procedente si, a pesar de que la parte accionante no
participó en el trámite de selección o este no se ha surtido, las pruebas practicadas
en sede de revisión evidencian prima facie la existencia de una situación de fraude
que se habría materializado en los fallos de tutela de instancia”.
De conformidad con lo expuesto, es posible identificar dos escenarios: el primero,
en el que la Corte Constitucional selecciona para revisión el caso con el fin de
determinar si existe o no cosa juzgada fraudulenta. El segundo, cuando la sentencia
de tutela es excluida de revisión, lo que conllevaría que lo resuelto hace tránsito a
cosa juzgada formal y material. Al respecto, esa corporación judicial en la referida
sentencia T-322 de 20199, con el fin de identificar los criterios seguidos por las
diferentes Salas de Revisión, precisó de manera indicativa en qué casos existe una
situación de fraude.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha considerado que quien pretenda la
revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional debido a su no selección, debe cumplir con una exigente carga
argumentativa dirigida a demostrar, i) que el juez de tutela incumplió un deber básico
de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea
de administrar justicia manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente
negligente y ii) que el fallo de tutela objetado no pueda ser admitido debido a que
resulta evidentemente incorrecto, implicando, además, una afectación grave del
patrimonio público.
Así mismo, “la parte interesada debe demostrar, con base en fundamentos claros, ciertos,
serios y coherentes la situación de fraude alegada, la incidencia en la decisión adoptada, la
evidente violación de un derecho fundamental y que la afectación sea significativa y
trascendental (trasgredir de manera grave el patrimonio público). En este sentido, no serán
de recibo razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del
solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de
seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional”.
Con todo, la jurisprudencia constitucional ha establecido las subreglas que
determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la providencia acusada
7 M.P.: José Fernando Reyes Cuartas.
8 M.P.: Paola Andrea Meneses Mosquera.
9 M.P: José Fernando reyes Cuartas.
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haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte Constitucional (ii) que
la decisión superó el trámite de la revisión ante la mencionada corte, es decir, que
no fuese seleccionada para su revisión y (iii) que en ésta configure el fenómeno de
la cosa juzgada fraudulenta.
4. Estudio y solución del caso concreto
El señor Miguel Enrique Quiñones Grillo, quien actúa en nombre propio, presentó
acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por
la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela
judicial efectiva y de acceso a la administración de justicia, así como del principio
de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, con ocasión de la
sentencia de 5 de mayo de 2025, mediante la cual esa autoridad judicial confirmó la
decisión de 28 de junio de 2024 de la Subsección A de la misma Sección, que
declaró improcedente la acción de tutela que había promovido contra las
providencias dictadas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá
y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se pretendía
la reliquidación de su pensión.
El accionante sostuvo que la sentencia de 5 de mayo de 2025 incurrió en defecto
procedimental absoluto, porque la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre las
solicitudes probatorias que formuló durante el trámite de la impugnación, en especial
respecto de la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados —CETIL— que, a su
juicio, acreditaba los factores salariales sobre los cuales la Rama Judicial efectuó
aportes al sistema de seguridad social en pensiones. Asimismo, cuestionó que la
Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación hubiera incorporado el
incumplimiento del requisito de subsidiariedad como una razón adicional para
confirmar la improcedencia de la primera acción de tutela. Además, afirmó que
concurrían los presupuestos excepcionales para promover una tutela contra un fallo
de la misma naturaleza, pues no existía identidad procesal entre las dos acciones y
la providencia cuestionada había sido producto de situaciones de fraude
relacionadas, entre otros aspectos, con la valoración atribuida al documento
denominado “liquidación”.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia
de 25 de mayo de 2026 declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que
no se cumplieron los presupuestos excepcionales establecidos por la jurisprudencia
constitucional para cuestionar una sentencia proferida dentro de otro trámite de
tutela. En particular, estimó que el actor no sustentó razonablemente la existencia
de fraude, pues los hechos que calificó de fraudulentos correspondieron, en
realidad, a los argumentos con los cuales pretendió demostrar la configuración de
un defecto procedimental absoluto y reiterar los cuestionamientos jurídicos y
probatorios formulados en el proceso ordinario y en la primera acción de tutela. En
ese sentido, concluyó que no se configuró una situación de cosa juzgada
fraudulenta que permitiera efectuar un nuevo examen constitucional.
El accionante impugnó esa decisión y sostuvo que la primera instancia interpretó de
manera equivocada los argumentos de la solicitud de amparo. Insistió en que sí
expuso situaciones de fraude, particularmente porque el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca determinó el valor de su mesada pensional con fundamento en el
documento denominado “liquidación”, pese a que según afirmó, este no contenía
una verdadera liquidación, conclusión que posteriormente fue acogida por la
Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación. Asimismo, señaló que
ese cuestionamiento era independiente del defecto procedimental absoluto que
atribuyó a la omisión de pronunciamiento sobre las solicitudes probatorias
formuladas durante el trámite de la anterior impugnación.
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Además, controvirtió que la configuración del fraude exigiera acreditar la mala fe del
funcionario judicial y sostuvo que bastaba con establecer objetivamente la
existencia de irregularidades que hubieran afectado la decisión. Reiteró la
relevancia de la prueba CETIL y negó que pretendiera reabrir el debate decidido en
el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues afirmó que la presente
controversia se dirigió específicamente contra las irregularidades que atribuyó a la
sentencia de tutela de 5 de mayo de 2025.
La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia que declaró
improcedente la acción de tutela, por las razones que se exponen a continuación:
En primer lugar, la Sala observa que en el caso de la referencia la Corte
Constitucional excluyó del trámite de revisión eventual la acción de tutela no. 11001-
03-15-000-2024-02537-00/01, promovida por el señor Miguel Enrique Quiñones
Grillo contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro de la
cual se profirió la sentencia de 5 de mayo de 2025 por la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado, providencia que ahora cuestiona el accionante. Ello
se evidencia en la siguiente imagen, tomada de la página web de la Corte
Constitucional:
La información anterior resulta relevante, pues en la sentencia T-023 de 2023 la
Corte Constitucional estableció que, en principio, las acciones de tutela contra
decisiones de tutela son improcedentes mientras no se haya surtido el trámite de
selección y revisión eventual.
Por lo tanto, dado que la acción de tutela interpuesta por el señor Miguel Enrique
Quiñones Grillo no fue seleccionada por la Corte Constitucional para revisión
eventual, se procederá a analizar los demás requisitos de procedencia de la tutela
frente a actuaciones dentro de un proceso de tutela, conforme a lo establecido en
la sentencia SU-627 de 2015, la cual tiene carácter unificador en esta materia.
En la precitada sentencia SU-627 de 2015 la Corte Constitucional unificó su
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias
emitidas en el marco de otra acción de tutela. En dicha sentencia se explicó la
necesidad de distinguir entre dos supuestos: cuando la tutela se interpone contra
una sentencia de tutela y cuando se interpone contra una actuación anterior o
posterior a dicha providencia.
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En el caso de acciones de tutela que impugnan fallos de tutela, como el presente,
la Corte Constitucional estableció que, cuando la acción de tutela se interpone
contra una sentencia dictada por un juez de tutela (distinto a la Corte Constitucional),
la acción de amparo puede ser procedente de manera excepcional si se cumplen
los siguientes requisitos:
(i) El cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
(ii) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de
amparo cuestionada.
(iii) Se demuestre de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la sentencia
fue producto de una situación de fraude (cometida por una de las partes, por las dos o,
incluso, con anuencia del juez).
(iv) No exista otro mecanismo judicial eficaz para conjurar la situación.
De conformidad con lo anterior, la Sala precisa que comparte el análisis realizado
por el a quo respecto de los requisitos generales de procedencia contra tutela, pero
porque no se cumple el requisito de inmediatez como pasará a explicarse.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción
de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien,
aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”,
lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier
tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único
cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional10 ha señalado que si bien no es posible
establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela,
ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término
razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos
fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la
naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la
urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino
también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros
afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la
acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se
tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no
un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio
excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en
un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un
requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el
uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la
negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 11
La Sala precisa que, aun cuando el accionante promovió incidente de nulidad contra
la sentencia cuestionada y, posteriormente, interpuso recurso de apelación contra
la decisión que lo rechazó, para efectos de verificar el cumplimiento del requisito de
inmediatez se tendrá en cuenta la fecha en que fue notificada la providencia de
tutela de segunda instancia, por ser esta la decisión a la que se atribuye la
vulneración de los derechos fundamentales invocados.
10 Corte Constitucional, sentencia T-123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
11 Ibídem.
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De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que la sentencia de tutela de 5 de mayo
de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado
fue notificada a las partes por correo electrónico el 22 de mayo de 202512, fecha a
partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de oportunidad n la
presentación de la solicitud.
Como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, el artículo 86 de
la Constitución precisa que la acción de tutela debe procurar la protección inmediata
de los derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública. Si bien, la misma
disposición establece que se podrá hacer uso de este mecanismo constitucional en
todo momento, ello no implica que no se deba interponer dentro de un plazo
razonable, pues ello está en consonancia con los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada, los cuales, prima facie, se deben resguardar.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 16 de abril de 202613, transcurrieron
diez (10) meses y veinte (20) días entre el momento de la notificación de la
sentencia de 5 de mayo de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado dictada en el trámite de la acción de tutela y el de
la interposición de la acción constitucional, término que excede el límite razonable
y suficiente establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación,
como regla general, acogido igualmente por la Corte Constitucional.
Sobre el particular, cabe resaltar que la Corte Constitucional en diferentes
decisiones ha ratificado la posición jurisprudencial de esta Corporación, al indicar
que el plazo razonable para interponer la acción de tutela, si bien no es un término
fijo, puede entenderse como un periodo prudencial de seis (6) meses, el cual debe
analizarse en general, “en relación con el hecho generador de la tutela, las
14
condiciones del accionante y los derechos que subyacen en la pretensión” ,
respecto del cual ha precisado “que (…) ha entendido que seis meses es un plazo
razonable para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho
15
término es perentorio” .
En ese mismo sentido, en la sentencia T-619 de 2019, la Corte estimó que “el juez
debe ser muy cuidadoso en la constatación de este requisito por estar en riesgo la
seguridad jurídica y, aunque se ha destacado un periodo determinado (6 meses),
lo cierto es que también se ha extendido dicho lapso, pues para su fijación se debe
acudir a criterios como el de razonabilidad y proporcionalidad en cuya valoración le
corresponde al juez tener en cuenta las circunstancias que caractericen al caso
16
concreto” .
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a
concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir
circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya
presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la
omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el
tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. Sin embargo, cuando se trata
de cuestionar providencias judiciales la verificación de este presupuesto se torna
aún más exigente, por lo que no cualquier circunstancia lo excepcionaría cuando
se ha superado el plazo razonable de los seis meses, sino que en cada caso
concreto se deberá efectuar su estudio, siempre con el norte de preservar prima
12 La providencia se entenderá notificada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos,
en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 52 de la Ley
2080 de 2021.
13 Acta individual de reparto.
14 Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido.
15 Sentencia T-338 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
16 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
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facie los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
En el presente caso, la Sala advierte que el accionante no invocó ni expuso alguna
circunstancia que justificara la demora en la presentación de la acción de tutela. En
efecto, no ofreció explicación alguna dirigida a demostrar la existencia de una causa
objetiva que le hubiera impedido acudir oportunamente al juez constitucional, ni
alegó una situación excepcional que permitiera flexibilizar el análisis del requisito de
inmediatez. Por el contrario, sus argumentos se concentraron en cuestionar las
irregularidades que, a su juicio, afectaron la sentencia de tutela de 5 de mayo de
2025 y en sustentar la configuración de una situación de fraude y de un defecto
procedimental absoluto.
En ese escenario, se encuentra probado que el plazo considerado como razonable
y suficiente (seis meses siguientes a la notificación o conocimiento de la actuación
cuestionada) se encuentra superado en este caso concreto, sin que medie una
justificación suficiente. De ahí que, al no superarse el requisito de procedencia de
la acción de tutela relativo a la inmediatez, lo procedente es confirmar la decisión
de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por
las razones expuestas sin que sea necesario abordar el estudio de los demás
requisitos generales de procedibilidad.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Confirmar la sentencia de 25 de mayo de 2026 dictada por la
Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí
expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el
trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260290501/892593A626B11C05A09F1D6C611C4AF7FA63EAFA48E698658827B14FC09BA92E/2

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