Improcedencia tutela UGPP ante revisión – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-06219-00
Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN
PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y JUZGADO
OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
BARRANQUILLA
Temas: Tutela contra autoridad judicial. Proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en el que se accedió a reconocimiento
y pago de pensión de sobrevivientes desde la muerte del causante.
Requisito de subsidiariedad porque cuenta con el recurso
extraordinario de revisión
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), quien
actúa por conducto de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del
Atlántico y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 6 de agosto de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, así como el principio de sostenibilidad financiera, supuestamente
vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRINCIPALES:
Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP,
vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE
BARRANQUILLA y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN ORAL “A”, al ordenar reconocer y pagar la pensión
de sobrevivientes al nuevo beneficiario en el 100% pasando por alto que desde la data
del fallecimiento del causante JOSÉ DEL TRÁNSITO MARTINEZ COLL se le canceló en
ese 100% a la señora ZAMIRA ISABEL GONZLAEZ DE MARTINEZ (q.e.p.d) lo que hace
que por el periodo 17 de julio de 2020 al 24 de diciembre de 2021 se configure los
DOBLES PAGOS prohibidos en nuestra Constitución de 1991, artículo 128.
Segundo. Consecuentemente:
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a. Se DEJE sin efectos las sentencias del 11 de junio de 2025 y 31 de julio de 2025
dictadas por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE
BARRANQUILLA y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN ORAL “A”, respectivamente, por la flagrante vía de
hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrieron los estrados judiciales
accionados al pasar por alto que la UGPP, en vía administrativa, ya había reconocido en
el 100% la pensión de sobrevivientes a la señora ZAMIRA ISABEL quien devengó tal
prestación desde el día siguiente al fallecimiento del causante hasta su fecha de deceso
omisión que hoy genera que el cumplimiento de esas providencias por el periodo 17 de
julio de 2020 al 24 de diciembre de 2021 se configure los DOBLES PAGOS prohibidos
en nuestra Constitución de 1991, artículo 128 ocasionando con ello un grave perjuicio al
Erario Público.
b. ORDENAR al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN ORAL “A”, que proceda a dictar nueva sentencia
ajustada a derecho, esto es, que en el nuevo reconocimiento pensional a favor del señor
JOSÉ JOSÉ se tengan en cuenta los pagos pensionales que se le hicieron en el 100% a
la señora ZAMIRA ISABEL GONZLAEZ DE MARTINEZ (q.e.p.d), esto es desde el día
siguiente al fallecimiento del causante y hasta la fecha de su deceso con el fin de evitar
un grave perjuicio al Erario Público por el pago prestacional por el pago entre el 17 de
julio de 2020 (día siguiente al deceso del causante) al 24 de diciembre de 2021 (fecha
de deceso de la señora ZAMIRA) en un 200% lo cual es contrario a derecho conforme a
la ley 100/93.
ACCESORIAS:
En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de
defensa judicial solicitamos:
Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales
deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO
ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN ORAL “A”,
respectivamente, al pasar por alto que la UGPP, en vía administrativa, ya había
reconocido en el 100% la pensión de sobrevivientes a la señora ZAMIRA ISABEL quien
devengó tal prestación desde el día siguiente al fallecimiento del causante hasta su fecha
de deceso omisión que hoy genera que el cumplimiento de esas providencias por el
periodo 17 de julio de 2020 al 24 de diciembre de 2021 se configure los DOBLES PAGOS
prohibidos en nuestra Constitución de 1991, artículo 128 ocasionando con ello un grave
perjuicio al Erario Público.
Segundo. Como consecuencia a lo anterior, SUSPENDER las sentencias del 11 de junio
de 2025 y 31 de julio de 2025 dictadas por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO
ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA DE DECISIÓN ORAL “A”,
respectivamente, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario
equivalente al pago del 200% de una pensión de sobrevivientes por el periodo el 17 de
julio de 2020 (día siguiente al deceso del causante) al 24 de diciembre de 2021 (fecha
de deceso de la señora ZAMIRA) en un 200% lo cual es contrario a derecho conforme a
la ley 100/93, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación
determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas en
esas sentencias judiciales”.
2. Hechos1
La parte actora relató que al señor José del Tránsito Martínez Coll le fue reconocida
una pensión de vejez mediante Resolución no. 43605 de 19 de febrero de 1991,
con efectos a partir del 24 de diciembre de 1990. Indicó que el pensionado falleció
el 17 de julio de 2020 y que, con ocasión de su deceso, la señora Zamira Isabel
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Los hechos enunciados fueron tomados del escrito de tutela y del proceso ordinario.
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González de Martínez solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes en calidad de cónyuge.
Manifestó que mediante Resolución RDP 027286 de 27 de noviembre de 2020, la
UGPP reconoció a la señora González de Martínez el 100% de la pensión de
sobrevivientes, con efectos a partir del 18 de julio de 2020. Agregó que, una vez
ejecutoriado ese acto administrativo, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional (FOPEP) la incluyó en nómina a partir del 1º de febrero de 2021 y le pagó
un retroactivo de $31.158.552, así como una mesada pensional de $3.739.894,97
hasta diciembre de 2021. La beneficiaria falleció el 24 de diciembre de ese año.
Posteriormente, el 28 de enero de 2022, el señor José José Martínez Maldonado
solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes
causada por el fallecimiento del señor José del Tránsito Martínez Coll, a quien
identificó como su padre, en su condición de hijo mayor de edad que cursaba
estudios. Mediante Resolución RDP 009802 de 21 de abril de 2022, la entidad negó
la solicitud. Contra esa decisión, el interesado interpuso el recurso de reposición y,
en subsidio, de apelación. La UGPP resolvió el primero mediante Resolución RDP
012961 de 23 de mayo de 2022, en la que confirmó la negativa y decidió el segundo
a través de la Resolución RDP 016192 de 23 de junio de 2022, que mantuvo la
determinación inicial.
Agotada la actuación administrativa, el señor Martínez Maldonado promovió
demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la UGPP, con el propósito de que se declarara la nulidad de las
Resoluciones RDP 009802 de 21 de abril, RDP 012961 de 23 de mayo y RDP
016192 de 23 de junio de 2022 y, como consecuencia, se reconociera a su favor la
pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento del señor José del Tránsito
Martínez Coll.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del
Circuito de Barranquilla, bajo el radicado no. 08001-33-33-008-2023-00190-00. En
el curso del proceso, la UGPP se opuso a las pretensiones y sostuvo, en esencia,
que el demandante no tenía la condición de beneficiario de la prestación. Señaló
que, aunque el registro civil de nacimiento identificaba al causante como su padre,
la investigación administrativa adelantada por la entidad había revelado
inconsistencias respecto del vínculo familiar y de la dependencia económica
alegada. Asimismo, puso de presente que la pensión de sobrevivientes había sido
reconocida previamente a la señora Zamira Isabel González de Martínez, en
calidad de cónyuge del causante.
Mediante sentencia de 11 de junio de 2025, el Juzgado Octavo Administrativo del
Circuito de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda. En
consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales
la UGPP negó el reconocimiento pensional y ordenó a la entidad pagar al señor
José José Martínez Maldonado las mesadas pensionales dejadas de percibir hasta
que cumpliera 25 años, esto es, hasta el 27 de junio de 2026, desde la fecha en
que falleció el causante (17 de julio de 2020) siempre que acreditara las condiciones
legales exigidas para mantener su calidad de beneficiario. Asimismo, dispuso la
actualización de las sumas reconocidas.
Para adoptar esa determinación, el juzgado consideró que el señor Martínez
Maldonado acreditó su condición de beneficiario de la pensión de sobrevivientes.
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En particular, valoró el registro civil de nacimiento, las certificaciones académicas,
las declaraciones extraprocesales, la investigación administrativa adelantada por la
UGPP y los testimonios practicados dentro del proceso. A partir de esos elementos
concluyó que existió un vínculo familiar y afectivo entre el demandante y el
causante, así como dependencia económica respecto de este último, por lo que
estimó satisfechos los presupuestos para acceder al reconocimiento de la
prestación.
Precisó que contra esa decisión interpuso recurso de apelación. En esencia,
cuestionó la valoración de las pruebas relacionadas con el parentesco y la
dependencia económica del demandante y sostuvo que existían inconsistencias
entre el registro civil de nacimiento y las declaraciones recaudadas durante la
investigación administrativa. Además, reiteró que la pensión de sobrevivientes ya
había sido reconocida a la señora Zamira Isabel González de Martínez en calidad
de cónyuge del causante.
El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 31 de julio de 2025
confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que el señor José José
Martínez Maldonado tenía derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes causada por el fallecimiento del señor José del Tránsito Martínez
Coll. En particular, examinó las pruebas documentales y testimoniales recaudadas
y concluyó que permitían acreditar la existencia de una relación familiar entre el
demandante y el causante. Consideró que las inconsistencias advertidas por la
UGPP acerca del vínculo biológico no resultaban suficientes para desconocer la
relación de crianza que se había consolidado entre ambos y destacó que la
protección constitucional de la familia no se restringía exclusivamente a los vínculos
de consanguinidad. Asimismo, estimó demostrada la dependencia económica del
señor Martínez Maldonado respecto del causante y, por tanto, concluyó que
cumplía los requisitos para acceder a la sustitución pensional.
3. Fundamentos de la acción
La UGPP manifestó que las providencias cuestionadas vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así
como la seguridad social en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera
del sistema pensional y la protección del erario. Explicó que las autoridades
judiciales accionadas ordenaron reconocer y pagar a José José Martínez
Maldonado el 100% de la pensión de sobrevivientes desde el fallecimiento de su
padre, sin tener en cuenta que durante parte del mismo periodo la prestación había
sido reconocida y pagada en ese mismo porcentaje a la cónyuge del causante,
Zamira Isabel González de Martínez. A su juicio, el cumplimiento de las sentencias
generaría un doble pago y llevaría a que entre julio de 2020 y diciembre de 2021,
se reconociera materialmente el 200% de la prestación.
En cuanto a los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, sostuvo que el asunto tenía relevancia constitucional, pues las decisiones
cuestionadas no solo comprometían sus derechos fundamentales, sino también la
sostenibilidad financiera del sistema pensional y el patrimonio público. Afirmó que
agotó los medios ordinarios de defensa judicial, dado que la sentencia de primera
instancia fue apelada y el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió el recurso
correspondiente. Frente al recurso extraordinario de revisión señaló que no
constituía un mecanismo eficaz para evitar el perjuicio alegado, pues no permitiría
suspender el cumplimiento de las órdenes judiciales mientras se resolvía y para ese
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momento, podrían haberse efectuado pagos que consideró irrecuperables.
Asimismo, indicó que satisfizo el requisito de inmediatez porque la afectación
permanecía vigente ante la solicitud de cumplimiento de las sentencias y el
consecuente pago de las sumas reconocidas.
Respecto de los defectos específicos, alegó la configuración de los defectos
sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente judicial y violación
directa de la Constitución.
En relación con el defecto sustantivo, consideró que las autoridades judiciales
habrían desconocido las normas que regulan el monto de la pensión de
sobrevivientes. En particular, sostuvo que las órdenes impartidas permitían que
durante un mismo periodo se pagara el 100% de la prestación tanto a la cónyuge
como al hijo del causante, pese a que el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 establecía
como límite el 100% de la pensión que disfrutaba aquel. En su criterio, esa
interpretación condujo a un reconocimiento superior al legalmente permitido y
configuró un abuso palmario del derecho.
Respecto del defecto fáctico, afirmó que se configuró por valoración defectuosa
del material probatorio. Expuso que dentro del proceso obraban los actos
administrativos que daban cuenta de que la pensión de sobrevivientes había sido
reconocida previamente en un 100% a Zamira Isabel González de Martínez,
circunstancia que según afirmó, fue conocida por los jueces al estudiar
precisamente la legalidad de esos actos, pero no fue considerada al determinar el
porcentaje y el periodo de reconocimiento a favor de José José Martínez
Maldonado.
Asimismo, alegó el desconocimiento del precedente judicial, pues consideró que
las autoridades accionadas se apartaron de la jurisprudencia constitucional relativa
al abuso del derecho en materia pensional y a la posibilidad de intervención
excepcional del juez de tutela cuando una decisión judicial impone prestaciones
económicas que afectan gravemente el erario. En ese sentido, insistió en que el
reconocimiento ordenado a favor de José José Martínez Maldonado, sin descontar
los valores previamente pagados a la cónyuge, produciría un doble pago con cargo
a recursos públicos.
Finalmente, invocó la violación directa de la Constitución, porque a su juicio, las
decisiones cuestionadas desconocieron la prohibición de doble asignación con
cargo al tesoro público y los principios constitucionales relacionados con la
protección del patrimonio público y la sostenibilidad financiera del sistema
pensional. Señaló que la ejecución de las sentencias generaría un grave detrimento
al erario, dado que obligaría a efectuar nuevamente pagos correspondientes a un
periodo respecto del cual la cónyuge del causante ya había recibido el 100% de la
prestación, sin posibilidad de recuperar esas sumas debido a su fallecimiento.
4. Trámite procesal
Por auto de 10 de agosto de 2026, el magistrado ponente admitió la tutela y ordenó
notificar a la entidad accionante y a las autoridades judiciales accionadas.
Igualmente, al señor José Martínez Maldonado, como tercero interesado en el
resultado del proceso. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General
del Proceso.
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La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 146590 a 146593
de 12 de agosto de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico
El magistrado ponente rindió informe en el que solicitó que se declarara
improcedente la acción de tutela o, subsidiariamente, que se negaran las
pretensiones formuladas por la UGPP.
Manifestó que la providencia cuestionada se sustentó en el análisis de las normas
y de los precedentes jurisprudenciales aplicables, así como en la valoración de las
pruebas aportadas al proceso. Señaló que, a partir de esos elementos, se estableció
el cumplimiento de los presupuestos exigidos para reconocer la pensión de
sobrevivientes reclamada, en particular, los relacionados con la solidaridad, el
reemplazo de las figuras paterna o materna y la dependencia económica respecto
del causante.
Frente al argumento de la UGPP relacionado con la existencia de un doble pago de
la prestación, sostuvo que dicha inconformidad no fue planteada durante el proceso
ordinario ni constituyó un motivo de apelación contra la sentencia de primera
instancia. Explicó que, como la UGPP actuó como apelante única, la competencia
del superior estuvo limitada a los argumentos expuestos en el recurso, de
conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso. Por ello, consideró
que la entidad pretendió introducir en sede de tutela un cuestionamiento nuevo que
no formuló oportunamente ante el juez natural.
Añadió que el eventual pago de sumas superiores a las que correspondían no
justificaba dejar sin efectos la providencia cuestionada. Al respecto, hizo referencia
al artículo 164, numeral 1.º, literal c), del CPACA y explicó que la administración
contaba con mecanismos para procurar la recuperación de prestaciones periódicas
indebidamente pagadas, siempre que se acreditara la mala fe del beneficiario.
Sobre este punto, señaló que no se demostró que la beneficiaria inicial hubiera
desplegado alguna conducta fraudulenta o malintencionada para obtener el pago
de las mesadas pensionales. Por el contrario, afirmó que el reconocimiento del 100
% de la prestación obedeció a una decisión de la propia administración, que
mantuvo el pago pese a conocer la existencia de otros reclamantes. Agregó que la
UGPP tampoco solicitó durante el proceso judicial la adopción de medidas
cautelares dirigidas a suspender el reconocimiento y pago de la prestación mientras
se resolvía la controversia.
Con fundamento en lo anterior, consideró que los planteamientos de la UGPP
reflejaron su inconformidad con la valoración jurídica y probatoria efectuada por el
juez ordinario, pero no demostraron una tensión entre la providencia cuestionada y
los derechos fundamentales invocados. En consecuencia, estimó que la entidad
pretendió utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir un
debate que correspondió al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Finalmente, sostuvo que la providencia cuestionada no desconoció el ordenamiento
jurídico ni incurrió en una actuación arbitraria que permitiera configurar una vía de
hecho o alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias
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judiciales. Por estas razones, solicitó que se declarara improcedente la acción de
tutela o, en su defecto, que se negaran las pretensiones.
5.2. Respuesta del señor José José Martínez Maldonado
Por conducto de apoderado judicial, rindió informe en el que solicitó que se
declarara improcedente la acción de tutela, o subsidiariamente, que se negaran las
pretensiones que pudieran afectar sus derechos. Aclaró que fue vinculado como
tercero interesado por haber actuado como demandante en el proceso ordinario,
pero no era la autoridad a la que se atribuyó la vulneración, pues la UGPP dirigió
sus reproches contra las providencias del Juzgado Octavo Administrativo del
Circuito de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico.
Sostuvo que no presentó reclamación, cobro, proceso ejecutivo ni actuación dirigida
a obtener valores correspondientes al período durante el cual la señora Zamira
Isabel González de Martínez recibió la pensión. Por ello, afirmó que no podía
atribuírsele el supuesto detrimento patrimonial alegado por la UGPP, dado que este
se habría originado en el cumplimiento de las decisiones judiciales y no en una
conducta activa u omisiva de su parte.
Explicó que la resolución expedida por la UGPP para cumplir las sentencias
estableció que la señora González de Martínez permaneció en nómina hasta
diciembre de 2021 y que su última mesada correspondió a ese mes. Asimismo,
señaló que la entidad fijó los efectos fiscales del reconocimiento a favor de José
José Martínez Maldonado a partir del 1º de enero de 2022, precisamente para evitar
un doble pago. Agregó que la Subdirección de Asesoría y Conceptualización de la
UGPP concluyó que no procedía la compensación prevista en el artículo 5º de la
Ley 1204 de 2008, porque la anterior beneficiaria había fallecido y no existían
mesadas futuras sobre las cuales pudiera aplicarse algún descuento.
Por último, alegó que la controversia planteada por la entidad tenía carácter
patrimonial, administrativo y económico, por lo que debía resolverse a través de los
mecanismos ordinarios correspondientes. También sostuvo que no se acreditó un
perjuicio irremediable, pues no adelantó actuación alguna para obtener un doble
pago y la UGPP conservaba la posibilidad de promover las acciones legales que
estimara pertinentes.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de
conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial
y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo
Administrativo del Circuito de Barranquilla, con las decisiones de 31 de julio y 11 de
junio de 2025, respectivamente, mediante las cuales se confirmó la sentencia de
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primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el
señor José José Martínez Maldonado en el marco del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, vulneraron los derechos fundamentales de la parte
actora al incurrir en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente
judicial y violación directa de la Constitución.
3. El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela cuando se cuestionan
providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción
de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que
dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.
Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros
medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o,
en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de
protección.
A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela
es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los
siguientes términos:
“(..) La acción de tutela no procederá:
1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al
juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar
si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros mecanismos
jurídicos que permitan satisfacer los derechos fundamentales del actor.
En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
en particular del requisito de la subsidiariedad, en la sentencia T-016 de 20222, la
Corte Constitucional recordó que este mecanismo no puede ser utilizado de manera
alternativa, adicional o complementaria a los procesos ordinarios o especiales, por
cuanto no es prima facie “el instrumento judicial adecuado para solicitar la
protección de los derechos que sean lesionados en un proceso judicial, “pues el
ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la
rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir
de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la
corrección de las providencias judiciales”3.
2
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
3
Sentencia SU-026 de 2012, M.P Humberto Antonio Sierra Porto.
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Accionante: UGPP
Con base en ese marco de referencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado
tres eventos en los que es improcedente la acción de tutela contra providencias
judiciales, a saber: i) el asunto está en trámite; ii) el actor no ha agotado los medios
de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para oponerse al proceso judicial; y,
iii) la persona recurre al recurso de amparo constitucional para revivir etapas
procesales en donde dejó de emplear los recursos previstos en el ordenamiento
4
jurídico .
En relación con el primer supuesto, ha indicado que “si el proceso judicial que el
accionante pretende cuestionar está en curso, en principio, la intervención del juez
constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un
mecanismo alternativo o paralelo para resolver asuntos que deben analizarse al
interior del trámite ordinario. En definitiva, no es admisible que el afectado alegue la
vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no ha solicitado el
5
amparo de dichas garantías dentro del proceso .
Respecto del segundo ha precisado que “si el proceso judicial ya ha concluido y el
ciudadano desea controvertir la decisión correspondiente, está en la obligación de
acudir de manera preferente a los mecanismos ordinarios y extraordinarios para
ello. Esta exigencia asegura que la acción de tutela no se torne en una instancia
adicional en el trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa que reemplace
6
aquellos diseñados por el Legislador” .
Finalmente, en lo que atañe con el tercer supuesto ha destacado que dado el
carácter exceptivo de la acción de tutela “resulta improcedente cuando el actor
pretende revivir etapas procesales que por negligencia, descuido o distracción, se
encuentran debidamente resueltos”.
En definitiva, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en
punto del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad se torna más exigente,
cuando no se han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios y
extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, exigencia que “asegura que el
recurso de amparo no sea utilizado como una instancia más dentro del trámite
jurisdiccional, como un mecanismo que reemplace los demás diseñados por el
legislador o, como un instrumento para solucionar errores u omisiones de las partes
en los procesos ordinarios”7.
4. Estudio y solución del caso concreto
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social (UGPP) interpuso acción de tutela contra el
Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito
de Barranquilla, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de
sostenibilidad financiera del sistema pensional, con ocasión de las sentencias de 31
de julio y 11 de junio de 2025, respectivamente, mediante las cuales se reconoció
al señor José José Martínez Maldonado la pensión de sobrevivientes causada por
4
A este respecto, ver las sentencias T-396 de 2014, M.P Jorge Iván Palacio Palacio; SU-115 de 2018, M.P Carlos Bernal
Pulido; T-016 de 2019, M.P Cristina Pardo Schlesinger, entre otras.
5
Sentencia C-543 de 1992, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
6
Sentencia T-417 de 2010, M.P María Victoria Calle Correa.
7
Ver T-016 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
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el fallecimiento del señor José del Tránsito Martínez Coll, en el marco del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho no. 08001-33-33-008-2023-00190-01.
La entidad sostuvo que las autoridades judiciales incurrieron en los defectos
sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la
Constitución, porque ordenaron reconocer y pagar al señor Martínez Maldonado el
100 % de la pensión desde el fallecimiento del causante, sin tener en cuenta que,
entre el 18 de julio de 2020 y el 24 de diciembre de 2021, la señora Zamira Isabel
González de Martínez, cónyuge del pensionado, recibió el 100 % de la misma
prestación. Señaló que esa circunstancia constaba en los actos administrativos
aportados al proceso y en el histórico de pagos del FOPEP, según el cual la
beneficiaria recibió un retroactivo de $31.158.552 y mesadas mensuales por valor
de $3.739.894,97 hasta diciembre de 2021.
A juicio de la UGPP, el cumplimiento de las sentencias generaría un doble pago y
llevaría a que, durante ese período, la pensión se reconociera materialmente en un
200%, pese a que el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 estableció que el monto de
la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado equivaldría al 100% de la
prestación que este disfrutaba. Por ello, consideró que las autoridades judiciales
desconocieron el material probatorio, las normas que regulaban el monto de la
prestación, la jurisprudencia sobre el abuso del derecho en materia pensional y la
prohibición constitucional de recibir más de una asignación proveniente del tesoro
público, lo cual, en su criterio, produjo una afectación grave del erario y de la
sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En primer lugar, la Sala precisa que declarará improcedente la acción de tutela por
incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que la UGPP cuenta con
otro mecanismo de defensa judicial idóneo para controvertir las decisiones
cuestionadas, esto es, el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo
20 de la Ley 797 de 2003.
En efecto, dicha disposición estableció un mecanismo especial de revisión respecto
de las providencias judiciales que impongan al tesoro público o a fondos de
naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones
de cualquier naturaleza y previó, además de las causales generales del recurso
extraordinario de revisión, su procedencia cuando el reconocimiento se hubiera
obtenido con violación del debido proceso o cuando la cuantía del derecho
reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva
aplicable8.
En ese sentido, la Sala advierte que los cuestionamientos formulados por la UGPP
en la solicitud de amparo se encuentran directamente relacionados con uno de los
supuestos que habilitan ese mecanismo extraordinario, pues la entidad sostuvo que
las providencias accionadas ordenaron el reconocimiento de una prestación
8
“Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro
público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias,
a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo
código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables.”
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periódica con cargo a recursos públicos en una cuantía superior a la legalmente
debida. Concretamente, afirmó que la orden de pagar al señor José José Martínez
Maldonado el 100% de la pensión de sobrevivientes desde el fallecimiento del
causante, pese a que durante parte del mismo período la señora Zamira Isabel
González de Martínez recibió el 100% de esa prestación, conduciría a un pago
material equivalente al 200% de la pensión entre el 18 de julio de 2020 y el 24 de
diciembre de 2021.
Por tanto, la controversia que la entidad pretende trasladar al juez constitucional
puede ser planteada mediante el recurso extraordinario de revisión, escenario en
el cual el juez natural podrá determinar si el reconocimiento efectuado en las
providencias cuestionadas excedió lo debido de acuerdo con el ordenamiento
jurídico y adoptar, de ser procedente, las determinaciones correspondientes.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 20169,
precisó que las administradoras de pensiones encargadas del pago de prestaciones
periódicas reconocidas de manera irregular se encuentran legitimadas para
promover el recurso previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y
específicamente, reconoció la legitimación de la UGPP para acudir ante la
jurisdicción competente con el propósito de cuestionar decisiones judiciales que, a
su juicio, hubieran dado lugar a reconocimientos pensionales contrarios al
ordenamiento jurídico.
En esas condiciones, no resulta suficiente que la UGPP hubiera agotado el recurso
de apelación contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, pues
el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencias judiciales exige el
agotamiento de los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial que
resulten idóneos para cuestionar la decisión que se considera lesiva de los
derechos fundamentales. En este caso, la entidad dispone precisamente de un
instrumento extraordinario previsto por el legislador para controvertir providencias
judiciales que ordenen el reconocimiento de prestaciones periódicas con cargo al
tesoro público cuando, entre otros supuestos, la cuantía reconocida exceda lo
legalmente debido.
Así las cosas, la Sala precisa que esta Sección ya se pronunció sobre un asunto
de similares características en sentencia de 28 de julio de 202210, en el que la UGPP
cuestionó, mediante acción de tutela, unas providencias judiciales que ordenaron
el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, bajo el argumento de que su
cumplimiento generaría pagos superiores al monto legal de la prestación y con ello,
una afectación al erario. En esa oportunidad, la Sección Cuarta del Consejo de
Estado concluyó que la solicitud de amparo no satisfacía el requisito de
subsidiariedad, debido a que la entidad contaba con el recurso extraordinario de
revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para controvertir los
términos en los que se había reconocido la prestación periódica, por lo que la
existencia de dicho mecanismo impedía en principio, la intervención del juez
constitucional.
Adicionalmente, la Sala destaca que la Subsección C de la Sección Tercera de esta
Corporación en sentencia de 28 de julio de 202311, se pronunció sobre un asunto de
9 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
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Radicado no. 11001-03-15-000-2022-01661-01.
11 Radicado no. 11001-03-15-000-2022-06684-01.
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similares características, en el que la UGPP cuestionó mediante acción de tutela
unas providencias que reconocieron una pensión de sobrevivientes, bajo el
argumento de que su cumplimiento generaría un doble pago de la prestación y una
afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional. En esa oportunidad,
se concluyó que la solicitud de amparo no satisfacía el requisito de subsidiariedad,
toda vez que la UGPP no había acudido al mecanismo de revisión previsto en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003, mediante el cual podía controvertir el
reconocimiento pensional. Por ello, precisó que la tutela no constituía una instancia
adicional del proceso ordinario ni un escenario para plantear razones de defensa o
circunstancias que no hubieran sido propuestas oportunamente ante el juez natural
de la controversia.
En refuerzo de lo anterior, la Sala Once Especial de Decisión de esta Corporación
en sentencia de 2 de abril de 201912, resolvió un recurso extraordinario de revisión
promovido por la UGPP contra una providencia que según la entidad, generaba un
doble pago de mesadas pensionales como consecuencia del acrecimiento de una
pensión de sobrevivientes. En esa oportunidad, la entidad acudió precisamente al
mecanismo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y sustentó la revisión,
entre otras, en la causal prevista en el literal b), relativa a que la cuantía del derecho
reconocido excediera lo debido de acuerdo con la ley. Al estudiar dicho mecanismo,
la Sala Especial explicó que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tuvo como finalidad
dotar a las entidades públicas pagadoras de pensiones de una herramienta judicial
para corregir reconocimientos pensionales irregulares o efectuados por montos
superiores a los legalmente procedentes y con ello, evitar perjuicios patrimoniales
al erario. Asimismo, precisó que la revisión procede entre otros eventos, cuando la
cuantía del derecho reconocido excede lo debido conforme a la ley.
Ahora bien, la UGPP sostuvo que pese a la existencia del recurso extraordinario de
revisión la tutela resultaba procedente como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable al erario, pues aquel no permitía la adopción de medidas
provisionales ni suspendía el cumplimiento de las sentencias cuestionadas. Afirmó
que el daño era cierto, grave e inminente, debido a que su ejecución implicaría
pagar nuevamente el 100% de la prestación al señor José José Martínez
Maldonado por el período durante el cual la señora Zamira Isabel González de
Martínez ya había recibido ese mismo porcentaje.
No obstante, la Sala considera que no se acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable que justificara desplazar el mecanismo extraordinario de defensa
judicial, ni se trata de una situación que se enmarque en un abuso del derecho que
permita habilitar la intervención excepcional del juez de tutela. Si bien la UGPP
afirmó que el cumplimiento de las providencias cuestionadas podría generar un
doble pago con cargo al erario, esa circunstancia, por sí sola, no demuestra la
configuración de un daño cierto, inminente y de urgente atención. En efecto, la
entidad sustentó la procedencia transitoria del amparo en una eventual afectación
patrimonial derivada de la ejecución de las sentencias, pero no acreditó elementos
suficientes que permitieran concluir que dicho perjuicio fuera inevitable o que no
pudiera ser controvertido a través del recurso extraordinario de revisión previsto por
el ordenamiento jurídico. Por tanto, no se advierte una situación excepcional que
haga necesaria la intervención inmediata del juez constitucional.
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Radicado no. 11001-03-15-000-2018-01408-00.
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Accionante: UGPP
En consecuencia, como la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión
previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y no acreditó un perjuicio
irremediable que justificara la procedencia transitoria del amparo, la Sala declarará
improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA
Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social (UGPP), quien actúa por conducto de apoderada judicial, contra
el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Octavo Administrativo del
Circuito de Barranquilla.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto
en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cú mplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede c omprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260621900/3E9F96E3C2969964F39710064DD8A94353A9876CCDCAE3F84414F02076A5D3B6/2

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