Improcedencia tutela: actos generales – Fecha Publicación: 09/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-04498-00
Demandante CONCEJO MUNICIPAL DE SUBACHOQUE
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN
PRIMERA, SUBSECCIÓN C
Temas Tutela contra providencia judicial. Objeciones a un proyecto de
acuerdo municipal. Defecto por desconocimiento del precedente, por
violación directa de la Constitución, fáctico y sustantivo.
Improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general
impersonal y abstracto.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela
instaurada por el Concejo Municipal de Subachoque, quien actúa a través de
apoderado, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333
de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 11 de junio de 20261, el Concejo Municipal de Subachoque, actuando a través de
apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica, con ocasión a
la sentencia del 12 de diciembre de 2025, mediante la cual se declararon fundadas
las objeciones presentadas por el alcalde municipal de Subachoque frente al
proyecto de Acuerdo 003 de 2025 «Por medio del cual se hace la incorporación de los
recursos del balance de la vigencia 2024 y se adiciona los recursos del Sistema General de
Participaciones – SGP – de la última doceava 2024 al presupuesto general de rentas y gastos del
municipio de Subachoque – Cundinamarca para la vigencia fiscal 2025», en el proceso 25000-
23-41-000-2025-00716-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
(Sic a toda la cita)
«PRIMERA.- De una parte, amparar de manera inmediata los derechos constitucionales
fundamentales del debido proceso y seguridad jurídica, que han sido violados por la autoridad
colegiada judicial accionada, consagrados en el consagrados (sic) en el Preámbulo, Artículos
1, 2, 4, 6, 29, 48, 58, 85, 93, 228 y 230 de la Constitución Política, Artículos 22 y 25 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos; Artículo 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José); Artículos 3, 9 y 11 del Pacto Internacional de
los Derechos Humanos, Económicos, Sociales y Culturales; y los precedentes judiciales de la
1 Samai, índice 2.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-04498-00
Demandante: Concejo Municipal de Subachoque
corporación de cierre de la jurisdicción constitucional -Sentencias C-186 de 2020, C-268 de
2022 y C-036 de 2023- explicitados in extenso en el presente escrito de tutela, en favor del
Concejo Municipal de Subachoque; y de otra de manera consecuencial, dejar sin valor y sin
efecto jurídico alguno, la providencia judicial de diciembre 12 de 2025 -notificada
electrónicamente en diciembre 18 de 2025-, dictada por la Subsección C de la Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del magistrado Dr. Fabio Iván
Afanador García, dentro del expediente número 25000 23 41000 2025 00716 00.
SEGUNDA.- Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese a la Subsección C de
la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del Magistrado
Dr. Fabio Iván Afanador García, que en el término de 15 días hábiles, profiera nueva sentencia
de instancia, en consonancia con las consideraciones que para el caso imparta el juez
constitucional de tutela».
2. Hechos
Del escrito de tutela se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. Previa iniciativa del alcalde del municipio de Subachoque, el Concejo
Municipal a través del Acuerdo 004 del 23 de abril de 2024, adoptó el Plan de
Desarrollo Municipal «Subachoque, El Mejor Plan», cuya vigencia era 2024-2028.
2.2. En cumplimiento de la normativa presupuestal, el alcalde del municipio de
Subachoque presentó ante el Concejo Municipal, durante las sesiones de
noviembre de 2024, el proyecto de acuerdo relativo al presupuesto general de
ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2025, el cual fue aprobado por el
Concejo Municipal a través del Acuerdo 012 de noviembre de 2024 «Por medio
del cual se expide el presupuesto general de ingresos y gastos del municipio de Subachoque
para la vigencia fiscal 2025 y se dictan otras disposiciones», en la suma de
$23.314.409.489.
2.3. Posteriormente, una vez realizado el cierre contable de la vigencia 2024 y las
respectivas conciliaciones bancarias en enero de 2025, la administración
encontró recursos de balance por un valor total de $4.027.389.815,72,
compuestos por $3.769.676.530,72 por concepto de mayor recaudo y
$257.713.285 de saldos sin ejecutar y $1.115.675.448 correspondientes a la
última doceava del sistema General de Participaciones.
2.4. El 12 de febrero de 2025, se radicó ante el Concejo Municipal un proyecto de
acuerdo para incorporar dichos recursos al presupuesto vigente de 2025. Este
proyecto fue discutido entre el 17 y el 28 de febrero de 2025 en la Comisión
Permanente de Presupuesto. Pese a los esfuerzos de concertación, el 28 de
febrero de 2025, la Comisión decidió archivar el proyecto.
2.5. El 14 de marzo de 2025, el alcalde municipal presentó un segundo proyecto
de acuerdo, a través del cual se incorporó los recursos del balance de la
vigencia 2024 y se adicionó los recursos del Sistema General de
Participaciones de la última doceava 2024, al Presupuesto de Rentas y Gastos
del municipio de Subachoque para la vigencia fiscal 2025.
2.6. El 18 y 19 de marzo de 2025, el Concejo Municipal adelantó los debates
correspondientes. En el estudio en comisión, la concejala García Pulido
propuso nuevas reducciones presupuestales a metas específicas del Plan de
Desarrollo.
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2.7. Unos días después, el alcalde municipal expresó su oposición técnica y
jurídica frente a las reducciones presupuestales que se le hicieron al acuerdo
dado que, en su sentir, el Concejo Municipal había extralimitado sus funciones
en materia presupuestal.
2.8. El 28 de marzo de 2025, el Concejo Municipal aprobó el proyecto del Acuerdo
003 de 2025 con reducciones en lo referente a los programas «3301 -promoción y
acceso efectivo a procesos culturales y artísticos-, 3502 -productividad y competitividad de las
empresas colombianas- y 4599 -fortalecimiento de la gestión y dirección de la administración
pública territorial». Luego, se remitió el proyecto al alcalde para su sanción, sin
embargo, el 11 de abril de 2025 el alcalde objetó el proyecto.
2.9. Para efectos de tramitar las objeciones propuestas, el alcalde dictó el Decreto
019 del 14 de abril de 2025, mediante el cual se convocó a sesiones
extraordinarias al Concejo Municipal. Luego de surtirse las dos sesiones, el 23
de abril de 2025, por mayoría simple se declararon infundadas las objeciones
propuestas por el alcalde.
2.10. Dado que las objeciones no fueron acogidas, el alcalde envió el proyecto de
acuerdo junto con la exposición de motivos de sus objeciones al tribunal,
correspondiéndole por reparto al Despacho 007 de la Subsección C de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el
radicado 25000-23-41-000-2025-00716-00.
2.11. El 12 de diciembre de 2025, la Subsección C de la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia de única instancia,
en donde declaró fundadas las objeciones referentes a: (i) la extralimitación
de la competencia del Concejo Municipal para eliminar o reducir partidas, (ii)
incumplimiento del principio de planeación presupuestal y (iii) vulneración del
principio de legalidad del gasto, a su vez, ordenó que se remitiera el proyecto
del Acuerdo 003 de 2025 al Concejo Municipal de Subachoque para que en el
procedimiento de modificaciones al presupuesto se sujetara a lo considerado
en esa providencia.
3. Fundamentos de la acción
El Concejo Municipal de Subachoque consideró que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, vulneró sus derechos
fundamentales con ocasión a la sentencia del 12 de diciembre de 2025, mediante
la cual se declararon fundadas las objeciones presentadas por el alcalde municipal
de Subachoque frente al proyecto de Acuerdo 003 de 2025 «Por medio del cual se hace
la incorporación de los recursos del balance de la vigencia 2024 y se adiciona los recursos del
Sistema General de Participaciones – SGP – de la última doceava 2024 al presupuesto general de
rentas y gastos del municipio de Subachoque – Cundinamarca para la vigencia fiscal 2025».
La parte actora indicó que en este caso se cumple el requisito general de relevancia
constitucional pues se evidencia una flagrante vulneración al debido proceso, a la
seguridad jurídica y al principio democrático, ya que la providencia que se cuestiona
estableció que los concejos municipales tienen restringida su competencia para
reducir partidas y suprimir aquellas obrantes en sede de adición, por hacer parte
del Plan de Desarrollo Municipal, conforme al artículo 341 y 351 de la Constitución
Política.
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Respecto a los defectos especiales afirmó que la autoridad accionada al dictar la
providencia atacada incurrió en un defecto sustantivo, fáctico, por desconocimiento
del precedente y por violación directa de la Constitución, como pasa a explicarse.
3.1. Defecto sustantivo y por violación directa a la Constitución: Se configuró
en este caso por la interpretación irrazonable del articulado constitucional, que
señalan la competencia de los concejos municipales en materia presupuestal
y por la aplicación de esos artículos desconociendo «sentencias de la Corte
Constitucional con efectos erga omnes».
Explicó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección C invocó los artículos 341, 346, 347, 348, 349 y 351 de la
Constitución Política y los artículos 60, 63 y 109 del Decreto 111 de 1996,
señalando, de forma correcta, que el Concejo Municipal de Subachoque no
puede aumentar las rentas, ni adicionar nuevas partidas sin contar con el
concepto previo y favorable del Secretario de Hacienda Municipal, sin
embargo, afirmó que contrario a esto el tribunal erró al considerar que toda
modificación en el presupuesto debe constar por escrito (consentimiento del
ejecutivo), razón por la cual, se afirmó que el Concejo Municipal de Subachoque
desconoció los límites establecidos por los artículos 341 y 351 de la
Constitución, y el artículo 63 del Decreto 111 de 1996.
La parte actora consideró que era necesario mencionar algunas observaciones
al respecto:
(i) Que el artículo 351 de la Constitución Política consagra dos supuestos
de hecho, de un lado, que el Congreso no podrá aumentar ni incluir una
partida del presupuesto sin la autorización escrita del ministro, y de otro
lado, que el Congreso puede eliminar o reducir partidas propuestas por
el gobierno con excepción de las necesarias para el servicio de la deuda
pública, las obligaciones contractuales, la atención completa de los
servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en
los planes y programas del artículo 341 de la Constitución.
(ii) El artículo 351 de la Constitución Política incorpora los términos «“a
excepción”, “necesario” y “autorizadas”».
(iii) Señaló que utilizando los criterios de interpretación del artículo 27 y 30
del Código Civil se entendía que el artículo 341 de la Constitución Política
determinaba que: «el Plan Nacional de Inversiones es un instrumento financiero y
presupuestal indicativo, que acompaña el Plan Nacional de Desarrollo, como de manera
consecuencial, que a nivel territorial, el plan nacional de inversiones equivale, es
análogo y se ejecuta a través del Plan Plurianual de Inversiones; y de otra, que el plan
nacional de inversiones, es dable modificarse por parte del Congreso de la República,
a condición que no se afecte el equilibrio financiero del mismo».
(iv) Señaló que el artículo 353 de la Constitución Política establece que los
principios y disposiciones de este título se aplicarán en lo pertinente a
las entidades territoriales, lo que incluiría los antes mencionados artículos
341 y 351.
(v) Dijo que la temática presupuestal fue reglamentada mediante el Decreto
111 de 1996, por ello es aplicable al gobierno nacional y a las entidades
territoriales.
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(vi) Tanto el artículo 63 del Decreto 111 de 1996 como el artículo 351 de la
Constitución Política señalan que el Congreso puede eliminar o reducir
las partidas de gasto propuestas por el gobierno salvo algunas
excepciones dentro de las que se encuentra «las autorizadas en el Plan
Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3o.
del artículo 150 de la Constitución».
(vii) Concluyó que: la apropiación presupuestal es la autorización máxima de
gastos que aprueba el Concejo Municipal y la partida de gasto propuesta
es una proporción de destinación de recursos para un programa
específico; el alcalde tiene la iniciativa de presentar el proyecto en
materia presupuestal y de su ejecución; el gasto (monto, destinación y
modificación) requiere la aprobación de la corporación pública de elección
popular; el Concejo Municipal está habilitado para modificar (reducir o
eliminar) el proyecto de adición presupuestal presentado por el alcalde,
sin el visto bueno del alcalde ya que ese se exige para aumentar o crear
partidas nuevas; indicó que la posibilidad de reducir o eliminar las
partidas en el proyecto de adición presupuestal no opera en realidad,
pero la finalidad de esa norma era que no se afectara la eficiencia del
gasto, el equilibrio financiero y el respeto de las inversiones; precisó que
el soporte técnico de las reducciones no solo tiene como fundamento
jurídico el artículo 341 y 351 de la Constitución Política y el artículo 63
del Decreto 111 de 1996, sin que se agotara «el soporte técnico justificativo de
reducciones»; cualquier consideración que señale que los Concejos
Municipales carecen de competencia para modificar la adición
presupuestal vulnera la Constitución Política. En consecuencia, afirmó
que el Concejo Municipal de Subachoque no desconoció los límites que
establece la Constitución, ni afectó el principio de equilibrio presupuestal.
Como fundamento citó las sentencias C-186 de 2020, C-268 de 2022, y
C-036 de 2023 de la Corte Constitucional; las sentencias «2013-00477 de
agosto 14 de 2014 y 2010-00153 de diciembre 3 de 2015» del Consejo de Estado;
y las dictadas por «el Tribunal Administrativo de Casanare de fecha abril 17 de 2013
-expediente 8500012333001-2012-00278-00-; Tribunal Administrativo de Antioquia –
Sala Quinta de Decisión de septiembre 11 de 2023 -sentencia número 186, expediente
05001 23 33 000 2023 00650 00-; y del Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de
Decisión número 2 de octubre 10 de 2024 -expediente 15001-23-33-000-2022-00394-
00-; como en el concepto de junio 5 de 2008 -Consejero Ponente William Zambrano
Cetina- expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro
del radicado número 11001 030 6000 2008 00022 00 [1889]».
3.2. Defecto fáctico: Se configuró en este caso pues se omitió la valoración de los
siguientes documentos que fueron aportados como pruebas:
(i) «El Plan Pluriuanual (sic) de Inversiones contenido en el Plan de desarrollo municipal –
Acuerdo Municipal número 04 de 2024», no fue valorado ni citado por el tribunal,
pese a que esa autoridad en la página 32 de la sentencia mencionó los
programas (3301, 3502 y 4599), puntualizó que no se valoraron los
programas contenidos en el «Artículo Cuarto […] numeral 12. Capítulo III del
Acuerdo Municipal número 04 de 2024 -Subachoque, “El mejor plan 2024-2028”».
(ii) Tampoco se valoró el «Plan Operativo Anual de Inversiones -POAI- para la vigencia
fiscal 2025, aprobado por el Confis Municipal en acta número 024 de septiembre 24 de
2024» en lo que respecta a los programas que interesan, es decir 3301,
3502, y 4599.
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(iii) «El Presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia fiscal 2025» en donde en su
parte motiva se indicó que «el Municipio ha formulado su presupuesto para la
vigencia 2025 conforme a los lineamientos del Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027
(sic) “SUBACHOQUE EL MEJOR PLAN”, incluyendo la proyección de ingresos y gastos
orientados a fortalecer áreas estratégicas como educación, salud, saneamiento básico,
inclusión social, y fortalecimiento institucional […]» motivación que no fue tenida
en cuenta, como tampoco se tuvo en cuenta el presupuesto para los
programas que interesan.
(iv) «El acta de sesión extraordinaria de plenaria -número 20 de marzo 28 de 2025- del
Concejo Municipal de Subachoque».
Explicó que si se hubieran valorado adecuadamente esas pruebas se habría
advertido que el Concejo Municipal de Subachoque no redujo las
apropiaciones presupuestales de rubros que forman parte del Plan de
Desarrollo Municipal vigente, luego no afectó el equilibrio financiero. Añadió
que cuando el alcalde presentó el proyecto de acuerdo pretendía incrementar
los recursos ya destinados a esos programas, los cuales ya estaban
asegurados en su financiación para la vigencia fiscal de 2025 con el Acuerdo
012 del 29 de noviembre de 2024. Por esta razón, dentro de las competencias
constitucionales el Concejo podía reducir o eliminar las partidas de gastos
propuestas sin la autorización del alcalde, toda vez que «desde y con el Acuerdo
Municipal número 012 de 2024, se aseguraron -se apropiaron- los recursos suficientes para
cumplir -entre otros-, precisamente los programas 3301, 3502 y 4599 -metas del Plan de
Desarrollo Municipal- para la vigencia fiscal 2025».
En consecuencia, consideró errada la postura del tribunal al considerar que el
Concejo había excedido su competencia constitucional en materia
presupuestal, en lo referente a los programas 3301, 3502 y 4599, pese a que
se encontraban asegurados y con una aprobación suficiente, además
manifestó su inconformidad con que se considerara que al reducir las partidas
de los gastos sin el consentimiento del alcalde (en los mismos programas) afectó
el cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal. Esto en los siguientes
términos:
«recuérdese que la facultad de modificación -en las modalidades de reducción o eliminación-
de partidas de gasto del presupuesto por parte del Concejo Municipal de Subachoque, en sede
de adición -por causa de superávit presupuestal-, respecto de los programas 3301, 3502 y
4599, respetó y dejó incólume los gastos apropiados para la vigencia fiscal 2025 para dichos
programas, máxime que lo modificado por el Concejo Municipal fue las partidas de gastos
propuestas -por el Alcalde, en sede adición- para acrecentar, incrementar, adicionar las
apropiaciones de gastos ya contenidas y autorizadas en el Acuerdo Municipal número 012 de
2024».
3.3. Desconocimiento del precedente: Señaló que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca desconoció los precedentes que hacen referencia a la
competencia de las corporaciones administrativas de elección popular para
modificar (eliminar o disminuir) en sede de adición presupuestal partidas de
gastos de programas ya apropiados en el presupuesto municipal de rentas y
gastos de una vigencia fiscal determinada sin el consentimiento del alcalde.
Como precedente desconocido citó las sentencias C-186 de 2020, C-268 de
2022, C-036 de 2023 dictadas por la Corte Constitucional.
Por último, puso de presente que el alcalde adicionó los recursos de superávit al
Presupuesto General de Ingresos, Gastos e Inversiones para la vigencia fiscal 2025,
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a través del Decreto 057 del 29 de septiembre de 2025, actuación que se realizó
previo a que se definiera el asunto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 17 de junio de 2026, el despacho sustanciador requirió2 a la
señora Angie Alejandra Moreno Bernal para que aportara copia del
Reglamento Interno o el Acuerdo Municipal que permitiera advertir la
regulación de las funciones de la Presidencia del Concejo Municipal de
Subachoque, a efectos de certificar si dentro de sus funciones se encuentra la
representación legal de la corporación y la facultad expresa para otorgar
poderes en el marco de procesos judiciales y constitucionales. Requerimiento
que fue atendido mediante memorial del 24 de junio de 20263.
4.2. Con auto del 6 de julio de 2026, el despacho ponente admitió4 la acción de
tutela presentada por el Concejo Municipal de Subachoque contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C.
En calidad de terceros con interés se vinculó a la Alcaldía Municipal de
Subachoque, a la señora Luisa Gómez Cortés, al Departamento de
Cundinamarca, al Ministerio Público y a los vinculados y terceros del proceso
25000-23-41-000-2025-00716-00. Se ofició al tribunal accionado para que
notificara a los intervinientes del proceso de objeción y para que concediera el
acceso al expediente 25000-23-41-000-2025-00716-00. Se pidió que por
Secretaría General se fijara un aviso dándole a conocer a quienes participaron
del mencionado proceso la existencia de esta acción; se reconoció personería
para actuar al abogado Luis Alberto Escobar Alaya y ordenó las notificaciones
correspondientes.
4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca5 remitió el enlace de consulta
del proceso 25000-23-41-000-2025-00716-00, a su vez, adjuntó las piezas
procesales del mismo.
4.4. El municipio de Subachoque6 solicitó que se declarara improcedente la
acción de tutela en razón a que no se superaron los requisitos generales de
procedibilidad de la inmediatez y de la relevancia constitucional, exigidos para
la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
Explicó que no se cumple con el requisito de la inmediatez, toda vez que, la
sentencia cuestionada fue notificada el 18 de diciembre de 2025 y la acción de
tutela fue radicada el 11 de junio de 2026, por lo que, entre esas dos fechas
«transcurrieron cerca de seis (6) meses», así mismo, puso de presente que no se
cumplía con el requisito de la relevancia constitucional ya que el asunto en
discusión es de mera legalidad pues se propone una lectura alternativa de
normas orgánico-presupuestales.
Sin embargo, señaló que se pronunciaría respecto de cada uno de los defectos
invocados por el Concejo Municipal de Subachoque.
2 Samai, índice 4.
3 Samai, índice 8.
4 Samai, índice 10.
5 Samai, índice 21.
6 Samai, índice 22.
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Por ello manifestó que: (i) no se configuraba un defecto sustantivo ya que si
bien la parte actora plantea una diferenciación entre «apropiación presupuestal» y
«partida de gasto propuesta» lo cierto era que, el artículo 351 de la Constitución
dispone en su inciso segundo que el órgano deliberante «podrá eliminar o reducir
partidas de gasto propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan (…)
para (…) las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341», sin que se distinga terminológicamente lo planteado en ese cargo; (ii)
tampoco se presenta el defecto fáctico, pues la existencia de un excedente en
el Plan Plurianual de Inversiones no convierte en irrazonable la conclusión de
que la reducción de una partida vinculada a un programa del Plan de
Desarrollo (sin el consentimiento del alcalde) excede la competencia del Concejo
conforme al artículo 351 Superior.
(iii) no se configura el desconocimiento del precedente respecto de las
sentencias C-186 de 2020, C-268 de 2022 y C-036 de 2023, pues lo que se
presenta es una discrepancia entre la extensión doctrinal que el accionante
pretende darle a esos principios generales y la aplicación que de ellos hizo el
tribunal y (iv) no se materializa el defecto por violación directa de la
Constitución ya que el tribunal aplicó los artículos 341, 345 y 351 de la
Constitución y el artículo 63 del Decreto 111 de 1996, por lo que se advierte
es un disenso sobre el alcance interpretativo de esas normas.
4.5. La señora Luisa Gómez Cortés, el departamento de Cundinamarca, el
Ministerio Público y los terceros del proceso 25000-23-41-000-2025-00716-00,
guardaron silencio a pesar de haber sido notificados7.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 19918, fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo,
es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y
7 Samai, índice 14, 15, 20,23 y 26.
8 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este Decreto».
9 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en
la providencia atacada.
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especiales10 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional11 ha indicado que
cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen
de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para
no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de
legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al
debido proceso. Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias
judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia
judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe
restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el
proceso.
3. Planteamiento del problema jurídico
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos le corresponde a la Sala establecer
si la acción de tutela interpuesta por el Concejo Municipal de Subachoque es
procedente en tanto discute una providencia judicial dictada en virtud de un trámite
de objeciones adelantado por iniciativa del alcalde de ese municipio.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, incurrió en los defectos
sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la
Constitución al proferir la sentencia del 12 de diciembre de 2025, mediante la cual
se declararon fundadas las objeciones presentadas por el alcalde municipal de
Subachoque frente al proyecto de Acuerdo 003 de 2025 «Por medio del cual se hace la
incorporación de los recursos del balance de la vigencia 2024 y se adiciona los recursos del Sistema
General de Participaciones – SGP – de la última doceava 2024 al presupuesto general de rentas y
gastos del municipio de Subachoque – Cundinamarca para la vigencia fiscal 2025», en el trámite
25000-23-41-000-2025-00716-00.
4. La improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general,
impersonal y abstracto
4.1. El numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción
de tutela no procederá «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y
abstracto», pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos.
4.2. En el caso examinado, el municipio de Subachoque alega que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, vulneró su
derecho fundamental al debido proceso, con ocasión a la sentencia del 12 de
diciembre de 2025, en el proceso 25000-23-41-000-2025-00716-00, como
consecuencia de las objeciones presentadas por el alcalde municipal de
Subachoque frente al proyecto de Acuerdo 003 de 2025 «Por medio del cual se
hace la incorporación de los recursos del balance de la vigencia 2024 y se adiciona los
recursos del Sistema General de Participaciones – SGP – de la última doceava 2024 al
10 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
11 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R.
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presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Subachoque – Cundinamarca para
la vigencia fiscal 2025».
Del contenido del citado acuerdo, la Sala observa que es de carácter general,
impersonal y abstracto. Asimismo, de la lectura de la providencia judicial
cuestionada, la Sección constata que el Tribunal accionado realizó el análisis
conjunto de las objeciones «(i) violación del principio de legalidad del gasto, (ii)
extralimitación de funciones del Concejo y (iii) incumplimiento del principio de planeación
presupuestal», indicando que se le reprochaba a la corporación la extralimitación
de su competencia al reducir partidas presupuestales que financiaban
programas estratégicos del Plan de Desarrollo y el POAI, los cuales habían
sido aprobados mediante el Acuerdo 004 de 2024, esto bajo el argumento de
que el artículo 351 de la Constitución y el artículo 63 del Decreto 111 de 1996
limitaba la reducción de partidas en ciertos casos como «obligaciones
contractuales o inversiones estratégicas, como las relacionadas con cultura,
productividad, fortalecimiento institucional y promoción turística (programas 3301, 3502 y
4599)».
Frente a esto el tribunal señaló que de las pruebas obrantes en el expediente
se advertía que en el trámite del proyecto presentado por el alcalde para
incorporar recursos por un valor total de $4.027.389.815,72, se realizó una
reducción a través de la aprobación del Acuerdo No. 003 de 2025, quedando
en un valor de $3.703.183.153,72. Tal reducción se dio en los conceptos de
cultura, comercio, industria y turismo, y gobierno territorial, realizando una
disminución total de $324.206.662,00. De ahí que revisado el Plan de Desarrollo
Municipal de Subachoque 2024-2028 se observaba que esos conceptos se
encontraban contenidos en ese plan.
Explicó que en el mencionado plan se identificaron los componentes así: (i) en
lo relacionado con cultura «dentro de la Línea Estratégica de Desarrollo Económico y
Redes Colaborativas, específicamente en el numeral 10.1.2.9 “Cultura”», señaló que la
implementación de eventos culturales resultaba clave para el fortalecimiento
de la identidad local; (ii) se integraban acciones orientadas al fortalecimiento
de la «productividad y competitividad de los sectores comercial» tales como la
modernización del mercado municipal y el terminal de transporte, el apoyo a
pequeños productores mediante asistencia técnica, acceso a maquinaria
agrícola a bajo costo, la participación en ferias, acompañar a 29 asociaciones
y organizaciones campesinas; y (iii) el gobierno territorial, entendido como
«fortalecimiento de la gestión y administración del territorio, se observa que en el enfoque
territorial (numeral 1.2.4)», verificando las problemáticas conforme al entorno
subachoqueño, estableciendo estrategias para participar en el gobierno y
acceder a las funciones públicas.
Añadió que existen restricciones en cuanto a la competencia del Concejo para
modificar el contenido del presupuesto, dentro de las cuales se encuentra que:
«El artículo 351 de la Constitución Política establece que el órgano legislativo (en este caso,
el Concejo) no podrá aumentar ni incluir nuevas partidas sin la aceptación escrita del Ejecutivo,
y que solo podrá eliminar o reducir partidas sin afectar aquellas necesarias para la ejecución
de los planes y programas a que se refiere el artículo 341, en el que se menciona al Plan de
Desarrollo.
El artículo 63 del Decreto 111 de 1996, aplicable a entidades territoriales por remisión del
artículo 109 del mismo estatuto, señala que el órgano deliberante no puede reducir las partidas
asignadas al servicio de la deuda, las obligaciones contractuales, los servicios ordinarios de
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la administración, ni las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y los
planes y programas de desarrollo».
En este entendido, cuando el Concejo Municipal redujo (concepto de cultura y
gobierno territorial) y eliminó (concepto de comercio, industria y turismo) partidas
que materializaban metas del Plan de Desarrollo Municipal incurrió en una
infracción directa al ordenamiento superior, «al exceder los límites expresos de su
competencia normativa en materia presupuestal».
Explicó que no medió consentimiento del ejecutivo, ni se allegó soporte técnico
de tales reducciones, ni de la viabilidad financiera o la coherencia
programática. A esto añadió que se vulneró el principio de planeación
presupuestal, pues la reducción de apropiaciones presupuestales recayó
sobre rubros que forman parte integral del Plan de Desarrollo Municipal
vigente.
Adujo que se vulneró el principio de legalidad del gasto, en razón a que «en
tanto el procedimiento adoptado para modificar el presupuesto desconoció los requisitos
materiales y formales previstos en el mismo Estatuto Orgánico de Presupuesto del Municipio».
4.3. Al referirse a la causal de improcedencia de la acción de tutela, prevista en el
numeral 5° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha
explicado en su jurisprudencia que esta causal de improcedencia se justifica
en que estos actos producen efectos generales, ya que no tienen un
destinatario particular. En esa medida, por regla general, no producen
situaciones subjetivas susceptibles de control a través de la acción de tutela.
Recuérdese que la acción de tutela se caracteriza por ser de carácter particular
y concreto.
En la sentencia T-321 de 199312 la Corte Constitucional precisó que:
«Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se
origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la
Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser
contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de
inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del
derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación
de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general,
restablezca el imperio de la juridicidad.
Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su
numeral 5o. que es improcedente la acción “cuando se trate de actos de carácter general,
impersonal y abstracto”. Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender
los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una
persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el
juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere
necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en
mención».
Por su parte, esta Sección ha explicado que, «la acción de tutela es improcedente […]
porque la decisión que profiere la autoridad judicial es un ejercicio de puro derecho que en
manera alguna podría afectar derechos fundamentales, toda vez que lo pretendido es
determinar que no desconozca postulados constitucionales o legales. […] según lo dispone el
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando se dirija
contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo que permite
12 Corte Constitucional. Sentencia T-321 del 10 de agosto de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Al respecto también se puede
consultar la sentencia C-132 de 28 de noviembre de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos.
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determinar que, igualmente, resulta improcedente para censurar la sentencia que decide sobre
su constitucionalidad o legalidad.»13.
Entonces, se tiene que la naturaleza de la acción de tutela no es compatible
con los efectos que producen los actos de carácter general impersonal y
abstracto, como tampoco, resulta procedente censurar la sentencia que decide
sobre su constitucionalidad, legalidad o validez pues, este mecanismo no está
previsto para restablecer la juridicidad posiblemente quebrantada por un acto
general, sino para «suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los
derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya
aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de
la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las
voces del artículo 7o. del Decreto en mención»14.
Al respecto, en múltiples fallos15, esta Sección ha precisado:
«… la decisión judicial atacada proferida por el Consejo de Estado se dictó en cumplimiento
del control de legalidad que le fue atribuido, esto es, un control abstracto de la norma que se
considera ilegal y, por tanto, la decisión que se adopta lo que determina es si se ajusta o no a
la normativa superior y, por ende, tiene efectos erga omnes. No define de manera concreta
una situación particular, como sí ocurre con sentencias dictadas por los organismos judiciales
en acciones y medios de control con decisiones judiciales de carácter particular.
En esa medida, la acción de tutela es improcedente para cuestionar la legalidad de una
sentencia de constitucionalidad o legalidad porque la decisión que profiere la autoridad judicial
es un ejercicio de puro derecho que en manera alguna podría afectar derechos fundamentales,
toda vez que lo pretendido es determinar que no desconozca postulados constitucionales o
legales.
Además, vale la pena precisar que, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991,
la acción de tutela es improcedente cuando se dirija contra actos administrativos de carácter
general, impersonal y abstracto, lo que permite determinar que, igualmente, resulta
improcedente para censurar la sentencia que decide sobre su constitucionalidad o legalidad».
Esta sección ha señalado que el propósito del trámite de revisión de los
acuerdos municipales radica en «garantizar el control jurisdiccional de
constitucionalidad y legalidad de los acuerdos expedidos por los concejos, a partir de las
observaciones formuladas por el gobernador, con el fin de establecer si dichos actos se
ajustan al ordenamiento jurídico, sin que el juez pueda sustituir el criterio de la corporación
territorial en aspectos de mérito, oportunidad o conveniencia»16.
En relación con los efectos de la sentencia de invalidez que se dicta, la Sección
Cuarta de esta Corporación, como juez ordinario en un asunto de simple
nulidad, consideró lo siguiente:
«los fallos que, en ejercicio del control de validez, dicten los Tribunales y en los cuales se
haya declarado la invalidez de un acuerdo municipal, tienen efectos de cosa juzgada erga
omnes en los términos del artículo 175 del C.C.A.17, por lo que, si el mismo acto se demanda
13 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 22 de septiembre de 2016. Radicado Nro. 11001-03-15-000-2015-
00084-00 (acumulado al 11001-03-15-000-2015-00135-00), CP. Martha Teresa Briceño de Valencia. Posición reiterada
en sentencia del 7 de mayo de 2018. Radicado Nro. 11001-03-15-000-2018-00859-00, CP. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez y en sentencia del 31 de octubre de 2024. Radicado Nro. 11001-03-15-000-2024-03488-01, CP. Myriam Stella
Gutiérrez Argüello.
14 Sentencia T-321 de 1993
15 Ver sentencias de tutela del 22 de septiembre de 2016, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-00084-00 (acumulado al
11001-03-15-000-2015-00135-00), CP. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 17 de mayo de 2018, Radicado No.
11001-03-15-000-2018-00859-00, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 10 de octubre de 2018, Radicado No.
11001-03-15-000-2018-02443-00 MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 7 de enero de 2019, Radicado No. 11001-03-
15-000-2018-01699-01 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y del 3 de febrero de 2022, Radicado No. 11001-03-15-000-
2021-06516-01 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Al respecto, ver sentencia SU-355 de 2020.
16 Sentencia de 23 de julio de 2026. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01. CP. Luis Antonio Rodríguez Montaño.
17 De acuerdo con lo previsto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia que declare la nulidad
de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes. Esto significa que la regla general, en este punto, es
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en acción de nulidad, sencillamente hay que estarse a lo resuelto en las sentencias ya
referidas.
Dado el carácter objetivo de la acción de simple nulidad y del control de validez que se
comenta, la “cosa juzgada” opera sin limitación alguna, de tal suerte que, una vez declarada
la nulidad o la invalidez de una norma, ésta desaparece del escenario jurídico.
La operancia de la cosa juzgada no desconoce los efectos que tienen en el tiempo las
sentencias de validez y de nulidad, puesto que la figura in examine lo que busca es reconocer
la fuerza obligatoria de las sentencias a fin de evitar nuevos pronunciamientos sobre el
mismo tema. Entender lo contrario, llevaría a considerar que las sentencias no ponen fin a
las controversias que se suscitan, ni se daría eficacia a las decisiones judiciales».
4.4. En ese orden, basta con concluir que la improcedencia de la solicitud de tutela
encuadra en la causal 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues a través
de este mecanismo excepcional el Concejo Municipal de Subachoque
pretende dejar sin efecto la sentencia del 12 de diciembre de 2025 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C que declaró
fundadas las objeciones referentes a la extralimitación de la competencia
presupuestal del Concejo Municipal, el incumplimiento del principio de
planeación presupuestal y la vulneración al principio de legalidad del gasto
frente al proyecto de Acuerdo 003 de 2025, acto de contenido general,
impersonal y abstracto.
A pesar de que este acto fue remitido al Concejo Municipal para el
procedimiento de modificaciones al presupuesto conforme a las
consideraciones de la mencionada providencia, los efectos que llegaré a tener
este acto se surten frente a todos, sin que, por su naturaleza o alcance general,
pueda predicarse una afectación directa de derechos fundamentales
subjetivos18.
4.5. Lo anterior sin desconocer que la parte actora busca que esta acción se
convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue
conocida y resuelta por el juez natural pues los argumentos que presentó
Concejo Municipal de Subachoque en el escrito de tutela, guardan gran
similitud con la respuesta que se dio a las objeciones presentadas por la
administración municipal y a la intervención que se realizó en el trámite de las
objeciones ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
5. Conclusión
Por las razones expuestas, se procederá a declarar improcedente la presente
acción constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
que, “la sentencia de anulación produce cosa juzgada de efectos absolutos, es oponible a todos, hayan o no intervenido
en el proceso. BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, 2013, Página 579.
18 Pueden consultarse las sentencias de 23 de octubre de 2025, Exp. AC-2025-00087-01, CP Wilson Ramos Girón y de 10
de diciembre de 2025, Exp. AC-2025-05585-01, CP Claudia Rodríguez Velásquez, en las que la Sala se pronunció frente
a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial dictada en el medio de control de nulidad simple.
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Demandante: Concejo Municipal de Subachoque
1. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el Concejo
Municipal de Subachoque, dadas las razones expuestas en la parte motiva de
esta providencia.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional
para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260449800/E0ECBC14ED03C9A08292974C2FFAD1301CDFA95CED1F959E0A07199232C760E6/2

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