Improcedencia de tutela y vinculación – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-06042-00
Accionante: JOSÉ LUIS QUIROGA PACHECO
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y JUZGADO
CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
VALLEDUPAR
Temas: Tutela contra providencia judicial. Sanción impuesta en trámite de
incidente de desacato. Solicitud de modulación e inaplicación de la
sanción. Defectos sustantivo, fáctico, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la
Constitución. Requisito objetivo de subsidiariedad
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por el señor José Luis Quiroga Pacheco, quien actúa en su condición de
director encargado de la oficina de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y
Uso Productivo del Suelo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Valledupar.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 31 de julio de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de
sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de
justicia y al buen nombre, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales
accionadas.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, buen nombre,
honra y acceso a la administración de justicia de José Luis Quiroga Pacheco, en mi
calidad (sic) Director de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del
Suelo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
SEGUNDA. Dejar sin efectos el auto del 30 de junio de 2026 (sic), proferido por el
Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, confirmado a través del auto del 10 de julio
de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el trámite incidental de
desacato dentro del proceso de tutela bajo el radicado 20-001-33-33-004-2022-00343-
00.
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TERCERA. Ordenar al Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar que decida
nuevamente de fondo, teniendo en cuenta los defectos alegados, los estándares de
escrutinio frente a órdenes de naturaleza compleja, el régimen de responsabilidad
subjetiva y las demás consideraciones expuestas.
En subsidio de la pretensión tercera, solicitar a la Corte Constitucional que asuma el
trámite de verificación del cumplimiento y del incidente de desacato de la sentencia T-
375 de 2023”.
2. Hechos
Del estudio de los diferentes informes y pruebas allegadas al trámite constitucional
se observa como hechos relevantes los siguientes:
2.1. Actuaciones de la acción de tutela con radicado núm. 20001-33-33-04-
2022-00343-01
Las autoridades representativas de los seis resguardos indígenas del pueblo
indígena Yukpra, quienes habitan en el territorio ancestral de la serranía del Perijá,
Cesar, presentaron acción de tutela contra el Ministerio del Interior, la Dirección de
la Autoridad Nacional de Consulta Previa, la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, la Agencia Nacional de Minería, el Grupo Prodeco S.A. y Drummond
Ltda, al considerar que la comunidad indígena se ha visto afectada directamente
por varios proyectos mineros que se desarrollan en áreas del departamento del
Cesar que ellos consideran territorio ancestral, los cuales están en ejecución sin
haber sido consultados con la comunidad indígena.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar en fallo de 17 de agosto
de 2022 negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se probó
la grave afectación producida por la comunidad accionante como consecuencia de
la ejecución del proyecto minero, además que se reprochan los actos
administrativos que concedieron los títulos mineros y las licencias ambientales,
para lo cual se debió demostrar la existencia de un perjuicio irremediable para que
proceda la intervención del juez de tutela. Finalmente, advirtió la configuración de
la temeridad por la presentación de otras solicitudes de amparo por los mismos
hechos y pretensiones, pero en razón a la calidad que ostentaban los demandantes,
no se impuso sanción alguna.
Los accionantes impugnaron la anterior decisión. El Tribunal Administrativo del
Cesar en sentencia de 27 de septiembre de 2022 la confirmó, bajo el argumento de
que no se demostró que los proyectos mineros que inspiran la reclamación de los
tutelantes se hubieran desarrollado en predios donde la comunidad indígena del
pueblo Yukpa habita, por lo que no se demostró la vulneración alegada, máxime
cuando el área del territorio ancestral Yukpa, no ha sido delimitado.
Posteriormente, la Sala de Selección de Tutelas Número Doce de la Corte
Constitucional en auto de 19 de diciembre de 2022, seleccionó para revisión la
acción de tutela. Igualmente, en auto de 25 de abril de 2023, esa corporación
judicial ordenó la suspensión de términos por 3 meses. Asimismo, en proveído de
10 de julio de 2023 dispuso la vinculación al trámite constitucional a la Agencia
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Nacional de Tierras, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
En sentencia T-375 de 2023 resolvió el asunto en los siguientes términos:
“PRIMERO. –LEVANTAR la suspensión de términos dispuesta en auto del 25 de abril de
2023.
SEGUNDO. – REVOCAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 27
de septiembre de 2022, que confirmó la providencia del 17 de agosto de 2022 del Juzgado
Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, la cual negó las pretensiones de la tutela,
y, en su lugar, CONCEDER la protección del derecho a la consulta previa del pueblo
indígena Yukpa en relación con los proyectos mineros Calenturitas, La Jagua, Pribbenow,
el Descanso y el Corozo.
TERCERO. – ORDENAR a Drummond Ltda., Prodeco S.A., al Ministerio del Interior, a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Procuraduría General de la Nación y la
Defensoría del Pueblo convocar al pueblo indígena Yukpa, a través de los representantes
de los seis resguardos del pueblo indígena Yukpa, para adelantar un proceso de consulta y
posconsulta en relación con los proyectos mineros Calenturitas, La Jagua, Pribbenow, el
Descanso y el Corozo, dentro del término de un (1) mes, contado a partir de la notificación
de esta providencia.
Los representantes de las empresas, las entidades estatales y la comunidad indígena
formarán un Comité de Coordinación que definirá, en el término máximo de seis (6) meses
luego de iniciado el proceso de consulta, un acuerdo y un cronograma para su
implementación, en los términos descritos en esta sentencia.
El acompañamiento del proceso de consulta y posconsulta estará a cargo de la Defensoría
del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
Como resultado del diálogo, los planes de manejo ambiental de los proyectos mineros
deberán incorporar medidas de prevención, mitigación y compensación de las afectaciones
directas que se han causado al medio ambiente y al pueblo Yukpa. Asimismo, deberán
establecerse medidas de reparación específicas para resarcir el daño causado a la
comunidad indígena y, en especial, garantizar la seguridad alimentaria de los niños, niñas y
adolescentes del pueblo Yukpa, a través de la formulación de un plan de atención integral
a esta población, en los términos de esta sentencia. La creación y ejecución de dicho plan
de atención contará con la participación de la Gobernación del Cesar y el ICBF, en el marco
de sus competencias legales y constitucionales. En el evento en que transcurra el término
señalado sin que las partes hayan acordado las medidas exigidas en esta providencia, el
juez de primera instancia las determinará, en el marco del trámite de solicitud de
cumplimiento que inicien los representantes de la comunidad indígena. En tal caso, deberá
tener en cuenta las opiniones y solicitudes que esta última hubiere expresado en el proceso
consultivo.
CUARTO. – ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras finalizar, dentro del impostergable
término de un año, contado a partir de la notificación de esta providencia, los trámites de
ampliación, saneamiento y delimitación del territorio Yukpa, bajo un enfoque etnodiferencial.
ADVERTIR a los funcionarios encargados del cumplimiento de esta orden, la
responsabilidad disciplinaria y, eventualmente, penal que conlleva el incumplimiento de las
decisiones judiciales dictadas por esta corporación.
QUINTO. – ORDENAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural garantizar el
cumplimiento de los trámites de ampliación, saneamiento y delimitación del territorio Yukpa
bajo un enfoque etnodiferencial; orden inicialmente impuesta en la Sentencia T-713 de 2017
a través de la ANT. Para esto, el ministerio apoyará el fortalecimiento institucional de la ANT
y desarrollará todas las demás medidas que sean necesarias para el cumplimiento de la
orden de la Corte Constitucional.
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SEXTO. – EXHORTAR a la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior
para que tenga en cuenta la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa para dar
trámite a las solicitudes que le presenten las comunidades étnicas frente a proyectos, obras
o actividades que ya se encuentren en ejecución.
SÉPTIMO. – SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del
Pueblo que ejerzan funciones de vigilancia y acompañamiento al cumplimiento de las
órdenes de la sentencia. Asimismo, deberán brindar toda la asesoría que requiera el pueblo
Yukpa, particularmente la de carácter jurídico, y en todo momento velarán porque sus
derechos e intereses sean garantizados en el espacio de diálogo ordenado en esta
sentencia”.
Lo anterior, con sustento en que se vulneró el derecho a la participación y a la
consulta previa, debido a la ejecución de los proyectos mineros de carbón a cielo
abierto Calenturitas, La Jagua, Pribbenow o La Loma, El Descanso y El Corozo, en
áreas que ellos consideran territorio ancestral Yukpa.
La Corte Constitucional consideró que los accionantes alegaron que la vulneración
se concreta en que, aunque los cinco proyectos mineros les afectan directamente,
no participaron en el proceso de aprobación de estos por parte de las autoridades
ni son tenidos en cuenta en programas de reparación o indemnización y que una
vez se realizó una caracterización del pueblo indígena Yukpa con base en el
informe técnico remitido por el ICANH y procedió a analizar las afectaciones
señaladas en la solicitud de amparo, se concluyó que continuaba la incertidumbre
sobre el área que configura el territorio ancestral Yukpa debido a que la ANT no ha
finalizado los trámites de ampliación, saneamiento y delimitación de este, pese a
que fue ordenado en la sentencia T-713 de 2017 de la Corte Constitucional.
Finalmente, advirtió que la situación social y cultural del pueblo Yukpa era crítica y
se encontraba en un estado de desprotección. De hecho, aseguró que la ejecución
de los proyectos mineros genera una afectación directa a la comunidad accionante,
porque impacta su seguridad alimentaria e incide en la generación de las
enfermedades que los aquejan y que deriva en la muerte de niños Yukpa.
2.2. Actuaciones adelantadas en los incidentes de desacatos
El 11 de junio de 2026, las autoridades indígenas del pueblo Yukpa presentaron un
memorial en el que solicitaron la apertura de un incidente de desacato contra la
Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al
considerar que no han dado cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional
en la sentencia T-375 de 2023.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar en auto de 16 de junio
de 2026, requirió previamente a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural para que informaran sobre el cumplimiento de las
órdenes dadas en los numerales cuarto y quinto de la sentencia T-375 de 2023.
El 23 de junio de 2026, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural atendió al
requerimiento, para lo cual señaló la ruta metodológica para el impulso de los
procedimientos de ampliación, saneamiento, protección del territorio ancestral y la
adquisición de predios y mejoras, sin embargo, los mencionados trámites no
culminaron dado que las autoridades del pueblo Yukpa han sido renuentes y no han
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permitido la formalización de los predios que ya fueron adquiridos por la cartera
ministerial y que actualmente se encuentran en tenencia del pueblo Yukpa.
Adicionalmente, mencionó que las órdenes de la sentencia T-375 de 2023 son de
naturaleza compleja, pues requieren la concurrencia de diversas entidades del nivel
nacional y territorial, además de un tiempo significativo que permita culminar cada
una de las fases de los procedimientos necesarios para su materialización.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar en auto de 23 de junio
de 2026, dio apertura al incidente de desacato y ordenó el respectivo traslado al
señor José Luis Quiroga Pacheco, en su calidad de director encargado de la oficina
de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otros funcionarios, quien allegó
un memorial de 24 de junio de 2026, en el que reiteró lo manifestado en el informe
de 23 de junio de 2026.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar en auto de 26 de junio
de 2026, consideró que el señor José Luis Quiroga Pacheco incurrió en una
conducta pasiva omisiva por no haber finalizado los trámites de ampliación,
saneamiento y delimitación del territorio Yukpa, bajo un enfoque diferencial, en el
término de un año, razón por la cual le impuso una multa de 5 smlmv.
Por último, en el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta, el Tribunal
Administrativo del Cesar en proveído de 10 de julio de 2026 la confirmó, al
considerar que el término otorgado por la Corte Constitucional se encuentra
ampliamente vencido y que la finalidad concreta perseguida por la orden
constitucional no ha sido alcanzada, circunstancia que acredita el incumplimiento
material de las órdenes judiciales objeto de seguimiento y que las diferentes
pruebas e informes que se han allegado no desvirtúan la responsabilidad subjetiva
que deriva en el incumplimiento. Adicionalmente, advirtió que, si bien se admitieran
las dificultades para dar cumplimiento a la orden, lo cierto es que las entidades
encargadas de dar cumplimiento a la orden no han acudido ante el juez
constitucional para poner en conocimiento una imposibilidad en la ejecución y
solicitar medidas complementarias o mecanismos orientados para superar los
obstáculos para cumplir la orden de tutela.
3. Fundamentos de la acción
La parte actora aseguró que la acción de tutela de la referencia cumple con los
requisitos generales de procedencia, en tanto i) fue el funcionario del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural sancionado en el trámite incidental, además que las
autoridades judiciales accionadas fueron las que resolvieron el desacato, por lo que
se evidencia la legitimación en la causa por activa y por pasiva, ii) se radicó dentro
del término razonable de los 6 meses, iii) no cuenta con otro mecanismo para
controvertir las decisiones proferidas en el curso del incidente de desacato, iv) el
asunto goza de relevancia constitucional, pues el debate no es de mera legalidad o
económico, además que se limita el alcance y goce de los derechos fundamentales
invocados, v) las irregularidades que se plantean ostentan efectos decisivos en las
decisiones objetadas y vi) las providencias no se profirieron en el trámite de otra
acción de tutela.
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De otro lado, afirmó que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, por
cuanto no se analizó adecuadamente la responsabilidad subjetiva, pues si bien se
mencionó en las providencias objetadas, no lo aplicaron en el caso concreto.
Agregó que “no es posible asimilar la persistencia en el incumplimiento con la culpa
o dolo del funcionario porque el alcance de la responsabilidad subjetiva no se
restringe al resultado sino a la valoración concreta de la conducta. Las providencias
judiciales omiten el análisis detallado de las actuaciones administrativas, técnicas
y de concertación y lo descartan con base en una interpretación irrazonable en
clave de responsabilidad objetiva”.
Señaló que el estudio de responsabilidad debió tener en cuenta el marco normativo
que incide en las capacidades materiales y jurídicas de las entidades, en particular
los Decretos 1985 de 2013, 2363 de 2015, 1406 de 2023, 746 de 2024, 1392 de
2025 y 698 de 2026, así como la directiva 1 de 2025.
Indicó que “las providencias cuestionadas no ofrecen una motivación
individualizada que justifique, respecto de cada funcionario sancionado, en qué
consistió la conducta supuestamente negligente, renuente u omisiva”.
Aseguró que las autoridades judiciales accionadas no analizaron la naturaleza
compleja de las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en la sentencia T-
375 de 2023. De hecho, resaltó que “no se consideró que el cumplimiento de la
orden ha implicado la adopción de herramientas normativas para el fortalecimiento
institucional, inexistentes al momento de la sentencia T-375 de 2023. Por ello,
resulta desproporcionado sancionar a un funcionario por un déficit complejo y
estructural reconocido por la jurisprudencia constitucional y reafirmado a través de
la adopción de diversos instrumentos normativos. Esta interpretación desborda los
límites de la razonabilidad y supedita a los funcionarios a un régimen de
responsabilidad objetiva, contrario al debido proceso y al principio de
proporcionalidad”.
Por otra parte, sostuvo que en las providencias objetadas se incurrió en defecto
fáctico, en tanto no tuvo en cuenta las pruebas que se entregaron para demostrar
las labores desplegadas por la cartera ministerial y no se le permitió aportar pruebas
para demostrar que no existe intención dañosa.
Mencionó que las autoridades judiciales accionadas descartaron en bloque las
actuaciones desplegadas bajo una fórmula genérica, según la cual su acreditación
no es suficiente, sin ponderar su contenido, alcance, resultados concretos ni buena
fe.
Resaltó que se realizó un estudio indebido frente a la naturaleza compleja de las
órdenes, pues “la adecuada identificación de la naturaleza de las órdenes resultaba
determinante para el análisis del desacato porque, según el estándar de escrutinio
moderado establecido jurisprudencialmente para órdenes complejas, las
autoridades debían contemplar las características del caso y su contexto, sin
valorar necesariamente el resultado obtenido”.
De otro lado, manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en la
causal especial de procedencia de decisión sin motivación, pues no se analizaron
los hechos y los argumentos planteados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
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Rural dentro del trámite incidental, ni se justificaron los motivos por los cuales se
omitió el pronunciamiento sobre asuntos centrales, y emplear consideraciones
retóricas o carentes de sustento probatorio.
Luego, afirmó que se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente
judicial, porque no se aplicó el régimen de responsabilidad subjetivo desarrollado
por la Corte Constitucional en las sentencias T-086 de 2003, T-652 de 2010, C-367
de 2014 y SU-034 de 2018.
Igualmente, mencionó que se desconoció el precedente judicial referente al
estándar de órdenes de naturaleza compleja como las sentencias T-086 de 2003,
T-418 de 2010, T-081 de 2013, T-366 de 2020, SU-092 de 2021 y el auto 162 de
2023. Igualmente, invoca las decisiones C-036 de 2003, C-893 de 2012, T-595 de
2019 y SU-179 de 2021, relacionadas con el estándar para el análisis de la mora
justificada.
Para terminar, manifestó que se incurrió en violación directa de la Constitución,
toda vez que “las decisiones controvertidas incurrieron en este defecto por la
vulneración evidente del derecho fundamental al debido proceso, ante el
desconocimiento de la presunción de inocencia en materia sancionatoria y la
inversión del régimen de responsabilidad subjetiva por uno de responsabilidad
objetiva. En este caso, la naturaleza compleja de las órdenes y el enfoque
diferencial étnico exigido admitían reconocer la concertación con el pueblo Yukpa
como condición para el cumplimiento y aplicar el principio de interpretación
conforme a la Constitución dentro del juicio de responsabilidad subjetiva que no fue
contemplado por las autoridades judiciales”.
4. Trámite procesal
Por auto de 5 de agosto de 2026, el magistrado sustanciador admitió la demanda y
se ordenó la notificación a las autoridades judiciales accionadas. De igual modo, se
vinculó a los gobernadores del pueblo indígena Yukpa, a la Autoridad Nacional de
Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales, la Agencia Nacional de Minería, al Grupo Prodeco, a Drummond Ltda,
a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
como terceros con interés. Igualmente, se notificó a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 145253 a 145264
de 11 de agosto de 2026 y 145551 de 12 de agosto de 2026, con el fin de dar
cumplimiento a la referida decisión.
5. Oposición
5.1. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar
La titular del despacho mencionó las diferentes actuaciones adelantadas durante el
trámite incidental y resaltó que no se presentó alguna actuación u omisión que
comporte la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte
accionante.
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5.2. Respuesta de la Agencia Nacional de Minería
El apoderado de la entidad solicitó se desvinculara a la entidad de la acción de
tutela de la referencia, por configurarse la falta de legitimación en la causa por
pasiva.
5.3. Respuesta de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
El apoderado de la entidad pidió la desvinculación del trámite constitucional, en
tanto carece de legitimación en la causa por pasiva, pues lo solicitado por el
demandante no guarda relación alguna con las funciones de dicha autoridad.
5.4. Respuesta del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La apoderada de la entidad solicitó que se accediera a las pretensiones de la acción
de tutela, porque en las providencias proferidas en el curso del incidente de
desacato, en el que resultó sancionado el señor José Luis Quiroga Pacheco, se
incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente judicial
y en decisión sin motivación, para lo cual propuso argumentos similares a los
desarrollados en el escrito de tutela.
5.5. Respuesta de los gobernadores del pueblo indígena Yukpa
Los diferentes y actuales gobernadores1 pidieron que se negaran las pretensiones
de la acción de tutela, toda vez que el demandante no demostró la vulneración de
sus derechos fundamentales ni la configuración de los defectos alegados.
Igualmente, consideran que la solicitud de amparo resulta improcedente, en razón
a que el actor no cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues esos argumentos
debió plantearlos en el curso del trámite incidental.
Señalaron que han transcurrido más de 9 años desde la sentencia T-713 de 2017
y más de 2 años desde la sentencia T-375 de 2023, sin que las órdenes relativas a
la protección, ampliación, saneamiento y delimitación del territorio Yukpa hayan
sido materialmente cumplidas.
Sostuvieron que el tiempo transcurrido ha resultado más que suficiente, para que
las entidades responsables hubieran adoptado las medidas necesarias para
superar las dificultades que ahora invocan como orden compleja como una
justificación indefinida para su incumplimiento, máxime cuando se trata de órdenes
dirigidas a proteger los derechos fundamentales de un pueblo indígena reconocido
en riesgo de extinción física y cultural.
Agregaron que pese a la supuesta complejidad alegada, la Agencia Nacional de
Tierras ha demostrado avances en otros procesos territoriales, por lo que se
evidencia es una “falta de resultados concretos y una actitud contumaz frente al
cumplimiento de las órdenes judiciales que nos amparan”.
1 Alfredo Peña Franco como gobernador del Cabildo del Resguardo Indígena Iroka, Jaider Araujo Ovalle gobernador del
Cabildo Resguardo Indígena La Laguna-El Coso-Cinco Caminos, Carmenza Sabogal Mejía gobernadora del Cabildo del
Resguardo Indígena Menkwe-Mishaya-La Pista, Luis Elías Suarez Vence gobernador del Cabildo del Resguardo Indígena El
Rosario-Bella Vista-Yukatan, David Segovia Suarez gobernador del Cabildo del Resguardo Indígena Caño Padilla y Adolfo
Enrique Garcerant Fernández gobernador del Cabildo del Resguardo Indígena Sokorhpa.
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Por último, solicitaron que en virtud del artículo 53 del Decreto 2591 de 1991 se
investigue penal y disciplinariamente al demandante junto con los demás
funcionarios encargados de dar cumplimiento a la orden dictada por la Corte
Constitucional.
5.6. El Tribunal Administrativo del Cesar, la Autoridad Nacional de Consulta
Previa del Ministerio del Interior, el Grupo Prodeco, Drummond Ltda y la
Agencia Nacional de Tierras, a pesar de que se les notificó en debida forma del
auto admisorio, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29
del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Cuestión preliminar
2.1. La Agencia Nacional de Minería y la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales solicitaron su desvinculación de la acción de tutela, al considerar que
carecen de legitimación en la causa por pasiva.
Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto
2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que
al estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva ha explicado que este
requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción,
de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en
caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada” 2. En ese orden de
ideas, se negarán las solicitudes de desvinculación porque ostentan interés directo
en el asunto, pues fueron las autoridades vinculadas durante el trámite de la acción
de tutela.
2.2. En relación con la solicitud elevada por los gobernadores del pueblo indígena
Yukpa tendientes a que la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General
de la Nación estudien una posible responsabilidad penal y disciplinaria del
demandante, en razón al incumplimiento por parte de este respecto a lo ordenado
en la sentencia de la Corte Constitucional, se pone de presente que el informe que
se presentó en el trámite constitucional, también fue radicado por los gobernadores
del pueblo indígena Yukpa por medios electrónicos ante la Fiscalía General de la
Nación y la Procuraduría General de la Nación, por lo que serán dichas autoridades
las competentes para determinar si se incurrió en alguna falta disciplinaria o en una
actuación típica, antijurídica y culpable, por lo que la Sala se abstendrá de hacer
algún pronunciamiento al respecto.
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Sentencia T-005 de 2022.
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3. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de
conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial
y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Cuarto
Administrativo del Circuito de Valledupar vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al buen nombre del
accionante al sancionarlo con multa durante el trámite de un incidente de desacato
por incumplimiento de la sentencia T-375 de 2023 de la Corte Constitucional.
4. Improcedencia general de la acción de tutela contra providencias de la
misma naturaleza
La Sala, en principio, había sostenido que la acción de tutela contra fallos de la
misma naturaleza era improcedente, en virtud de las diferentes sentencias de la
Corte Constitucional que tuvieron como sustento la sentencia SU-1219 de 2001.
Sobre el particular, esa Corporación judicial en la sentencia T-272 de 20143, indicó:
“3.1. La Corte Constitucional ha consolidado una extensa línea de precedentes, en
donde ha fundamentado la posibilidad de interponer una acción de tutela contra
providencias judiciales cuando éstas vulneran derechos fundamentales,
especialmente el debido proceso o el acceso a la administración de justicia.
(…)
3.2. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha precisado que la
posibilidad de interponer una acción de tutela contra providencias judiciales no
incluye aquellos casos en los cuales la providencia judicial es otra tutela. Es decir,
los precedentes han establecido que la acción de tutela dirigida contra otra tutela no
es procedente. El criterio unificado de la Corte frente a la improcedencia general de
la acción de tutela contra fallos de tutela fue precisado en la sentencia SU-1219 de
2001. En dicha providencia se reiteraron las razones constitucionales por las cuales
no procede la acción de tutela contra fallo de tutela.
En síntesis, en esa decisión la Corte indicó que no es procedente la tutela contra
tutela porque de lo contrario (i) implicaría instituir un recurso adicional para insistir
en la revisión de tutelas que con anterioridad no fueron seleccionadas, (ii) supondría
crear una cadena interminable de demandas, con lo cual resultaría afectado el
principio de seguridad jurídica, (iii) se afectaría el mecanismo de cierre
hermenéutico de la Constitución, confiado a la Corte Constitucional, y (iv) la tutela
perdería su efectividad, pues “quedaría indefinidamente postergada hasta que el
vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra
el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de
algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la
misma cadena de intentos hasta volver a vencer”.
3.3. Así mismo, la sentencia de unificación de la Corte antes citada, precisó que
cuando un juez de tutela falla en la interpretación de la Constitución, incurre en una
arbitrariedad o afecta el debido proceso por configurar una vía de hecho, éstos
pueden resolverse en el proceso de eventual revisión ante la Corte Constitucional,
consagrado en el artículo 241 Superior. En otras palabras, una interpretación errada
o incompleta de la Constitución puede ser ajustada en sede de revisión”.
(…)
3
M. P. María Victoria Calle Correa.
10
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Con posterioridad, en la sentencia SU-627 de 20154 la Corte Constitucional, rectificó
su jurisprudencia e indicó que, excepcionalmente, la acción de tutela procede contra
sentencias de tutela cuando se adviertan casos de fraude, supuesto que se agrega
a los dos que habían sido contemplados por la jurisprudencia: irregularidad grave
en el curso de una acción de tutela e incidente de desacato, con la precisión de que
la improcedencia absoluta, sin ninguna excepción, recae en las sentencias de tutela
que dicte la Sala Plena o las Salas de Revisión de esa Corporación. En esa ocasión,
la Corte expresó:
“4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un
proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia
proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.
4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que
no procede.
4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida
por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de
Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que
debe promoverse ante la Corte Constitucional.
4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República,
la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por
tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando,
además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra
providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal
con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente,
que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de
fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario,
eficaz para resolver la situación.
4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes
a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad
a la sentencia.
4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión
del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían
afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte
Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.
4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el
cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no
procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría
sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción
de tutela puede proceder de manera excepcional.”
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia T-313 de
20185, consideró que la acción de tutela es procedente, entre otros, contra la
providencia que rechaza la impugnación en un trámite de la misma naturaleza. Al
respecto, sostuvo:
“En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela,
sino contra ciertos autos proferidos en el curso del trámite de amparo. La Corte
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Sentencia de 1º de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
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M.P. Carlos Bernal Pulido.
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Constitucional unificó su jurisprudencia en la sentencia SU-627 de 2015, en la que
consideró que la tutela sí era procedente frente a actuaciones arbitrarias de los jueces
de tutela, que se hubieran realizado antes o después de proferir el fallo, por lo que este
requisito de procedencia se encuentra superado”.
El citado criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala, teniendo en cuenta
que la unificación realizada por la Corte Constitucional trasciende del caso concreto
y fija reglas de derecho que deben ser acatadas por todas las autoridades públicas.
De este modo, se concluye que la jurisprudencia constitucional ha establecido las
subreglas que determinan la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias que se dicten dentro de un trámite tutelar, a saber: (i) cuando la
providencia acusada haya sido proferida por otro juez o tribunal diferente a la Corte
Constitucional y que ésta configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta; (ii)
cuando con anterioridad a la sentencia de tutela el juez omite su deber de informar,
notificar o vincular a los terceros que resulten afectados por la demanda de tutela
y, por último, (iii) cuando se trata de obtener la protección de un derecho
fundamental que habría sido vulnerado en el trámite incidental de desacato.
5. Estudio y solución del caso concreto
El señor José Luis Quiroga Pacheco sostiene que el Tribunal Administrativo del
Cesar y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de
justicia y al buen nombre, al supuestamente incurrir en los defectos sustantivo,
fáctico, desconocimiento del precedente judicial, decisión sin motivación y
por violación directa de la Constitución, al sancionarlo por desacato sin constatar
la complejidad de la orden y sin realizar un estudio adecuado de la responsabilidad
subjetiva frente al cumplimiento de la orden dispuesta por la Corte Constitucional
en la sentencia T-375 de 2023.
La Sala anticipa que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la
subsidiariedad, por lo que se declarará la improcedencia de la acción de tutela,
pues tal como se observa en el acápite de antecedentes, el demandante manifestó
en el curso del trámite incidental que la sentencia T-375 de 2023 contiene unas
órdenes de naturaleza compleja, pues requieren la concurrencia de diversas
entidades del orden nacional y territorial, además de un tiempo significativo que
permita culminar cada una de las fases de los procedimientos necesarios para su
materialización. Igualmente, en el escrito de tutela al sustentar los defectos el
demandante insiste en el mismo argumento de la complejidad de la orden.
Asimismo, se evidencia que las razones expuestas por el demandante en el escrito
de tutela se refieren, de manera insistente, a la imposibilidad de dar cumplimiento a
la orden de tutela, pues se requiere de la participación de varias entidades, aunado
al hecho de que los gobernadores del pueblo indígena Yukpa se han mostrado
renuentes durante las reuniones que han desarrollado, por lo que se requiere más
tiempo para materializar la orden.
Al respecto, se observa que para plantear dichos reproches relacionados con la
naturaleza de orden compleja, ya sea porque se requiere la participación de
diferentes entidades o por inconvenientes con los gobernadores del pueblo indígena
Yukpa, cuenta con la posibilidad de solicitar la modulación de la sentencia al juez
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de tutela de primera instancia, con el fin de que determine si i) la orden es de
naturaleza compleja y ii) la necesidad de modular las órdenes impartidas para
garantizar su cumplimiento, a partir de los argumentos que allí se expongan y con
las pruebas que demuestren la imposibilidad jurídica de cumplir una orden judicial,
en los términos establecidos por la Corte Constitucional.
En efecto, la Corte Constitucional6 ha considerado que las órdenes pueden ser
simples o complejas, para lo cual estableció una metodología para que el juez de
tutela pueda establecer el grado de cumplimiento de la sentencia y la necesidad de
modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento, de acuerdo con
las siguientes reglas : “(i) el juez debe verificar que la orden originalmente impartida
impide la efectiva protección del derecho amparado, (ii) la modificación no puede
generar un cambio absoluto en la orden original, (iii) la medida debe estar
“encaminada a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial
de la orden impartida en el fallo”, (iv) la modificación debe evitar una afectación
“grave, directa, manifiesta, cierta e inminente” del interés público, por lo que debe
buscar la menor reducción de la protección concedida y, a la vez, compensar dicha
reducción de “manera inmediata y eficaz”; y, por último, (v) el juez solo puede
modificar órdenes de naturaleza compleja”.
Asimismo, en Auto 548 de 2017 la Corte Constitucional explicó que una orden es
compleja cuando requiere de “un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan
el control exclusivo de la persona destinataria de la orden”, y cuyo ámbito de
ejecución involucra, al menos, tres elementos, para que su cumplimiento sea pleno:
(i) un método, (ii) un plan y (iii) una finalidad. Además, la Corte ha previsto que la
adopción de órdenes complejas impone al juez el deber de “(i) ser ponderado en la
definición de la orden, de manera que no suplante las competencias de las demás
autoridades; (ii) prever un plazo razonable para el cumplimiento de la orden
compleja; (iii) mantenerse abierto al diálogo institucional; (iv) conservar su
competencia para asegurar el cumplimiento y para tramitar los incidentes de
desacato; y, (v) en el marco de un estado de cosas inconstitucional, disponer las
medidas particulares y concretas necesarias, en armonía con la estrategia de
superación del ECI prevista por este Tribunal, de forma que realice una acción
coordinada y unitaria de la jurisdicción”.
Al verificar las pruebas aportadas con el escrito de tutela se evidencia que el
demandante no ha solicitado la modulación de la sentencia, en lo relacionado con
la complejidad de esta porque se requiere de la participación de varias entidades
del orden nacional y territorial y por la renuencia por parte de los gobernadores del
pueblo indígena Yukpa, lo que ha generado dificultades para materializar la orden
de la Corte Constitucional, pues si bien en los escritos allegados en el curso del
incidente de desacato y con posterioridad a este, menciona la dificultad de dar
cumplimiento a la orden impartida, lo cierto es que esto lo hace sin mayores
argumentos y pruebas, además que se hace para demostrar el cumplimiento, mas
no con el fin de que el juez de tutela module la orden.
Sobre ese particular, esta Sala considera que, en razón a las particularidades del
caso y de los argumentos del demandante, en el presente asunto la solicitud de
6
Auto 185 de 2004, Auto 226 de 2011, Auto 727 de 2018, Auto 001 de 2021, Auto 3022 de 2023 y sentencias T-086 de 2003
y SU-092 de 2021.
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modulación, a partir de las pautas desarrolladas jurisprudencialmente por la Corte
Constitucional, resulta ser idónea y eficaz para resolver lo relacionado con la
supuesta orden de naturaleza compleja que ha dificultado la materialización de lo
plasmado en el fallo de tutela, para lo cual se recuerda que existe una decisión
judicial en firme que amparó los derechos fundamentales del pueblo indígena Yukpa
y que, en virtud del principio de seguridad jurídica, se debe procurar su
cumplimiento.
Sin embargo, el juez de tutela de primera instancia cuenta con la posibilidad, a partir
de las pruebas y argumentos que presenten el accionante, de establecer la
complejidad de la orden tendiente a garantizar el cumplimiento de los trámites de
ampliación, saneamiento y delimitación del territorio Yukpa bajo un enfoque
etnodiferencial, si lo considera procedente, modular los efectos del fallo de tutela y,
en cierto modo, inaplicar la sanción en virtud de dicha modulación, escenario en el
cual se podrá analizar nuevamente la responsabilidad subjetiva del demandante.
Por lo anterior, se evidencia que el demandante al presentar la acción de tutela no
cumplió con el requisito de subsidiariedad, en razón a que cuenta con la solicitud de
modulación de la orden de tutela, la cual no demostró que se hubiera agotado antes
de la presentación de la solicitud de amparo.
Así las cosas, la acción de tutela fue promovida con desconocimiento del requisito
de subsidiariedad y, en esa medida, se debe declarar su improcedencia.
III. DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA
Primero.- Negar las solicitudes de desvinculación formuladas por la Agencia
Nacional de Minería y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.
Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor José
Luis Quiroga Pacheco, en calidad de director encargado de la oficina de
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo Rural del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, contra el Tribunal Administrativo del
Cesar y el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar, por las razones aquí
expuestas.
Tercero.- Reconocer personería a los abogados i) Pablo Samir Perilla Ávila, como
apoderado de la Agencia Nacional de Minería, ii) Julián Andrés Varela Rodríguez,
como apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y iii) Sindy
Juliana Estupiñán Mantilla, como apoderada del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, en los términos de los poderes allegados en el curso del trámite
constitucional, de conformidad con el artículo 75 del Código General del Proceso.
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Accionante: José Luis Quiroga Pacheco
Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión
previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260604200/E81BAE9227A1DAC9C5829FE48F1D1310EDD6004536B3FAF6744BCB78852E7F10/2

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