Improcedencia de suspensión provisional – Fecha Publicación: 27/08/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI(cid:211)N CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
BogotÆ, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintisØis (2026)
Referencia Nulidad
Radicaci(cid:243)n 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Demandada DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
Temas Medida cautelar. Suspensi(cid:243)n provisional de los efectos de un
acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad.
Requisitos espec(cid:237)ficos de procedibilidad. Estampilla pro-
desarrollo de la Instituci(cid:243)n Universitaria de Envigado.
AUTO INTERLOCUTORIO
La Secci(cid:243)n decide los recursos de apelaci(cid:243)n1 interpuestos por la Gobernaci(cid:243)n de
Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia, quienes integran la parte
demandada, contra el auto del 22 de junio de 2026, proferido por la magistrada
ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decret(cid:243) la medida cautelar
de suspensi(cid:243)n provisional de la expresi(cid:243)n «y entidades del orden nacional» del art(cid:237)culo
325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y la expresi(cid:243)n «las entidades del
orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del art(cid:237)culo 331 ibidem.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACI(cid:211)N ADMINISTRATIVA
La Asamblea Departamental de Antioquia profiri(cid:243) la ordenanza 048 del 17 de
octubre de 20252, que regul(cid:243), entre otros tributos, la estampilla pro-desarrollo de la
Instituci(cid:243)n Universitaria de Envigado. En concreto, en los art(cid:237)culos 325 y 331,
dispuso lo siguiente (se subrayan los apartes acusados):
ART˝CULO 325. HECHO GENERADOR. Toda cuenta u orden de pago a favor de persona natural
y/o jur(cid:237)dica, cualquier tipo de asociaci(cid:243)n, sucesiones il(cid:237)quidas, entes sin personer(cid:237)a jur(cid:237)dica,
que efectœe el departamento, sus entidades descentralizadas y entidades del orden nacional
que funcionen en el Departamento de Antioquia, provenientes de actos tales como contratos,
pedidos o facturas.
[…]
ART˝CULO 331. AGENTES DE RETENCI(cid:211)N. El Departamento, las entidades descentralizadas del
Departamento en Antioquia y las entidades del orden nacional que funcionen en el
Departamento de Antioquia, actuarÆn como agentes de retenci(cid:243)n ante los sujetos pasivos de
la estampilla, cuando realicen el hecho generador.
La Universidad Nacional de Colombia (sede Medell(cid:237)n) present(cid:243) la demanda de la
referencia, en la que pretende la nulidad de las expresiones subrayadas en la
anterior transcripci(cid:243)n.
1 Ingres(cid:243) al despacho por primera vez el 31 de julio de 2026. Cfr. Samai, (cid:237)ndice 3.
2 Este acto administrativo se puede consultar en l(cid:237)nea, a travØs del siguiente enlace:
https://www.antioquia.gov.co/images/ordenanzas/2025/Ordenanza%2048%20de%202025.pdf
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Solicitud de medida cautelar
La demandante solicit(cid:243), en escrito separado de la demanda, la suspensi(cid:243)n
provisional de las expresiones subrayadas de las anteriores transcripciones de los
art(cid:237)culos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025, proferida por la Asamblea
Departamental de Antioquia, con base en los siguientes argumentos:
Asever(cid:243) que la medida cautelar es procedente, en tanto el art(cid:237)culo 231 de la Ley
1437 de 2011 solo exige una confrontaci(cid:243)n normativa preliminar, para demostrar la
ilegalidad de las disposiciones acusadas.
Indic(cid:243) que fueron violados los principios de reserva de ley y de taxatividad, dado que
la Asamblea Departamental de Antioquia usurp(cid:243) funciones legislativas, pues
modific(cid:243) el hecho generador dispuesto en el art(cid:237)culo 5 de la Ley 1614 de 2013.
Sustent(cid:243) lo anterior en que dicha norma facult(cid:243) el gravamen exclusivamente sobre
«La contrataci(cid:243)n que realicen las entidades pœblicas del orden departamental», lo cual excluye a
la Naci(cid:243)n y entidades del orden nacional.
Reproch(cid:243) que el art(cid:237)culo 325 del acto acusado reemplaz(cid:243) el criterio orgÆnico de la
ley por uno territorial, para incluir ilegalmente a las entidades del orden nacional.
Sostuvo que lo anterior evidencia una falta de competencia y defrauda la confianza
leg(cid:237)tima de los afectados.
De otro lado, aleg(cid:243) el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, el
cual, en un fallo en contra de la Asamblea Departamental de Sucre3, seæal(cid:243) que no
es posible incluir en el hecho generador a las entidades del orden nacional, pues
solo se autoriz(cid:243) gravar los documentos de funcionarios departamentales. De igual
modo, consider(cid:243) violado el precedente fijado frente al departamento de BoyacÆ4, en
el que se determin(cid:243) que no es posible que las autoridades locales alteren elementos
del tributo.
Finalmente, indic(cid:243) que existe un perjuicio irremediable. Aclar(cid:243) que, aunque en el
medio de control de simple nulidad no se exige este requisito, existe el deber de
resguardar el patrimonio pœblico y la legalidad en abstracto. De este modo, plante(cid:243)
que las disposiciones acusadas afectan el patrimonio pœblico destinado a la
educaci(cid:243)n superior, pues expone a la Universidad Nacional de Colombia (sede
Medell(cid:237)n) a recortar su presupuesto de contrataci(cid:243)n misional, en tanto que ser(cid:237)an
desviados recursos ilegalmente a una instituci(cid:243)n universitaria local y obligar(cid:237)a a
implementar un software para presentar declaraciones tributarias ante el
departamento.
Oposiciones a la solicitud de medida cautelar
La Gobernaci(cid:243)n de Antioquia se opuso a la solicitud de medida cautelar, para lo cual
realiz(cid:243) una exposici(cid:243)n sobre el contenido de las disposiciones acusadas, explic(cid:243) los
requisitos de procedibilidad de la suspensi(cid:243)n provisional de los art(cid:237)culos 229 y
siguientes del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, y destac(cid:243) la jurisprudencia que consider(cid:243) aplicable5.
3 Sentencia del 20 de junio de 2019, exp. 23258.
4 Sentencia del 16 de septiembre de 2011, exp. 17655.
5 En concreto, cit(cid:243) al auto del 7 de mayo de 2018, exp. 11001-03-24-000-2016-00291-00, M.P. Mar(cid:237)a Elizabeth Garc(cid:237)a
GonzÆlez.
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
Manifest(cid:243) que la Ley 1614 de 2013 crea la estampilla pro desarrollo de la Instituci(cid:243)n
Universitaria de Envigado en su art(cid:237)culo 1, autoriza a la Asamblea Departamental
de Antioquia para ordenar su emisi(cid:243)n en el art(cid:237)culo 2, prevØ la destinaci(cid:243)n en el
art(cid:237)culo 3, fija el monto mÆximo en el art(cid:237)culo 4, faculta la definici(cid:243)n de los elementos
constitutivos del gravamen como el hecho gravable y la base imponible en el art(cid:237)culo
5 y autoriza a los concejos municipales para adoptar su uso en el art(cid:237)culo 6.
Resalt(cid:243) que el art(cid:237)culo 7 expresamente autoriz(cid:243) al departamento para recaudar los
valores producidos por el uso de la estampilla en las actividades que se deban
realizar, entre otras, en las «entidades del orden nacional que funcionen en el departamento
de Antioquia». De igual modo, el art(cid:237)culo 8 previ(cid:243) que la obligaci(cid:243)n de adherir y anular
la estampilla quedarÆ a cargo de los servidores pœblicos del «orden departamental,
municipal y nacional con asiento en el departamento de Antioquia, que intervengan en los hechos,
actos administrativos u objetos del gravamen».
Con fundamento en lo anterior, asever(cid:243) que fue el propio legislador quien vincul(cid:243) a
las entidades del orden nacional dentro de este tributo. Concluy(cid:243) que la Asamblea
Departamental de Antioquia no invent(cid:243) dicha carga en la ordenanza 048 de 2025,
sino que actu(cid:243) en estricta congruencia con la ley y con el art(cid:237)culo 338 de la
Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica.
Manifest(cid:243) que los argumentos planteados por la demandante deben resolverse en
la sentencia que decida el asunto de fondo, pues se requiere absolver tres puntos,
que son: i) si la expresi(cid:243)n sobre las entidades del orden nacional surge del sistema
integral de retenci(cid:243)n, declaraci(cid:243)n y pago del gravamen; ii) si las entidades
nacionales son consideradas sujetos pasivos, agentes de retenci(cid:243)n o entidades
intervinientes a la luz de los art(cid:237)culos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013; y iii) si la carga
econ(cid:243)mica del tributo recae sobre la parte demandante o sobre la persona natural
o jur(cid:237)dica que contrate con ella.
Afirm(cid:243) que esas inquietudes demuestran una tensi(cid:243)n interpretativa de alta
complejidad entre los art(cid:237)culos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013 que impide definir la
ilicitud prima facie.
Argument(cid:243) que la parte demandante aleg(cid:243) sufrir un perjuicio cierto e irreversible sin
aportar prueba sumaria que lo acredite, y pese a tratarse de un proceso de simple
nulidad. Inform(cid:243) que hasta la fecha de presentaci(cid:243)n del escrito no existe prueba de
que el departamento de Antioquia haya iniciado cobros, fiscalizaciones o sanciones
en su contra.
Finalmente, indic(cid:243) que las providencias invocadas en la solicitud de medida
cautelar6 no constituyen un precedente, porque el art(cid:237)culo 3 de la Ley 645 de 2001
(que regul(cid:243) la estampilla pro-hospitales universitarios) no contempl(cid:243) a las entidades
del orden nacional.
En cambio, consider(cid:243) que la sentencia del 2 de mayo de 20197 s(cid:237) es un precedente
vinculante, en tanto que consider(cid:243) que las disposiciones analizadas en ese caso
con relaci(cid:243)n a la estampilla pro-Universidad Central del Valle del Cauca, s(cid:237) contaban
con autorizaci(cid:243)n expresa de la Ley 1510 de 2012 para imponer el uso obligatorio de
la estampilla en los institutos descentralizados y las entidades del orden nacional
que funcionen en el Valle del Cauca.
6 En concreto se refiri(cid:243) a la sentencia del 2 de mayo de 2019, exp. 23258, M.P. Milton Chaves Garc(cid:237)a.
7 Exp. 22629, M.P. Milton Chaves Garc(cid:237)a.
3
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
La Asamblea Departamental de Antioquia tambiØn se opuso a la medida cautelar,
pues consider(cid:243) que no se demostr(cid:243) la evidente violaci(cid:243)n de una norma superior,
como lo exige el art(cid:237)culo 231 de la Ley 1437 de 2011, ni se desvirtu(cid:243) la presunci(cid:243)n
de legalidad.
Manifest(cid:243) que la Ley 1614 de 2013 no fij(cid:243) de manera taxativa los supuestos para el
recaudo de la estampilla, por lo que esa conclusi(cid:243)n corresponde a un ejercicio
hermenØutico de la demandante. En consecuencia, afirm(cid:243) que aceptar dicha
postura exige un anÆlisis sistemÆtico de las disposiciones, de las competencias
territoriales y del alcance de la autorizaci(cid:243)n otorgada a la asamblea departamental,
debate propio de la sentencia que decida el litigio de fondo.
Luego, transcribi(cid:243) los art(cid:237)culos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los cuales facultan al
departamento de Antioquia para recaudar el gravamen e imponen el deber de
adherir la estampilla a los servidores pœblicos con asiento en la jurisdicci(cid:243)n que
intervengan en los hechos o actos administrativos objetos del gravamen, incluidos
los del orden nacional.
Objet(cid:243) los precedentes judiciales invocados por el demandante, pues estim(cid:243) que
determinar la aplicabilidad de otras decisiones exige valorar el contenido espec(cid:237)fico
de cada caso, los cargos estudiados y las razones que sustentaron las providencias,
labor que excede el objeto y la naturaleza sumaria de una medida cautelar.
Auto apelado
La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del 22 de
junio de 2026, decret(cid:243) la medida cautelar de suspensi(cid:243)n provisional de la expresi(cid:243)n
«y entidades del orden nacional» del art(cid:237)culo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre
de 2025 y de la expresi(cid:243)n «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento
de Antioquia» del art(cid:237)culo 331 ibidem, por los siguientes motivos:
Indic(cid:243) que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la medida
cautelar, en tanto que estÆ probado que i) se tramita un proceso declarativo, ii) existe
una petici(cid:243)n debidamente sustentada, iii) la medida es necesaria para proteger el
objeto procesal, dado que la ordenanza surte efectos jur(cid:237)dicos actuales y iv) la
cautela guarda relaci(cid:243)n directa con las pretensiones de nulidad.
En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, determin(cid:243) que el art(cid:237)culo 5
de la Ley 1614 de 2013 consagr(cid:243) como hechos gravables œnicamente la
contrataci(cid:243)n, la emisi(cid:243)n de documentos y las novedades de personal
correspondientes al nivel departamental.
Aclar(cid:243) que los art(cid:237)culos invocados por la defensa regulan las actividades y la
obligaci(cid:243)n de adherir la estampilla para las entidades nacionales con asiento
territorial, pero en ningœn momento autorizan gravar los contratos celebrados por
estas autoridades. Con lo anterior, concluy(cid:243) que el anÆlisis preliminar de legalidad
impone acceder a la cautela solicitada, sin que ello represente un estudio de fondo
del litigio.
De otro lado, desestim(cid:243) los argumentos de las demandadas, relacionados con la
falta de prueba sumaria del perjuicio y la ausencia de actuaciones administrativas
de cobro, en tanto que no es un requisito aplicable a la suspensi(cid:243)n provisional.
AdemÆs, destac(cid:243) que la actual legislaci(cid:243)n derog(cid:243) el requisito de la infracci(cid:243)n
4
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
manifiesta exigido en el rØgimen anterior, por lo que resulta suficiente efectuar un
anÆlisis prima facie de legalidad para decretar la suspensi(cid:243)n.
Recursos de apelaci(cid:243)n
La Gobernaci(cid:243)n de Antioquia solicit(cid:243) revocar el auto del 22 de junio de 2026,
sustentando la impugnaci(cid:243)n bajo los siguientes argumentos:
En primer lugar, aleg(cid:243) que hubo una confrontaci(cid:243)n normativa incompleta de la Ley
1614 de 2013, pues el a quo limit(cid:243) su anÆlisis a la confrontaci(cid:243)n entre el art(cid:237)culo 5
de la Ley 1614 de 2013 y los art(cid:237)culos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025, con
lo que omiti(cid:243) que dicha ley conforma un sistema que debe valorarse de forma
integral. Seæal(cid:243) que el tribunal cometi(cid:243) un error al asumir que los art(cid:237)culos 7 y 8 de
la Ley 1614 de 2013 son meramente accesorios, puesto que estos fijan el recaudo,
la adhesi(cid:243)n y la anulaci(cid:243)n del tributo.
En segundo lugar, asever(cid:243) que la decisi(cid:243)n impugnada desconoci(cid:243) a los art(cid:237)culos 7
y 8 de la Ley 1614 de 2013. Asegur(cid:243) que el legislador incorpor(cid:243) expresamente a las
entidades nacionales en el sistema del tributo, por lo que la asamblea departamental
ejerci(cid:243) su competencia en congruencia con la ley habilitante y el art(cid:237)culo 338 de la
Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica.
Afirm(cid:243) que la interpretaci(cid:243)n de la parte demandante no es la œnica posible, por lo
que, de ser el caso, la supuesta ilegalidad de las disposiciones acusadas no es
manifiesta. Cuestion(cid:243) que la decisi(cid:243)n apelada anticip(cid:243) el sentido del fallo y eludi(cid:243)
debates centrales del proceso, tales como definir si las entidades nacionales actœan
como sujetos pasivos o agentes de retenci(cid:243)n, y determinar sobre quiØn recae
verdaderamente la carga econ(cid:243)mica del tributo.
En tercer lugar, reproch(cid:243) que el tribunal excluyera la suscripci(cid:243)n de contratos del
concepto de «actividades», contenido en los art(cid:237)culos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013.
Explic(cid:243) que dicha expresi(cid:243)n actœa como un hiper(cid:243)nimo que engloba a la
contrataci(cid:243)n pœblica como uno de sus hip(cid:243)nimos. Apoy(cid:243) su postura en
jurisprudencia8 que califica la contrataci(cid:243)n estatal como una actividad
administrativa.
En cuarto lugar, resalt(cid:243) la necesidad de distinguir los elementos de la obligaci(cid:243)n
tributaria, espec(cid:237)ficamente entre el sujeto pasivo y el agente de retenci(cid:243)n. Elabor(cid:243)
un cuadro en el que defini(cid:243) cuÆles son los elementos del tributo; luego, destac(cid:243) que
la jurisprudencia9 diferencia expresamente entre sujetos pasivos econ(cid:243)micos y
jur(cid:237)dicos. Enfatiz(cid:243) que incluir a las entidades del orden nacional como agentes de
retenci(cid:243)n, segœn el art(cid:237)culo 331 de la ordenanza 048 de 2025, no implica que la
carga impositiva recaiga sobre ellas, dado que ellos simplemente sustraen un
porcentaje del valor de la operaci(cid:243)n a cargo del contratista, siempre que se
configure el hecho generador.
En quinto lugar, cuestion(cid:243) la sentencia invocada por la parte demandante, en tanto
analiz(cid:243) la estampilla pro-hospitales universitarios, la cual fue reglamentada por la
Ley 645 de 2001, norma que no contemplaba obligaciones para las entidades del
orden nacional, por lo que no es un caso idØntico al de la referencia. Insisti(cid:243) en que
8 Invoc(cid:243) la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Tercera, Subsecci(cid:243)n
C. Sentencia del 29 de agosto de 2013, radicado 11001-03-26-000-2010-00037-00 (39005), magistrado ponente: Jaime
Orlando Santofimio Gamboa.
9 Invoc(cid:243) la sentencia C-593 de 2019.
5
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
el precedente vinculante a este caso es el de la sentencia del 2 de mayo de 201910,
que resolvi(cid:243) un litigio relacionado con la estampilla pro-Universidad Central del Valle
del Cauca.
Finalmente, en cuanto a la prueba del perjuicio, reconoci(cid:243) que el medio de control
de simple nulidad se sustenta en la confrontaci(cid:243)n de normas. Sin embargo, advirti(cid:243)
que la parte demandante aleg(cid:243) estar sufriendo una afectaci(cid:243)n actual, materializada
en recortes presupuestales y detrimento patrimonial, sin aportar prueba sumaria
alguna para confirmarlo.
Por su parte, la Asamblea Departamental de Antioquia sustent(cid:243) su apelaci(cid:243)n, en lo
siguiente:
Indic(cid:243) que existe una duda razonable que imped(cid:237)a tener por demostrada la violaci(cid:243)n
de una norma superior, por lo que no se cumpli(cid:243) el requisito del art(cid:237)culo 231 de la
Ley 1437 de 2011. Precis(cid:243) que la decisi(cid:243)n impugnada asumi(cid:243) una interpretaci(cid:243)n
espec(cid:237)fica de la Ley 1614 de 2013 para concluir la existencia de una vulneraci(cid:243)n
normativa, descartando otras lecturas jur(cid:237)dicamente posibles, y que fueron
planteadas en el proceso.
Cuestion(cid:243) que el a quo limitara los hechos gravables a las entidades
departamentales bajo una lectura aislada del art(cid:237)culo 5, omitiendo el anÆlisis
arm(cid:243)nico de los art(cid:237)culos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los cuales refieren
expresamente a las entidades del orden nacional que funcionan en el departamento.
Asegur(cid:243) que el litigio propuesto requer(cid:237)a un anÆlisis de fondo, que es improcedente
al decidir sobre una medida cautelar, en tanto que se requiere de una interpretaci(cid:243)n
integral y sistemÆtica de la Ley 1614 de 2013.
Insisti(cid:243) en que el tribunal anticip(cid:243) el problema jur(cid:237)dico central, definiendo
anticipadamente si exist(cid:237)a habilitaci(cid:243)n legal para incorporar las expresiones
demandadas dentro del estatuto de la estampilla, lo que incumpli(cid:243) los art(cid:237)culos 229
y 231 de la Ley 1437 de 2011, que proh(cid:237)ben el prejuzgamiento para preservar la
naturaleza instrumental de la cautela.
Sostuvo que la decisi(cid:243)n de primera instancia excluy(cid:243) la actividad contractual del
orden nacional del concepto de «actividades que se deban realizar en el departamento»,
contemplado en el art(cid:237)culo 7 de la Ley 1614 de 2013.
Sostuvo que la ley carece de una prohibici(cid:243)n expresa sobre el particular, por lo que
la interpretaci(cid:243)n acogida por el a quo desconoce los criterios de interpretaci(cid:243)n
gramatical, sistemÆtico y final(cid:237)simo.
Finalmente, destac(cid:243) que la providencia impugnada omiti(cid:243) justificar por quØ la
medida cautelar era necesaria para proteger el objeto del proceso y la efectividad
del fallo, pues se limit(cid:243) a seæalar que las disposiciones acusadas siguen
produciendo efectos jur(cid:237)dicos, sin explicar por quØ los mecanismos ordinarios, tales
como la solicitud de devoluci(cid:243)n mediante el pago de lo no debido, son insuficientes
ante una eventual decisi(cid:243)n anulatoria.
10 Exp. 22629, M.P. Milton Chaves Garc(cid:237)a.
6
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jur(cid:237)dico
Corresponde a la Secci(cid:243)n decidir los recursos de apelaci(cid:243)n interpuestos por la
Gobernaci(cid:243)n de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia contra el auto
del 22 de junio de 2026, proferido por la magistrada ponente del Tribunal
Administrativo de Antioquia, que decret(cid:243) la medida cautelar de suspensi(cid:243)n
provisional de la expresi(cid:243)n «y entidades del orden nacional» del art(cid:237)culo 325 de la
ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y de la expresi(cid:243)n «las entidades del orden
nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del art(cid:237)culo 331 ibidem.
Procedencia del recurso y competencia para su decisi(cid:243)n
Esta sala es la competente para proferir esta decisi(cid:243)n conforme al numeral 3 del
art(cid:237)culo 152, al numeral 5 del art(cid:237)culo 243 ibidem y al literal h) del numeral 2 del
art(cid:237)culo 125, todos de la Ley 1437 de 2011.
En cuanto a la oportunidad de la interposici(cid:243)n del recurso, la sala advierte que el
auto impugnado fue notificado por estado fijado el martes 23 de junio de 202611. Por
su parte, los recursos fueron interpuestos y sustentados el viernes 26 del mismo
mes y aæo12, por lo que se presentaron dentro del plazo de 3 d(cid:237)as del numeral 3 del
art(cid:237)culo 244 de la Ley 1437 de 2011.
AnÆlisis del caso concreto
Los art(cid:237)culos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales
de procedibilidad, esto es, los presupuestos que son comunes a todas las medidas
cautelares y consisten en: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que sea
presentada una «petici(cid:243)n de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea
necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de
la sentencia», y iv) que tenga «relaci(cid:243)n directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
La Sala observa que se cumplen los requisitos i), ii) y iv), toda vez que: i) el asunto
de la referencia es de carÆcter declarativo (medio de control de simple nulidad); ii) la parte
demandante sustent(cid:243) en debida forma su petici(cid:243)n de suspensi(cid:243)n provisional,
explicando los motivos por los cuales considera que las expresiones acusadas de
los art(cid:237)culos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025 deben ser declaradas nulas; y
iv) la medida cautelar guarda relaci(cid:243)n directa y necesaria con las pretensiones de
la demanda, pues recae sobre el mismo acto cuya nulidad se solicita.
En cuanto al requisito iii), la Asamblea Departamental de Antioquia indic(cid:243) que el a
quo no sustent(cid:243) adecuadamente su cumplimiento, pues se limit(cid:243) a indicar que las
disposiciones acusadas producen actualmente efectos jur(cid:237)dicos, pero no analiz(cid:243)
que existen otros mecanismos de defensa, como la petici(cid:243)n de devoluci(cid:243)n de lo
pagado no debido.
Al respecto, el objeto del proceso de simple nulidad es la preservaci(cid:243)n del orden
jur(cid:237)dico, mediante un control abstracto de legalidad, conforme al art(cid:237)culo 137 de la
Ley 1437 de 2011. La medida cautelar de suspensi(cid:243)n provisional tiene como
prop(cid:243)sito cesar los efectos jur(cid:237)dicos de un acto administrativo, de ah(cid:237) que el art(cid:237)culo
11 Samai del tribunal, (cid:237)ndice 20.
12 Samai del tribunal, (cid:237)ndices 22 y 23.
7
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
91 (numeral 1) ibidem establezca que esta figura constituye una causal de pØrdida
de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, de modo que la medida cautelar
bajo examen permite proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de
la sentencia, ya que impide que un acto administrativo, que en un estudio preliminar
resulta ilegal, continœe surtiendo efectos jur(cid:237)dicos durante el trÆmite judicial.
Con base en lo anterior, aun cuando un contribuyente pueda solicitar la devoluci(cid:243)n
de lo pagado no debido, esto no impide considerar la suspensi(cid:243)n provisional como
un mecanismo adecuado para proteger y garantizar el objeto del proceso y la
efectividad de la sentencia, pues solo con esta medida cesan los efectos del acto
administrativo, prima facie, ilegal.
Por lo expuesto, como lo seæal(cid:243) el a quo, en este caso se encuentra probado
tambiØn el requisito de la necesidad de la medida cautelar, dado que las
expresiones acusadas de los art(cid:237)culos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025
producen actualmente efectos jur(cid:237)dicos. En todo caso, se aclara que el estudio
prima facie de legalidad corresponde a un requisito espec(cid:237)fico de procedibilidad, por
lo que se realizarÆ el respectivo estudio, a continuaci(cid:243)n.
En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, las demandadas aseguran
que i) el tribunal realiz(cid:243) una interpretaci(cid:243)n aislada del art(cid:237)culo 5 de la Ley 1614 de
2013, omitiendo su integraci(cid:243)n arm(cid:243)nica con los art(cid:237)culos 7 y 8 ibidem, los cuales
vinculan expresamente a las entidades del orden nacional al sistema del tributo; ii)
no se configur(cid:243) una ilegalidad manifiesta, por lo que el a quo incurri(cid:243) en un
prejuzgamiento al anticipar el sentido del fallo y dirimir debates del fondo del asunto;
iii) la decisi(cid:243)n excluy(cid:243) err(cid:243)neamente la actividad contractual del concepto de
«actividades» previsto en la ley habilitante;
iv) se omiti(cid:243) diferenciar los elementos de la obligaci(cid:243)n tributaria, en la medida en
que la designaci(cid:243)n de las entidades nacionales como agentes de retenci(cid:243)n no
implica que estas asuman la carga impositiva en calidad de sujetos pasivos
econ(cid:243)micos; v) el precedente judicial que sustent(cid:243) la demanda es inaplicable al
referirse a un tributo reglado por una normativa distinta y con un contenido diverso;
y, vi) la parte demandante no aport(cid:243) ninguna prueba sumaria que acreditara la
ocurrencia de los recortes presupuestales y el detrimento patrimonial alegados.
Al respecto, el primer inciso del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que
la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la
violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice
en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales.
Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su
«confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por
el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye
un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio
está reservado para la sentencia13.
De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo
alguno de los métodos expuestos.
13 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella GutiØrrez Arg(cid:252)ello.
8
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
Además, se observa que, como se ha puesto de presente en otras ocasiones14, la
disposición legal analizada derogó el requisito de la manifiesta ilegalidad, pues la
norma actualmente vigente no exige que en el ejercicio de confrontación entre el
acto administrativo y la ley se observe una «manifiesta infracción», como sí lo hacía el
artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, no le asiste la
razón a las apelantes al sostener que se requiere demostrar una evidente infracción
de las normas superiores.
Por su parte, no es aplicable el requisito previsto en el inciso segundo de la norma
(demostración al menos sumaria de la existencia del perjuicio) porque en este caso no se
pretende la reparación ni el restablecimiento de ningún derecho particular.
En el caso bajo examen, se observa que la discusión gira en torno a la
interpretación de los artículos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, que prevén lo
siguiente:
ARTÍCULO 5. Autorízase a la asamblea departamental de Antioquia para que determine los
elementos constitutivos del gravamen, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución
Nacional. Establecerse como hechos gravables o base imponible de la estampilla, que por la
presente ley se crea: La contratación que realicen las entidades públicas del orden
departamental. Los recibos, constancias, autenticaciones, guías de transporte, títulos
académicos, permisos y certificaciones que emitan las entidades del nivel departamental. Las
novedades de personal que se produzcan en el departamento a excepción de la nómina o
pago mensual de los servidores del departamento.
PARÁGRAFO. La ordenanza que expida la Asamblea departamental de Antioquia, en desarrollo
de lo dispuesto en la presente ley será dada a conocer al Gobierno Nacional, a través de los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional.
[…]
ARTÍCULO 7. Autorízase al departamento de Antioquia para recaudar los valores producidos
por el uso de la estampilla “Pro Desarrollo Institución Universitaria de Envigado (IUE)” en las
actividades que se deban realizar en el departamento, en los municipios que determine la
Asamblea Departamental, en las entidades descentralizadas de unos y otros y en las
entidades del orden nacional que funcionen en el departamento de Antioquia.
PARÁGRAFO 1. El traslado de los recursos provenientes de la estampilla a la Institución
Universitaria de Envigado (IUE), en ningún caso superará los treinta (30) días siguientes al
recaudo respectivo.
ARTÍCULO 8. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere la presente ley,
quedará a cargo de los servidores públicos del orden departamental, municipal y nacional con
asiento en el departamento de Antioquia, que intervengan en los hechos, actos
administrativos u objetos del gravamen. El incumplimiento de esta obligación generará las
responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales correspondientes.
Según se observa, el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013 establece cuáles son los
hechos imponibles, mencionando únicamente contratos, actos y documentos del
departamento de Antioquia; sin embargo, el artículo 7 ibidem refiere al recaudo del
tributo por actividades realizadas en el departamento por autoridades del orden
nacional, y el artículo 8 impone la obligación de adherir y anular la estampilla a
servidores públicos del orden nacional, normas que solo se explican en que sean
gravados también contratos, actos y documentos expedidos por la Nación, siempre
bajo un criterio de territorialidad (asiento y actividades realizadas en el departamento de
Antioquia).
14 Auto del 20 de octubre de 2022, exp. 26914, C.P. Myriam Stella GutiØrrez Arg(cid:252)ello. Reiterada en auto del 27 de marzo
de 2025, exp. 29095, C.P. Myriam Stella GutiØrrez Arg(cid:252)ello.
9
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)
Demandante: Universidad Nacional de Colombia
Con base en lo anterior, al realizar un análisis prima facie de legalidad, la Sección
concluye que, como lo manifestaron las apelantes, se requiere desarrollar un
estudio de fondo del litigio, reservado para la sentencia que de fin al proceso, en el
cual se determine con precisión cuál es la correcta interpretación sistemática de los
artículos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, y si su alcance habilita que la Asamblea
Departamental de Antioquia determine como hecho generador los contratos
celebrados en su territorio por autoridades del orden nacional y, además, les
imponga la obligación de actuar como agentes de retención.
Lo anterior es suficiente para concluir que no se cumplen los requisitos del art(cid:237)culo
231 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
para acceder a la suspensi(cid:243)n provisional, sin que sea necesario analizar los demÆs
argumentos de las apelaciones, pues se cumple el prop(cid:243)sito de los recursos de
revocar la decisi(cid:243)n impugnada.
En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta,
RESUELVE
1. REVOCAR el auto apelado, proferido por la magistrada ponente del Tribunal
Administrativo de Antioquia, el 22 de junio de 2026.
2. NEGAR la solicitud de medida cautelar presentada por la Universidad Nacional
de Colombia (sede Medell(cid:237)n).
C(cid:243)piese, notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y devuØlvase el expediente al tribunal de
origen. Cœmplase.
La anterior providencia se estudi(cid:243) y aprob(cid:243) en la sesi(cid:243)n de la fecha.
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
LUIS ANTONIO RODR˝GUEZ MONTA(cid:209)O MYRIAM STELLA GUTI(cid:201)RREZ ARG(cid:220)ELLO
Presidente
(Firmado electr(cid:243)nicamente) (Firmado electr(cid:243)nicamente)
WILSON RAMOS GIR(cid:211)N CLAUDIA RODR˝GUEZ VEL`SQUEZ
Este documento fue firmado electr(cid:243)nicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a travØs de la siguiente
direcci(cid:243)n electr(cid:243)nica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
10
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020260070801/CD9C8791C5E2CFDB55C2D71B3A85DA2EAFF7BCC2062A56443AC595D996A5DD05/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →