Improcedencia de reliquidación pensional – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Acción de tutela
Radicación 11001-03-15-000-2026-05766-00
Demandante RITO MAURO BURBANO PARRA
Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, SALA
TERCERA DE DECISIÓN
Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Defectos sustantivo, por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, fáctico y por
violación directa de la Constitución Política. Medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho. Reliquidación pensional.
Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera
instancia, la acción de tutela instaurada por Rito Mauro Burbano Parra de
conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 22 de julio de 20261, el señor Rito Mauro Burbano Parra, en nombre propio,
interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala
Tercera de Decisión, por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos
fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la
igualdad y al mínimo vital.
La vulneración de sus garantías constitucionales la atribuye a la sentencia del 19
de junio de 2026, proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho con radicación 76001-33-33-001-2025-00032-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERA. Que se declare que mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO,
IGUALDAD, SEGURIDAD SOCIAL Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, al
MINIMO VITAL, entre otros, me están siendo vulnerados por el TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA con ocasión de la sentencia de segunda
instancia dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-
001-2025-00032-01; al haber incurrido en defecto sustantivo, desconocimiento del
precedente constitucional vinculante y violación directa de la Constitución, al negar la
aplicación del Acuerdo 049 de 1990 – Decreto 758 de 1990 pese a mi condición de
beneficiario del régimen de transición y a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional-
SEGUNDA. Que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia
dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA dentro del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2025-00032-01; por desconocer
la jurisprudencia constitucional que autoriza la acumulación de tiempos cotizados en distintas
cajas y fondos con las semanas aportadas al ISS, y que prohíbe exigir afiliación previa al ISS
antes de la Ley 100 de 1993 para aplicar el régimen del Acuerdo 049 de 1990.
1 Escrito de tutela radicado en el correo de tutelas en línea.
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Demandante: Rito Mauro Burbano Parra
TERCERA. Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA emitir
dentro del plazo que tengan a bien señalar, una nueva sentencia ajustada a la Constitución y
al precedente constitucional obligatorio, en la que se respete mi derecho a la reliquidación de
la pensión de vejez conforme al Acuerdo 049 de 1990 – Decreto 758 de 1990, aplicando la
tasa de reemplazo del 90% sobre el IBL más favorable, en virtud del principio de favorabilidad
(art. 53 C.P.) y del régimen de transición (art. 36 Ley 100 de 1993); y demás pretensiones
enlistadas en la demanda.
CUARTA. Que se ordene a la autoridad judicial accionada abstenerse de aplicar criterios
regresivos o discriminatorios, tales como exigir afiliación previa al ISS antes de la Ley 100 de
1993, o desconocer la acumulación de tiempos cotizados en distintas entidades, cuando tales
exigencias han sido expresamente descartadas por la Corte Constitucional.
QUINTA. Que se adopten las demás medidas necesarias para restablecer de manera
inmediata mis derechos fundamentales, incluida la emisión de una decisión judicial que
respete el precedente constitucional y garantice la aplicación del régimen pensional más
favorable conforme a la Constitución».
2. Hechos
En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. El señor Rito Mauro Burbano Parra nació el 6 de febrero de 1953 y prestó sus
servicios en el departamento de Nariño, la Fuerza Aérea Colombiana, el
Instituto Departamental de Bellas Artes y la Universidad del Valle.
2.2. Mediante la resolución SUB 217417 del 13 de agosto de 2019 la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, le reconoció al actor
pensión de jubilación conforme lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 797 de
2003, con una tasa de reemplazo del 76.21% y condicionada al retiro definitivo
del servicio.
2.3. El 18 de febrero de 2020 el actor presentó solicitud de revocatoria directa del
acto de reconocimiento pensional aludido, con el fin de que su pensión fuera
liquidada conforme con la norma anterior al ser beneficiario del régimen de
transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Mediante la resolución SUB 83704 del 30 de marzo de 2020 Colpensiones
revocó directamente el acto administrativo de reconocimiento pensional
inicialmente emitido, analizó la procedencia de que su pensión le fuera
reconocida y liquidada conforme a la Ley 33 de 1985 por transición pero
encontró que le resultaba más favorable el reconocimiento conforme con la
Ley 797 de 2003.
En ese sentido, al efectuar el cálculo de la prestación Colpensiones encontró
que era procedente liquidar la prestación con una tasa de reemplazo más
favorable, por lo que aumentó el porcentaje de reconocimiento al 76.25%.
2.4. El actor presentó renuncia al empleo de profesor asociado de tiempo completo
en la Escuela de Música de la Facultad de Artes Integradas de la Universidad
del Valle. Mediante resolución 1456 del 16 de julio de 2020 le fue aceptada la
renuncia al señor Burbano Parra a partir del 30 de septiembre de 2020.
2.5. Mediante la resolución SUB 198080 del 16 de septiembre de 2020 le fue
liquidada la pensión de jubilación al actor y fue incluido en nómina de
pensionados con ocasión de su retiro definitivo del servicio, con efectividad a
partir del 1º de octubre de 2020.
2.6. El 24 de abril de 2024 el accionante solicitó la reliquidación de su pensión
conforme lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990 que le otorgaba una tasa
de reemplazo del 90%.
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Demandante: Rito Mauro Burbano Parra
Mediante la resolución SUB 229273 del 19 de julio de 2024 Colpensiones
negó lo solicitado con fundamento en que de acuerdo con la historia laboral
del señor Burbano Parra la primera cotización al extinto ISS se realizó a partir
del 1° de agosto de 1995, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993.
2.7. Contra la anterior decisión el actor presentó recurso de reposición y de
apelación, resueltos mediante las resoluciones SUB 337210 del 3 de octubre
de 2024 y DPE 21684 del 3 de diciembre de 2024 que confirmaron la
resolución SUB 229273 del 19 de julio de 2024.
2.8. El señor Rito Mauro Burbano Parra promovió demanda en ejercicio del medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, con el fin de que se
declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación
de la pensión.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reliquide su pensión
por favorabilidad, conforme con el régimen de transición del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 dando aplicación al Acuerdo 049 de 1990.
2.9. En primera instancia, el Juzgado Primero Administrativo de Cali (expediente
76001-33-33-001-2025-00032-00) mediante sentencia del 3 de septiembre de
2025 accedió a las pretensiones de la demanda.
Consideró el Juzgado que el demandante tenía derecho a la reliquidación de
su pensión de jubilación conforme con lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990
aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990, al haber demostrado tener más de 60
años de edad y contar con más de 1.000 semanas de cotización.
Frente a la tasa de reemplazo precisó que el actor demostró tener 2.366,99
semanas cotizadas por lo que le correspondía una tasa del 90% del promedio
cotizado durante los últimos 10 años de servicio, lo que le resultaba más
beneficioso que la tasa de reemplazo del 75% prevista en la Ley 100 de 1993.
La decisión fue apelada por Colpensiones, en calidad de parte demandada.
2.10. En sentencia del 19 de junio de 2026 (notificada por correo electrónico a las partes
el 24 de junio de 2026), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala
Tercera de Decisión revocó la decisión del juzgado y en su lugar negó las
pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Tribunal sostuvo que el accionante no contaba con las condiciones
dispuestas en las sentencias SU-769 de 2014 y SU-317 de 2021 de la Corte
Constitucional en las que se otorgaba prevalencia al derecho a la seguridad
social interpretando la norma de tal forma que se permitiera la acumulación
de semanas cotizadas de forma exclusiva al ISS y demás entidades de
previsión.
Precisó que el actor acreditó un total de 16.647 días laborados que
correspondían a 2.378 semanas de las que había reportado cotizaciones a
fondos pensionales distintos a Colpensiones, antes ISS, por un total de 9.425
días, de modo que si del total de los 16.647 días laborados a lo largo de su
vida laboral se extraían los 9.425 días cuyos aportes hizo a otras entidades
de previsión, las cotizaciones exclusivas al ISS solo corresponderían a 7.222
días equivalentes a 1.031 semanas, lo que impediría el reconocimiento de un
90% como tasa de reemplazo ya que el Decreto 758 de 1990 exigía no menos
de 1.250 semanas.
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3. Fundamentos de la acción
La parte actora consideró que al proferir la sentencia del 19 de junio de 2026 en el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-33-33-001-2025-
00032-00/01, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de
Decisión incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente,
fáctico, por violación directa de la Constitución Política y el principio de
favorabilidad, por las siguientes razones:
3.1. Defecto sustantivo afirmó que el Tribunal aplicó una exigencia normativa
inexistente al sostener que para que la pensión le fuera liquidada conforme
con el Acuerdo 049 de 1990 y el Decreto 758 de 1990 era necesario haber
estado afiliado al ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
lo que se había calificado como discriminatorio por la Corte Constitucional en
las sentencias SU 769 de 2014, SU 317 de 2021 y SU 273 de 2022.
Manifestó que no se tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 que autorizaba la acumulación de tiempos cotizados en distintas
cajas y fondos para efectos del régimen de transición y que en ese sentido, se
dejó de dar aplicación al principio de favorabilidad contemplado en el artículo
53 de la Constitución Política.
Dijo que el fallo cuestionado era contradictorio, pues allí se indicó que era
beneficiario del régimen de transición, que contaba con más de 1000 semanas
cotizadas, que cumplía con la edad exigida en el Decreto 758 de 1990 y que
la jurisprudencia permitía la acumulación de tiempos cotizados en distintas
entidades pero que, pese a ello, concluyó que no le era aplicable el Acuerdo
049 de 1990 por la supuesta falta de afiliación previa al entonces ISS que no
ordenaba la norma.
3.2. Defecto por desconocimiento del precedente porque en su criterio se
desconoció el precedente de unificación de la Corte Constitucional contenido
en las sentencias SU 769 de 2014, SU 317 de 2021 y SU 273 de 2022.
Que en los mencionados pronunciamientos se sostuvo que la afiliación al ISS
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no era exigible y que
era posible acumular tiempos cotizados en distintas cajas y fondos para
efectos del régimen de transición.
3.3. Defecto fáctico para el actor se dejaron de valorar pruebas que demostraban
que era beneficiario del Acuerdo 049 de 1990.
Dijo que estaba acreditado que se encontraba dentro del régimen de
transición tanto por edad como por semanas cotizadas al 1º de abril de 1994,
que contaba con 2.366 semanas acumuladas entre tiempos públicos
certificados y semanas cotizadas al ISS, que cumplía con los requisitos del
artículo 12 del Decreto 758 de 1990 de edad y semanas de cotización y que
los tiempos laborados le habían sido certificados para bono pensional lo que
demostraba su validez.
Adujo que el Tribunal hizo una lectura fragmentada y equivocada de su historia
laboral al indicar que solo podían contabilizarse las semanas efectivamente
cotizadas al ISS desconociendo los tiempos públicos certificados, las
semanas simultáneas, las certificaciones de bono pensional y la regla de
acumulación de tiempos, todo lo cual llevó a la errónea conclusión de no
contar con las 1.250 semanas para poder obtener una tasa de reemplazo del
90% cuando estaba demostrado que superaba ampliamente ese número.
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Advirtió que se omitió valorar que la liquidación pensional inferior se
proyectaba mes a mes y que esto demostraba la permanencia de la
vulneración a sus derechos fundamentales.
3.4. Defecto por violación directa de la Constitución Política citó los artículos
de la Carta Política que consideró vulnerados haciendo especial énfasis en el
principio de favorabilidad que en su sentir dejó de aplicarse a su caso concreto
insistiendo en los argumentos ya propuestos en los defectos citados en líneas
precedentes.
4. Trámite impartido e intervenciones
4.1. Por auto del 28 de julio de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de
tutela interpuesta por Rito Mauro Burbano Parra contra el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de Decisión; (ii) ordenó la
notificación de las partes; (iii) como terceros con interés dispuso vincular a la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones (quien fue parte
demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho), al
Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
(quienes fueron vinculados en el medio de control) y, (iv) al Juzgado Primero
Administrativo de Cali (autoridad judicial que emitió sentencia de primera instancia).
4.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca intervino por conducto del
magistrado titular del despacho en el que se emitió la decisión en su momento,
quien manifestó que en la sentencia cuestionada se hizo una explicación en
relación con las posturas jurisprudenciales de la Corte Constitucional y que se
indicó que estos hacían referencia a casos en los que los solicitantes no
habían alcanzado los requisitos para adquirir la pensión con el régimen
general y no acreditaban el número mínimo de semanas exigidos en el
Decreto 758 de 1990 al contabilizarse únicamente las cotizadas al ISS pero
que al ser sumadas con otras cotizaciones a otros fondos o cajas de previsión
públicas o privadas sí lograban el total de semanas.
Explicó que, a partir de allí se concluyó que para efectos del reconocimiento
pensional y dando aplicación al principio de favorabilidad, era procedente
acumular las semanas cotizadas en el ISS con las aportadas a otros fondos o
cajas siempre que el afiliado no reuniera las condiciones para acceder a la
pensión bajo otro régimen aplicable, escenario distinto al de una pretendida
reliquidación de una pensión ya reconocida con el fin de acceder a una tasa
de reemplazo más favorable.
En ese sentido, consideró que lo que pretendía el actor era que la tutela se
convirtiera en una instancia adicional y se hiciera nuevamente una valoración
y un estudio del caso ya analizado por el juez ordinario, lo que no era posible
y derivaba en que la presente acción fuera improcedente.
4.3. El Juzgado Primero Administrativo de Cali por intermedio de la titular del
despacho presentó escrito en el que manifestó que por parte del despacho no
se advertía vulneración de los derechos fundamentales del accionante y,
anunció que allegaba el link de acceso a la totalidad del expediente ordinario.
4.4. La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones por conducto
de la directora de obligaciones pensionales solicitó se declarara improcedente
la presente acción al buscar en la tutela una instancia adicional al proceso
ordinario, por existir cosa juzgada y ausencia de un perjuicio irremediable que
hiciera, al menos de forma transitoria, conocer la solicitud de amparo.
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4.5. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,
no se pronunciaron en esta oportunidad no obstante haber sido notificados de
la existencia de la presente acción.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo
para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,
ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las
autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin
embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales,
y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa
excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3
y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir
todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos
especiales de la acción.
De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se
interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los
requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no
desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad,
cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido
proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una
mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de
tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse
únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico
3.1. La parte actora propone la presunta configuración de los defectos sustantivo,
por desconocimiento del precedente, fáctico y por violación directa de la
Constitución Política.
2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor
indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos
judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia
constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal
en la providencia atacada.
4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto
orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi)
defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la
Constitución.
5 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-
02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
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Sin embargo, respecto del defecto por violación directa de la Constitución
Política la parte actora se limita a indicar los derechos fundamentales que
estimó vulnerados con la decisión de cierre del tribunal accionado sin un
análisis propio que caracterice este defecto, razón por la que se estudiarán
los cargos por defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del
precedente jurisprudencial de manera conjunta.
3.2. Precisado lo anterior, de acuerdo con los antecedentes del caso, el escrito de
tutela y teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia
judicial, debe verificar previamente la Sala si se cumplen los requisitos de
procedencia de tutela contra providencia judicial y de encontrarse acreditados,
corresponderá determinar si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,
Sala Tercera de Decisión incurrió en los defectos sustantivo y por
desconocimiento del precedente jurisprudencial propuestos por la parte
actora.
4. Verificación de los requisitos de procedencia de tutela contra
providencia judicial
Los requisitos generales de procedibilidad de la acción se encuentran satisfechos
por las siguientes razones:
La controversia alude a la posible vulneración de los derechos fundamentales al
debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al mínimo
vital del señor Rito Mauro Burbano Parra, con ocasión de la providencia judicial del
19 de junio de 2026 que decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho relacionada con la reliquidación de la pensión de
jubilación conforme con lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el
Decreto 758 de 1990.
La parte actora agotó todos los medios ordinarios de defensa judicial y se advierte
que frente al caso no proceden los recursos extraordinarios.
Se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la acción se interpuso dentro de
los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada, pues la
sentencia fue emitida el 19 de junio de 2026, fue notificada por correo electrónico a
las partes el 24 de junio de 2026 y la acción de tutela se presentó el 22 de julio de
2026 por lo que se encuentra dentro del lapso considerado como razonable.
No se trata de una tutela contra sentencia de tutela.
Se identificaron razonablemente los hechos que generaron la vulneración y los
derechos afectados.
La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que de
demostrarse los defectos invocados por el accionante se afectarían las garantías
superiores señaladas en el escrito de tutela, pues se constata que la discusión
planteada por el tutelante es constitucional y no netamente legal o económica,
comoquiera que concierne a la presunta afectación de garantías superiores del
accionante; se cumple con la carga mínima argumentativa, en el caso particular y
concreto y las razones que los sustentan; y la acción de tutela no es usada como
una instancia adicional del respectivo medio de control, ya que en primera instancia
la decisión fue favorable a los intereses del accionante y en segunda instancia se
revocó la decisión y se negaron las pretensiones de la demanda.
De acuerdo con lo anterior, el accionante cuestiona la decisión del tribunal conforme
los argumentos presentados en el fallo de cierre que como se dijo, revocó la
decisión de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda y
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es sobre esa decisión que el actor considera que existe una potencial vulneración
de sus derechos fundamentales que caracterizó desde los defectos sustantivo y
por desconocimiento del precedente jurisprudencial, lo que hace que se entienda
superado este requisito.
En este orden de ideas, como se anunció, están acreditados los mencionados
requisitos, razón por la que la Sección pasará a estudiar los defectos propuestos
por el accionante.
5. Alcance de los defectos alegados
5.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con el decreto, práctica o
valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En
este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario
que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna
manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión
que se cuestiona. Este defecto supone que el apoyo probatorio en que se basó
el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado
para el caso concreto6.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al
juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y
rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. No debe
olvidarse que el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración
probatoria, fundada en los principios de la sana crítica, pero dicho poder no
puede ejercerse de manera arbitraria.
La Corte Constitucional ha sido enfática al indicar que la protección
constitucional por defecto fáctico sólo es posible cuando se identifique que el
juez de la causa en el ejercicio probatorio incurrió en un error ostensible y
flagrante que tenga indiscutible repercusión en el sentido de la decisión7. En
suma, el defecto fáctico, para ser declarado debe superar los requisitos de
razonabilidad y trascendencia8.
Bajo esta premisa, se ha indicado que, en atención a los principios de
autonomía e independencia judicial la intervención del juez de tutela frente a
la posible ocurrencia de un defecto fáctico debe ser de carácter
«extremadamente reducido», dado que en el juicio de valoración probatoria
es donde adquieren mayor trascendencia estos principios9.
5.2. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y
aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que
tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de
forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto
material o sustantivo se produce cuando el juez toma una decisión con
fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso,
lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión10
.
Igualmente, puede presentarse cuando se interpreta una disposición en forma
incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada
6 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-159 de 2002.
7 Corte Constitucional. Sentencia SU 251 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
8 Corte Constitucional. Sentencia T-060 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
9 Corte Constitucional. Sentencia T-392 de 2018. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
10 Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional.
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por el juez resulta a todas luces improcedente. En estos casos, la
jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación
inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso,
sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad.
5.3. Finalmente, el precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los
principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se
decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido
proceso del ciudadano.
Para la Sala11, puede plantearse la transgresión del precedente si se
demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan
identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación; (ii) que
tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto
por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente;
(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al
precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una
justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.
El desconocimiento del precedente constitucional, es una causal autónoma y
específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando
se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii)
cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a
través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando
se trata de sentencias de unificación.
6. Análisis del caso
6.1. El accionante considera que en la providencia acusada se hizo una lectura
fragmentada y equivocada de su historia laboral al indicar que solo podían
contabilizarse las semanas efectivamente cotizadas al Instituto de Seguros
Sociales ISS desconociendo (i) los tiempos públicos certificados, (ii) las
semanas simultáneas, (iii) las certificaciones de bono pensional y (iv) la regla
de acumulación de tiempos, todo lo cual llevó a la errónea conclusión de no
contar con las 1.250 semanas para poder obtener una tasa de reemplazo del
90% cuando estaba demostrado que superaba ampliamente ese número.
En la providencia judicial cuestionada, la autoridad judicial accionada efectuó
el estudio del caso, partiendo del análisis de los tiempos que aparecían como
laborados por el accionante, pero que no habían sido aportados al ISS;
tiempos públicos que no se desconocieron pero frente a los que consideró la
autoridad judicial, que debían ser descontados del total de días laborados, con
el propósito de delimitar las cotizaciones exclusivas al ISS y las efectuadas a
otras entidades previsionales.
En la sentencia se explicó lo siguiente:
«Vale la pena destacar que, de acuerdo con la información contenida en este último acto
administrativo, el demandante acreditó un total de 16.647 días laborados correspondientes a
2.378 semanas, de los cuales reportó cotizaciones a fondos pensionales diferentes a
Colpensiones -antes ISS- por un total de 9.425 días, como se muestra a continuación:
[…]
Por tanto, si del total de los 16.647 días cotizados a lo largo de la vida laboral, se extraen los
9.425 efectuados a otras entidades previsionales, arrojaría que por cotizaciones exclusivas al
ISS solo se hicieron 7.222 días, equivalentes a 1.031 semanas lo que en evidencia no le
11 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02625-
00. C.P. Jorge Octavio Ramírez.
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permitiría -por lejos- el anhelado 90% como tasa de reemplazo, toda vez que para tales
efectos el Decreto 758 de 1990 exige no menos de 1.250 semanas.
En esas condiciones, no le resulta aplicable la interpretación de acumulación de semanas y,
por el contrario, conforme a lo explicado por el Consejo de Estado, al no estar en riesgo el
reconocimiento pensional, no es predicable la aplicación del Decreto 758 de 1990».
De acuerdo con lo anterior, no se advierte el desconocimiento de los medios
de prueba aportados al expediente alegado por el accionante, por el contrario,
se evidencia un estudio conjunto de las certificaciones de tiempos laborados
en entidades públicas que no se cotizaron ante el entonces Instituto de
Seguros Sociales ISS, del reporte de semanas de cotización emitido por
Colpensiones que reposa en el expediente y la contabilización de días a tener
en cuenta como aportados de manera exclusiva al ISS para efectos de
determinar si, eventualmente hubiera sido posible aplicar lo dispuesto en el
Acuerdo 049 de 1990.
En este contexto no se advierte falta de valoración de la prueba, cosa distinta
es que el actor no se encuentre conforme con la forma como se analizó en el
caso concreto; ante este escenario, destaca la Sala que el desacuerdo con la
conclusión probatoria alcanzada en una providencia judicial, por sí misma, no
convierte la providencia en arbitraria ni permite afirmar la vulneración de los
derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha indicado que, en razón a los principios de
autonomía e independencia judicial la intervención del juez de tutela en
relación con la posible ocurrencia de un defecto fáctico debe ser de carácter
extremadamente reducido, dado que es en el juicio de valoración probatorio
donde adquieren mayor trascendencia estos principios.
Entonces, como es claro que el juez de la causa presentó su juicio de
valoración probatoria de manera razonada, a partir de su análisis particular y
conjunto y en aplicación de las reglas de la sana crítica, es por lo que para
esta Sala es inexistente el escenario de arbitrariedad que exige la
jurisprudencia constitucional para declarar el defecto alegado, por el contrario,
se evidencia un ejercicio debidamente motivado sobre la valoración y
motivación del juicio probatorio que correspondía en el caso concreto.
6.2. De otra parte, el señor Burbano Parra afirmó que el Tribunal accionado dejó
de aplicar el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990 y
exigió como condición para aplicar dicha norma la afiliación al ISS con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 lo que dijo, no
estaba contemplado de manera expresa en la norma e iba en contra del
precedente de la Corte Constitucional.
Sobre este punto, de los antecedentes del caso se advierte que al señor Rito
Mauro Burbano Parra le fue reconocida pensión de jubilación conforme con lo
dispuesto en la Ley 797 de 2003 por resultarle más favorable pese a
encontrarse dentro del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993. Lo pretendido entonces por el actor fue que su pensión le
fuera reliquidada con la tasa de remplazo del 90% contemplada en el Acuerdo
049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de 1990.
Con el propósito de analizar el caso concreto del actor, encuentra la Sala que
la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Tercera de
Decisión partió del siguiente análisis normativo y jurisprudencial teniendo
presente que en el caso no se trataba de un reconocimiento pensional sino de
una reliquidación de la mesada pensional:
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«5. Reliquidación pensional con base en el Decreto 758 de 1990
Caso distinto se suscita frente a aquellas personas que no dependen de la acumulación de
tiempos de servicios entre el ISS y otras entidades previsionales para obtener la pensión pero
que desean la aplicación del Decreto 758 de 1990 para reliquidar con base en dicha norma la
pensión por cuanto contempla aspectos favorables como lo es una tasa de reemplazo de
hasta el 90%, mientras que, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 546 de 1971 la establecen en el
75% y la Ley 100 de 1993 hasta en un 85%.
En este escenario -reliquidación- el Consejo de Estado en sentencia del año 2020, radicado
interno 4669-18, indicó12:
“27. En consecuencia, de acuerdo con tal jurisprudencia, para la aplicación del Decreto 758 de
1990 que aprobó el Acuerdo 049 de 1990, se exige que el número de semanas requeridas en
dicho régimen sean cotizadas de forma exclusiva al ISS hoy Colpensiones, por lo que no es
posible la acumulación con los aportes a otras entidades de previsión social, públicas o privadas.
28. Cabe señalar que en el marco del régimen pensional del Decreto 758 de 1990, la Corte
Constitucional, principalmente a través de la sentencia SU-769 de 2014, validó el reconocimiento
de pensiones de vejez con la acumulación de semanas cotizadas a Colpensiones y a otras
entidades previsionales.
29. Frente a lo anterior, la Sala encuentra que el espectro de protección al que la Corte orientó
su interpretación, fueron los derechos fundamentales a la seguridad social en conexidad con la
vida digna, de quienes alegaron vía de tutela que en virtud de tales condiciones no habían
podido acceder a una pensión de jubilación, restringiendo ésta opción, es decir computo
de cotizaciones al ISS y otros entes previsionales, a las personas que ya tenían reconocido
el derecho y pudieran en tal virtud lograr una eventual reliquidación; pues a éstos no se
les estaría vulnerando tales prerrogativas. (Se destaca)
Adicionalmente, se precisa que, el Consejo de Estado en sentencia de tutela del 21 de febrero
de 202513, despachó desfavorablemente las súplicas del accionante que pretendía dejar sin
efectos sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar bajo la
misma línea teleológica aquí expuesta, la improcedencia de la sumatoria de tiempos públicos
cotizados exclusivamente al ISS y a otras entidades previsionales para efectos de
reliquidación pensional. En detalle indicó el órgano de cierre:
26. Como se observa, el Tribunal accionado efectuó un análisis estricto del marco normativo
aplicable al caso concreto y, respaldado en pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo de Estado, acogió la tesis según la cual la acumulación de tiempos cotizados en
el ISS y otras Cajas de Previsión Social sólo es viable para efectos del reconocimiento del
derecho, pero no para la reliquidación e incremento de la tasa de retorno.
(…) la jurisprudencia en la materia no ha sido pacífica y, en consecuencia, el hecho de que la
autoridad judicial, con fundamento en su independencia y autonomía, haya optado por resolver
el caso concreto bajo un criterio distinto al que favorece los intereses del accionante, no
necesariamente la hace incurrir en el vicio alegado.
28. Con mayor razón si justificó de manera clara y precisa la decisión de apartarse del criterio
que la accionante afirma constituye «precedente», e incluso citó providencias del órgano de
cierre que respaldan su posición.
De conformidad con todo lo expuesto se concluye que, es posible acumular el tiempo de
cotización exclusivo del ISS con los aportes realizados a otras entidades previsionales
públicas o privadas, solo para el logro de la prestación que bajo otro régimen sería
inalcanzable, recordando que, el Decreto 758 de 1990 exigía escasamente i) 500 semanas
en los últimos 20 años o ii) 1.000 en cualquier tiempo; empero, para los casos en que no esté
en discusión el reconocimiento pensional y por régimen de transición asista la posibilidad de
aplicar el Decreto 758 de 1990, se debe aplicar rigurosamente, es decir, contabilizando las
semanas cotizadas de forma exclusiva al ISS, hoy Colpensiones.
Lo anterior sumado al hecho de que en el Acto Legislativo 01 de 2005, el legislador plasmó
en el parágrafo 2° su voluntad de terminar con los regímenes especiales a fin de que se
estableciera de forma concentrada en un solo régimen -Ley 100 de 1993- los requisitos para
acceder al beneficio pensional».
Ahora bien, los argumentos que tuvo el Tribunal para revocar la decisión del
juzgado y en su lugar negar las pretensiones de la demanda de cara al caso
concreto fueron los siguientes:
12 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 25000-
23-42-000-2016-05249-01(4669-18). 13 de febrero de 2020.
13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. M.P. María Adriana Marín. Rad. 11001-03-15-000-2024-06708-
00.
11
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«6. Caso concreto
La divergencia en el presente asunto se contrae a establecer si el demandante tiene derecho
o no a que la pensión de vejez que percibe sea reliquidada conforme a lo señalado en el
Decreto 758 de 1990, en condición de beneficiario del régimen de transición.
En el presente caso, se advierte que el señor Rito Mauro Burbano Parra nació el 6 de febrero
de 1953, por lo que al 1° de abril de 1994 contaba con 40 más de años. En ese sentido, no
está en discusión que el demandante es beneficiario del régimen de transición, el cual, de
acuerdo con los actos administrativos demandados, es el contenido en la Ley 33 de 1985.
Sin embargo, por favorabilidad, Colpensiones liquidó la pensión del demandante con base en
lo establecido en la Ley 797 de 2003.
[…]
Así las cosas y conforme al marco normativo y jurisprudencial citado en el acápite precedente,
encuentra la Sala de Decisión que el accionante no se encuentra inmerso en las condiciones
de las sentencias SU-769 de 2014 y SU-317 de 2021 de la Corte Constitucional, reiterándose
que en dichas providencias se otorgó prevalencia al derecho a la seguridad social
interpretando la norma de forma tal que se permitiera la acumulación de semanas cotizadas
de forma exclusiva al ISS y demás entidades previsionales para aquellas personas que, de
otra forma, no lograrían el derecho pensional.
Vale la pena destacar que, de acuerdo con la información contenida en este último acto
administrativo, el demandante acreditó un total de 16.647 días laborados correspondientes a
2.378 semanas, de los cuales reportó cotizaciones a fondos pensionales diferentes a
Colpensiones -antes ISS- por un total de 9.425 días, como se muestra a continuación:
[…]
Por tanto, si del total de los 16.647 días cotizados a lo largo de la vida laboral, se extraen los
9.425 efectuados a otras entidades previsionales, arrojaría que por cotizaciones exclusivas al
ISS solo se hicieron 7.222 días, equivalentes a 1.031 semanas lo que en evidencia no le
permitiría -por lejos- el anhelado 90% como tasa de reemplazo, toda vez que para tales
efectos el Decreto 758 de 1990 exige no menos de 1.250 semanas.
En esas condiciones, no le resulta aplicable la interpretación de acumulación de semanas y,
por el contrario, conforme a lo explicado por el Consejo de Estado, al no estar en riesgo el
reconocimiento pensional, no es predicable la aplicación del Decreto 758 de 1990.
Por las razones expuestas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las
pretensiones de la demanda».
De acuerdo con lo expuesto por la autoridad judicial accionada, advierte la
Sala que allí se hizo un análisis acorde a la situación concreta del actor en la
que se adoptó la postura según la cual se estaba ante una reliquidación
pensional y no un reconocimiento de la prestación que implicara verificar la
interpretación de acumulación de semanas con el fin de no poner en riesgo el
reconocimiento pensional.
En ese sentido, la sentencia hizo un análisis de las semanas que el actor
cotizó a otros fondos distintos a Colpensiones y que se extracta en el siguiente
cuadro:
«El ciudadano reporta las siguientes cotizaciones a fondos pensionales diferentes a
COLPESNIONES (sic):
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De acuerdo con esta información, la providencia que se analiza en esta
oportunidad hizo el cálculo de las semanas que efectivamente habían sido
aportadas a Colpensiones descontando estos tiempos y encontró que por
cotizaciones exclusivas al ISS solo se habían hecho las equivalentes a 1.031
semanas lo que impedía obtener la posibilidad de que su pensión le fuera
liquidada con el 90% correspondiente a la tasa de retorno que pretendía, al
exigirse por el Decreto 758 de 1990 no menos de 1.250 semanas.
6.3. Conforme con las razones expuestas por el Tribunal, para la Sala la decisión
estuvo ceñida a las disposiciones legales y, en ese orden de ideas, no podría
hablarse de una falta de aplicación de la norma, razón por la que no se
advierte configurado el defecto sustantivo propuesto.
Y tampoco podría hablarse de un desconocimiento de los precedentes de la
Corte Constitucional a los que se alude en el escrito de tutela, pues al
respecto, existen posiciones distintas, sin que exista una línea jurisprudencial
pacífica por parte de las Subsecciones de la Sección Segunda de la
Corporación.
En este punto se tiene que si bien para efectos del reconocimiento de la
pensión conforme al Acuerdo 049 y el Decreto 758 de 1990 la Corte
Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014 determinó que era válida la
acumulación de tiempos cotizados al ISS y a otros fondos de previsión, no
ocurre lo mismo cuando lo que se solicita es la reliquidación pensional, en
este caso, al amparo del Acuerdo 049 de 1990.
Esta Sala14 tuvo la oportunidad de pronunciarse en un caso similar, en el que
se precisó lo siguiente:
«Ahora bien, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-769 de 2014, analizó la posibilidad
de acumular tiempos de cotización en el sector público (fondos de previsión) y privado (ISS o
Colpensiones) para cumplir los requisitos de acceso a la pensión de vejez bajo el régimen del
Decreto 758 de 1990. Este criterio se fundamentó en los principios de favorabilidad y pro
homine, con el propósito de garantizar el derecho a la seguridad social de quienes solo
acreditaban el requisito de semanas cotizadas —1.000 semanas en cualquier tiempo o 500
semanas dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad exigida (60 años para
hombres y 55 para mujeres)—, siempre que se sumaran los aportes realizados al ISS con los
efectuados a otras cajas o fondos de previsión. Cabe precisar que, antes de la entrada en
vigor de la Ley 100 de 1993, dicha acumulación solo era posible bajo el amparo de la Ley 71
de 1988.
Además, la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado no ha sido pacífica, frente
al tema, pues si bien para efectos del reconocimiento de la pensión se ha determinado que,
con fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional en la referida sentencia
de unificación, es válida la acumulación de tiempos cotizados al ISS y en otros fondos de
previsión, para efectos de la reliquidación pensional no ha ocurrido lo mismo. En otros asuntos
con contornos similares, la Corporación ha puesto la disparidad de criterios que ha tenido la
Sección Segunda frente al tema, así:
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 29 de octubre
de 2020, MP. William Hernández Gómez, expediente con radicación no. 19001- 23-33-000-
2015-00068-01(2185-17), en la cual se acoge la tesis de la acumulación de semanas
cotizadas en el ISS y otras Cajas de Previsión Social tanto para la reliquidación de la mesada
pensional como para su reconocimiento.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 7 de noviembre
de 2019, expediente con radicación no. 20001-23-39-000-2016-00061- 01(1322-17), MP
Carmelo Perdomo Cuéter, en la cual se indicó que no existía un criterio unificado sobre el
tema, pero que, sin embargo, para el caso concreto, acogería la posición de la Corte
Constitucional que permite la acumulación de semanas cotizadas en el ISS y otras Cajas de
Previsión Social para el reconocimiento de la mesada pensional».
14 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 22 de enero de 2026. Expediente 11001-03-15-000-2025-06681-00.
MP. Claudia Rodríguez Velásquez.
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Demandante: Rito Mauro Burbano Parra
Conforme con lo anterior, la Sala acoge el criterio que sostuvo en esa
oportunidad y concluye que no podría atribuirse al Tribunal accionado la
vulneración de los derechos fundamentales invocados por el hecho de haber
adoptado uno de los criterios válidos, que en todo caso sustentó de acuerdo
con las normas y la jurisprudencia ajustado al caso concreto del actor, todo
dentro del marco de su autonomía e independencia judicial.
7. Conclusión
De conformidad con lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la acción de
tutela interpuesta por Rito Mauro Burbano Parra, por no estar configurados los
defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial
propuestos.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Rito Mauro
Burbano Parra, de conformidad con las consideraciones hechas en esta
providencia.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260576600/CBEE1021A688F7B1E28239158E40D8BA520E24DD7BEB400EDFF0581C4F9454A1/2

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