Improcedencia de incidente de desacato – Fecha Publicación: 28/08/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-13
Demandante: José y Berenice
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicado: 11001-03-15-000-2024-05484-13
Demandante: JOSÉ Y BERENICE1
Demandado: CONSEJO DE ESTADO Y OTROS
Temas: SOLICITUD DE APERTURA DEL INCIDENTE DE
DESACATO
AUTO – INCIDENTE DE DESACATO
El despacho decide en relación con la apertura del incidente de desacato promovido
por el señor José contra la EPS Famisanar y la Superintendencia Nacional de Salud.
I. ANTECEDENTES
1. De la demanda y el fallo de tutela
Los señores José y Berenice ejercieron acción de tutela contra el Consejo de
Estado, Secciones Primera, Tercera y Quinta, la Secretaría General del Consejo de
Estado, la Superintendencia Nacional de Salud, Famisanar EPS, Nueva EPS y la
Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes por considerar
vulnerados los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la intimidad, a la
igualdad, al mínimo vital y a la dignidad humana.
En el trámite de la primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
mediante sentencia del 21 de noviembre de 2024, resolvió:
“1. Desvincular de la presente acción de tutela a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes.
2. Negar las solicitudes de desvinculación elevadas por la IPS CAFAM, la Administradora de los Recursos del
Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, la Nueva EPS y la Superintendencia de Salud.
3. Declarar improcedente la solicitud de amparo respecto de la señora Berenice, por falta de cumplimiento
del requisito de subsidiariedad.
4. Levantar la medida provisional decretada en auto del 11 de octubre de 2024, en su lugar, amparar el derecho
fundamental a la salud del señor José y, en consecuencia, impone dictar las siguientes órdenes:
4.1. Ordenes concretas, en relación con las prescripciones médicas del 31 de julio de 2024:
a) Ordenar a la EPS Famisanar que en el término de 12 horas contadas a partir del presente fallo
proceda a dar cumplimiento al numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 y consigne los gastos
de viáticos para que el actor, al día siguiente, pueda desplazarse a acudir a reclamar su medicamento,
igualmente, para que garantice la entrega y suministro de los viáticos a favor del señor José para la
asistencia a todos los exámenes, análisis, valoraciones y vacunas que fueron prescritos en las órdenes
médicas del 31 de julio de 2024.
1 Como se explicó en el fallo de tutela de primera instancia, no se hará referencia a los nombres de los actores porque, José
padece diagnóstico de “enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana [VIH] sin otra especificación” y solicita
expresamente que se proteja su derecho a la intimidad personal, por lo tanto, mencionar su nombre en la presente providencia
podría vulnerar sus derechos, por lo que, en esta decisión se dispondrá seguir las pautas de anonimización desarrolladas por
la Corte Constitucional en de conformidad con la Circular Interna 10 de 2022 de la Corte Constitucional.
1
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b) Ordenar a la EPS Famisanar que, en coordinación con la IPS, a la que pertenezca actualmente el
actor, programe valoración médica inmediata de ser posible en la misma fecha en que el señor José
acuda por los medicamentos y que, en todo caso, de ninguna forma se vuelva a interrumpir el
tratamiento antirretroviral, siempre que esté debidamente prescrito por los médicos tratantes.
4.2. Órdenes generales, en relación con el amparo integral:
a) Acceder al amparo integral al derecho a la salud del actor y, en ese sentido, ordenará a la EPS
Famisanar, que, a partir de la notificación del presente fallo, garantice el tratamiento integral, adecuado
y especializado frente al virus de inmunodeficiencia humana a José, lo que incluye el suministro de los
medicamentos, exámenes, procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás
servicios médicos prescritos por el médico tratante como necesarios para restablecer la salud y mitigar
sus dolencias, siempre que los medicamentos y demás servicios médicos se encuentren debidamente
formulados en las cantidades y condiciones descritas por los médicos tratantes, en los periodos
debidamente establecidos en las órdenes médicas.
b) Ordenar a la EPS Famisanar gestionar de manera directa la asignación de citas a favor del actor
para exámenes, valoraciones médicas, vacunas y la entrega de medicamentos, para que, junto con la
asignación de dichas citas, realice las gestiones necesarias para proporcionar los viáticos necesarios
para la asistencia a las citas, en las mismas condiciones en que la Sección Tercera, Subsección C del
Consejo de Estado en el literal A) del numeral segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 accedió al
amparo al derecho a la salud y accedió a los viáticos solicitados por José .
5. Prevenir a la parte actora para que, en adelante, en lo relacionado con la falta de cumplimiento de los servicios
médicos ordenados por los médicos tratantes relacionados con el diagnóstico del virus de inmunodeficiencia
humana de manera oportuna por parte de EPS Famisanar acuda al mecanismo ágil y eficaz que prevén los
artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, para solicitar el cumplimiento del fallo de tutela 31 de mayo de 2024,
ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
6. Ordenar a la Superintendencia Nacional de Salud, que en el marco de sus competencias, ejerza vigilancia
constante del cumplimiento del amparo integral que se concede en la presente providencia y de la debida
prestación del servicio en salud a favor de José por parte de la EPS Famisanar, para lo cual podrá ejercer
comunicación constante con el actor, por vía telefónica, por correo electrónico o por cualquier medio previamente
concertado con él, a fin de que constate si existe omisión en la debida prestación del servicio médico a favor del
actor como una práctica inconstitucional, continúa y reiterada y, si lo considera pertinente, adopte y promueva
las medidas regulatorias y sancionatorias que corresponda, para lo cual se le remitirá copia de la presente
providencia.
7. Negar la solicitud de amparo en relación con la vulneración del derecho fundamental a la intimidad de José.
(…)”
Lo anterior, por considerar que había lugar a amparar el derecho fundamental a la
salud del señor José y ordenar a la EPS Famisanar que le garantice el tratamiento
integral adecuado y especializado frente al virus de inmunodeficiencia humana que
padece, lo que incluye el suministro de los medicamentos, exámenes,
procedimientos, intervenciones, tratamientos, vacunas, viáticos y demás servicios
médicos prescritos por el médico tratante como necesarios para restablecer la salud
y mitigar sus dolencias, siempre que los medicamentos y demás servicios médicos
se encuentren debidamente formulados en las cantidades y condiciones descritas
por los médicos y profesionales tratantes, en los periodos debidamente establecidos
en las órdenes médicas.
Asimismo, se indicó que correspondía a la EPS Famisanar gestionar de manera
directa la asignación de citas a favor del actor para exámenes, valoraciones
médicas, vacunas y la entrega de medicamentos, para que, junto con la asignación
de dichas citas, realicen las gestiones necesarias para proporcionar los viáticos
necesarios para la asistencia a las citas, en las mismas condiciones en que la
Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en el literal A) del numeral
segundo del fallo del 31 de mayo de 2024 accedió al amparo al derecho a la salud
y accedió a los viáticos solicitados por José.
Frente a la Superintendencia Nacional de Salud, se ordenó que, en el marco de sus
competencias, ejerza vigilancia constante del cumplimiento del amparo integral que
se concedió respecto a la debida prestación del servicio en salud a favor de José
por parte de la EPS Famisanar, para lo cual podrá ejercer comunicación constante
con el actor, por vía telefónica, por correo electrónico o por cualquier medio
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previamente concertado con él, a fin de que constate si existe omisión en la debida
prestación del servicio médico a favor del actor.
Dicha decisión judicial no fue impugnada.
2. Solicitud de incidente de desacato
En escrito radicado ante esta Corporación el 6 de agosto de 2026, el señor José
promovió incidente de desacato, porque, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a
lo dispuesto en la sentencia del 21 de noviembre de 2024, que amparó el derecho
fundamental a la salud y ordenó a la EPS Famisanar que, en coordinación con la
IPS que le presta la atención de sus servicios médicos, garantice su tratamiento
médico.
Sobre el particular, en la solicitud de apertura del incidente de desacato el actor
manifestó que la EPS Famisanar, en el mes de agosto, no le ha proporcionado lo
siguiente:
ÍTEM REQUERIMIENTO RECLAMACIÓN DEL ACCIONANTE
1 Cobertura y suministro Afirma el usuario haber gestionado con
anticipado de viáticos de antelación ante Famisanar EPS (correos
transporte (intermunicipal y del 30 de julio de 2026 y canales virtuales)
urbano) para las citas de el desembolso de pasajes y gastos de
agosto de 2026 traslado para asistir a sus controles en
(específicamente días 4, 11, CAFAM y Colsubsidio, manifestando:
1 4, 20 y 21). «Siendo hoy 30 de Julio del 2026, solicito
viáticos para la cita del 4 de agosto del
2026 en Bogotá, queda probada la gestión
con anticipación incluso que esta cita fue
asignada por la EPS e IPS…». Reclama
que la falta de entrega oportuna de los
r ecursos le impide asistir a sus citas.
2 Gastos de alimentación, Solicita el reconocimiento y pago de los
hospedaje (con solicitud de gastos diarios de
cambio) y servicio de manutención/alimentación durante sus
a compañante. estancias médicas en Bogotá, la revisión o
cambio del lugar de alojamiento asignado
por la red de la EPS, y la cobertura integral
de viáticos para su acompañante debido a
s us condiciones de salud y movilidad.
3 Consultas médicas Reclama la asignación efectiva de citas y la
especializadas: Neurología, debida autorización con los médicos
C ardiología y Ortopedia. especialistas tratantes para el manejo de
sus patologías de base, aduciendo
demoras administrativas en el
agendamiento y red prestadora.
4 Exámenes diagnósticos Sostiene que se encuentran pendientes de
cardiológicos: autorización y programación los estudios
Electrocardiograma, diagnósticos cardiovasculares requeridos
Ecocardiograma, Prueba por su médico tratante para evaluar su
de esfuerzo y Monitoreo de estado clínico y definir conducta
p resión arterial sistémica. t erapéutica.
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5 Esquema de Vacunación Pese a tener programada cita de
(Vacuna contra el Virus del «Vacunación» el 14 de agosto de 2026 a
Papiloma Humano y las 2:45 PM en CAFAM Las Américas,
v acuna contra la Influenza). reclama la aplicación efectiva y
disponibilidad garantizada de los biológicos
específicos prescritos (papiloma humano e
influenza).
6 Exámenes de laboratorio Reclama la expedición de órdenes,
c línico. autorizaciones y toma de muestras de
laboratorio de rutina y control prescritos por
los profesionales tratantes.
7 Procedimiento terapéutico: Solicita la programación y práctica urgente
B loqueo cervical bilateral. del procedimiento intervencionista de
manejo del dolor de columna cervical
(bloqueo bilateral), ante la persistencia de
s intomatología dolorosa severa.
8 Suministro y dispensación Reclama la entrega continua, completa y
de medicamentos para el sin dilaciones de los medicamentos
m es de agosto de 2026. prescritos para el ciclo de agosto,
señalando que la EPS incurre
habitualmente en entregas parciales o
r eportes de desabastecimiento/pendientes.
9 Control odontológico y Indica que cuenta con confirmación de
medicina general citas en CAFAM Las Américas (4 de agosto
(agendados para los días 4, a las 12:00 PM y 20 de agosto a las 2:00
11, 20 y 21 de agosto de PM con la Dra. Jessica Tatiana Becerra
2 026). Galvis) y en CM Calle 26 (11 de agosto a
las 6:20 AM en medicina general, 11 de
agosto a las 10:00 AM en odontología y 21
de agosto a las 2:00 PM en odontología
general), requiriendo la efectiva prestación
d el servicio sin cancelaciones.
10 Examen imagenológico: Reporta agendamiento para el 21 de
Radiografía panorámica de agosto de 2026 a las 6:40 AM en «CL
maxilares superior e ODON DENTIVIP COLONIA CALLE 72»
inferior (Consultorio 96 – Radiología Especial
( Ortopantomografía). Odontológica), exigiendo la toma del
estudio y la cobertura de los traslados
p ertinentes.
11 Consultas de psicología Registra agendamiento en CAFAM Las
control, trabajo social control Américas con el Dr. Diego Andrés Vásquez
y médico experto control (14 Andrade (Médico Experto, 1:40 PM), María
d e agosto de 2026). Camila Cabanzo Morales (Psicología, 2:00
PM) y Luz Andrea Pulido (Trabajo Social,
3:00 PM), exigiendo la garantía integral de
l a atención interdisciplinaria.
Manifestó que la vulneración del derecho fundamental invocado persiste, en la
medida en que no es cierto que se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo
de tutela y se desconoce la orden de dar cumplimiento inmediato a la decisión.
Adujo que la EPS procede a programarle las distintas citas sin tramitar viáticos ni
hospedaje de él y un acompañante, lo cual imposibilita el real acceso a los servicios
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médicos. Además, indicó que requiere que le sean ordenados exámenes médicos
cardíacos con acompañante.
3. Trámite del incidente de desacato
En auto del 14 de agosto de 2026, se corrió traslado a la EPS Famisanar y a la
Superintendencia Nacional de Salud para que en el término de dos (2) días
informaran sobre el cumplimiento de lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección
Cuarta, en la sentencia del 21 de noviembre de 2024.
En respuesta a lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud informó que
no es la entidad obligada a cumplir directamente la sentencia de tutela, pues
sus funciones se limitan a la inspección, vigilancia y control del sistema de salud,
mientras que la prestación efectiva de los servicios corresponde exclusivamente a
Famisanar EPS, representada por su agente interventor. Explicó que el interventor
actúa con autonomía, como auxiliar de la justicia y representante legal de la EPS,
sin relación de subordinación con la Superintendencia.
Asimismo, informó que sí desplegó las actuaciones propias de sus competencias,
consistentes en requerir reiteradamente a Famisanar para que cumpliera la orden
judicial y garantizara la prestación de los servicios reclamados por el accionante,
advirtiendo incluso sobre las consecuencias sancionatorias del incumplimiento.
Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, afirmó que en el caso objeto de
estudio no concurren los elementos objetivo y subjetivo necesarios para sancionar
al Superintendente Nacional de Salud, ya que la entidad no fue destinataria de una
orden de cumplimiento directo, no incurrió en conducta negligente y actuó dentro de
las competencias legales que le corresponden. Por ello, solicitó ser desvinculada y
que se archivara el incidente de desacato respecto de la Superintendencia y de su
Superintendente.
Igualmente aportó oficio en el que requirió al agente interventor de Famisanar para
que informara sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela y solicitó precisar qué
servicios de salud continuaban pendientes (consultas especializadas, exámenes,
medicamentos y viáticos de transporte), acreditar las citas y entregas efectivamente
realizadas, responder de fondo la PQR presentada y remitir, en un plazo de cinco
días, las actuaciones adelantadas para garantizar el cumplimiento de la orden
judicial. Además, advirtió que el incumplimiento de las obligaciones de la EPS podría
dar lugar a sanciones administrativas.
Indicó que una vez consultado el aplicativo de gestión SuperArgo PQRD el usuario
cuenta con reclamo en salud PQR-20262100002549212, PQR-
20252100011268112, PQR-20269300419605792, PQR-20269300418308782,
PQR-20262100016413502 radicadas en esta Superintendencia asociada a los
hechos objeto de la presente acción, razón por la que procedió con su traslado a la
entidad vigilada para su gestión según las instrucciones impartidas en la Circular
Externa n.º 2023151000000010-5.
Frente a la entrega del medicamento Ezetimiba/Rosuvastatina 10+40 mg, ordenado
el 17 de julio de 2026 por seis meses, así como con la autorización y programación
de varios exámenes y procedimientos cardiológicos: Holter de 24 horas,
ecocardiograma transesofágico, prueba de esfuerzo, monitoreo de presión arterial
y exámenes de colesterol, informó que mediante radicado 20262100202638271
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requirió a Famisanar EPS para que desplegara las acciones necesarias dirigidas a
garantizar efectivamente la prestación de los servicios requeridos.
No obstante, aclaró que no puede evidenciar directamente si los servicios fueron
efectivamente prestados, pues sus competencias no comprenden la autorización ni
la prestación directa de servicios médicos y su función consiste en ejercer
inspección, vigilancia y control sobre las EPS y verificar su actuación.
Por su parte, Famisanar EPS no se pronunció sobre el requerimiento efectuado en
el trámite de la referencia.
II. CONSIDERACIONES
Le corresponde al despacho decidir si hay lugar a dar apertura al incidente de
desacato formulado por el presunto incumplimiento de la orden impartida en la
sentencia de tutela del 21 de noviembre de 2024.
Como fundamento de la solicitud de apertura de desacato, el actor alegó el
incumplimiento del fallo del 21 de noviembre de 2024, con base en que a la fecha
no han sido gestionados los servicios relacionados en el numeral 2 de los
antecedentes de esta providencia.
En el presente caso, se encuentra que la EPS Famisanar no se pronunció sobre los
hechos objeto de debate, no aportó material probatorio en relación con la
programación de distintos controles médicos, ni constancias de la entrega de
medicamentos, de la aplicación del esquema de vacunas y pago de viáticos.
Debido a lo anterior, corresponde al despacho dar apertura al incidente de desacato,
a fin de determinar si, para el mes de agosto de 2026, la EPS demandada dio cabal
cumplimiento al fallo de tutela del 21 de noviembre de 2024, o si, por el contrario,
se encuentran configurados los elementos objetivos y subjetivos necesarios para
imponer sanción por desacato.
Finalmente, en atención a la urgencia que requiere el cumplimiento del referido fallo
de tutela, el despacho sustanciador prevendrá a la EPS Famisanar y la
Superintendencia Nacional de Salud para que, desde sus competencias, procedan
a dar cumplimiento inmediato a la orden del fallo de tutela del 21 de noviembre
de 2024, so pena de que les sean impuestas las sanciones previstas en el artículo
52 del Decreto 2591 de 19912.
Por lo expuesto, se
RESUELVE
1. Abrir el incidente de desacato contra Mauricio Molina Álvarez, en calidad de
agente especial interventor y representante legal de la EPS Famisanar, y contra
Carlos Eduardo Alarcón Bonilla y Claudia Helena Díaz Lozano, quienes
2 Articulo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá
en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este
Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere
lugar.
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Demandante: José y Berenice
actualmente fungen como Gerente Técnico Salud Regional y Gerente de Salud
de la EPS Famisanar, en su orden. Igualmente, contra María Andrea Godoy
Casadiego, en calidad de Superintendente Nacional de Salud.
2. Por Secretaría General, requerir a la EPS Famisanar para que se pronuncie
respecto al cumplimiento del fallo de tutela del 21 de noviembre de 2024, dentro
de los dos (2) días siguientes a la notificación de la presente providencia, en los
términos específicos en que fueron requeridos en el auto del 14 de agosto de
2026 y proceda a aportar las pruebas que pretenda hacer valer donde conste de
manera clara y en orden cronológico uno a uno los puntos expuestos por el actor.
3. Prevenir a la EPS Famisanar y la Superintendencia Nacional de Salud, para
que, de conformidad con sus competencias, procedan de manera inmediata a
dar cumplimiento al fallo del 21 de noviembre de 2024, so pena de que les sean
impuestas las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991.
4. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591
de 1991.
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020240548413/33E87C2AF0527C490D260CDA7138BCEB62ADADC00D742D5F0DED1DAF749AE6C0/2

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