Falta de relevancia constitucional – Fecha Publicación: 13/08/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-00
Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-04071-00
Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes
Demandado: Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión
Tema: Tutela contra providencia judicial – RER. Proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en lesividad – pensión gracia.
Relevancia constitucional.
Sentencia primera instancia1
La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora
Gloria Inés Orozco de Jaimes contra el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial
de Decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.° del Decreto 333 de
2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 27 de mayo de 2026, Gloria Inés Orozco de Jaimes, a través de apoderado,
interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de
Decisión por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia y a la igualdad en conexidad con los principios
de legalidad y seguridad jurídica. En consecuencia, formuló las siguientes
pretensiones:
«Con fundamento en los hechos y omisiones de los derechos constitucionales, con el
debido respeto solicitamos al Honorable despacho se sirva REVOCAR la decisión de la
SALA VEINTITRES (23) ESPECIAL DE DECISIÓN y el fallo proferido por la Sección
Segunda – Subsección “A”, y en su lugar profiérase el derecho que ha de corresponderle
a nuestra patrocinada dentro del tiempo prudencial pertinente.»
2. Hechos
De la lectura del expediente de tutela, se advierten como hechos relevantes los
siguientes:
Que dieron origen al medio de control
El señor Luis Alberto Jaimes Vega estuvo vinculado en calidad de docente al servicio
del departamento de Norte de Santander entre el 1.° de febrero de 1964 y el 31 de
marzo de 1974. Luego, se vinculó al Ministerio de Educación Nacional a favor del
1 El presente documento contó con el apoyo de herramientas de inteligencia artificial únicamente para la revisión de aspectos
formales de redacción, corrección de sintaxis, gramática y ortografía, sin que ello implicara la generación autónoma del contenido
jurídico, los argumentos, las conclusiones o las posiciones aquí expuestas.
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Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes
mismo departamento del 23 de enero de 1974 al 21 de mayo de 2000, en el cargo de
docente en el Colegio José Eusebio Caro-INEM en Cúcuta.
Fue retirado del servicio mediante el Decreto 469 del 22 de mayo de 2000 y a través
de la Resolución núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, la extinta CAJANAL
reconoció la pensión gracia efectiva a partir del 29 de noviembre de 1990. Luego,
mediante la Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002, la citada entidad reconoció
la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio efectiva a partir
del 1.° de junio de 2000.
Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad
54001-23-33-000-2017-00561-00/01
El 15 de agosto de 2017, la Unidad de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales –
UGPP interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho en lesividad, por medio de la cual buscaba la nulidad de
la Resolución núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, por medio de la cual CAJANAL
reconoció la pensión gracia al señor Jaimes Vega; así como la Resolución núm. 9356
del 8 de mayo de 2002, por la cual, la referida entidad reconoció la reliquidación de la
pensión gracia por retiro definitivo del servicio.
Lo anterior, al considerar que se liquidó la pensión gracia del señor Luis Alberto Jaimes
Vega tomando como base salarial el año anterior a su retiro definitivo del servicio,
cuando la liquidación de esta prestación debía efectuarse con fundamento en los
ingresos percibidos durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional,
es decir, al cumplimiento de los requisitos para adquirir el derecho. En consecuencia,
alegó que los actos administrativos incurrieron en una aplicación errónea de las reglas
que gobiernan la pensión gracia y en un error de liquidación al considerar factores
salariales posteriores a la consolidación del derecho, lo que generó un reconocimiento
y pago superior al que jurídicamente correspondía, razón por la cual solicitó la nulidad
de las resoluciones que efectuaron dicha reliquidación.
En primera instancia, el proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Norte
de Santander, que, en sentencia del 21 de mayo de 2020, declaró la nulidad de la
Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002. Adujo que la reliquidación efectuada
era improcedente, porque la pensión gracia se consolida cuando el docente cumple
los requisitos para adquirir el derecho y debe liquidarse con los factores salariales
percibidos en el año anterior a la consolidación de ese estatus pensional, sin que sea
posible modificar posteriormente su base de liquidación por salarios o tiempos de
servicio posteriores. Por ello, declaró la nulidad del acto administrativo que ordenó la
reliquidación, aunque negó la devolución de las sumas percibidas por el pensionado
al no encontrarse acreditada su mala fe.
Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación. Para tal
efecto, sostuvo que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander interpretó
erróneamente el objeto del litigio, pues, aunque la demanda cuestionaba tanto la
Resolución núm. 15170 de 1994, mediante la cual se reconoció la pensión gracia,
como la Resolución núm. 9356 de 2002, que ordenó su reliquidación, la sentencia solo
se pronunció sobre la última.
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Argumentó que debía ordenarse el restablecimiento del derecho y la devolución de
las sumas pagadas, por cuanto el docente habría actuado de mala fe al solicitar y
obtener una prestación a la que no tenía derecho, pese a conocer que sus servicios
docentes habían sido prestados en el orden nacional. Igualmente, señaló que no era
procedente ampararlo bajo criterios de buena fe, ignorancia o indefensión, dado que
los recursos comprometidos pertenecen al erario y afectan la sostenibilidad del
sistema pensional.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 1.° de
febrero de 2024, revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, en particular
los ordinales tercero, quinto y sexto, y, en su lugar, declaró la nulidad de la Resolución
núm. 15170 del 28 de diciembre de 1994, mediante la cual se reconoció la pensión
gracia al señor Luis Alberto Jaimes Vega. Asimismo, confirmó la nulidad de la
Resolución núm. 9356 del 8 de mayo de 2002, por la cual se había reliquidado dicha
prestación. Igualmente, confirmó la negativa de las demás pretensiones de la
demanda, y reconoció a la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes (aquí tutelante), en
calidad de cónyuge supérstite del causante, como sucesora procesal, para
representar los intereses de los herederos y de la masa sucesoral dentro del proceso.
Del recurso extraordinario de revisión (11001-03-15-000-2025-01360-00)
Mediante escrito del 7 de marzo de 2025, la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes
interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal 1.ª del
artículo 250 del CPACA, esto es, por «haberse encontrado o recobrado después de
dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir
una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza
mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
La parte recurrente indicó que en el curso de la primera instancia el señor Luis Alberto
Jaimes Vega fue representado por un curador ad litem, quien no contaba con las
pruebas documentales que habrían variado el sentido de la decisión. Expuso que tal
circunstancia se originó en la conducta adelantada por la UGPP en el proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho, en donde informó erradamente la dirección
para notificar al involucrado en las resoluciones objeto de litigio, pese a que esa
información estaba consignada en el expediente administrativo bajo el cual se
adelantó su trámite pensional.
Y allegó junto con el recurso los siguientes documentos:
i) Acta de posesión de Luis Alberto Jaimes Vega expedida por la Alcaldía
de Chiquinquirá el 3 de noviembre de 1988, que informa que el docente se
posesionó el 17 de febrero de 1954 como jefe de taller de mecánica.
ii) Constancia expedida el 8 de junio de 1981 por el rector y pagador del
Instituto Técnico Industrial Antonio Álvarez Restrepo del municipio de
Sonsón, Antioquia, la cual indica que el docente Luis Alberto Jaimes Vega
laboró del 20 de septiembre de 1957 al 21 de febrero de 1962.
iii) Acta de posesión del 6 de abril de 1959 de Luis Alberto Jaimes Vega,
como director de la Escuela Media de Artes y Oficios del municipio de
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Demandante: Gloria Inés Orozco de Jaimes
Sonsón, Antioquia.
iv) Telegrama emitido por Telégrafos Nacionales el 11 de febrero de 1954,
donde se nombra al docente Luis Alberto Jaimes Vega como jefe de taller
de la Escuela de Artes y Oficios de Chiquinquirá.
v) Cinco telegramas emitidos por Telégrafos Nacionales que dan cuenta del
nombramiento de Luis Alberto Jaimes Vega como profesor de peritos del
área de mecánica.
vi) Mosaico (fotografía) de 1955 de la Escuela Industrial de Artes y Oficios de
Santa Marta, en el que se dice que aparece el docente Luis Alberto Jaimes
Vega quien fungía para la época como perito.
Adujo que estos documentos acreditaban el tiempo real laborado por el señor Jaimes
Vega como docente, con lo que se validarían las resoluciones por medio de las cuales
se le reconoció la pensión de jubilación.
El 9 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión
admitió el citado recurso y ordenó notificar a la UGPP, al Ministerio Público y a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
El 7 de noviembre de 2025, la mencionada Sala negó las pruebas solicitadas y
aportadas con el recurso extraordinario de revisión al considerar que los documentos
aportados por la parte recurrente resultaban impertinentes para acreditar la causal de
revisión invocada, prevista en el numeral 1.° del artículo 250 del CPACA, relacionada
con la existencia de prueba recobrada.
Señaló que tales elementos no correspondían a documentos que hubiesen sido
recuperados con posterioridad a la sentencia objeto de revisión ni se demostró que su
falta de aportación durante las instancias ordinarias obedeciera a circunstancias de
fuerza mayor, caso fortuito o maniobras de la parte contraria. Asimismo, respecto de
los documentos identificados en los numerales 1 a 6 del escrito de recurso, aunque
databan de las décadas de 1950 a 1980, se evidenció que la recurrente no explicó las
condiciones bajo las cuales fueron obtenidos o recuperados. Tampoco justificó por
qué no fueron solicitados o allegados oportunamente durante el trámite surtido ante el
juez de primera o de segunda instancia. Por tal razón, no podían ser considerados
como pruebas recobradas en los términos exigidos por la causal invocada.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de
reposición. Para ello, adujo que se debió dar prevalencia al derecho sustancial sobre
las exigencias formales del proceso. Aunque reconoció que no había sustentado de
manera específica la pertinencia, conducencia o utilidad de los medios probatorios
solicitados, sostuvo que dicha circunstancia no podía conducir al sacrificio del derecho
sustancial, pues la finalidad de la solicitud consistía en enriquecer la verdad fáctica y
probatoria del proceso y fortalecer las garantías del debido proceso.
Adicionalmente, manifestó que las pruebas aportadas junto con el recurso de
extraordinario de revisión, solo pudieron ser recuperadas con posterioridad, debido a
que se encontraban extraviadas o «transpapelados», circunstancia que atribuyó al
olvido derivado de la avanzada edad del causante, razón por la cual consideró
procedente su valoración dentro del trámite extraordinario de revisión.
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Mediante providencia del 14 de enero de 2026, la referida Sala no repuso la decisión
al concluir que la solicitud probatoria presentada por la recurrente no estaba
encaminada a demostrar la causal de revisión invocada, pues los documentos cuya
incorporación se pretendía no constituían pruebas recobradas en los términos
exigidos por la ley, esto es, documentos preexistentes recuperados con posterioridad
a la expedición de la sentencia objeto de revisión.
Adicionalmente, observó que no se ofreció una justificación válida que explicara su
falta de aportación en las etapas procesales ordinarias, ya que no se acreditó la
ocurrencia de fuerza mayor, caso fortuito o una actuación de la contraparte que
hubiera impedido su presentación oportuna. Por el contrario, la explicación consistente
en que los documentos no fueron allegados debido a un descuido o al olvido del
interesado no constituye una circunstancia jurídicamente suficiente para excusar su
falta de incorporación durante las oportunidades probatorias correspondientes.
En sentencia del 4 de febrero de 2026, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial
de Decisión declaró infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la
parte demandante.
Para tal efecto, analizó los seis documentos aportados por la recurrente como
supuestas pruebas recobradas y concluyó que no se cumplían los presupuestos
exigidos por la causal primera de revisión prevista en el artículo 250 del CPACA.
Señaló que la recurrente sostuvo que dichos documentos no fueron aportados
oportunamente porque, durante parte del trámite de la acción de lesividad, Luis Alberto
Jaimes Vega estuvo representado por un curador ad litem que no contaba con ellos.
Sin embargo, al revisar el expediente, constató que posteriormente el demandado sí
designó apoderado judicial antes de la audiencia de pruebas, quien no formuló
solicitudes probatorias relacionadas con tales documentos ni alegó irregularidades en
la notificación del proceso o en la gestión adelantada por el curador ad litem. Por ello,
consideró insuficiente la explicación ofrecida para justificar la falta de incorporación de
dichas pruebas durante las etapas ordinarias del proceso.
Adicionalmente, destacó que, aunque los documentos databan de las décadas de
1950 a 1980, no se acreditó que hubieran estado extraviados, ocultos, en poder de
terceros o afectados por circunstancias constitutivas de fuerza mayor, caso fortuito u
obra de la parte contraria. Tampoco se explicó de manera concreta cómo fueron
recuperados, limitándose la recurrente a indicar que fueron encontrados después de
terminado el proceso. En consecuencia, concluyó que no se trataba de pruebas
recobradas en los términos exigidos por la ley y reiteró que el recurso extraordinario
de revisión no constituye una nueva instancia para reabrir el debate probatorio o
jurídico ya resuelto en el proceso ordinario, razón por la cual lo declaró infundado.
3. Argumentos de la acción de tutela
La accionante estimó que la providencia que declaró infundado el recurso
extraordinario de revisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, la
igualdad, el acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y la confianza
legítima. Sostuvo que la decisión judicial desconoció aspectos probatorios y jurídicos
que resultaban relevantes para la definición del litigio pensional.
Afirmó que el principal cuestionamiento contra la providencia es que incurrió en un
defecto fáctico por omisión en la valoración probatoria, porque no tuvo en
cuenta las pruebas sobrevinientes aportadas con el recurso extraordinario de revisión.
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Explicó que dichos documentos aparecieron con posterioridad a la sentencia proferida
dentro de la acción de lesividad y tenían aptitud para acreditar la verdadera trayectoria
laboral de Luis Alberto Jaimes Vega, circunstancia que incidía directamente en la
legalidad del reconocimiento de la pensión gracia.
Indicó que entre las pruebas aportadas figuraron actas de posesión, certificaciones
laborales, telegramas de nombramiento y otros documentos históricos provenientes
de diversas entidades territoriales, elementos que, según la tutelante, confirmaban los
servicios docentes prestados por el causante en distintos municipios y constituían
evidencia relevante para demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la
legislación pensional aplicable; medios probatorios que enriquecían el panorama
probatorio y que podían conducir a una conclusión distinta respecto de la procedencia
del derecho pensional discutido.
También atribuyó a la providencia un defecto sustantivo, debido a que la Corporación
demandada habría realizado una interpretación errada del artículo 250 del CPACA y
de las reglas aplicables a las pruebas sobrevinientes. Según la accionante, el fallo
desconoció desarrollos doctrinales y jurisprudenciales que imponían un análisis más
amplio sobre la admisibilidad y trascendencia de ese tipo de elementos probatorios.
Del mismo modo, sostuvo que la autoridad judicial desconoció principios
constitucionales como la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica. Indicó
que los actos administrativos expedidos por la extinta CAJANAL reconocieron la
pensión de jubilación y la pensión gracia del docente, y que tales decisiones
permanecieron vigentes durante aproximadamente veinticuatro años bajo la
presunción de legalidad, situación que generó una posición jurídica consolidada.
En relación con la acción de lesividad, la demandante sostuvo que la providencia
desconoció la normatividad y la jurisprudencia aplicables a la pensión gracia,
particularmente aquella relacionada con la acreditación de la calidad de docente
territorial o nacionalizado. Consideró que el análisis judicial desatendió precedentes
de unificación del Consejo de Estado y restó valor a elementos documentales que
demostraban la vinculación docente requerida para acceder a la prestación.
Por otra parte, se refirió a la caducidad de la acción de lesividad. Para tal efecto,
argumentó que la parte demandada omitió estudiar adecuadamente los efectos del
artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, disposición que estableció un término de cinco
años para el ejercicio de la acción de lesividad respecto de actos que reconocieran
derechos pensionales.
Igualmente, afirmó que la providencia desconoció los principios de favorabilidad
laboral, pro homine e iura novit curia, pues no adoptó la interpretación que brindaba
mayor protección a los derechos fundamentales involucrados. A su juicio, la Sala
accionada omitió efectuar una ponderación adecuada entre el interés público invocado
por la UGPP y los derechos al mínimo vital, la seguridad social y la dignidad humana
del pensionado y de su beneficiaria.
Finalmente, la accionante concluyó que la decisión judicial incurrió en violación
directa de la Constitución, al afectar los derechos al debido proceso, la igualdad
ante la ley y el acceso efectivo a la justicia. Sostuvo que la providencia desconoció
pruebas relevantes, aplicó de manera incorrecta el marco normativo y omitió una
motivación suficiente respecto de los argumentos expuestos en el recurso
extraordinario de revisión.
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4. Trámite previo
El 22 de junio de 2026, el despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar al
Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión, en calidad de demandado,
y a la UGPP, al Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión y al Tribunal
Administrativo de Norte de Santander en calidad de terceros con interés.
5. Oposiciones
El Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión sostuvo que la acción
constitucional resulta improcedente porque carece de relevancia constitucional
suficiente porque, la accionante no desarrolló una argumentación encaminada a
demostrar la vulneración concreta de sus derechos fundamentales, sino que reprodujo
los planteamientos que ya habían sido expuestos dentro del recurso extraordinario de
revisión.
Asimismo, afirmó que la demandante no estructuró una hipótesis clara que permitiera
evidenciar la configuración de los defectos alegados. En particular, indicó que sus
argumentos se limitaron a insistir en que las pruebas aportadas no fueron valoradas,
pero sin controvertir las razones jurídicas que la llevaron a concluir que los
documentos allegados no reunían los requisitos para ser considerados pruebas
recobradas o sobrevinientes en los términos de la causal de revisión invocada.
6. Intervenciones de los terceros vinculados
La UGPP solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no existe
vulneración de derechos fundamentales ni configuración de una vía de hecho judicial.
Sostuvo que la decisión cuestionada fue adoptada por el juez natural de la causa con
fundamento en las normas aplicables, la jurisprudencia vigente y las pruebas obrantes
en el expediente, por lo que la tutela pretende, en realidad, reabrir un debate judicial
ya concluido y sustituir una providencia ejecutoriada mediante un mecanismo
excepcional que no puede convertirse en una instancia adicional.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Consejo de Estado, Sala
Veintitrés Especial de Decisión, guardaron silencio.
De la manifestación de impedimento del consejero Luis Antonio Rodríguez
Montaño
Mediante escrito del 10 de agosto de 2026, el consejero Luis Antonio Rodríguez
Montaño manifestó estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral
6° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.
Explicó que, como magistrado del Consejo de Estado, pertenece a la Sala Veintitrés
Especial de Decisión quien declaró infundado el recurso extraordinario de revisión
objeto de estudio en el presente asunto.
Mediante auto del 11 de agosto de 2026, el despacho declaró fundado el impedimento,
con fundamento en la causal prevista en el numeral 6º del referido artículo 56. En
consecuencia, se apartó al referido consejero del conocimiento del presente asunto.
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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.° establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional2, para lo cual
aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
mediante el empleo de las causales generales3 y específicas4 de procedencia de la
acción de tutela.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de
Decisión vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la
señora Gloria Inés Orozco de Jaimes, al proferir la sentencia de 4 de febrero de 2026,
que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que interpuso contra la
sentencia del 1.° de febrero de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección
Segunda, Subsección A.
En particular, la demandante aduce la configuración de un defecto fáctico y sustantivo,
pues a su juicio, se negó el recurso de revisión contra la sentencia que anuló la
pensión gracia de su cónyuge fallecido, con base en que no valoró adecuadamente
2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento
de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha
advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia de 31 de julio
de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la
parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de
los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental
y, (viii) violación directa de la Constitución.
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pruebas determinantes, desconoció la confianza legítima generada por más de veinte
años de reconocimiento de la prestación y afectó derechos como la seguridad social,
el mínimo vital y la dignidad humana.
La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela por falta de relevancia
constitucional, puesto que los argumentos de la demanda no están dirigidos a
cuestionar los fundamentos de la decisión proferida en el recurso extraordinario de
revisión, sino que se circunscriben a reiterar las inconformidades debatidas y agotadas
dentro de ese mismo trámite.
Para estudiar el presente caso se analizarán los requisitos generales de procedencia
de tutela contra providencias judiciales y posteriormente el caso concreto.
Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e
independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le
corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional
tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de
las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de
tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la
acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos
fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o
recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del
Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un
asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos:
(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de
derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear
situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera
legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela.
(ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia
constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para
el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para
cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es
necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera
que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la
decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a
las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio
decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en
el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el
proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida
como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los
argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso
ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la
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tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el
interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos
para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los
procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de
controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso
ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en
el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes.
Del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto
Gloria Inés Orozco de Jaimes interpuso la presente acción de tutela con el propósito
de que se dejara sin efecto la sentencia de 4 de febrero de 2026, mediante la cual el
Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión declaró infundado el recurso
extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora contra la providencia del 1.°
de febrero de 2024.
La tutelante afirmó que el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión
incurrió en defecto fáctico por no valorar de manera integral las pruebas
sobrevinientes que, en su criterio, demostraban la trayectoria laboral del causante y la
procedencia del derecho pensional. Asimismo, señaló que la decisión desconoció los
principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
En el caso concreto, el recurso extraordinario de revisión se dirigió contra la sentencia
del 1.° de febrero de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, resolvió la apelación de la UGPP dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en lesividad promovido contra los actos que
reconocieron y reliquidaron la pensión gracia del señor Luis Alberto Jaimes Vega.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, revocó parcialmente la
decisión de primera instancia y declaró también la nulidad de la Resolución núm.
15170 del 28 de diciembre de 1994, acto que había reconocido inicialmente la pensión
gracia, y mantuvo la nulidad de la reliquidación. Además, negó las demás
pretensiones de la UGPP y reconoció a la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes, en
calidad de cónyuge supérstite, como sucesora procesal para representar los intereses
de los herederos y de la masa sucesoral dentro del proceso.
Mediante escrito del 7 de marzo de 2025, Gloria Inés Orozco de Jaimes interpuso
recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal primera prevista en el
artículo 250 del CPACA, relacionada con el hallazgo de documentos decisivos
posteriores a la sentencia. Alegó que su cónyuge, Luis Alberto Jaimes Vega, fue
representado en parte del proceso por un curador ad litem que no contaba con
pruebas documentales relevantes debido a errores en la notificación atribuibles a la
UGPP. Junto con el recurso aportó actas, certificaciones, telegramas y una fotografía
que, a su juicio, acreditaban la trayectoria laboral del docente y respaldaban la
legalidad del reconocimiento de la pensión gracia.
El 9 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sala Veintitrés Especial de Decisión,
admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó notificar a la UGPP, al Ministerio
Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Posteriormente,
mediante escrito del 30 de mayo de 2025, el Ministerio Público solicitó declarar
infundado el recurso, al considerar que los documentos aportados no constituían
pruebas recobradas en los términos legales ni tenían la entidad suficiente para
modificar la decisión adoptada en el proceso ordinario.
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Por auto del 7 de noviembre de 2025, la autoridad judicial accionada negó las
pruebas solicitadas por la recurrente al concluir que los documentos aportados no
acreditaban la causal de revisión invocada. Consideró que no se demostró que
hubieran sido recuperados con posterioridad a la sentencia ni que su falta de aporte
obedeciera a fuerza mayor, caso fortuito o actuaciones de la contraparte, además de
que no se explicó adecuadamente cómo fueron obtenidos o por qué no fueron
allegados oportunamente al proceso.
Inconforme con esa determinación, la demandante interpuso recurso de reposición,
argumentando que debía prevalecer el derecho sustancial sobre las exigencias
formales y que los documentos solo pudieron ser encontrados posteriormente porque
se encontraban extraviados o habían sido olvidados por el causante. Sin embargo,
mediante providencia del 14 de enero de 2026, el Consejo de Estado confirmó su
decisión, al estimar que tales circunstancias no demostraban la existencia de pruebas
recobradas ni constituían una justificación válida para su no aportación durante las
etapas ordinarias del proceso.
Finalmente, en sentencia del 4 de febrero de 2026, el Consejo de Estado, Sala
Veintitrés Especial de Decisión, declaró infundado el recurso extraordinario de
revisión. La autoridad judicial accionada concluyó que los documentos allegados no
cumplían los requisitos de la causal invocada, pues no se acreditó que hubieran
estado ocultos, extraviados por causas ajenas a la parte o imposibilitados de ser
aportados oportunamente. Además, destacó que el demandado contó posteriormente
con apoderado judicial, quien no presentó dichas pruebas ni cuestionó las actuaciones
procesales, razón por la cual reiteró que el recurso extraordinario de revisión no
constituye una nueva instancia para reabrir el debate probatorio ya resuelto.
De lo expuesto se evidencia que los argumentos presentados en esta acción de tutela
no difieren sustancialmente de los que la accionante planteó en el trámite del recurso
extraordinario de revisión y que, en su totalidad, fueron examinados y resueltos por la
autoridad judicial accionada.
Sobre el particular, la Sala encuentra que cada uno de los reproches que ahora se
formulan en sede constitucional fue oportunamente alegado ante la Sala Veintitrés
Especial de Decisión y obtuvo respuesta en el auto del 7 de noviembre de 2025, en la
providencia del 14 de enero de 2026 que resolvió el recurso de reposición y,
finalmente, en la sentencia del 4 de febrero de 2026 que declaró infundado el recurso.
En el recurso extraordinario de revisión, la accionante sostuvo que, con posterioridad
a la sentencia del 1.° de febrero de 2024, recobró documentos decisivos que
demostraban la realidad laboral del señor Jaimes Vega y, por ende, declarar la nulidad
de la pensión gracia vulneraba sus derechos fundamentales. Con fundamento en ello,
invocó la causal prevista en el numeral 1.° del artículo 250 del CPACA, al estimar que
se recobraron pruebas determinantes luego de proferida la sentencia.
Ese planteamiento fue examinado y desestimado por la autoridad judicial accionada:
mediante auto del 7 de noviembre de 2025 se negaron las pruebas solicitadas, al
concluir que los documentos aportados no acreditaban la causal invocada, pues no se
demostró que hubieran sido recuperados con posterioridad a la sentencia ni que su
falta de aporte obedeciera a fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte.
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La accionante interpuso recurso de reposición contra esa decisión, en el que alegó la
prevalencia del derecho sustancial y el extravío de los documentos, pero por
providencia del 14 de enero de 2026 la Sala accionada confirmó su determinación.
Finalmente, en la sentencia del 4 de febrero de 2026, la Sala accionada reiteró esa
conclusión y precisó que el demandado contó con apoderado judicial que no aportó
tales documentos, y que el recurso extraordinario de revisión no constituye una nueva
instancia para reabrir el debate probatorio ya resuelto.
Ahora, en sede de tutela, la accionante afirmó que la providencia cuestionada vulneró
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la
administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima.
Sin embargo, los fundamentos de la presente acción constitucional coinciden con los
planteamientos expuestos dentro del recurso extraordinario de revisión, pues sostuvo
que la Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado omitió valorar
adecuadamente las pruebas aportadas como recobradas o sobrevinientes, interpretó
de manera errónea la causal primera del artículo 250 del CPACA y desconoció
pruebas documentales que, en su criterio, acreditaban la trayectoria laboral de Luis
Alberto Jaimes Vega y la procedencia de la pensión gracia.
Al respecto, la Sala advierte que esos planteamientos fueron resueltos por la autoridad
judicial accionada dentro del trámite del recurso extraordinario, en tres oportunidades
sucesivas (al negar las pruebas, al resolver la reposición y al dictar la sentencia), en
las que explicó por qué los documentos allegados no satisfacían las exigencias de la
causal invocada.
De modo que la actora pretende reabrir una discusión probatoria y jurídica que fue
examinada por el juez natural y resuelta mediante las providencias correspondientes.
Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito
de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora se limitó a reiterar los
argumentos que ya había expuesto y sustentado en el marco del recurso
extraordinario de revisión, los cuales fueron resueltos por la autoridad judicial
accionada mediante providencias motivadas, sin que en esta sede se expongan
razones distintas de las ya debatidas en ese trámite.
Por otra parte, la Sala observa que el argumento relativo a la caducidad de la acción
de lesividad no fue propuesto dentro del proceso ordinario ni constituyó uno de los
fundamentos del recurso extraordinario de revisión.
Por ello, su análisis en sede de tutela implicaría incorporar un debate ajeno a las
controversias previamente definidas en las providencias cuestionadas, circunstancia
que desnaturalizaría el carácter subsidiario y residual de este mecanismo
constitucional.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento
de fondo sobre los defectos alegados por la parte demandante.
En esa medida, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado por Gloria Inés
Orozco de Jaimes.
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Declarar improcedente el amparo solicitado por Gloria Inés Orozco de Jaimes,
conforme a las razones expuestas.
2. En caso de no ser impugnada la presente decisión, enviar el expediente a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260407100/B58338937AC9934AADF0041F2E0131E6C5CBEE1233F9A0EA54E0D208D03125C1/2

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