📅 24/09/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 05001233300020180120001
Interno: 29852
Clase de Proceso: LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Fecha de Providencia: 24/09/2026
— Titulación —
Problema jurídico:SALVAMENTO DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:DECRETO 2663 DE 1950 – ARTÍCULO 127, 128, LEY 1393 DE 2010 – ARTÍCULO 30, LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 187, 207, LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 132, 280, 281
— Resumen —
Resumen
Este documento contiene un salvamento parcial de voto en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referente a la determinación de la base de cotización de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales. El núcleo de la discusión (ratio decidendi) se centra en la aplicación del principio de congruencia procesal y el límite de desalarización previsto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Los hechos relevantes se originan en una fiscalización de la UGPP a la empresa Compañía de Empaques S.A., donde se discutió si ciertos pagos (primas de vacaciones, bonificaciones y reconocimientos extralegales) debían integrar el Ingreso Base de Cotización (IBC). La magistrada disidente sostiene que el juez de primera instancia falló más allá de lo pedido (fallo extrapetita), pues el demandante solo cuestionó originalmente el auxilio de transporte, y no los demás conceptos sobre los cuales el tribunal decidió pronunciarse.
Preguntas Centrales
¿Existió una vulneración al principio de congruencia en la sentencia de primera instancia?
Sí. El documento argumenta que el fallador de primera instancia decidió sobre conceptos como la prima de vacaciones, reconocimientos extralegales y bonificaciones, a pesar de que el demandante en su escrito inicial solo basó su desacuerdo en el auxilio legal de transporte. Al no existir unidad temática entre lo pedido y lo decidido, se excedió la competencia funcional del juez.
¿Deben los pagos extralegales y bonificaciones no constitutivas de salario someterse al límite del 40% del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010?
Según el recurso de la UGPP y la jurisprudencia de unificación citada, estos pagos, aunque se pacten como no salariales (según el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo), deben ser incluidos en el IBC en la medida en que excedan el 40% del total de la remuneración. No obstante, en este caso particular, la magistrada considera que no debió emitirse un juicio de fondo sobre estos rubros por el defecto procesal de congruencia ya mencionado.
Fundamentación Clave
El Principio de Congruencia (Art. 281 del Código General del Proceso)
La sentencia debe estar en estricta consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda. La congruencia tiene dos facetas: interna (armonía entre la parte motiva y la resolutiva) y externa (conformidad entre lo pedido por las partes y lo decidido). En este caso, el juez actuó de forma extrapetita al reconocer o negar derechos sobre los cuales no se trabó la litis.
Artículo 30 de la Ley 1393 de 2010
Esta norma establece un tope para la desalarización de los pagos laborales. Indica que, para efectos de aportes a seguridad social, los pagos no constitutivos de salario solo se excluyen del IBC hasta un máximo del 40% del total de la remuneración del trabajador. Todo valor que exceda dicho porcentaje debe tributar aportes.
Artículos 187 y 207 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)
Establecen el deber del juez de motivar adecuadamente la sentencia y utilizar los poderes de saneamiento para corregir irregularidades procesales. La magistrada resalta que el superior jerárquico debió modificar de oficio la sentencia apelada para corregir la falta de congruencia detectada.
Conclusión
La tesis principal del salvamento de voto es que el control jurisdiccional de los actos de la UGPP debe limitarse estrictamente a los cargos planteados en la demanda. Si el demandante no controvirtió la naturaleza o el límite de ciertos rubros (como primas o bonificaciones), el juez no puede pronunciarse sobre ellos. Por tanto, se debió anular o modificar la decisión respecto a los conceptos que no formaban parte de la controversia original para garantizar el debido proceso y la competencia legal del juzgador.
Extracto del documento
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación 05001-23-33-000-2018-01200-01 (29852)
Demandante COMPAÑÍA DE EMPAQUES S.A.
Demandado UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES UGPP
Con todo respeto por la decisión mayoritaria, salvo parcialmente el voto en el fallo
de la referencia, en relación con el tratamiento dado al cargo de apelación
presentado por la demandada respecto a si los pagos efectuados por la sociedad a
sus empleados -en virtud de una convención colectiva- por concepto de «prima de
vacaciones», «reconocimientos extralegales» y «bonificaciones no constitutivas de salario»
estaban sujetos al límite de desalarización del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010,
como era el caso de los pagos no constitutivos de salario efectuados a la trabajadora
Myriam Patricia Montoya Osorio.
En mi criterio, el Tribunal no se encontraba facultado para estudiar los conceptos en
cuestión, por lo que debía modificarse de oficio la sentencia apelada respecto a los
mismos en aplicación del principio de congruencia. Lo anterior por las siguientes
razones:
En la decisión cuestionada, a título de restablecimiento del derecho, el a quo ordenó
eliminar del IBC de los pagos por «prima de vacaciones, auxilio de transporte especial,
reconocimientos extralegales, bonificaciones no constitutivas de salario, viáticos no permanentes
y auxilios o bonificaciones ocasionales, que no están sujetos al límite del artículo 30 de la Ley
1393 de 2010, porque no se trataba de pagos constitutivos de salario (art. 127 CST) que fuesen
desalarizados».
Por su parte, en el recurso de apelación, la UGPP señaló que en atención a la
sentencia de unificación de esta Corporación (exp. 25185, M.P. Milton Chaves
García), los beneficios incluidos en el pacto colectivo suscrito por la demandante y
sus empleados se consideran pagos no constitutivos de salario, pero se encuentran
sujetos al límite del 40% establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
Para estudiar estos cargos del recurso, conforme los poderes de saneamiento del
artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (concordante con el artículo 132 del Código General del Proceso), se
debió estudiar de oficio el cumplimiento del principio de congruencia de la sentencia
impugnada respecto del análisis que en esta se efectuó sobre circunstancias
fácticas y jurídicas diferentes a las enunciadas en la demanda.
El artículo 281 del Código General del Proceso dispone que la sentencia debe estar
en consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda y con las excepciones
que aparezcan probadas. Así mismo, los artículos 280 ibidem y 187 de la Ley 1437
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www.consejodeestado.gov.co
Radicado: 05001-23-33-000-2018-01200-01 (29852)
Demandante: Compañía de Empaques S.A.
de 2011 disponen que la sentencia debe ser motivada realizando un análisis crítico
de los razonamientos legales que fundamentan sus conclusiones, de ahí que la parte
resolutiva deba contener la decisión expresa sobre cada una de las pretensiones de
la demanda y de las excepciones.
Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia en sus
dos facetas: la armonía entre la parte motiva y la resolutiva de la decisión (interna)
y la concordancia con lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación
(externa). Así, una sentencia incongruente es aquella que, aunque está centrada en
los aspectos que integran el debate litigioso, excede lo solicitado en la demanda
(ultrapetita) o reconoce algo que no se solicitó (extrapetita).
De conformidad con lo anterior, el juez debe resolver la controversia jurídica puesta
a su consideración atendiendo los aspectos delimitados por las propias partes, de
manera que no le es dable pronunciarse o conocer sobre puntos no discutidos, es
decir, debe existir unidad temática y consecuente entre las pretensiones de la
demanda, las razones fácticas y jurídicas que la fundamentan, los argumentos de
oposición a las mismas y la decisión sobre estos aspectos. Es por esa razón, que la
falta de congruencia externa de la sentencia es una causal de nulidad originada en
la sentencia, pues el fallador excede el alcance de su competencia.
En el caso concreto, advierto que los argumentos de la demandante sobre pagos no
salariales estuvieron relacionados únicamente con el auxilio legal de transporte, sin
que se hiciera mención alguna a los conceptos analizados por el Tribunal, como
«prima de vacaciones, reconocimientos extralegales, bonificaciones no constitutivas de salario,
viáticos no permanentes y auxilios o bonificaciones ocasionales». Sumado a esto, observo
que en los actos de fiscalización no se discutió la naturaleza salarial de esos
conceptos.
Así las cosas, concluyo que el fallador de primera instancia no estaba habilitado para
estudiar los pagos no salariales de prima de vacaciones, reconocimientos
extralegales, bonificaciones no constitutivas de salario, viáticos no permanentes y
auxilios o bonificaciones ocasionales, razón por la cual, debía modificarse la
sentencia apelada con relación a dichos conceptos con el fin de corregir la
inobservancia del principio de congruencia. Por lo anterior resultaba innecesario el
estudio de los ajustes de la trabajadora Myriam Patricia Montoya Osorio por el
período de diciembre de 2013.
En los anteriores términos dejo expresado mi salvamento parcial contra la sentencia.
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la
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