Denegación de medidas cautelares – Fecha Publicación: 02/07/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO SUSTANCIADOR: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)1
Demandantes: Carlos Felipe Aroca Lara y otros
Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS
AUTO – MEDIDA CAUTELAR
Procede el Despacho a resolver las solicitudes de medida cautelar formuladas en los
expedientes de la referencia.
Exp. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
El señor Carlos Felipe Aroca Lara, solicitó la suspensión provisional de los efectos de
los siguientes actos administrativos proferidos por el INVIAS:
• Acuerdo 2 de 19 de mayo de 2023 «Por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución
Nacional de Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial
Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad».
• Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la
Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura
Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad».
• Acuerdo 4 de 17 de mayo de 2024 «Por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo No. 002
de 19 de mayo de 2023 “por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución Nacional de
Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial Cartagena –
Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad».
• Resolución 2615 de 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución
Número 1729 del 26 de mayo de 2023».
• Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024, «Por medio de la cual se distribuye el cobro de
la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte para el Proyecto de
infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad y se modifica la
Resolución 1729 de mayo de 2023».
• Resolución 5866 del 11 de diciembre de 2024, «por medio de la cual se incorpora un
parágrafo al artículo sexto de la Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024».
Asimismo, pidió que se decrete la suspensión del proceso de aplicación y distribución
de la contribución sobre el Proyecto Cartagena-Barranquilla-Prosperidad, se
restablezca la situación previa a los actos demandados y se ordene al INVIAS
abstenerse de iniciar o continuar cualquier procedimiento o trámite fundado en los
actos demandados.
Como sustento de la medida cautelar, el actor expresó:
1 Procesos acumulados: 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344); 11001-03-27-000-2024-00081-00 (29532); 11001-03-27-000-
2024-00066-00 (29262); 11001-03-27-000-2024-00054-00 (29160); 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404).

Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
Los actos demandados desconocen el principio de irretroactividad en materia tributaria
previsto en los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, ya que el inicio y
ejecución del proyecto es anterior al 29 de diciembre de 2016, fecha de promulgación
del artículo 239 de la Ley 1819 de 2016, que estableció la Contribución Nacional de
Valorización (CNV).
Se desconoció lo dispuesto en los artículos 249 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo
4.1.1.3.6. del Decreto 1625 de 2016, pues la facultad para decidir si se aplicaba la CNV
finalizó el 17 de diciembre de 2021, fecha en que terminó la ejecución del proyecto,
como consta en las actas y reportes cargados al SECOP I.
La aplicación de la contribución vulneró los principios de confianza legítima y buena
fe, en tanto que se configuró una expectativa de no aplicación de ese tributo sobre el
proyecto.
El artículo 23 de la Ley 105 de 1993, prevé que las contribuciones de valorización para
el transporte sirven para financiar la construcción de infraestructura de transporte, por
lo tanto, no es posible imponerla cuando la obra ya se encuentra financiada con peajes
e ingresos por explotación comercial. Lo anterior, también demuestra que los actos
acusados violan los principios constitucionales de legalidad y justicia tributaria.
Los actos demandados son nulos por falta de motivación, ya que no tuvieron en cuenta
la regulación pertinente para el sector transporte, ni determinan la financiación de un
aspecto concreto del proyecto. Además, se configura una falsa motivación, pues, por
una parte, los estudios para la aplicación de la CNV son anteriores a la oportunidad
que tenía el INVIAS para tal efecto, conforme a la Ley 2294 de 2023 y, de otra, se
afirma de manera contraria a la realidad, que la ejecución del proyecto no había
concluido en la fecha de expedición de los actos acusados.
Se vulneró el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, que ordena al sujeto activo de la
CNV su aplicación de acuerdo con la política definida por el CONPES, que para este
caso es el 3996 de 1 de julio de 2020. De esta forma, cualquier calificación de
proyectos de infraestructura, con miras a aplicar la CNV, debía suponer la
reglamentación por parte del Ministerio respectivo, lo cual no acaeció.
La aplicación de la CNV sobre el proyecto violó el principio de equidad tributaria
horizontal y el de justicia tributaria, pues solo se gravó ese proyecto, a pesar de que
existen otros en similar condición.
Los actos acusados provocan efectos confiscatorios, pues no revisan la capacidad del
contribuyente que han debido soportar los incrementos en otros tributos por
actualizaciones de catastro, el crecimiento de la inflación y el pago de los peajes.
Tampoco se tuvieron en cuenta las condiciones económicas de los departamentos de
Atlántico y Bolívar, tales como la informalidad y los porcentajes de miseria en las zonas
rurales.
El INVIAS no tenía competencia para proferir el acuerdo modificatorio de aplicación, la
resolución modificatoria de aplicación y la resolución de distribución, ya que conforme
al artículo 4.1.1.6.5 del Decreto 1625 de 2016, solo podía modificar la zona de
influencia de la CNV y no aspectos tales como el método de distribución del beneficio,
la base gravable y el costo de la obra, entre otros.
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
Es procedente el decreto de la medida cautelar, al configurarse un pago de lo no
debido y un enriquecimiento sin causa, pues el patrimonio de la Nación se vería
incrementado debido al recaudo de un tributo ilegal. Aunado a lo anterior, si la
aplicación y distribución de la CNV culmina, será necesario adelantar un procedimiento
de devolución de impuestos ineficiente y de difícil realización, con causación de
intereses corrientes.
Se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA, ya que la demanda
contiene cargos que se encuentran probados, los contribuyentes son los titulares de
los derechos cuya protección se busca y el daño al interés público derivado del decreto
de las medidas cautelares conllevaría un perjuicio menor que aplicar los actos
acusados.
En caso de que se anulen los actos demandados, y dado que el INVIAS ha estimado
como valor a recaudar $1.200.000.000.000, el cálculo de los intereses corrientes
producidos por el pago de lo no debido declarado llegaría a ser de $116.418.411.000.
Además, debe considerarse el monto a pagar por las agencias en derecho que
equivalen a $48.000.000.000 en gastos de representación jurídica, los cuales se
multiplicarían, teniendo en cuenta que la entidad se vería obligada a asignar recursos
jurídicos para la defensa de su posición.
Exp. 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344)
La señora Paloma Valencia Laserna solicitó que se decrete la suspensión provisional
de los efectos de la Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023, «Por medio de la cual se
aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de
Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad», expedida por el
INVIAS.
Consideró que se vulneró el principio de irretroactividad de la ley tributaria contenido
en el artículo 338 de la Constitución Política, al pretender aplicar la CNV al Proyecto
de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad, el
cual inició el 3 de noviembre de 2015, es decir, antes de la entrada en vigencia de la
Ley 1819 de 2016, y finalizó el 27 de mayo de 2022, de manera previa a la expedición
de la Ley 2294 de 2023.
No es cierto, como lo adujo el INVIAS en el acto administrativo demandado, que la
construcción del proyecto terminó el 31 de mayo de 2023, toda vez que la ANI certificó
que concluyó y entró en operación el 27 de mayo de 2022.
Exp. 11001-03-27-000-2024-00066-00 (29262)
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicitó se decrete la
suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de
2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector
transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la
Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución
Número 1729 del 26 de mayo de 2023». Al efecto, expresó:
La Resolución 1729 de 2023 se expidió de manera irregular, ya que no se cumplió el
trámite establecido en el artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, lo que impidió
que la comunidad afectada con ese acto administrativo presentara observaciones,
sugerencias o propuestas alternativas.
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
La CNV se está aplicando a un proyecto cuya ejecución inició con anterioridad a la
expedición de la Ley 1819 de 2016, en desconocimiento del principio de irretroactividad
de las normas tributarias consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución
Política.
Se debe inaplicar por inconstitucional las expresiones «o durante» contenida en el
artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del
inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 que modificó el
inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, por su abierta
inconstitucionalidad al ser contrarias a los artículos 338 y 363 de la Constitución
Política, que consagran la irretroactividad de los tributos.
Exp. 11001-03-27-000-2024-00054-00 (29160)
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, solicitó se decrete la suspensión
provisional de los efectos de la Resolución 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de
la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el
Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad», y se
ordene al INVIAS que suspenda cualquier actuación relacionada con el cobro de la
CNV, con sustento en lo siguiente:
El Ministerio de Transporte profirió la Resolución 20223040043135, por medio de la
cual adoptó la metodología para la calificación de proyectos de infraestructura de
transporte susceptibles de la aplicación de la CNV. La Secretaría Técnica del Comité
de Calificación y Priorización de la CNV del INVIAS emitió un informe con los
resultados de la revisión y validación del Proyecto Cartagena – Barranquilla, para que
los miembros de dicho comité lo recomendaran como susceptible de aplicación del
cobro de la citada contribución.
La consultoría Montaña & Borrero elaboró tanto el acto administrativo de metodología
de calificación de proyectos, como los estudios necesarios que debe cumplir dicha
metodología, situación que es contraria a la independencia del procedimiento de la
calificación y se constituye como un vicio de nulidad en el acto acusado, pues no se
garantizó que el proyecto haya sido escogido de manera objetiva, por cuanto es éste
el que está definiendo la metodología, en contradicción a lo establecido por el artículo
4.1.1.2.4. del Decreto 1625 de 2016.
El referido comité de calificación no tuvo en cuenta los requisitos relacionados con el
potencial de captura de valor, los costos que demandan su recuperación y la validación
previa de la capacidad de pago, toda vez que cuando se expidió el acta de calificación,
el proyecto se encontraba en ejecución y no se detalló en qué se invertirían los
recursos de la contribución.
Se vulneró el artículo 4.1.1.3.5 del Decreto 1625 de 2016, que establece los estudios
requeridos, la determinación del método y costos del proyecto para la aplicación del
cobro de la contribución, pues la demandada se basó solo en los estudios de la
consultoría Montaña & Borrero, convirtiéndose en el único documento que evalúa todo
el proyecto para la validación que debe preceder a la decisión del Consejo Directivo
del INVIAS de aplicar la contribución.
En la resolución demandada no se desarrollan los aspectos para delimitar la zona de
influencia del proyecto objeto de la CNV, pues la Resolución 1729 de 2023 se limita a
citar el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016, sin argumentar cómo fueron
tenidos en cuenta los criterios establecidos en esa disposición. Además, el documento
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
CONPES 3996, señala que la citada contribución debía establecer la zona de
influencia preliminar, es decir, una identificación de los territorios en donde se ubicaría
el proyecto, información catastral, el ordenamiento territorial y la identificación física,
jurídica y económica de los inmuebles y los costos comerciales de la tierra, lo cual no
se atendió.
En el informe de la consultoría se indicó que se presentó un muestreo aplicado a la
zona de influencia del proyecto y se advirtió la desactualización de la información
catastral de los predios y la importancia de adelantar un censo inmobiliario. Por lo
tanto, es claro que la entidad no contaba con los estudios actualizados que le permitan
definir la zona de influencia y la distribución del beneficio para la correcta aplicación
de la CNV.
El acto acusado vulneró el principio de irretroactividad contenido en el artículo 363 de
la Constitución Política, toda vez que el proyecto se estructuró por unidades
funcionales que entraron en operación con anterioridad al cobro de la contribución, con
excepción de la última que corresponde a un porcentaje mínimo del proyecto.
Se desconocen los artículos 240 y 248 de la Ley 1819 de 2016, que establecen los
criterios de beneficios y los métodos de distribución de la contribución, pues la entidad
se limitó a tener en cuenta lo señalado en el «Anexo 03 Estudio Montana & Borrero Entregable
4.1».
Solamente las Unidades Funcionales 1, 2 y 3 tendrían beneficios reales en el
departamento de Bolívar, de las cuales la 3 presenta un beneficio parcial para los
inmuebles circundantes en la margen de la ruta 920A y sobre todo aquellos ubicados
a distancias y accesos cercanos al proyecto, mas no se advierte la participación de
beneficios para las demás unidades funcionales (4, 5 y 6).
No se tuvo en cuenta lo previsto en los artículos 245 y 247 de la Ley 1819 de 2016, ya
que en relación con la Unidad Funcional 3, no se discriminan o puntualizan los costos
del proyecto para cada departamento, siendo evidente el problema de distribución del
beneficio.
Frente al cálculo preliminar del beneficio económico que plantean los estudios de la
UT-M&B 2019, se hace una estimación a partir del avalúo catastral por un multiplicador
y se aproxima al avalúo comercial, pero no corresponde a lo establecido en los
artículos 247 y 248 de la ley 1819 de 2016, que además exige un censo que no se ha
realizado.
El INVIAS no podía determinar como base gravable la suma de $724.544.292.852 a
precios de 2022, ya que no describe sobre qué propietarios o poseedores y sobre que
inmuebles recae el cobro.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1.1.4.1. del Decreto 1625 de 2016, no se
cumplió con el procedimiento previo a la emisión del acto acusado, al no contarse con
el censo predial que defina plenamente a los propietarios o poseedores de cada uno
de los predios ubicados en la zona de influencia, ni obra el soporte del respectivo
documento técnico que debe hacer parte del acto, con los criterios y condiciones para
individualizar el beneficio.
EXP. 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404)
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
El señor Luis Felipe Henao Cardona solicitó se decrete la suspensión provisional de
los efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se
aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de
Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio
de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023»,
proferidas por el INVIAS, con fundamento en lo siguiente:
Los actos demandados desconocen los artículos 363 de la CP y 249 de la Ley 1819
de 2016, toda vez que el proceso de aplicación de la CNV que culminó con la
expedición de las resoluciones demandadas, inició en vigencia de la redacción original
del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, es decir, antes de la expedición de la Ley
2294 de 2023. Todas las unidades funcionales del proyecto sobre el que recae la
contribución, salvo el tramo que corresponde al INVIAS (que representa un porcentaje
mínimo), entraron en operación con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
2294 de 2023, por lo que no procede la aplicación del tributo en respeto del principio
de irretroactividad.
Se vulneró el artículo 338 de la CP, ya que la base gravable fue definida por un tercero
y no por la entidad pública que actúa como sujeto activo de la CNV. Igualmente se
violaron los artículos 240, 242 y 246 de la Ley 1819 de 2016, pues en el documento
elaborado por la Unión Temporal Montaña & Borrero – 2019, con sustento en el cual la
resolución demandada fijó el monto del beneficio distribuible entre los sujetos pasivos,
se reconoce que no cuenta con avalúos actualizados ni información completa para
determinar con certeza el beneficio producido por la obra o la capacidad de pago de
los contribuyentes.
En la Resolución 1729 de 2023, el INVIAS se limita a citar el artículo 4.1.1.3.3. del
Decreto 1625 de 2016 y no informa cuáles fueron los criterios técnicos ni obran los
estudios que sustenten la pre-delimitación de la zona de influencia de la CNV, lo que
vulneró el inciso 2 del artículo 241 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo 4.1.1.3.2. del
Decreto 1625 de 2016. Además, en los anexos de la resolución demandada se
reconoce que la información catastral que sirve de base para la delimitación de la zona
de influencia y el cálculo de beneficios se encuentra desactualizada.
Igualmente se vulneró el artículo 247 de la Ley 1819 de 2016 y lo preceptuado por el
documento CONPES 3996 de 2020, en la medida en que no se cumplieron los criterios
técnicos para definir el beneficio, ni se cuenta con información predial actualizada para
definir la zona de influencia.
Se desconocen los artículos 243 y 245 de la Ley 1819 de 2016, ya que el INVIAS como
sujeto activo del tributo reconoce que no cuenta con la información agregada del
proyecto que da origen a la CNV como se reconoció en el oficio 2024S- VBOG-028607,
ni con el censo predial actualizado durante la etapa de aplicación del tributo, ni con la
información suficiente para determinar el costo del proyecto dentro del límite del
beneficio supuestamente generado a los predios del área de influencia.
También se vulneró el parágrafo del artículo 4.1.1.2.4 del Decreto 1625 de 2016, pues
si bien establece que en el evento en que se presente ante el Comité de Calificación y
Priorización de la CNV un único proyecto para seleccionar en la aplicación de la
contribución, basta únicamente con un acta del referido comité que recomiende la
procedencia de la aplicación de dicho tributo, dicho parágrafo también exige que se
tengan en cuenta aspectos como potencial de captura de valor, costos que demande
su recuperación y validación previa de la capacidad de pago, lo cual no consta en las
actas de las sesiones del 25 de abril y 5 de mayo de 2023.
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Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
El 24 de abril de 2024, se presentó una petición dirigida al INVIAS, en la que se solicitó
«2.7. Copia de todos los estudios técnicos requeridos según lo dispuesto en el artículo 4.1.1.3.5 del
Decreto 1255 de 2022, incluyendo el de capacidad de pago y, adicionalmente, el censo predial (con
información personal anonimizada)». Respecto a esa solicitud la entidad indicó que «Con
respecto a los estudios del censo predial y el de capacidad de pago, como ya se indicó, estos
corresponden a anexos que deberá tener la Resolución de Distribución de la Contribución Nacional de
Valorización, documentos que se encuentran aún en elaboración». Lo anterior demuestra que el
INVIAS vulneró el artículo 4.1.1.3.5 del decreto 1625 de 2016, al no contar con el
estudio de la capacidad de pago de los potenciales sujetos pasivos para aplicar la
CNV.
Se violó el artículo 4.1.1.1.3 del Decreto 1625 de 2016, en tanto que el INVIAS expidió
sin competencia la Resolución 2615 de 2024 toda vez que el proyecto se encuentra a
cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura, a excepción del tramo de la segunda
calzada PR77+090 al PR87+175.
Si bien el INVIAS al momento de expedición de la Resolución 1729 de 2023 era el
sujeto activo de la CNV, lo cierto es que el referido artículo 4.1.1.1.3 fue modificado
por el artículo 2 del Decreto 1618 de 2023 (el cual entró en vigencia con anterioridad
a la expedición de la Resolución 2615 de fecha 27 de junio de 2024), lo cual generó
que el sujeto activo de ese tributo sea el responsable del proyecto, en este caso, la
ANI como lo reconoce el INVIAS.
OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR
Exp. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
El INVIAS solicitó que se niegue la solicitud de medida cautelar. Para el efecto,
expresó:
No cumple con los requisitos dispuestos en la ley, pues (i) no goza de apariencia de
buen derecho al no configurarse los vicios alegados, (ii) no se causa perjuicio y (iii) no
satisface un juicio de ponderación de intereses
Los fundamentos de la medida cautelar se basan en los cargos de nulidad, lo que
implicaría anticipar el juicio sobre la legalidad de los actos, pretermitiendo las etapas
procesales y garantías previstas para las partes al interior del proceso.
No se vulneró el principio de irretroactividad tributaria, ya que de forma paralela a la
suscripción del Contrato de Concesión de Cuarta Generación 004 del 10 de septiembre
de 2014, se pactó un Convenio Interadministrativo de Cooperación entre la ANI y el
INVIAS «Para coadyuvar la ejecución del proyecto denominado “Segunda Calzada Cartagena-
Barraquilla” a cargo del Instituto Nacional de Vías en desarrollo del programa de obra pública “Vías para
la Equidad», en el cual se suscribió un contrato de obra para adelantar intervenciones
constructivas en el referido corredor vial, el cual se encontraba vigente y en ejecución
al momento de aplicación de la CNV.
Frente a la falsa motivación por no existir un costo de obra sujeto a financiación, debe
tenerse en cuenta que la CNV es un mecanismo de recuperación de los costos o
participación de los beneficios generados por obras de interés público o por proyectos
de infraestructura, por lo que no puede ser entendida como una fuente de financiación
del proyecto.
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)
Demandante: CARLOS FELIPE AROCA LARA Y OTROS
La aplicación de la CNV obedece a unos criterios y procedimientos de calificación y
priorización de proyectos y, en ese sentido, para realizar la estructuración integral de
la reglamentación en el sector Transporte, que permitiera la aplicación de la CNV, se
han celebrado convenios entre el Ministerio de Transporte y la Financiera de Desarrollo
Nacional – FDN y, entre esta última y la Unión Temporal Montaña y Borrero para
desarrollar el estudio de «Estructuración integral del proceso para la aplicación de la Contribución
Nacional de Valorización (CNV) a un proyecto piloto de infraestructura de transporte, que sirva como
herramienta de consecución de recursos de fondeo de infraestructura de carácter Nacional», con el
cual se elaboraron las propuestas de reglamentación de la Contribución Nacional de
Valorización
No se configura la falta de competencia del INVIAS, toda vez que, si bien el
ordenamiento jurídico se ocupa de regular la modificación de la zona de influencia, ello
no significa que la entidad no esté facultada para modificar sus actos en otras materias.
No está demostrado un enriquecimiento sin causa, el carácter confiscatorio e
inequitativo del gravamen, y el perjuicio alegado, ya que el pago de la CNV misma se
enmarca dentro de los deberes de los ciudadanos regulados en la Constitución
Política.
La medida cautelar solicitada resulta lesiva del interés general y del patrimonio público,
por cuanto se limitaría la facultad de la entidad para adelantar las etapas tendientes al
cobro de la CNV, cuyo propósito radica en la participación de los beneficios para los
inmuebles que se obtienen con la ejecución del proyecto y contar con los recursos que
puedan ser invertidos en nuevos proyectos de infraestructura en el territorio nacional.
Exp. 11001032700020240007200 (29344)
El INVIAS solicitó que se niegue la medida cautelar de suspensión provisional, por
cuanto la Ley 1819 de 2016 habilita el cobro de la CNV a proyectos que se encuentren
en ejecución. En ese sentido, indicó:
La demanda se basa en una premisa equivocada, consistente en que al momento de
expedición del acto demandado ya había finalizado la construcción del proyecto, toda
vez que para esa fecha se encontraba en fase de ejecución:
• El proyecto Cartagena-Barranquilla se origina en el Contrato de Concesión de
Primera Generación No. 503 del 24 de agosto de 1994 suscrito entre el INVIAS
(quien cedió su posición contractual al INCO, hoy ANI) y el Consorcio Vía al
Mar.
• Terminado dicho contrato e identificada la necesidad de mejorar la
infraestructura de la zona, se celebró el Contrato de Concesión de Cuarta
Generación No. 004 del 10 de septiembre de 2014, entre la ANI y la Concesión
Costera Cartagena Barranquilla S.A.S., cuyo objeto consiste, principalmente,
en el diseño y construcción de tramos nuevos y viaductos, la rehabilitación de
la vía existente, el mejoramiento, la operación y el mantenimiento del corredor
vial Cartagena – Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad de Barranquilla,
con el cual se busca optimizar la conectividad de forma integral.
• Para lograr el desarrollo integral y funcional del proyecto, se celebró el Convenio
Interadministrativo de Cooperación entre la ANI y el INVIAS número 1316
(numeración INVIAS), número 029 (numeración ANI) del 8 de septiembre del
2015 “Para coadyuvar la ejecución del proyecto denominado “Segunda Calzada Cartagena-
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Barraquilla” a cargo del Instituto Nacional de Vías en desarrollo del programa de obra pública
“Vías para la Equidad”.
• El tramo correspondiente al INVIAS presentó eventos adicionales que derivaron
en el cierre de la segunda calzada desde el PR 84+900 al 87+175 es decir 2.2
Km aproximadamente, como consecuencia de la pérdida de banca dentro de la
emergencia invernal presentada en el 2022, la cual fue catalogada como la más
intensa y prolongada que se ha presentado en el país, según los registros de
precipitación generados por el IDEAM y la UNGRD.
• El 31 de octubre de 2024, se terminaron las obras de atención del PR86+380 al
86+430 reduciendo el cierre a 600 metros aproximadamente.
• De otra parte, el INVIAS adjudicó el contrato para la atención del sitio crítico en
el Km 85 del corredor vial Cartagena – Barranquilla, cuya entrega se prevé para
el primer semestre del año 2025 y así dar al servicio la totalidad de los 10,08
km de la segunda calzada del PR 77+090 al PR 87+175 de ruta 90A01.
Al momento de expedición de las Leyes 1819 de 2016 y 2294 de 2023, el proyecto,
compuesto tanto por el contrato de Concesión suscrito por la ANI, como por los
contratos de obra celebrados por el INVIAS, no había concluido en su ejecución, de
manera que no puede predicarse la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.
La parte actora no prueba un perjuicio pues no ha operado la etapa de liquidación
individual del gravamen y no se satisface la exigencia legal de acreditar, con base en
un juicio de ponderación de intereses, si resultaría más gravoso para el interés público
negar la medida cautelar o concederla.
Exp. 11001032700020240006600 (29262)
La entidad demandada no se pronunció sobre la medida cautelar solicitada.
Exp. 11001032700020240005400 (29160)
El INVIAS solicitó se niegue la solicitud de decretar las medidas cautelares presentada
por la parte actora. Al efecto, indicó:
Sobre la falta de garantías en la escogencia del proyecto de forma objetiva, contrario
a lo expuesto por la parte actora, la Unión Temporal Montaña y Borrero fue contratada
en el año 2019 para la aplicación de la CNV a un proyecto piloto de infraestructura de
transporte, lo cual permitió determinar cinco proyectos viales, frente a los cuales se
aplicaron diferentes criterios de validación y se determinó recomendar la aplicación de
la contribución al proyecto vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la
Prosperidad.
En relación con la falta de cumplimiento del artículo 4.1.1.2.4 del Decreto 1625 de
2016, referido a que se detalle el proyecto en los que se invertirán los recursos
producto de la contribución, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 4.1.1.3.6
del Decreto 1625 de 2016, esto es, que la entidad responsable del proyecto de
infraestructura objeto de la CNV, decidirá si la aplica antes, durante y hasta 5 años
después del inicio de la operación del proyecto de infraestructura.
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En la aplicación de la CNV se determina de forma preliminar la base gravable,
revisando o ajustando la zona de influencia y definiendo el término para realizar el
proceso de distribución -numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1618 de 2023- y también se prevé
la revisión y ajuste de la zona de influencia y modificación del acto administrativo de
aplicación y/o distribución de la CNV –artículo 4.1.1.6.5 del Decreto 1625 de 2016-.
Frente al reparo de la delimitación de la zona de influencia del proyecto, de acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 4.1.1.1.1 y 4.1.1.1.2 del Decreto 1625 de 2016, la
CNV no se determina de manera definitiva en el acto administrativo de aplicación, pues
la contribución está conformada por 3 actos que se expiden en el proceso de origen e
implementación. Por lo demás el CONPES 3996 de 2020 es un documento que no
tiene fuerza de ley.
En la Resolución 1729 de 2023 se determinó la zona de influencia, la cual fue objeto
de modificaciones en las resoluciones 2615 de 2024 y 3856 del mismo año, producto
de estudios técnicos y visitas realizadas por la entidad y en aplicación de los criterios
técnicos establecidos en el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016.
En relación con la obligatoriedad de levantar un censo predial, debe tenerse en cuenta
que el artículo 4.1.1.4.4 del Decreto 1625 de 2016, prevé que se debe efectuar con
anterioridad a la expedición del acto de liquidación individual, por lo que no hay
obligatoriedad de contar con un censo predial en la etapa de aplicación.
La CNV no desconoce la capacidad de pago de los sujetos pasivos, ya que ello está
garantizado en el parágrafo 1 del artículo 4.1.1.5.1 del Decreto 1625 de 2016. Frente
a lo afirmado por la parte actora sobre la no existencia de un costo de obra sujeto a
financiación, conforme al artículo 239 de la Ley 1819 de 2016, se evidencia la
participación de beneficios de los sujetos pasivos con la construcción de la obra de
infraestructura vial.
Está demostrado que para el momento en que la ley habilitante del tributo entró en
vigencia, las obras se encontraban en fase de ejecución por lo que no le asiste razón
al demandante al señalar que se pretende imponer un tributo sobre situaciones
jurídicas consolidadas.
En cuanto a la zona de influencia, ésta se determinó preliminarmente por la Unión
Temporal Montana y Borrero y posteriormente fue modificada. Así, se determinó que
el municipio de Luruaco que había sido incluido dentro de la determinada en la
Resolución 1729 del 26 de 2023, que comprende 6 predios de los 9 que inicialmente
se identificaban conforme la información catastral de las vigencias 2017 a 2019.
Igualmente, de las visitas a terreno del sector urbano de Barranquilla, se evidenció la
necesidad de ajustar el límite de la Zona de Influencia como se observa en el artículo
3 de la Resolución 3856 de 2024.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 4.1.1.3.2 del Decreto 1625 de 2016, prevé que
la zona de influencia no debe estar establecida de manera definitiva en el acto
administrativo de aplicación, pues es susceptible de ser modificada en los actos de
aplicación y distribución de la contribución.
Sobre la determinación del beneficio, se han tomado en consideración varios aspectos
conceptuales, como se observa en la Resolución 3856 de 26 de agosto de 2024, tales
como la falta de homogeneidad del territorio, el crecimiento poblacional, la distancia
de los proyectos a los predios.
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En relación con el método de distribución del beneficio, corresponde al de avalúos
ponderados por la distancia, para lo cual se tiene en cuenta el avalúo comercial
(soportado en el contrato derivado de la alianza estratégica tecnológica con la
Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla suscrito con la Agencia Nacional
Digital), la distancia euclidiana y el parámetro de beneficio.
No se prueba en qué consiste el perjuicio que se alega y, en todo caso, la persona
titular de derecho patrimonial y beneficiaria con la construcción de la mencionada vía,
cuenta con mecanismos constitucionales y legales que le permitirán defender sus
derechos, en caso tal que exista indebida aplicación de normas constitucionales y
legales.
La medida cautelar solicitada no es conducente, y su decreto puede generar incluso
mayores perjuicios al interés general del Estado, por cuanto implicaría la suspensión
de financiación de otras vías de otros sectores.
Exp. 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404)
El INVIAS solicitó se niegue la solicitud de decretar la medida cautelar, ya que no se
presenta la vulneración del principio de irretroactividad en materia tributaria, pues está
demostrado que para el momento de entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, las
obras se encontraban en fase de ejecución.
De conformidad con el segundo inciso del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, la
aprobación de la aplicación de la CNV, realizada en la sesión del Consejo Directivo del
INVIAS del 10 de mayo de 2023, y la aplicación prevista en la Resolución Número
1729 del 26 de mayo de 2023, se realizaron en el supuesto fáctico allí señalado, ya
que dichos actos se pueden emitir o bien antes, durante y hasta cinco años después
del inicio de la aprobación del proyecto.
Para el cobro de la Contribución se tuvo en cuenta la consultoría adelantada por la
Unión Temporal Montaña y Borrero, sin que la ley ordene que se deba adelantar un
número determinado de estudios o que se adelante por el sujeto activo. Además, el
INVIAS realizó otros estudios técnicos acordes a cada etapa surtida, es decir, adelantó
el censo predial, el estudio de beneficio y el estudio de capacidad de pago,
previamente a la expedición de la resolución de distribución.
La zona de influencia se determinó preliminarmente por la referida unión temporal, la
cual fue revisada, encontrándose que el municipio de Luruaco que había sido incluido
dentro de la Zona de Influencia determinada en la Resolución de Aplicación Número
1729 del 26 de 2023, modificada y adicionada mediante la Resolución Número 2615
de 2024, hoy en día comprende únicamente 6 predios de los 9 que inicialmente se
identificaban conforme la información catastral de las vigencias 2017 a 2019.
Asimismo, en las visitas a terreno del sector urbano de Barranquilla, se evidenció la
necesidad de ajustar el límite de la zona como se observa en el artículo tercero de la
Resolución 3856 de 2024.
Sobre la determinación del beneficio, no se vulneró el artículo 242 de la Ley 1819 de
2016 dado que se han tomado en consideración varios aspectos conceptuales tales
como la falta de homogeneidad del territorio, el crecimiento poblacional, la distancia
de los proyectos a los predios, como se observa en la Resolución 3856 de 26 de agosto
de 2024 y la memoria técnica.
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El INVIAS tiene la condición de sujeto activo de la CNV, conforme lo dispone el artículo
4.1.1.1.2. del Decreto número 1625 de 2016, y ha adelantado las actuaciones
requeridas como el recaudó de la información de las entidades correspondientes, los
estudios de capacidad de pago y el desarrollo del censo predial, el cual fue publicado
conforme lo establece la norma.
La entidad ha tenido claridad respecto del costo del proyecto, ya que en la consultoría
de Montaña y Borrero se estableció a nivel de factibilidad el valor de
$1.709.364.530.216 a pesos constantes de 2012 y actualmente el costo del proyecto
indexado a precios de 2024 asciende a la suma de $2.398.083.249.671.
En relación con la tarifa de la CNV (art. 246 Ley 1819 de 2016), en la Resolución 3856
de 2024 se estableció el método de distribución con base en el avalúo comercial, la
distancia euclidiana y el parámetro del beneficio, que corresponde a la relación avalúo
a distancia a la obra. Así, el cálculo de la CNV se determinó a partir del avalúo
comercial, soportado en el contrato derivado de la alianza estratégica tecnológica con
la Corporación Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla suscrito con la Agencia
Nacional Digital. Al efecto, se avaluaron aproximadamente de 2000 predios o puntos
de muestra, de acuerdo con las Zonas Homogéneas Físicas – ZHF y Zonas
Homogéneas Geoeconómicas – ZHG de acuerdo con los lineamientos técnicos del
IGAC.
No se ha vulnerado alguna norma y ha quedado establecido el beneficio de la obra, el
estudio de capacidad de pago y la existencia de un expediente del proyecto publicado
en la página del INVIAS que se condensa en las resoluciones 1729 de 2023, 2615 de
2024, 3856 de 2024 y en la memoria técnica, que tiene todos los soportes de la
originación y distribución de la CNV.
Sobre la afirmación por parte del demandante que señala la violación al artículo
4.1.1.3.5 del Decreto 1625 de 2016, de acuerdo con lo evidenciado en el informe de
revisión y validación del proyecto presentado por la secretaría técnica del Comité de
Calificación y Priorización de la CNV y al contenido del acta de recomendación 01 de
aplicación de la CNV, se evidencia que estaban previstos todos los aspectos tanto
técnicos como jurídicos al momento de presentar el proyecto.
CONSIDERACIONES
El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, dispone:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos
declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto
admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente
sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las
medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente,
el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el
presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa
y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del
conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto
en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
El artículo 231 ibídem, expresa:
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ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus
efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la
solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto
demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del
estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el
restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos
sumariamente la existencia de los mismos.
(…)
El Despacho anota que, teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el
de nulidad, la suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación de
las disposiciones señaladas en la solicitud surge del análisis del acto demandado y su
confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las
pruebas allegadas con la solicitud.
De esta forma, el análisis que el funcionario judicial debe efectuar para determinar si
procede el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del
acto acusado, no se contrae a determinar se presenta una “manifiesta infracción” de las
normas superiores que se invocan como se indicaba en el artículo 152 del Código
Contencioso Administrativo, sino que requiere un estudio de carácter confrontativo
entre el acto demandado y la ley que permita llegar a evidenciar su desconocimiento,
así como de las pruebas que soportan la violación alegada2.
Sin embargo, se precisa que el examen que se realiza en este momento procesal,
tiene un carácter preliminar que no puede reemplazar o anticipar al que se efectúa al
momento de proferir la sentencia, conforme a los lineamientos señalados en el artículo
187 del CPACA.
Exps. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100) y 11001-03-27-000-2024-00072-00
(29344)
El Despacho procederá a resolver de manera conjunta la medida cautelar solicitada
en los citados procesos, teniendo en cuenta que los dos juicios coinciden parcialmente
en que se decrete la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 de
26 de mayo de 2023, por vulneración del principio de irretroactividad tributaria.
El señor Carlos Felipe Aroca (exp. 29100) indica que se debe declarar la suspensión
provisional de los efectos de los actos acusados3, por cuanto desconocen el principio
de irretroactividad en materia tributaria y lo establecido en el artículo 249 de la Ley
1819 de 2016. Al efecto señaló, que el inicio y la ejecución del Proyecto Cartagena –
Barranquilla – Prosperidad es anterior a la CNV establecida en la Ley 1819 de 2016.
Lo anterior, en tanto que, para el 29 de diciembre de 2016, fecha de promulgación de
la Ley 1819, ya había sido establecida la financiación del Contrato de Concesión No.
004 de 2014 de la ANI, puesto que ya se había establecido el pliego de condiciones
de la licitación pública, se habían presentado las ofertas, y se había adjudicado y
pactado el contrato estatal para ese proyecto.
2 En ese sentido, autos del 3 de diciembre de 2012, Dr. Guillermo Vargas Ayala, exp. 2012- 00290-00, del 29 de enero de 2014,
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 20066 y en reciente oportunidad del 2 de junio de 2026, C.P. Wilson Ramos Girón,
exp. 30229.
3 En el expediente 29100 se solicita la suspensión de los efectos de los siguientes actos proferidos por el INVIAS: Acuerdo 2 de
19 de mayo de 2023, Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023, Acuerdo 4 de 17 de mayo de 2024, Resolución 2615 de 27 de
junio de 2024, Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024 y Resolución 5866 del 11 de diciembre de 2024.
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Asimismo, anotó que la Ley 1819 de 2016, es posterior al Contrato 1674 de 2015 del
INVIAS, el cual fue pactado el 3 de diciembre de 2015, que tuvo su origen en la
convocatoria LP-PRE-DO-077-2015, cuyo objeto era implementar el «[m]ejoramiento,
gestión predial, social y ambiental mediante la construcción de la segunda calzada de la carretera
Cartagena – Barranquilla en los departamentos de Bolívar y Atlántico para el programa vías para la
equidad». Igualmente expresó que se desconoció el artículo 4.1.1.3.6. del Decreto 1625
de 2016, ya que la ejecución del citado proyecto terminó el 17 de diciembre de 2021,
de acuerdo con el Informe Ejecutivo Código GCSP-F-227.
La señora Paloma Valencia Laserna (exp. 29344) expresó que se debe declarar la
suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023,
por desconocimiento del principio de irretroactividad de la ley tributaria, al aplicar la
CNV al referido proyecto, el cual inició el 3 de noviembre de 2015, es decir, antes de
la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, y finalizó el 27 de mayo de 2022, de
manera previa a la expedición de la Ley 2294 de 2023.
En contraposición a lo señalado por los demandantes, el INVIAS señaló que no se
vulneró el principio de irretroactividad tributaria, ya que al momento de proferirse la Ley
1819 de 2016 que regula la CNV no existía situación jurídica consolidada, toda vez
que las obras se encontraban en el inicio de ejecución y no se trataba de una obra de
infraestructura ya construida y finalizada. Además, indicó que para dicha vigencia el
corredor vial se encontraba intervenido por la entidad mediante contratos de obra que
se encontraban vigentes para dicha época.
Al respecto, el Despacho considera que no es procedente decretar la medida cautelar
solicitada por vulneración del principio de irretroactividad o por desconocimiento de lo
preceptuado en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que se requiere
efectuar un examen que excede el análisis preliminar que caracteriza esta instancia.
Así, si bien los demandantes aportaron documentos relacionados con el contrato de
concesión 004 de 2014 y el contrato de obra 1674 de 2015, con los que se pretende
acreditar que culminó la ejecución del proyecto, se debe efectuar un análisis integral
que incluya los antecedentes administrativos y las pruebas que la demandada aporte,
a fin de determinar las condiciones en que se desarrolló el proyecto y las
intervenciones señaladas por el INVIAS.
De otra parte, en relación con los demás argumentos de la solicitud de suspensión
provisional expuestos por el demandante Carlos Felipe Aroca, que también
corresponden a los cargos de la demanda, relativos a la vulneración de los principios
de buena fe y confianza legítima, no confiscatoriedad, justicia y equidad tributaria, falta
de justificación en el cobro de la contribución, falta y falsa motivación y la falta de
competencia para que la entidad demandada procediera a modificar aspectos diversos
a la zona de influencia de la contribución, se advierte que proponen un análisis que
excede la confrontación normativa propia de esta etapa y se requiere del examen de
las pruebas .
En efecto, para determinar la vulneración de los principios mencionados por el
demandante se requiere efectuar un examen sobre aspectos tales como la existencia
de costos de la obra a recuperar o de la participación de beneficios, como lo prevé el
artículo 239 de la Ley 1819 de 2016. Igualmente, para determinar la falta o falsa
motivación, es necesario realizar un análisis argumentativo y de las pruebas que se
recauden en la etapa procesal pertinente, y que permitan advertir la oportunidad que
tenía la entidad para aplicar y cobrar la contribución.
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En ese sentido, se observa sobre la presunta ausencia de la reglamentación por parte
del ministerio, es necesario adentrarse en el estudio de los antecedentes de los actos
demandados, con el fin de determinar si la aplicación y cobro de la CNV carece del
reglamento correspondiente y de esta forma los actos fueron expedidos de forma
irregular.
De la misma forma, se requiere efectuar un estudio adicional al comparativo, que
permita determinar si le asiste razón al demandante al manifestar la incompetencia
que tenía el INVIAS para modificar otros aspectos de la contribución, máxime que el
el artículo 4.1.1.1.2. del Decreto 1625 de 2016, señala la posibilidad de modificar la
base gravable y el término del proceso de distribución.
Por lo demás, los argumentos relacionados con la ocurrencia de un eventual
detrimento patrimonial del Estado derivado de la posible devolución de los pagos que
se efectúen por causa de la contribución y sus correspondientes intereses y la
congestión judicial por la interposición de múltiples demandas, no demuestran la
necesidad de decretar la medida cautelar solicitada.
Por las razones expuestas, no se accede al decreto de la medida cautelar.
Exp. 11001032700020240006600 (29262)
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicita se suspendan los
efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica
el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de
Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio
de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023»,
proferidas por el INVIAS.
Al efecto, señala que el INVIAS incumplió el trámite establecido en el artículo 8 numeral
8 de la Ley 1437 de 2011, lo que impidió que la comunidad afectada con ese acto
administrativo presentara observaciones, sugerencias o propuestas alternativas, lo
que configura una expedición irregular del acto.
Al respecto, el Despacho observa que los actos demandados se limitan a la aplicación
del cobro de la contribución lo cual se enmarca dentro del subproceso de originación
de la Contribución Nacional de Valorización -CNV, lo que es anterior a la etapa de
socialización del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1.1.1.1. del
Decreto 1625 de 2016, por lo que en esta etapa no se vislumbra la ilegalidad indicada.
En lo relacionado con la vulneración al principio de irretroactividad, se reitera que para
determinar si la CNV se está aplicando a un proyecto ya ejecutado se requiere efectuar
un análisis que es propio de la sentencia.
Por lo demás no es procedente que al decidir sobre la medida cautelar se decida sobre
la inaplicación de las expresiones «o durante» contenida en el artículo 4.1.1.3.6 del
Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del
proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023.
En tales condiciones, no se decretará la medida cautelar.
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El Distrito de Cartagena solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de
la Resolución 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la
Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial
Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad», la suspensión de cualquier actuación
relacionada con el cobro de la Contribución Nacional de Valorización.
El Despacho observa que en la solicitud se cuestiona el desconocimiento de los
artículos 4.1.1.2.4. y 4.1.1.3.5 del Decreto 1625 de 2016, que prevén la adopción de la
metodología para la calificación de proyectos con la utilización de criterios técnicos y
la elaboración de los estudios técnicos y jurídicos de viabilidad del cobro de la CNV,
en relación con los costos de administración y la proyección del recaudo.
Al respecto, la demandada señaló que la escogencia del proyecto sobre el cual iba a
aplicarse la CNV se efectuó de forma objetiva entre varios proyectos de infraestructura,
bajo la aplicación de diferentes criterios de validación, y que el Consejo Directivo del
INVIAS en los acuerdos 02 de 2023 y 04 de 2024, decidió aplicar la contribución al
proyecto, a partir de las conclusiones contenidas en el estudio técnico y jurídico de
viabilidad a cargo del INVÍAS.
De acuerdo con lo expuesto, se evidencia que lo debatido en este punto se enmarca
en etapas anteriores a la aplicación del cobro de la contribución, por lo tanto, es claro
que el análisis de la ilegalidad alegada va más allá del estudio comparativo entre el
acto demandado y las normas invocadas como violadas.
En ese sentido, es claro que el examen de este cargo requiere revisar los antecedentes
de formación del acto acusado, para determinar si la aplicación de la contribución por
parte del Consejo Directivo del INVIAS precedió del cumplimiento de los requisitos
previstos en las citadas normas, en lo referente a la idoneidad del estudio técnico
utilizado y si se tuvieron en cuenta los criterios establecidos en la metodología para la
calificación de proyectos.
De otra parte, la parte actora indica que no se desarrollaron los aspectos para delimitar
la zona de influencia del proyecto objeto de la CNV, y que en el informe de la
consultoría se advierte la desactualización de la información catastral de los predios y
la importancia de adelantar un censo inmobiliario, por lo cual no se cuenta con los
estudios actualizados para definir la zona de influencia y la distribución del beneficio.
La demandada indicó que en la Resolución 1729 de 2023 se determinó la zona de
influencia, la cual fue objeto de modificaciones en las resoluciones 2615 de 2024 y
3856 del mismo año, producto de estudios técnicos, visitas realizadas por la entidad y
en aplicación de los criterios técnicos establecidos en el artículo 4.1.1.3.3. del Decreto
1625 de 2016.
Al respecto, el Despacho estima que las presuntas falencias relacionadas con la
determinación de la zona de influencia expresadas por la demandante, corresponden
a reparos que también exceden el análisis confrontativo exigido por el artículo 231 del
CPACA, pues es necesario revisar si las actuaciones de la Administración en las que
se determinó la referida zona no satisfacen los criterios técnicos requeridos por el
artículo 4.1.1.3.3. del Decreto 1625 de 2016 y, en esa medida, se debe efectuar una
valoración probatoria que resulta mas exigente que la requerida para la adopción de
medidas cautelares.
Similares consideraciones se expresan respecto a los reparos sobre la distribución y
cálculo del beneficio de las unidades funcionales, pues para determinar si los actos
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demandados desconocen los artículos 240 y 248 de la Ley 1819 de 2016, se requiere
un análisis de las pruebas aportadas por las partes, y los anexos que hacen parte de
los actos demandados, al efecto de determinar las condiciones de cada unidad, su
distancia al proyecto, el método utilizado para la distribución del beneficio, la valoración
de los predios y la necesidad del censo en la etapa de aplicación de la contribución.
En relación con la base gravable de la contribución indicada en la resolución por la
suma de $724.544.292.852, se observa que la parte actora considera que ante la falta
del censo y el detalle sobre que inmuebles, propietarios o poseedores no era
procedente determinar ese valor.
El Despacho observa que el referido valor fue fijado en el acto acusado, teniendo en
cuenta el costo del proyecto, el cálculo del beneficio y la capacidad de pago de 52478
unidades prediales, por lo cual para determinar si la determinación de la base gravable
fue incorrecta se requiere un análisis sobre los diferentes factores que la demandada
tuvo en cuenta para tal efecto y la incidencia de la no realización del censo indicada
por la demandada.
Frente a la vulneración al principio de irretroactividad, se reitera que el análisis que se
debe efectuar para determinar si el proyecto se encontraba ejecutado con anterioridad
al cobro de la contribución, excede el que se debe efectuar en esta etapa, máxime que
en la solicitud de suspensión provisional se indica que la última unidad del proyecto no
había entrado en operación.
Las razones expuestas, son suficientes para negar la solicitud deprecada.
EXP. 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404)
La parte demandante solicita se decrete la suspensión provisional de los efectos de
las resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la
Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial
Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por
medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023», proferidas por
el INVIAS.
El Despacho precisa, en primer término, sobre el desconocimiento del principio de
irretroactividad en materia tributaria y la violación de lo dispuesto en el artículo 249 de
la Ley 1819 de 2016, sobre la aplicación del cobro de la contribución, antes, durante y
hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto, que tales aspectos
no pueden ser establecidos en este momento procesal, toda vez que se requiere un
estudio de las pruebas aportadas al proceso que es propio de la sentencia, para
determinar si el proyecto era susceptible de aplicación de la CNV.
La parte demandante señala que los actos demandados vulneraron el artículo 338 de
la Constitución Política, pues los elementos del tributo fueron fijados por un tercero,
esto es, la Unión Temporal Montaña & Borrero – 2019, sin embargo, se anota que en
este momento procesal no se evidencia el desconocimiento de esa norma, ya que
como lo expone la entidad en la oposición de la medida cautelar, tanto la base gravable
como la tarifa están determinadas en la Resolución 1729 de 2023 expedida por el
INVIAS.
La actora manifiesta que se desconoció el artículo 240 de la Ley 1819 de 2016, que
prevé como se debe calcular el beneficio, ya que en el estudio elaborado por la UT
Montaña & Borrero – 2019, se reconoce que no cuenta con avalúos actualizados ni
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información completa para determinar el beneficio producido por la obra objeto de la
CNV. Por su parte, la demandada, por el contrario, señaló que el cálculo de beneficio
se estimó de acuerdo con los parámetros jurídicos, más allá del estudio preliminar de
Montaña & Borrero, teniendo en cuenta varios aspectos conceptuales, tal como lo
establece la memoria técnica de la Resolución 3856 de 26 de agosto de 2024.
Al respecto, se observa que el artículo 4 de la Resolución 1729 de 2023, modificada
por la Resolución 2615 de 2024, prevé el método de distribución del beneficio de la
CNV, y se indican los factores que se tienen en cuenta para su determinación, tales
como la distancia y el acceso al proyecto, el avalúo del predio, números de predios en
la zona de influencia, entre otros, y conforme a la referida memoria técnica, se advierte
un beneficio estimado de $18.468.922.710.608, por lo cual en este momento no se
advierte el desconocimiento señalado por la parte demandante.
En estas condiciones, las falencias atribuidas por la actora al acto administrativo no
pueden apreciarse de forma aislada, sino mediante una valoración conjunta y crítica
de todo el material probatorio incorporado al proceso. En ese contexto, resulta
indispensable examinar de manera detenida la memoria técnica que integra la
Resolución 3856 de 2024, junto con las demás pruebas obrantes en el expediente,
pues únicamente ese análisis integral permite determinar si los vicios alegados se
encuentran efectivamente acreditados y si tienen incidencia en la legalidad del acto
demandado.
La parte actora aduce la vulneración de los artículos 241 inciso 2 y 247 de la Ley 1819
de 2016 y 4.1.1.3.2 del Decreto 1625 de 2016, por cuanto en la Resolución 1729 de
2023, no se informa cuáles fueron los criterios técnicos ni obran los estudios que
sustenten cuáles de estos se tuvieron en cuenta al momento de realizar la pre-
delimitación de la zona de influencia de la CNV. Asimismo, indicó que el INVIAS se
limitó a citar la delimitación de la zona de influencia efectuada por la UT Montaña &
Borrero – 2019, sin verificar la información entregada por el consultor con los
parámetros exigidos en la normativa aplicable.
Al respecto, cabe reiterar lo expuesto en el proceso 29160, ya que para revisar si se
satisfacen los criterios técnicos para la determinación de la zona de influencia, se debe
efectuar un examen que excede el análisis confrontativo exigido por el artículo 231 del
CPACA, máxime que también debe tenerse en cuenta la modificación que sobre este
aspecto realizó el artículo quinto de la Resolución 3856 de 2024.
Sobre la vulneración de los artículos 242 y 246 de la Ley 1819 de 2016, que establecen
el hecho generador y el cálculo de la tarifa de la CNV, debido a que ni la resolución
demandada ni sus anexos demuestran la ocurrencia de un beneficio, el Despacho
anota que lo expuesto por la parte actora en este punto no se enmarca en un análisis
comparativo entre disposiciones del acto y la norma superior, sino que deben
estudiarse las pruebas indicadas por las partes, tales como el estudio realizado por la
UT Montaña & Borrero – 2019 y los anexos técnicos que soportan la distribución del
tributo, por lo cual se trata de un aspecto que debe ser objeto de análisis en la
sentencia.
Las mismas consideraciones se expresan frente a la vulneración de los artículos 243 y
245 de la Ley 1819 de 2016 y 4.1.1.1.3. del Decreto 1625 de 2016, que regulan la
designación del sujeto activo de la contribución y la base gravable, pues se observa
que los reparos allí señalados se relacionan con incumplimiento de requisitos para la
aplicación del tributo y que no se tiene información del proyecto teniendo en cuenta la
participación de la Agencia Nacional de Infraestructura, lo cual requiere una evaluación
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compleja que involucra un examen exhaustivo de las pruebas aportadas al proceso,
que excede el ámbito comparativo propio de la medida cautelar de suspensión
provisional.
Sobre la violación de los artículos 4.1.1.2.4 parágrafo y 4.1.1.3.5 Decreto 1625 de
2016, se advierte que el reparo formulado por la parte actora es que en las actas de
las sesiones del Comité de Calificación y Priorización no consta que se hayan tenido
en cuenta los aspectos relacionados con el potencial de captura de valor, costos para
recuperación y la validación previa la capacidad de pago, y que el INVIAS no cuenta
con el estudio de la capacidad de pago de los potenciales sujetos pasivos para aplicar
la CNV. La demandada manifestó que, en el acta de recomendación de la aplicación
de la contribución, se encuentran los acápites relacionados con los antecedentes
jurídico y técnicos, los elementos esenciales del tributo y la fase de inicial del proyecto.
Visto lo anterior, se evidencia que lo alegado por la demandante trasciende la
comparación normativa que se debe efectuar en esta etapa, pues es necesario
determinar si le asiste razón al señalar que no se tuvieron en cuenta los elementos
antes señalados y la incidencia de este aspecto en la formación del acto demandado.
Así, se requiere un análisis de las razones expresadas en los antecedentes que
contienen los aspectos jurídicos y económicos que justifican el cobro de la
contribución.
Por último, frente a la vulneración al documento CONPES 3996 este será analizado
dentro del marco normativo aplicable al caso concreto, toda vez que en esta etapa
preliminar no es procedente efectuar un estudio que le es propio de la etapa de
juzgamiento.
En este orden de ideas, al no surgir la violación alegada por los demandantes, no se
decretará la medida cautelar solicitada.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Negar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos solicitados
en los expedientes 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100), 11001-03-27-000-2024-
00072-00 (29344), 11001-03-27-000-2024-00066-00 (29262), 11001-03-27-000-2024-
00054-00 (29160) y 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404).
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Consejero
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001032700020240004900/DA7A0612BC790B8D174B036DDAB285AF9F473CBF17A5A4DC0D6EF3D8C2F31347/2

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