Defecto sustantivo: radicación inicial – Fecha Publicación: 09/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE TUTELA
Radicación: 11001-03-15-000-2026-06472-00
Accionante: MAGALIS CAPELA PICO
Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA
Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Defectos sustantivo y orgánico
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela
promovida por la señora Magalis Capela Pico, quien actúa por conducto de
apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 14 de agosto de 2026, la parte actora solicitó al juez constitucional la protección
de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración
de justicia, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“1. Sírvase tutelar los derechos fundamentales que le están siendo conculcados a mi
mandante, tales como el debido proceso y el acceso material a la justicia.
2. Ordene la anulación de la Sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Córdoba – Sala Sexta de Decisión-, el 19/12/2025, con ponencia de la
Magistrada, Dra. Luz Elena Polo Espitia, radicado N° 23-001-33-33-008-2022-00685-01.
3. Orden al Tribunal Administrativo de Córdoba que profiera una decisión de fondo, en la
que se salvaguarden los derechos conculcados a mi representado”.
2. Hechos
De conformidad con el escrito de tutela y de los documentos aportados al proceso,
se tienen como hechos relevantes los siguientes:
La accionante relató que se desempeñó como docente al servicio del departamento
de Córdoba, pero no la afiliaron al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio.
Manifestó que el 27 de mayo de 2019, radicó solicitud de reconocimiento y pago de
cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba.
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Mediante oficio 001832 de 3 de junio de 2021, la Secretaría de Educación de
Córdoba le indicó lo siguiente:
“(…) Cabe mencionar que su proceso está en trámite de actualización de tiempos de
servicios y factores salariales, certificación de la Oficina Ley 550, por concepto de pago
de cesantías, para proceder a la liquidación y continuar con la proyección, revisión y firma
del acto administrativo de reconocimiento y pago de la misma.
De su parte falta aportar los extractos de los fondos de pensiones y cesantías
PORVENIR, FNA Y COLFONDOS. Por concepto de cesantía ya que estos certificados
hace (sic) parte de los requisitos para continuar con dicho trámite”.
El 1 de julio de 2021, la demandante aportó los documentos solicitados y reiteró su
solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales.
Aseveró que mediante la Resolución No. 000555 del 15 de febrero de 2022, le
fueron reconocidas sus cesantías, las cuales fueron efectivamente pagadas el 21
de febrero de 2022, esto es, por fuera del término legal de setenta (70) días con el
que contaba la entidad para efectuar dicho pago.
Aseguró que el 25 de marzo de 2022 solicitó ante la Secretaría de Educación
Departamental de Córdoba el reconocimiento y pago de la sanción moratoria,
petición que fue resuelta de forma negativa por la entidad que mediante oficio AF
No. 0197 de 8 de abril de 2022. Agregó que el 18 de julio del mismo año presentó
solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la
cual fue programada para el 3 de octubre de 2022, sin que el departamento de
Córdoba compareciera.
Afirmó que por esos hechos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho directa contra el departamento de Córdoba, con la pretensión de que se
declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio AF no. 0197 de 8
de abril de 2022 y que, como consecuencia, se le ordenara reconocer y pagar la
sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, de conformidad con la
Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006.
Sostuvo que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Montería en
sentencia de 30 de julio de 2025 negó las pretensiones de la demanda, tras
considerar que si bien se encontraba acreditado que la resolución mediante la cual
le reconocieron las cesantías parciales fue expedida por fuera del término legal
previsto, no obraba en el expediente prueba que permitiera establecer la fecha en
que los recursos por concepto de cesantías fueron puestos a su disposición,
omisión que impidió determinar el periodo de mora en que presuntamente incurrió
la entidad demandada.
Finalmente, expresó que con ocasión del recurso de apelación que interpuso contra
la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 19 de
diciembre de 2025 revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la
nulidad del acto administrativo demandado, condenó al departamento de Córdoba
a reconocer y pagar a su favor la sanción moratoria contemplada en el artículo 5 de
la Ley 1071 de 2006, por el periodo comprendido entre el 13 de octubre de 2021 y
el 20 de febrero de 2022, pero tomó como fecha de radicación de la solicitud de
reconocimiento de cesantías el 1 de julio de 2021, cuando en realidad esta había
sido presentada el 27 de mayo de 2019.
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3. Fundamentos de la acción
La parte actora aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto
sustantivo y orgánico por violación al principio de congruencia, teniendo en cuenta
que no limitó su decisión al recurso de apelación, sino que desarrolló un tema
adicional, toda vez que en primera instancia se negó el reconocimiento y pago de
la sanción moratoria por no encontrarse acreditada la fecha de pago de las
cesantías parciales y el recurso de apelación se concentró en demostrar que sí
obraba en el expediente la prueba del pago. No obstante, en segunda instancia el
Tribunal accionado, aunque reconoció la existencia de dicha prueba, varió la fecha
de radicación de la solicitud, al considerar que no fue el 27 de mayo de 2019 como
lo estableció el a quo, sino el 1 de julio de 2021.
Sostuvo que, si en gracia de discusión se aceptara que el Tribunal contaba con la
competencia funcional para analizar la fecha de radicación de la petición de
cesantías, también se evidencia un defecto sustantivo por aplicación indebida del
del artículo 17 del CPACA, el cual establece que, si una petición resulta incompleta,
la entidad debe requerir los documentos faltantes dentro de los diez días siguientes
a su radicación.
Bajo ese contexto, expuso que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías
fue radicada el 27 de mayo de 2019, pero la entidad demandada solicitó nuevos
documentos mediante oficio 001832 del 3 de junio de 2021, es decir, cuando ya
habían transcurrido más de dos años, por lo que consideró que dicho requerimiento
fue extemporáneo y contrario a lo dispuesto en el artículo 17 del CPACA.
En ese orden de ideas, sostuvo que la autoridad judicial accionada avaló
indebidamente la actuación administrativa de la entidad demandada, al considerar
como fecha de radicación de la solicitud de cesantías aquella correspondiente al
aporte de los documentos requeridos de manera extemporánea, y no la fecha inicial
de presentación de la petición. Afirmó que dicha decisión desconoció lo dispuesto
en el artículo 17 del CPACA y le generó un perjuicio, al alterar el cómputo de los
días para efectos del reconocimiento de la sanción moratoria.
4. Trámite procesal
Por auto de 20 de agosto de 2026, el despacho admitió la demanda y ordenó
notificar a la parte actora y a la autoridad judicial accionada – Tribunal Administrativo
de Córdoba. Asimismo, al departamento de Córdoba, como tercero con interés en
las resultas del trámite constitucional, y se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 610 del Código General
del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas N.º
152704 a 152707 de 24 de agosto de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la
referida decisión.
5. Oposición
Respuesta del departamento de Córdoba
El apoderado de la entidad rindió informe en el que consideró que lo pretendido por
la parte accionante no cumple con el requisito de relevancia constitucional, teniendo
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en cuenta que en la presente acción de tutela se plantea una controversia de
estricta legalidad y de contenido económico, sobre el punto de un término
prestacional que ya fue resuelto por el juez natural.
Aseguró que no se configuran los defectos alegados, no existió una vulneración al
principio de congruencia, porque pidió la revocatoria total de la sentencia de primera
instancia y con ello, habilitó el examen de todo lo intrínsecamente relacionada con
el recurso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del
Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la
Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto
de estudio.
2. Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de
conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial
y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo de Córdoba vulneró los derechos
fundamentales invocados por la parte accionante al incurrir en los defectos
sustantivo y orgánico.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las
obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles
y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del
bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir
la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales,
cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental.
Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20144, precisó el
ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que
llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus
máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden
1
Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972.
2
Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968.
3
Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.
4
Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
4
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eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma
decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó
la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055.
Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado
a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que
esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la
jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los
siguientes: (i) Defecto orgánico6; (ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto
fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin
motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la
13
Constitución .
Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los
requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese
examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos
arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el
interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15.
5
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
6
Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia
para ello.
7
Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
8
Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la
decisión.
9
Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
10
Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma
de una decisión que afecta derechos fundamentales.
11
Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
12
Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
13
Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061
de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera.
14
Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de
diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C.
P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto
Augusto Serrato Valdés, entre otras.
15
Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M.
P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
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En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo
excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada
y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural,
atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de
estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.
4. Estudio y solución del caso concreto
4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia
La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela es de evidente
relevancia constitucional, pues debe definirse si con la sentencia de 19 de diciembre
de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba vulneró los derechos al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Magalis
Capela Pico, al incurrir en los defectos sustantivo y orgánico. En dicha providencia
se revocó la decisión desfavorable de primera instancia y se declaró la nulidad del
acto administrativo radicado AF No. 197 del 8 de abril de 2022, mediante el cual se
negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
No obstante, el Tribunal precisó que si bien el juez de primera instancia tuvo en
cuenta como fecha de radicación de la solicitud de cesantías el 27 de mayo de 2019,
dicha petición fue presentada de manera incompleta y solo quedó debidamente
subsanada el 1 de julio de 2021. En consecuencia, consideró esta última fecha
como la radicación efectiva de la solicitud de reconocimiento de cesantías.
En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión
económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que
sustentan la solicitud se encaminan a demostrar la supuesta configuración de los
defectos sustantivo y orgánico por violación al principio de congruencia.
Por otra parte, ii) la providencia objetada se profirió en el curso de la segunda
instancia, por lo que la demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa
judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del
recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia descrito en el artículo 257 del
CPACA.
En lo que respecta al recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250
del CPACA, la Sala advierte que, si bien la parte accionante alega la violación del
principio de congruencia, al considerar que el Tribunal se pronunció sobre un
aspecto que excedía los términos del recurso de apelación, lo cierto es que una vez
habilitada la competencia funcional del juez de segunda instancia mediante la
interposición de dicho recurso, le correspondía verificar la fecha en que debía
tenerse por presentada la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías, a efectos
de determinar si se configuraba la sanción moratoria reclamada por la demandante.
En ese sentido, tal actuación no constituye, por si misma, un desconocimiento del
principio de congruencia, sino que corresponde al ejercicio de las facultades de
valoración y verificación inherentes a la función jurisdiccional a partir de la
controversia puesta a consideración. En consecuencia, dicho reproche no encuadra
en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión.
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iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses16 establecidos
como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional17;
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la
acción no es contra un fallo de la misma naturaleza.
4.2. La autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo
La accionante alega que el Tribunal Administrativo de Córdoba excedió su
competencia funcional al no limitarse a los argumentos expuestos en el recurso de
apelación y, por tanto, abordó lo relativo la presentación de la solicitud de pago de
las cesantías, asunto que había sido abordado por el juzgador de primera instancia.
Asimismo, indicó que si se aceptara que la autoridad judicial accionada contaba con
la competencia funcional para analizar la fecha de radicación de la petición de
cesantías, también se evidencia un defecto sustantivo por indebida aplicación del
artículo 17 del CPACA.
La señora Magalis Capela Pico presentó demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho contra el departamento de Córdoba, con la pretensión de que se
declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio AF no. 0197 de 8
de abril de 2022 y que, como consecuencia, se le ordenara reconocer y pagar la
sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, de conformidad con la
Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Montería en sentencia de 30 de
julio de 2025 negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no obraba
en el expediente prueba que permitiera establecer la fecha en que los recursos
fueron puestos a disposición de la demandante, omisión que impidió determinar el
periodo de mora en que presuntamente incurrió la entidad demandada.
La señora Magalis Capela Pico interpuso recurso de apelación contra la anterior
decisión, en el que expuso lo siguiente:
“Las pruebas enlistadas, obrantes todas en el expediente, resultan contraevidentes con lo
manifestado en la sentencia apelada, referente a que […] no obra en el expediente prueba
que permita establecer con certeza la fecha en que dichos recursos fueron puestos a
disposición de la demandante”, puesto que especialmente en el oficio AF n° 0197 del 08
de abril de 2022, suscrito por el Dr. Fernando Negrete Montes, en su calidad de Líder Área
Administrativa y Financiera de la secretaría de Educación de Córdoba, indica que el pago
de las cesantías a la demandante se efectuó el 21 de febrero de 2022, lo cual se soporta
con el detalle de movimiento que se consigna en el cuadro que anexa la misma entidad
demandada.
Por lo anterior, al estar debidamente probada y soportada la fecha de pago de las
cesantías a mi mandante, se debe proceder a la revocatoria de la decisión de primera
instancia y en su lugar acoger las pretensiones de la demanda”.
El Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 19 de diciembre de 2025,
revocó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en
16
La providencia objetada se notificó el 19 de febrero de 2026 y la acción de tutela se instauró el 14 de agosto de 2026, es
decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses.
17
Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo
de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.:
Antonio José Lizarazo Ocampo.
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su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, condenó al
departamento de Córdoba a reconocer y pagar a su favor la sanción moratoria
contemplada en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, para el periodo comprendido
desde el 13 de octubre de 2021 hasta el 20 de febrero de 2022.
Así las cosas, la actora manifestó que en el recurso de apelación se concentró en
demostrar que sí obraba en el expediente la prueba del pago. No obstante, en
segunda instancia el Tribunal, aunque reconoció la existencia de dicha prueba,
varió la fecha de radicación de la solicitud, al considerar que no fue el 27 de mayo
de 2019, como lo estableció el a quo, sino el 1 de julio de 2021, por lo que disminuyó
los días de reconocimiento de sanción moratoria.
Bajo ese contexto, la accionante consideró que la autoridad judicial accionada
incurrió en un defecto sustantivo, al considerar que la solicitud de reconocimiento y
pago de cesantías fue radicada el 1 de julio de 2021 y no el 27 de mayo de 2019,
desconociendo que la entidad demandada mediante Oficio No. 0012832 del 3 de
junio de 2021, requirió la aportación de documentos adicionales cuando habían
transcurrido más de dos años desde la presentación de la solicitud inicial, por lo que
estimó que dicho requerimiento resultaba extemporáneo y contrario a lo dispuesto
en el artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA).
Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión
objeto de tutela y que interesan a este trámite constitucional, la Sala procede a
abordar el estudio de los defectos sustantivo.
En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha precisado que se
materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que
la Constitución y la ley le reconoce, lo cual puede darse en los siguientes casos:
“(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión
se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada
inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es
aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es
constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio
como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el
legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una
sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido
contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el
ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente
regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al
juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una
interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones
aplicables al caso. (viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o
justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce
el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando
el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación
manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente
inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido
declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso
concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente
inaplicada. (xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos
jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”18.
18
Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
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Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial
puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos,
dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta
no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los
intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición
infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir
de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango
constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco
de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”19.
Descendiendo al asunto bajo examen, se reitera, la parte actora considera que la
autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que aplicó
de forma indebida el artículo 17 del CPACA, relacionado con el tiempo que tiene
una autoridad administrativa cuando constate que una petición está incompleta y el
término con el que cuenta el peticionario para resolver dichos requerimientos.
Al respecto, la Sala observa que en la sentencia objetada el Tribunal Administrativo
de Córdoba al realizar el estudio relativo a si debía accederse al reconocimiento y
pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, tuvo como fecha de
radicación de la solicitud de cesantías el 1 de julio de 2021, en tanto si bien existió
una primera presentación el 27 de mayo de 2019, esta no cumplía con los requisitos
necesarios para su trámite. En consecuencia, estimó que únicamente a partir del 1
de julio de 2021, fecha en la que la petición fue debidamente subsanada, se
entendió radicada la petición en debida forma.
Sobre el particular, se observa que la solicitud presentada por la accionante el 27
de mayo de 2019 fue devuelta con la intención de que la demandante aportara los
extractos de los fondos de pensiones y cesantías Porvenir, FNA y Colfondos
únicamente hasta el 3 de junio de 2021.
Al respecto, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4 de la Ley
1071 de 2006, “en caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá
informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la
solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes”, por lo que
es evidente para la Sala que el departamento de Córdoba excedió ampliamente el
precitado término previsto por el legislador para informar al peticionario acerca de
los documentos o requisitos faltantes para el trámite de la solicitud.
En ese contexto, dado que la accionante aportó la documentación requerida para el
reconocimiento de sus cesantías dentro del plazo concedido para tal efecto, la Sala
considera que no puede atribuirse a su conducta la demora presentada en el trámite
administrativo. Por el contrario, dicha situación obedeció a la inobservancia por
parte de la entidad administrativa demandada del término legal con el que contaba
para requerir oportunamente la información necesaria para el estudio y decisión
definitiva sobre su petición de pago de las cesantías.
Analizada la providencia cuestionada, resulta claro que la autoridad judicial
accionada se limitó a indicar que “es preciso señalar que, aunque el juez de
instancia tuvo en cuenta como fecha de radicación de la solicitud de cesantías el 27
de mayo de 2019, dicha solicitud se encontraba incompleta y fue subsanada el 1 de
julio de 2021. En ese sentido, se tomará esta última como la fecha real de radicación
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Ibíd.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06472-00
Accionante: Magalis Capela Pico
de la solicitud de cesantías”, sin exponer las razones que sustentaban dicha
conclusión, pues o hizo referencia al artículo 17 del CPACA ni al parágrafo del
artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, ni a las consecuencias que en el caso particular
y concreto tendría el desconocimiento del término de los diez (10) días, cuando se
trata de peticiones incompletas.
En ese sentido, el Tribunal omitió analizar que el requerimiento de información
adicional fue efectuado transcurridos más de dos años después de la radicación
inicial de la petición de reconocimiento y pago de las cesantías, circunstancia que
resultaba relevante para determinar si la actuación de la entidad se ajustó a los
parámetros legales, por lo que no tuvo en cuenta la incidencia que dicha
circunstancia podía tener en el cálculo de los días para efectos del reconocimiento
de la sanción moratoria de la accionante.
Sumado a lo anterior, es importante resaltar que, como lo ha sostenido esta Sala de
Sección20, la ley no estableció momentos diferentes a la presentación de la solicitud
para iniciar con el conteo de los términos, así:
“Los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 hablan, sin matices, de ‘presentación
de la solicitud’ como hito que activa el término. En armonía con esta disposición,
los artículos 14, 15 y 17 del CPACA, establecen que el término corre desde la
recepción de la petición (art. 14), que ‘ninguna autoridad podrá negarse a la
recepción y radicación de las peticiones’ (art. 15) y que solo un requerimiento
formal, expreso y oportuno por incompletitud puede alterar ese cómputo (art. 17).
En ninguna de esas normas, ni en la Ley 1955 de 2019, ni en los Decretos 1272
de 2018 y 942 de 2022, ni tampoco en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-
012-2018, se contempló que la fecha de ‘aprobación’ o ‘validación’ interna de
documentos desplace el momento de presentación de la solicitud.
(…)”.
Así las cosas, para la Sala no resulta razonable que las consecuencias derivadas
de la actuación tardía de la autoridad administrativa sean trasladadas a la solicitante
y que esa circunstancia afecte los días sobre los cuales se le debe reconocer la
sanción moratoria, razón por la cual la Sala encuentra configurado el defecto
sustantivo por la inaplicación del artículo 17 del CPACA y del artículo 4 de la Ley
1071 de 2006.
Por todo lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia de la demandante. En
consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia de 19 de diciembre de 2025
emanada del Tribunal Administrativo de Córdoba, únicamente en lo relacionado con
la fecha a partir de la cual se entiende radicada la petición de reconocimiento y pago
de cesantías, y se le ordenará que dentro de los veinte (20) días siguientes a la
notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo en la que tenga
en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
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Consejo de Estado, Sección Cuarta. M.P. Wilson Ramos Girón, sentencia del 6 de agosto de 2026, rad. 11001-03-15-000-
2026-04542-00; Consejo de Estado, Sección Cuarta. M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 20 de agosto de
2026, rad. 11001-03-15-000-2026-04597-00.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06472-00
Accionante: Magalis Capela Pico
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a
la administración de justicia de la señora Magalis Capela Pico. En consecuencia,
Segundo.- Dejar sin efectos la sentencia de 19 de diciembre de 2025 emanada
del Tribunal Administrativo de Córdoba, únicamente en lo relacionado con la fecha
a partir de la cual se entiende radicada la petición de reconocimiento y pago de
cesantías.
Tercero.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Córdoba que, dentro de los veinte
(20) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de
reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
Cuarto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como
lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Sexto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de
tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión
previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAM OS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección
electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260647200/24B81640D6A06C02A4A054625C97444C3063C7D6D2CD11987B22F243081FFD0B/2

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