📅 23/09/2026
[Providencia del Consejo de Estado – Sección Cuarta]
Número de Proceso: 11001032700020240001100
Interno: 28533
Clase de Proceso: LEY 1437 NULIDAD CON SUSPENSION PROVISIONAL
Fecha de Providencia: 23/09/2026
— Titulación —
Problema jurídico:ACLARACIÓN DE VOTO
Respuesta al problema jurídico: Si
— Fuentes Formales —
FUENTE FORMAL:LEY 2277 DE 2022 – ARTÍCULO 50, LEY 2277 DE 2022 – ARTÍCULO 51
— Resumen —
Resumen
El documento analiza la legalidad del artículo 1.6.1.13.2.54. del Decreto 1625 de 2016, introducido por el Decreto 2229 de 2023, el cual establece los plazos para declarar y pagar el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso. La parte actora pretendía la nulidad de esta norma alegando una supuesta falta de certeza y aplicabilidad del tributo, derivado de que la Corte Constitucional (Sentencia C-506 de 2023) expulsó del ordenamiento jurídico la definición inicial del sujeto pasivo contenida en la Ley 2277 de 2022. No obstante, el Consejo de Estado negó la nulidad, reafirmando que las leyes gozan de presunción de constitucionalidad y son de obligatorio cumplimiento mientras no sean anuladas o declaradas inexequibles. El ratio decidendi de la decisión establece que el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso fue plenamente exigible durante el periodo en que la norma estuvo vigente, pues sus elementos esenciales estaban determinados por el legislador y la decisión judicial posterior no tuvo efectos retroactivos que anularan la obligación de pago y recaudo.
Preguntas Centrales
¿Fue inaplicable el impuesto sobre plásticos de un solo uso antes de la declaratoria de inexequibilidad parcial de la Ley 2277 de 2022?
No. El documento aclara que la norma produjo plenos efectos legales mientras estuvo vigente y amparada por la presunción de constitucionalidad. El hecho de que existiera una demanda de inconstitucionalidad en curso no facultaba a los responsables para abstenerse de declarar y pagar el tributo.
¿La falta de reglamentación de la certificación de economía circular vicia la certeza del tributo?
No. Según la providencia, los elementos del impuesto estaban suficientemente definidos en el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, por lo que la ausencia de reglamentación específica sobre certificaciones no impedía la causación ni la exigibilidad de la obligación tributaria.
Fundamentación Clave
Presunción de Constitucionalidad y Eficacia de la Ley
- Las normas tributarias son de obligatorio cumplimiento desde su promulgación. La sola presentación de una demanda de inconstitucionalidad no suspende la eficacia de la ley ni permite que los destinatarios elijan si cumplen o no con la carga impositiva.
- El fallo de la Corte Constitucional no moduló sus efectos hacia el pasado, por lo que las situaciones consolidadas y las obligaciones causadas bajo la vigencia de la norma original se mantienen firmes.
Principio de Igualdad y Libre Competencia
- Al tratarse de un impuesto indirecto, el gravamen incide en la estructura de costos y en el precio final al consumidor.
- Si se permitiera el no pago del tributo a quienes decidieron ignorar la norma, se generaría una ventaja competitiva injusta frente a aquellos contribuyentes que sí cumplieron con sus obligaciones fiscales, vulnerando la lealtad en el mercado.
Seguridad Jurídica y Riesgo del Contribuyente
- La incertidumbre interpretativa puede ser relevante para graduar o exonerar de sanciones, pero de ninguna manera desvirtúa la obligación de pagar el impuesto principal (tributo básico).
- El contribuyente asume un riesgo financiero personal al decidir no pagar una norma que se encuentra vigente, y las consecuencias de ese riesgo no pueden trasladarse al Estado ni a los contribuyentes cumplidos.
Conclusión
La tesis principal sostiene que el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso es exigible por los periodos en los que la norma estuvo vigente, independientemente de su posterior declaratoria de inexequibilidad parcial. El cumplimiento de las normas tributarias bajo presunción de legalidad es imperativo para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad, siendo responsabilidad exclusiva del contribuyente el riesgo asumido por el impago basado en interpretaciones subjetivas de inconstitucionalidad.
Extracto del documento
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00011-00 (28533)
Demandante: GERMÁN LOZANO VILLEGAS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-27-000-2024-00011-00 (28533)
Demandante: GERMÁN LOZANO VILLEGAS
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ
VELÁSQUEZ A LA SENTENCIA DEL 23 DE JULIO DE 2026, C.P. MYRIAM STELLA
GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, este Despacho se permite
aclarar el voto en relación con la sentencia de la referencia. Mediante dicha sentencia
la Sala negó la nulidad sustentada en la indeterminación jurídica y tributaria alegada
por el actor y, en consecuencia, declaró ajustado a la Ley el artículo 1.6.1.13.2.54. del
Decreto 1625 de 20161, introducido por el artículo 1.° del Decreto 2229 de 2023. A
través del acto demandado se fijaron los plazos para declarar y pagar el impuesto
nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o
empacar bienes.
La controversia surgió porque la sentencia C-506 de 2023 declaró inexequible la
expresión contenida en el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 que definía al sujeto
pasivo, vinculándolo al productor de los bienes contenidos en envases o empaques
de plástico de un solo uso. Para el actor, mientras esa contradicción existió —del 13
de diciembre de 2022 al 21 de noviembre de 2023— el impuesto era inaplicable.
Argumentó que «antes de la expedición de la sentencia, el marco normativo no permitía el
cobro y recaudo del tributo». Agregó que el hecho generador tampoco estaba
plenamente definido, entre otras razones, porque el Gobierno nunca reglamentó la
certificación de economía circular.
Este Despacho comparte el sentido de la decisión adoptada en cuanto se afirma que
la norma expulsada del ordenamiento produjo plenos efectos mientras estuvo vigente.
Por tanto, no hubo vulneración del principio de certeza ya que la propia sentencia de
constitucionalidad reconoció que los elementos del impuesto estaban plenamente
determinados por el legislador en el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022. Sin embargo,
es necesario dejar planteada una consideración institucional adicional derivada de las
particularidades del caso, según se pasa a analizar.
Mientras la norma estuvo vigente y amparada por la presunción de constitucionalidad,
los responsables asumieron dos conductas opuestas. Unos se atuvieron a la
interpretación oficial vigente y declararon y pagaron el tributo; otros, por el contrario,
no lo hicieron a la espera de las resultas la demanda de inconstitucionalidad. Como la
Corte Constitucional no moduló los efectos de su decisión hacia el pasado,
corresponde precisar cómo operan en este escenario los principios de seguridad
jurídica, igualdad y confianza legítima frente a unos y otros, partiendo de las siguientes
consideraciones:
1 “ARTÍCULO 1.6.1.13.2.54. Plazos para declarar y pagar el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados
para envasar, embalar o empacar bienes. Los responsables del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso
utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022,
deberán presentar y pagar la declaración anual, utilizando el formulario prescrito por la Unidad Administrativa Especial Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. El plazo para presentar y pagar el impuesto nacional sobre productos plásticos de
un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, causado durante los años gravables 2022 y 2023 vence el décimo
séptimo día hábil del mes de febrero de 2024; para los períodos gravables subsiguientes el plazo vence el décimo día hábil del
mes de febrero de cada año, independientemente del Número de Identificación Tributaria -NIT del responsable, que conste en el
certificado del Registro Único Tributario -RUT.”
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
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Radicado: 11001-03-27-000-2024-00011-00 (28533)
Demandante: GERMÁN LOZANO VILLEGAS
• La complejidad interpretativa que identificó la Corte Constitucional no equivale ni
tuvo los efectos de una suspensión de la eficacia de la ley; en consecuencia, el
tributo fue susceptible de cobro y recaudo durante todo el período. Admitir lo
contrario conduciría a que la sola presentación de una demanda de
inconstitucionalidad habilita a cada destinatario para escoger si cumple o no la
norma acusada, lo que vaciaría de contenido la presunción de
constitucionalidad.
• Esa presunción impone el cumplimiento de la norma mientras permanezca vigente
y cede ante el fallo que la retira del ordenamiento. Este es el efecto propio de la
presunción de constitucionalidad y las decisiones de inexequibilidad.
• El análisis formulado es altamente relevante respecto de un impuesto indirecto,
cuya carga incide en la formación del precio del bien al consumidor; por ende, la
decisión de no recaudarlo y declararlo no afecta únicamente la esfera individual del
responsable, pues quien ignoró la presunción de constitucionalidad de la norma
operó con una estructura de costos inferior a la de quienes atendieron sus
obligaciones tributarias bajo la premisa de constitucionalidad de la norma,
obteniendo con ello una ventaja competitiva frente a su posición en el mercado.
• Conforme con este análisis, definido el debate constitucional, los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima impiden trasladar a quienes
observaron el contenido normativo las consecuencias del riesgo jurídico que
asumieron quienes actuaron con fundamento en una interpretación distinta,
durante el debate de constitucionalidad. Tal efecto se produciría, si como lo
pretende el demandante, bajo alguna tesis jurídica se avala el no recaudo y pago
del tributo durante tal período, legitimando la diferencia competitiva en precios que
se produjo por la decisión adoptada por el contribuyente que asumió tal
comportamiento.
De lo anterior se sigue que la incertidumbre normativa puede potencialmente, según
se evalúe en cada caso, resultar relevante para valorar eventuales consecuencias
sancionatorias; pero, no para desvirtuar la exigibilidad del tributo durante la vigencia
de la ley.
En conclusión, recae sobre el contribuyente el riesgo financiero derivado de la decisión
que libremente adopte de cumplir o no una norma tributaria, durante el período que
está revestida de presunción de legalidad, bajo la premisa de que está en curso un
proceso de constitucionalidad. Con ello puede advertirse que el sentido de la decisión
y los eventuales efectos de la modulación que adopte la Corte Constitucional son un
alea que debe afectar únicamente a quien tomó la decisión de sustraerse del
cumplimiento de una norma tributaria revestida de la presunción de constitucionalidad.
En los anteriores términos, se presentan las razones que sustentan la aclaración de
voto.
Atentamente,
(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
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