CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00073-01(24713)
Actor: OYG CONSTRUCCIONES S.A.S.
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 20 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 387 a 393), que decidió:
“PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. 41.31.1.21.4479 del 14 de agosto de 2015 que modificó la declaración privada de ICA del período gravable 2012 presentada por OYG CONSTRUCTORES S.A.S. y la Resolución No. 41.31.1.21.5327 de 19 de septiembre de 2016 que resolvió el recurso de reconsideración, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR en firme la declaración privada del Impuesto de Industria y Comercio presentada por OYG CONSTRUCTORES S.A.S. por el período gravable 2012, sin que deba pagar suma alguna por concepto de sanción por inexactitud.
TERCERO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al Municipio de Cali conforme lo previsto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso”.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Previo agotamiento del procedimiento administrativo tributario, la demandada expidió la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 4131.1.21.4479 del 14 de agosto de 2015, mediante la cual modificó la declaración privada del impuesto de industria y comercio del año gravable 2012 presentada por la demandante, en el sentido de liquidar un impuesto a cargo por de $41.800.000 y una sanción por inexactitud de $46.090.000. En este acto se manifestó que los ingresos que la demandante reportó como provenientes de la actividad de construcción de obras de ingeniería civil, gravados a la tarifa del 3.3 por mil, corresponden a trabajos de instalación que tienen una tarifa del 11 por mil.
Esta decisión fue confirmada por medio de la Resolución Nro. 4131.1.21-5327 del 19 de septiembre de 2016, con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto por la parte actora.
ANTECEDENTES PROCESALES
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl. 3):
“2.1. Es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución No. 4131.1.21-4479 de fecha 14 de agosto de 2015, “Por medio de la cual se modifica la declaración y liquidación privada del impuesto de industria y comercio complementario de avisos y tableros al contribuyente OYG CONSTRUCCIONES S.A.S., identificado con el Nit. 900.317.686 para el año gravable 2012, vigencia fiscal 2013”.
2.2. Es nulo el acto administrativo contenido en la resolución Nº 4131.1.21-5327 del 19 de septiembre de 2016, mediante el cual el Departamento Administrativo de Hacienda, resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por la empresa OYG CONSTRUCCIONES S.A.S., contra de la Resolución Nº 4131.1.21.-4479 del 14 de agosto de 2015, por considerar que los argumentos del Municipio de Cali, no son acordes a la prestación de servicios de la Empresa OYG CONSTRUCCIONES S.A.S.
2.3. Que como restablecimiento del derecho se condene a la entidad demanda al reconocimiento de las costas y agencias en derecho a que tiene derecho mi representada, por los costos en que ha incurrido en el presente proceso, según las tarifas fijadas y vigentes por el Consejo Superior de la Judicatura”.
A los anteriores efectos, la sociedad demandante invocó como violados los artículos 4, 287, 313 y 338 de la Constitución Política y 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 de la Ley 14 de 1983.
El concepto de la violación se resume así (fls. 26 a 34):
Invocó como causal de nulidad la violación del principio de legalidad, porque los actos acusados se fundaron en el artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011, el cual fue excluido del ordenamiento jurídico como consecuencia de la revisión que hizo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 8 de junio de 2012, decisión que quedó ejecutoriada el 26 de julio del mismo año.
Igualmente, se vulneró ese principio dado que en que el período fiscalizado por la Administración, esto es el año 2012, la entidad se equivocó al tener como fundamento del acto que resolvió el recurso de reconsideración el Decreto Extraordinario 0259 de 2015 (que modificó el Acuerdo 0357 de 2013), es decir, una norma que entró en vigencia con posterioridad al año fiscalizado, por lo que, además, se vulneró el principio de irretroactividad de la ley.
Sumado a lo anterior, se presentó una falsa motivación, no solo por fundarse los actos en normas declaradas inconstitucionales, sino también porque la entidad erróneamente determinó que OYG Construcciones S.A.S. ejercía una actividad diferente a la descrita en el código 4290 con una tarifa del 3.3 por milsegún la Resolución 432 de 2008, para en su lugar, establecer que la sociedad desarrolló actividades de conexión en estratos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 que incluían acometidas, centros de medición, conexión, entre otras, encuadrándola en la actividad de servicios establecida con el código 307-56 del Acuerdo 0321 de 2011 a una tarifa de ICA del 11 por mil y que corresponde a “trabajos de instalación de equipos”
Lo anterior, porque la empresa suscribió un contrato de prestación de servicios con Gases de Occidente para la ejecución de construcción de acometidas, del cual se desprende la ejecución de actividades de construcción u obras civiles. También porque la empresa tenía establecido en su objeto social la construcción y/o ejecución de obras civiles, por lo que era inviable que el municipio pretendiera gravarla bajo una actividad distinta solo para aumentar el recaudo. Así mismo, las facturas de pago por la ejecución de las obras y el RUT dan cuenta de la actividad de construcción que ejerce la demandante.
Oposición de la demanda
La parte demandada controvirtió las pretensiones de la actora, con fundamento en lo siguiente (fls. 260 a 274):
Sostuvo que de conformidad con la información contable, contratos e inspección tributaria, la actividad desarrollada por la empresa consistente en la instalación de servicios de acometidas, centros de medición, conexión de gasodomésticos, instalaciones y equipamiento, instalaciones vista variable y fijo, comisiones integrales, diligenciamiento de documentos y desplazamiento de materiales, correspondía a la descrita en el CIIU en la clase 4543 “trabajos de instalación de equipos” con una tarifa aplicable de ICA del 11 x 1000, de conformidad con el artículo 94 del Decreto 0321 de 2011.
Acudió a las definiciones de la CIIU sobre construcción y la instalación en edificios y otros proyectos de construcción para concluir que las obras adelantadas por la contribuyente no eran las descritas como servicio de “construcción de obras civiles” con una tarifa aplicable de ICA del 3.3 x 1000 como erradamente lo declaró la actora.
En cuanto a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011 que regulaba la tarifa de ICA en el municipio por la actividad “trabajos de instalación de equipos”, señaló que operó el fenómeno de la reviviscencia normativa, en virtud del cual debía aplicarse el Acuerdo 035 de 1985 que también disponía una tarifa del 11 x 1000 para esa misma actividad. Afirmó que, esta tesis ha sido desarrollada por la Corte Constitucional en varias sentencias, como la C-608 de 1992, C-145 de 1994, C-402 de 2010, entre otras.
Sostuvo que, los actos acusados no incurrieron en falsa motivación, por cuanto se fundaron en las normas que regulan la materia, los hechos probados en el proceso administrativo y se valoraron los argumentos y pruebas del contribuyente.
Propuso como excepciones la innominada y la legalidad de los actos administrativos.
Sentencia apelada
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y anuló los actos acusados con fundamento en lo siguiente (fls. 387 a 393):
La liquidación de revisión por la cual la Administración modificó la liquidación privada de ICA que presentó la contribuyente por el período gravable 2012 en el sentido de cambiar la actividad comercial declarada por la sociedad por la identificada con el código 307-56 y con una tarifa del 11 x 1000, tuvo como fundamento el artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011. A su vez, en el acto que resolvió el recurso de reconsideración se retomaron los mismos argumentos de la liquidación y se expuso que la actividad también estaba prevista en el Decreto Extraordinario 0259 de 2015.
No obstante, mediante sentencia de 8 de junio de 2012 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró parcialmente inexequible el artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011, específicamente la actividad identificada con el código 307-56 correspondiente a los “trabajos de instalación de equipos a una tarifa del 11 x 1000”, decisión que quedó debidamente ejecutoriada.
Por lo anterior, la demandada motivó los actos administrativos enjuiciados y modificó la actividad declarada por la sociedad teniendo en cuenta una norma que para el momento de la expedición de estos se encontraba excluida del ordenamiento legal, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011.
Además, en el acto oficial se consignó que el Acuerdo 035 de 1985, antiguo Estatuto Tributario Municipal de Cali, no era aplicable para el período objeto de discusión, toda vez que esa disposición había sido derogada por el Acuerdo 321 de 2011, pasando por alto que para ese momento algunas normas del estatuto vigente ya habían salido del ordenamiento jurídico por virtud del control de legalidad al que fueron sometidas. De ahí que no era de recibo el argumento planteado por la entidad en sede judicial con el que pretendía aplicar el concepto de la reviviscencia normativa.
Finalmente, la Administración, al resolver el recurso de reconsideración se apoyó en el Decreto Extraordinario 259 de 2015 (por el cual se compiló el Acuerdo 321 de 2011), el cual definió nuevamente la tarifa para el código 307-56 correspondiente a “trabajos de instalación de equipos” con una tarifa del 11 por mil,argumento normativo que no se tuvo en cuenta en el acto oficial inicial, toda vez que su expedición y entrada en vigencia fue posterior, por lo que la contribuyente no pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a este nuevo argumento.
En virtud de la prosperidad de las pretensiones de la demanda, condenó en costas al municipio.
Recurso de apelación
La demandada apeló la decisión de primera instancia (fls. 399 a 405) y reiteró los argumentos de la oposición.
Para la Administración la tarifa aplicable para liquidar el ICA por el período fiscalizado a cargo de la demandante, era la contenida en el artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011, comoquiera que la actividad desempeñada por la sociedad fue la de “trabajos de instalación de equipos” con una tarifa del 11 x 1000, y no la actividad de construcción como lo pretendía hacer ver la sociedad.
No obstante, si bien el artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011, norma que sirvió de fundamento para la decisión acusada, fue declarado inexequible, debía aplicar el concepto de la reviviscencia normativa, en virtud del cual tenía plena aplicación el Acuerdo 035 de 1985, que igualmente disponía la tarifa del 11 x 1000 para la actividad pretendida por la administración. Al efecto citó nuevamente las sentencias de la Corte Constitucional reseñadas en la oposición.
Insistió que en el proceso de fiscalización quedó demostrado que las actividades desplegadas por la contribuyente corresponden a las descritas en la CIIU dentro del código 4543 “trabajos de instalación de equipos”, comoquiera que se trata de instalaciones de acometidas, conexión y equipamiento gasodoméstico, entre otras, las cuales no correspondían con la construcción de obras civiles como lo señaló la sociedad en su declaración privada. En esa medida, la tarifa aplicable no podía ser la del 3.3. x 1000 como lo pretendía la contribuyente.
Por último, apeló la condena en costas, para lo cual argumentó que estas no eran procedentes porque en el expediente no se demostró su causación. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto.
Alegatos de conclusión
La entidad demandada reiteró los argumentos de la apelación (fls. 16 a 20 cp.)
La demandante guardó silencio.
Concepto del Ministerio Público
El agente del Ministerio no rindió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia de primera instancia que (i) accedió a las pretensiones de la demanda al anular los actos acusados que liquidaron un mayor impuesto a cargo y una sanción por inexactitud, y (ii) condenó en costas a la demandada.
En primer lugar, se decidirá si, tal como lo plantea la Administración, en virtud de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011, debía operar el fenómeno de la reviviscencia de la norma y, en esa medida, era aplicable lo dispuesto en el Acuerdo 035 de 1985 (norma anterior), el cual también disponía una tarifa de ICA del 11 por mil para esa actividad.
De prosperar este argumento, la Sala debe analizar la actividad recalificada en la liquidación oficial de revisión. Por último, se decidirá la condena en costas impuesta en la primera instancia.
1. Para resolver el argumento sobre la figura de la reviviscencia se considera importante realizar las siguientes precisiones:
En los actos administrativos demandados se manifestó como fundamento normativo el artículo 94 del Acuerdo 321 de 2011, en estos términos: En la liquidación oficial de revisión se expuso que “el código CIUU que le corresponde [a la demandante] es el 4322 que comprende a trabajos de instalación, actividad que encuadra con la agrupación por tarifa 307-56 cuya tarifa correspondiente es del 11 por mil (Art. 94, Acuerdo 321 de 2011)” y, por su parte, en la resolución que resuelve el recurso de reconsideración se señaló que la labor ejercida por la sociedad contribuyente se encuadraba en “la actividad de servicios establecida con el código 307-56 del Acuerdo 0321 de 2011 (hoy compilado en el Decreto Extraordinario 0259 del 06 de mayo de 2015) a una tarifa del 11 por mil”.
La norma invocada en los actos administrativos fue objeto de la acción de revisión consagrada en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política que dispone, como atribución de los gobernadores, la de “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. Esta facultad está desarrollada en la Ley 136 de 1994 en la que se establece que, dentro de los 5 días siguientes a la sanción de un acuerdo, el alcalde debe enviarle copia del mismo al gobernador del departamento para el cumplimiento de la atribución señalada, destacando que la revisión no suspende los efectos de estos actos de carácter general.
Como se expuso, el artículo 94 del acuerdo municipal fue objeto de revisión por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que, en sentencia del 8 de junio de 2012, dispuso “DECLARASE INEXEQUIBLE PARCIALMENTE DEL (sic) ARTÍCULO 94 DEL ACUERDO No. 0321 de 2011” dentro del cual se encuentra la actividad 307-56 correspondiente a los “trabajos de instalación de equipos” que tenía una tarifa del 11 x 1000. En esa providencia se manifestó:
“(…) es claro para la Sala que el H. Concejo Municipal de Santiago de Cali-, en algunas de las ACTIVIDADES DE SERVICIOS contendidas en el artículo 94 del Acuerdo 0321 de 2011-, excedió su facultad impositiva, pues no atendió los lineamientos determinados en el Decreto 1333 de 1986, cuando decidió establecer los impuestos para algunas actividades de servicios la tarifa del 11 por mil y no conforme a lo establecido por el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 que señala una tarifa del 2 al 10% para las actividades comerciales y de servicios, lo cual debió acatarse por la Corporación Municipal”.
En esta sentencia, que quedó ejecutoriada el 26 de julio de 2012 (fl. 241), se ordenó remitir copia de la misma al gobernador, al Concejo Municipal de Santiago de Cali, y al alcalde de dicho municipio.
Conforme a lo anterior, en la demanda la sociedad contribuyente presentó como cargos de nulidad la violación del principio de legalidad y falsa motivación, dado que los actos “se fundamenta en una norma que fue declarada inconstitucionalmente (sic) en julio del año 2012”.
En consecuencia, la sentencia de primera instancia declaró la nulidad de los actos demandados al considerar que:
“En el contexto descrito, para la Sala de Decisión es claro que la Subdirección de Impuestos y Rentas del Municipio de Cali motivó los actos administrativos aquí enjuiciados, teniendo en cuenta una disposición que para ese momento se encontraba excluida del ordenamiento legal, en virtud de la declaratoria de ilegalidad parcial del artículo 94 del Acuerdo 321 de 2011 por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previsión que regulaba la tarifa de ICA que se debía pagar por la actividad que, a juicio de la administración, debía declarar y pagar el contribuyente; decisión que sin lugar a dudas se encuentra viciada, al haberse erigido sobre un fundamento normativo inexistente”.
Ahora, la apelante discute que ante dicha situación debía operar la figura de la reviviscencia normativa y, en consecuencia, se debía aplicar lo dispuesto en el Acuerdo 035 de 1985, que en todo caso establecía la misma tarifa del 11 x 1000 para la actividad que la Administración pretendía fiscalizar.
Sobre el fenómeno jurídico de la reviviscencia o reincorporación de normas derogadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto emitido el 28 de enero de 2015, identificado con el número 11001-03-06-000-2015-00002-00(2243), manifestó lo siguiente:
“(…) tal como ha sido desarrollado en la jurisprudencia desde hace varias décadas, consiste precisamente en que disposiciones legales o con fuerza de ley que han sido derogadas por otras, ya sea de manera expresa o bien tácita (incluyendo la denominada derogación “integral o sistemática”), recuperan su vigencia y efectos jurídicos por obra de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que las derogaron, pronunciada por el órgano judicial competente (Corte Constitucional o Consejo de Estado, según el caso)”.
Ahora, con ocasión a una demanda de nulidad de un acuerdo, esta Sección en Sentencia del 4 de mayo de 2015, exp. 19300 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, frente a esta figura precisó lo siguiente:
“El efecto de la sentencia de nulidad de los reglamentos y actos generales frente a las normas derogadas por el propio acto o reglamento que se anula es el de, en principio, revivir la vigencia de la norma derogada siempre que haya vacío normativo, vacío que entorpecería la acción de la administración” (resaltos fuera del texto).
Si bien, en principio, podría aplicarse la norma que fue derogada mediante el acto declarado nulo, lo cierto es que lo que se busca es que la Administración tenga sustento normativo para ejercer sus funciones.
No obstante, para el caso concreto no es posible acceder a lo solicitado por el recurrente por las siguientes razones: esta figura tiene efectos una vez queda en firme la sentencia que decretó la nulidad con el fin de suplir el vacío normativo, sin embargo, revisada la actuación surtida, al momento de expedir los actos ya habían transcurrido más de dos años desde cuando se retiró parcialmente del ordenamiento jurídico el artículo 94 del Acuerdo 321 de 2011, toda vez que el requerimiento especial es del 3 de diciembre de 2014, la liquidación oficial del 14 de agosto de 2015 y la resolución que resuelve el recurso de reconsideración del 19 de septiembre de 2016. Así las cosas, la Administración al proferir los actos pudo acudir directamente a la figura que ahora invoca en sede judicial, pero no lo hizo. De esto se desprende que debió ser el municipio el que debía aplicar en sus actos el Acuerdo 035 de 1985, puesto que ya surtía efectos la sentencia que declaró la norma inexequible.
Así mismo, se tiene que en la sentencia que retiró parcialmente el mencionado artículo 94 no se mencionó la aplicación de la reviviscencia, es decir, el tribunal que resolvió la acción de revisión no dispuso que se reincorporaran las normas derogadas por el Decreto 321 de 2011.
Además, no puede operar en el caso concreto comoquiera que lo que se discute es precisamente la motivación real del acto que definió la situación particular del contribuyente. Como lo expuso el tribunal, los actos están incursos en la causal de nulidad de falsa motivación, al no existir en el ordenamiento jurídico el fundamento invocado, causal de nulidad que no se desvirtúa por la reviviscencia normativa.
En efecto sobre la motivación de un acto, esta Sección ha manifestado que constituye la expresión escrita de las razones de hecho y de derecho que constituyen el fundamento de la decisión. Por su conducto se realizan, entre otros, los mandatos y garantías que consagran los artículos 1°, 29, 123 y 209 constitucionales. Por tal razón, cuando el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la decisión “será motivada”, exige una ilustración de las circunstancias fácticas y jurídicas que soportan la decisión administrativa (sentencias del 4 de junio y 27 de agosto de 2020, exp. 24031 y 24561, respectivamente, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez [E])
En dicho sentido, la falsa motivación es una causal autónoma e independiente que se relaciona con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión tomada por la Administración (Sentencias del 3 de junio de 2011, exp. 16090, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 26 de julio de 2017, exp. 22326 C.P. Milton Chaves García).
Es por esto que, con fundamento en providencias de esta Corporación, recientemente se expuso que la falsa motivación por error de derecho se configura cuando la Administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar su decisión por alguno de los siguientes motivos: i) por inexistencia de la norma invocada por la autoridad, ii) por ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión y iii) por errónea interpretación (Sentencia del 29 de julio de 2021, exp. 25346 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello)
Además, no es procedente aceptar la aplicación de esta figura, puesto que fundamentar los actos en la norma anterior vulneraría los derechos de defensa y contradicción de la demandante, toda vez que esta circunstancia no le fue expuesta desde sede administrativa. Esto se corrobora porque dentro de la actuación administrativa, específicamente en la respuesta al requerimiento especial, la sociedad hizo mención a la definición de la actividad de construcción contemplada en el Acuerdo Municipal 035 de 1985, ante lo cual, en la liquidación oficial, el ente territorial expuso “que en relación a la normativa citada, específicamente el Acuerdo 035 de 1985, es de recordar que dicho acuerdo se encuentra derogado por el Acuerdo 321 de diciembre de 2011, y por tratarse del año gravable 2012 no es aplicable la normativa que cita en su escrito”. Se tiene entonces, que en sede administrativa el municipio consideró que no es posible aplicar al caso particular la norma que en sede judicial invoca mediante la figura de la reviviscencia.
Así las cosas, la recurrente no logró desvirtuar la causal de nulidad de falsa motivación de los actos demandados y, en consecuencia, no hay lugar al examen de los demás argumentos de la apelación relacionados con el fondo del asunto.
2. Referente a la condena en costas impuesta en primera instancia, se tiene que fue apelada porque no fueron probadas durante el proceso. Para resolver este cargo, la Sala reitera el precedente vigente fijado en las sentencias del 6 de julio de 2016, exp. 20486, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 25 de septiembre de 2017, exp. 20650, CP: Milton Chaves García; del 9 de agosto de 2018, exp. 22386, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto; del 29 de octubre de 2020, exp. 23859, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E) y del 11 de marzo de 2021, exp. 24519, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras.
De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las sentencias proferidas en los procesos contencioso administrativo, salvo en los que se ventilen un interés público, deben disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se rige por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso dispone que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Adicionalmente, el artículo 365 del Código General del Proceso, fijó las reglas para la determinación de la condena en costas de a siguiente manera:
1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.
Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…)
8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.
La Corte Constitucional (Sentencia C-157 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo) se refirió a la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, en los siguientes términos:
“5.1.8. La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365. Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Acorde con lo anterior, la condena en costas procede contra la parte vencida en el proceso o en el recurso, con independencia de las causas de la decisión desfavorable, pero ello no es óbice para que se exija “prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”, como lo expresó la Sección en las sentencias que se reiteran.
En este caso se presenta la circunstancia descrita en el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, toda vez que el Tribunal accedió a las pretensiones de la parte demandante, por lo que, en principio la parte vencida tendría que ser condenada a pagar las costas.
Sin embargo, y como ha sido postura de la reiterada de esta Sala esta circunstancia debe analizarse en conjunto con la regla del numeral 8, conforme con la cual solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
En esas condiciones se advierte que, una vez revisado el expediente no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas (gastos del proceso y agencias del derecho) a cargo de la entidad demandada, razón por la cual se deben revocar.
En esta instancia tampoco se condenará en costas, porque en el expediente no se probó su causación.
3. Por lo expuesto, la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia apelada, y en su lugar, negará la condena en costas. En lo demás se confirmará la providencia del Tribunal
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA
1. Revocar el numeral tercero de la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en su lugar se dispone:
“Tercero: Sin condena en costas en primera instancia.”
2. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada.
3. Sin condena en costas en esta instancia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente
(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
(Firmado electrónicamente)
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ