Problemas jurídicos a resolver – Fecha Publicación: 02/07/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2020-00256-01(30580)
Demandante: Servicios de Campo Petroleros S.A.S.
Demandado: UGPP
Temas: Aportes Sistema de Seguridad Social año 2013. Competencia
funcional y temporal UGPP. Valoración probatoria.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la apelación interpuesta por las partes demandante y demandada
contra la sentencia del 15 de mayo de 20251, emitida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió:
«PRIMERO. – D[eclarar] la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en la
Liquidación Oficial nro. RDO-2019-00122 de 21 de enero de 2019 y en la Resolución nro.
RDC-2020-00117 del 27 de enero de 2020, proferidos por la [Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP], con
fundamento en las razones expuestas en la motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. – A título de restablecimiento del derecho, [declarar] la firmeza de las
declaraciones privadas correspondientes a los meses de enero, febrero, marzo y abril de
2013 por haber acontecido el fenómeno jurídico de la caducidad de la facultad fiscalizadora
de la [Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social – UGPP].
Así, también Ordenar a la UAE – UGPP eliminar el ajuste respecto a la señora Rocío Rocha
Castañeda para el mes de agosto de 2013, corregir y efectuar el ajuste de aportes para el
señor Carlos Torres Mesa en el mes de octubre únicamente considerando lo reportado por
la parte actora en su nómina Excel casilla nro. 1297 y, ajustar proporcionalmente las
sanciones impuestas con base en las modificaciones aquí definidas.
TERCERO. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. – NO CONDENAR en costas, por no encontrarlas probadas (…)».
ANTECEDENTES
El 31 de mayo de 2018, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP
expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2018-006642, mediante el
cual propuso a la demandante declarar, corregir y pagar aportes al Sistema de
Seguridad Social Integral –en adelante SSSI-, al evidenciar omisión en la afiliación y
1 Índice 034 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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Demandante: Servicios de Campo Petroleros S.A.S.
pago, mora e inexactitud en las autoliquidaciones por el periodo comprendido entre
enero a diciembre de 2013.
Previa respuesta de la demandante3, el 21 de enero de 2019, la Subdirección de
Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO-2019-
001224, en la cual determinó en cabeza de la demandante: i) aportes al SSSI por los
periodos de enero a diciembre de 2013 por la suma de $317.789.271; ii) sanción por
no declarar, por la conducta de omisión, por valor de $548.000; y iii) sanción por
inexactitud, por valor de $176.229.282.
Frente a dicho acto administrativo, la demandante interpuso recurso de
reconsideración5. En consecuencia, el 27 de enero de 2020 la Dirección de Parafiscales
de la UGPP expidió la Resolución RDC-2020-001176, mediante la cual modificó el acto
liquidatorio, en el sentido de determinar aportes al SSSI por valor de $260.060.111 y
una sanción por inexactitud de $141.591.787. Lo anterior, con fundamento en la
aceptación de algunas novedades de retiro reportadas en la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes (en adelante PILA).
DEMANDA
La sociedad Servicios de Campo Petrolero S.A.S., a través de apoderado, en ejercicio
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, formuló las siguientes
pretensiones:
«PRETENSIONES PRINCIPALES:
Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare
la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos:
(…) 1. Liquidación Oficial RDO-2019-00122 del veintiuno (21) de enero de dos mil
diecinueve (2019) (…).
2. Resolución RDC-2020-00117 del veintisiete (27) de enero de dos mil veinte (2020) (…).
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS:
De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicito a su señoría, que, en caso de no
conceder la pretensión principal de nulidad total de los actos administrativos mencionados,
se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente
demanda, y realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de los siguientes actos, declarando la nulidad
parcial y restablecimiento del derecho (…).
SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO:
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos
administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente
forma:
Por concepto de daño emergente:
3 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
4 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
5 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
6 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
7 Índice 001 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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Que se realice la devolución de los pagos realizados por la SERVICIOS DE CAMPO
PETROLERO S.A.S., por mora en la afiliación y pago en las autoliquidaciones y pago de los
aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2013,
sumas que deberán ser indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración.
Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el
proceso administrativo.
Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la prestación personal de servicio
auxiliar administrativo durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantado por
la Unidad Administrativa Especial “UGPP”, toda vez que la sociedad SERVICIOS DE
CAMPO PETROLERO S.A.S., apoyó la defensa jurídica con capital humano durante un año.
Reconocimiento del pago de los gastos incurridos por concepto de un auxiliar administrativo
por el perito que se designe en el transcurso del desarrollo de proceso judicial que da inicio
con la radicación de la presente demanda.
CONDENA EN COSTAS
Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN
SOCIAL – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
Invocó como normas vulneradas los artículos 23, 29 y 338 de la Constitución Política;
50 de la Ley 1739 de 2014; 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo; 30 de la Ley
1393 de 2010; 5°, 7° y 13 de la Ley 1437 de 2011; 19 y 21 del Decreto 575 de 2013; 59
de la Ley 4° de 1913 y 311 y 313 de la Ley 1819 de 2016. El concepto de la violación
se resume, así:
Las bonificaciones corresponden a pagos no constitutivos de salario, de conformidad
con lo previsto en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo. Además, la
determinación sobre el carácter desalarizado de un pago constituye un asunto propio
de la órbita del juez laboral, y no de las autoridades parafiscales.
La UGPP desconoció las novedades de retiro de cinco trabajadores reportadas en las
respectivas planillas PILA. En ese sentido, la obligación de efectuar cotizaciones al
SSSI únicamente subsiste durante la vigencia de la relación laboral, conforme con los
artículos 17, 157 y 203 de la Ley 100 de 1993 -pensión y salud-, así como con el artículo
16 del Decreto 1295 de 1994, modificado por el artículo 2º de la Ley 1562 de 2012 –
riesgos laborales-.
Existió un error de digitación en el formato de nómina, lo que generó una duplicidad en
la información reportada respecto de algunos trabajadores. Sin embargo, las relaciones
laborales y las obligaciones derivadas de estas deben atender a la realidad material y
no a inconsistencias meramente formales o errores de transcripción. En consecuencia,
más allá de los yerros de digitación contenidos en un archivo de Excel, debía verificarse
el ingreso real de los trabajadores y los aportes efectivamente realizados. En esa
medida, correspondía a la UGPP establecer el verdadero hecho generador de la
obligación, el cual no puede derivarse exclusivamente de un error de digitación.
Los actos demandados fueron expedidos por funcionarios sin competencia, toda vez
que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, mediante el cual se creó la UGPP, no
estableció de manera expresa qué funcionarios eran competentes para expedir cada
uno de los actos administrativos dentro del procedimiento de determinación de aportes.
Asimismo, dicha disposición tampoco reguló el procedimiento ni la forma en que debía
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requerirse información a los sujetos obligados para la determinación de dichas
obligaciones.
La UGPP efectuó una combinación entre la Ley 1151 de 2007 y la Ley 1607 de 2012
para estructurar un procedimiento administrativo que no se encontraba previsto de
manera íntegra en ninguna de dichas disposiciones. Tal situación corresponde a lo que
la doctrina y la jurisprudencia han denominado la «tercera norma», circunstancia que
genera nulidad, debido a que impide que las personas sujetas de investigaciones
administrativas conozcan la norma procedimental aplicable.
Conforme con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la facultad de determinación de
obligaciones a cargo de la UGPP está sometida a un término de caducidad de cinco
años, contados desde la fecha en que el aportante debió declarar y no lo hizo, o desde
cuando declaró por valores inferiores a los legalmente debidos. Dicho término
únicamente se interrumpe con la notificación de la liquidación oficial, situación que no
ocurrió en el caso concreto. Adicionalmente, las declaraciones presentadas quedaron
en firme de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario, aplicable por
remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, además, los términos previstos en el
artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 no resultaban aplicables al asunto bajo estudio,
por cuanto dicha disposición no se encontraba vigente para la época de ocurrencia de
los hechos investigados.
OPOSICIÓN
La UGPP solicitó negar las pretensiones de la demanda y se condene en costas a la
demandante, con fundamento en lo siguiente8:
El artículo 17 de la Ley 21 de 1982 dispone que, para efectos de liquidar las
contribuciones parafiscales con destino al ICBF, SENA y Cajas de Compensación
Familiar, la nómina mensual de salarios comprende la totalidad de los pagos realizados
por los diferentes elementos integrantes del salario, cualquiera sea su denominación,
así como los efectuados por descansos remunerados legales, convencionales o
contractuales. A su vez, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 estableció que las sumas
no constitutivas de salario no pueden exceder el 40% de la remuneración total. Dicho
límite aplica únicamente respecto de pagos que no retribuyen directamente el servicio
del trabajador, tales como beneficios o auxilios convencionales, contractuales o
extralegales expresamente pactados como desalarizados, caso en el cual los valores
que excedan el referido tope deben incluirse en el IBC para la liquidación de aportes al
Sistema de Seguridad Social.
Frente a tres trabajadores, la demandante no aportó durante el proceso de fiscalización
los contratos laborales que acreditaran la existencia de cláusulas de pagos
desalarizados, razón por la cual la UGPP consideró dichos pagos como no
desalarizados; o, en su defecto, las cláusulas aportadas no resultaban aplicables al
período objeto de fiscalización. Respecto de otros tres trabajadores, los pagos por
concepto de bonificaciones e incentivos fueron tratados como pagos no salariales
susceptibles de exceder el límite del 40%.
8 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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La demandante no tuvo en cuenta la totalidad de los pagos salariales y desalarizados
reportados en la nómina y la contabilidad, lo que generó un pago inferior de aportes y,
en consecuencia, una inexactitud en las cotizaciones al SSSI.
En cuanto a los errores de digitación en el formato de nómina, la UGPP desestimó los
ajustes realizados en la Liquidación Oficial con ocasión a la resolución que resolvió del
recurso de reconsideración RDC-2020-0117 del 27 de enero de 2020.
La UGPP contaba con competencia legal y funcional para adelantar el proceso de
fiscalización y expedir los actos administrativos demandados, con fundamento en el
artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Decreto 169 de 2008, la Ley 1607 de 2012 y los
Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, normas que le atribuyeron funciones de
seguimiento, investigación, determinación y cobro de las contribuciones parafiscales de
la protección social. Al respecto, la Ley 1151 de 2007 fijó la competencia general de la
entidad, y los decretos reglamentarios desarrollaron la competencia funcional y
asignaron específicamente a la Subdirección de Determinación de Obligaciones la
facultad de proferir requerimientos y liquidaciones oficiales, y a la Dirección de
Parafiscales la de resolver los recursos de reconsideración.
La UGPP no asumió competencias propias del juez laboral ni modificó la naturaleza de
los pagos o los extremos de las relaciones laborales, sino que actuó dentro de sus
facultades legales de fiscalización, determinación y cobro de aportes al SSSI, previstas
en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008 y la Ley 1607 de
2012. Lo anterior en el entendido que, la actuación se limitó a verificar -con base en la
información contable y de nómina reportada por la propia demandante-, si las
autoliquidaciones y pagos efectuados a los subsistemas de salud, pensión, riesgos
laborales, CCF, SENA e ICBF se realizaron en debida forma, en ese sentido, la
Liquidación Oficial no alteró derechos laborales ni prestaciones sociales, sino que
corrigió inconsistencias derivadas de omisiones o inexactitudes en los aportes.
No existió creación de una combinación indebida de disposiciones «tercera norma», pues
el procedimiento aplicado por la UGPP correspondió al previsto en el artículo 180 de la
Ley 1607 de 2012, vigente desde el 26 de diciembre de 2012 y de aplicación inmediata
por tratarse de normas procedimentales. Si bien el artículo 198 ibidem derogó
parcialmente el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, este continuó vigente en lo relativo
a la creación de la UGPP y a las facultades de fiscalización, determinación y cobro de
aportes parafiscales. Asimismo, las normas citadas en los actos demandados cumplían
funciones diferentes, unas relacionadas con el procedimiento y otras con las
competencias de la entidad, por lo que su referencia conjunta no implicó la creación de
una nueva regulación.
Para la vigencia fiscalizada de 2013, no operó la caducidad de la facultad de
determinación, pues el requerimiento de información fue notificado el 26 de junio de
2014, esto es, dentro del término de cinco años previsto en el artículo 178 de la Ley
1607 de 2012, contado desde la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró,
o declaró por valores inferiores. Además, el artículo 714 del Estatuto Tributario no era
aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, porque dicha remisión
es residual, procedimental y debe atender la naturaleza de las contribuciones
fiscalizadas por la UGPP, mientras que la firmeza de la declaración tiene carácter
sustancial y se refiere a actos propios del procedimiento tributario, como el
requerimiento especial.
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Finalmente, los actos demandados no adolecen de falsa ni falta de motivación, pues la
Liquidación Oficial y la resolución que resolvió el recurso estuvieron soportadas en las
pruebas allegadas, en los reportes del aportante y en los anexos Excel o SQL, donde
se detallaron trabajador por trabajador, mes a mes, los ajustes, conceptos, IBC y
diferencias determinadas.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B9, declaró
la nulidad parcial de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho
resolvió: i) declarar la firmeza de las declaraciones privadas de enero a abril de 2013;
ii) ordenó a la UGPP eliminar el ajuste respecto de la señora Rocío Rocha Castañeda
para el mes de agosto de 2013, corregir y efectuar el ajuste de aportes para el señor
Carlos Torres Mesa en el mes de octubre, y ajustar proporcionalmente las sanciones;
iii) negó las demás pretensiones de la demanda; y iv) no condenó en costas, con
fundamento en lo siguiente:
La UGPP sí tenía competencia para fiscalizar, determinar y cobrar aportes parafiscales,
pues el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Decreto 169 de 2008, el Decreto 575
de 2013 y el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 le asignaron dichas competencias;
además, la Subdirección de Determinación podía proferir requerimientos y
liquidaciones oficiales, y la Dirección de Parafiscales resolver los recursos de
reconsideración. Tampoco se configuró abrogación de competencias laborales, pues
la UGPP podía valorar contratos y cláusulas para establecer factores integrantes del
IBC.
La UGPP no creó una «tercera norma», porque la cita conjunta de la Ley 1151 de 2007,
los Decretos 169 de 2008 y 575 de 2013, la Ley 1607 de 2012 y el Estatuto Tributario
solo tuvo por objeto identificar el marco normativo de creación, competencia,
procedimiento y aplicación residual, sin que ello implicara mezclar procedimientos ni
aplicar retroactivamente la Ley 1607 de 2012.
A las PILA del año 2013 les aplicaba el término de cinco años del artículo 178 de la
Ley 1607 de 2012, contado desde el vencimiento del plazo para declarar o desde la
presentación de la declaración; además, el acto que impide la firmeza es el
requerimiento para declarar y/o corregir, no el requerimiento de información. Así, como
ese requerimiento fue notificado el 7 de junio de 2018, la UGPP no podía fiscalizar
enero, febrero, marzo y abril de 2013, por haber operado parcialmente la caducidad de
la facultad sancionadora de la UGPP.
Conforme a los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 30 de
la Ley 1393 de 2010 y la sentencia de unificación de esta Sección del 9 de diciembre
de 202110, los pagos desalarizados no integran el IBC, salvo que superen el límite del
40% o no se demuestre su carácter desalarizado. En el caso concreto, solo prosperaba
frente a Rocío Rocha Castañeda, pues se acreditó el pacto de desalarización y la
bonificación no superó el 40%; respecto de los demás trabajadores, no se probó el
carácter desalarizado o la UGPP no incluyó bonificaciones en el IBC.
9 Índice 034 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
10 Exp. 25185, C.P. Milton Chaves García.
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La UGPP no desconoció las novedades de retiro, pues en algunos casos tuvo en
cuenta los días efectivamente laborados y, en otros, no realizó los ajustes reprochados
por la demandante. Además, señaló que la jurisdicción contenciosa es rogada, por lo
que no podía estudiar períodos o trabajadores no individualizados en la demanda.
La demandante reportó dos veces al trabajador Carlos Torres Mesa en octubre de
2013, como si hubiera laborado 60 días, y la UGPP sumó ambos valores para
determinar el IBC. Como la planilla evidenciaba cotización por 30 días y uno de los
registros resultaba incompatible con la fecha de ingreso, es claro que sí existió
duplicidad.
El ajuste de la UGPP frente a Nelson Rodrigo Gaona Villalba es procedente, en tanto,
el trabajador devengó sueldo y horas extras, y estas últimas constituyen salario
conforme al artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, de modo que debían
integrar el IBC. Frente a los demás trabajadores no procedía análisis pues operó la
caducidad de la facultad sancionadora de la UGPP.
RECURSOS DE APELACIÓN
La demandante11 solicitó modificar la sentencia del Tribunal, con fundamento en los
siguiente argumentos: i) los funcionarios que profirieron los actos demandados
carecían de competencia, pues el Decreto 575 de 2013 fue expedido por fuera del
término fijado por el legislador y el Decreto Ley 169 de 2008 únicamente reglamentó
las funciones de la UGPP como entidad, más no las de sus dependencias o
funcionarios, y, además, asumieron funciones propias de los jueces laborales; ii) el
Tribunal incurrió en una omisión probatoria, toda vez que la demandante aportó medios
de prueba12 que sustentaban la improcedencia de los ajustes relacionados con pagos
desalarizados respecto de los períodos comprendidos entre mayo y diciembre de 2013;
y iii) la demandante efectuó correctamente las cotizaciones de sus trabajadores, las
cuales fueron liquidadas con base en los ingresos efectivamente percibidos por cada
uno de ellos.
La demandada13 solicitó revocar los numerales primero y segundo de la sentencia del
Tribunal y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a
la demandante, con fundamento en lo siguiente:
i) No operó la caducidad de la facultad fiscalizadora respecto de los períodos
fiscalizados de 2013, pues el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, vigente desde el 26
de diciembre de 2012, estableció un término de cinco años para que la UGPP iniciara
las acciones de determinación y sanción, contado desde la fecha en que el aportante
debió declarar y no declaró o declaró por valores inferiores, término que se interrumpe
con la notificación del requerimiento de información. En ese sentido, el Requerimiento
de Información núm. 20146203107491, notificado el 26 de junio de 2014, interrumpió
oportunamente el término respecto de las vigencias de enero a diciembre de 2013;
11 Índice 038 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
12 Medios magnéticos denominados «Sercapetrol Vs. UGPP» relacionado como prueba en el numeral catorce del acápite de
pruebas de la demanda.
13 Índice 037 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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ii) De acuerdo con el informe contable del 26 de mayo de 2025, suscrito por la
Subdirección Jurídica de Parafiscales, para los períodos fiscales de enero a abril de
2013 se presentaron correcciones posteriores a las planillas originales -las últimas
efectuadas después del 7 de junio de 2013-, las cuales reabrieron el término de firmeza
conforme al artículo 714 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión del artículo 156
de la Ley 1151 de 2007;
iii) Respecto de la trabajadora Rocío Rocha Castañeda, el Tribunal omitió valorar
adecuadamente el informe técnico-contable aportado por la UGPP, en el cual se
evidencia que el concepto «otras bonificaciones» fue registrado en los auxiliares
contables bajo la cuenta 6170950503, denominada «Bonos», y clasificado como gasto
de caja, sin que pueda establecerse con certeza su carácter desalarizado.
iv) Frente al trabajador Carlos Torres Mesa, contrario a lo sostenido por el Tribunal, no
existió novedad de ingreso en la PILA de octubre de 2013, pues esta fue reportada en
septiembre de 2013 y el retiro en noviembre del mismo año. Además, el aportante no
allegó prueba de nómina que permitiera verificar los días efectivamente laborados, las
novedades reportadas o los valores devengados durante octubre de 2013, razón por
la cual la planilla PILA no constituye, por sí sola, prueba suficiente de los hechos
discutidos.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante auto del 13 de febrero de 2026 se admitió14 el recurso de apelación y se
concedió el término previsto en los numerales 4 a 6 del artículo 247 de la Ley 1437 de
2011 para que los sujetos procesales se pronunciaran.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP en contra de
la demandante, en los cuales se determinó inexactitud y omisión en los aportes al SSSI,
en el periodo comprendido entre enero a diciembre del año 2013 e impuso sanciones.
De manera previa, la Sala advierte que en virtud de los artículos 320 y 328 de la Ley
1564 de 2012, el juez de segunda instancia debe ceñir su competencia a los puntos
efectivamente impugnados de la sentencia, dentro de los límites del debate procesal
previamente definido, por lo que le está prohibido examinar hechos, cargos o
pretensiones novedosas que no hayan sido sometidos a contradicción durante el
trámite inicial15. Acogerlos implicaría afectar los principios de congruencia, doble
instancia, contradicción y debido proceso, al privar a la parte contraria de la oportunidad
de ejercer una defensa plena frente a tales planteamientos16.
14 Índice 4 del expediente digital de esta Corporación.
15 Conforme a los artículos 162 y 173 de la Ley 1437 de 2011, las pretensiones y argumentos relevantes deben plantearse en la
demanda o en su reforma oportuna. Por ello, los planteamientos nuevos introducidos en los alegatos de conclusión son
extemporáneos y su estudio vulneraría el derecho de defensa, al no haber sido objeto de contradicción. Asimismo, el artículo 281
del CGP exige que la sentencia sea congruente con lo pedido y debatido, de modo que el a quo no debía, y así lo hizo, pronunciarse
sobre asuntos no planteados en la demanda ni en la contestación.
16 En el mismo sentido ver sentencias del 22 de abril de 2021 exp 25427; 20 de junio de 2024, exp. 28106 y del 15 de mayo de
2025 exp 29029 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello.
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En consecuencia, si bien la Sala examinará el cargo relacionado con la caducidad de
la facultad fiscalizadora respecto de los períodos fiscalizados en 2013, dicho análisis se
limitará a los argumentos planteados en la primera instancia. En ese sentido, no se
pronunciará sobre la incidencia que tendrían las correcciones efectuadas a las planillas
PILA originales en el cómputo del término de caducidad, toda vez que ese
planteamiento no fue discutido en primera instancia. En efecto, en la contestación de la
demanda el argumento de caducidad se circunscribió a sostener que el término se
interrumpía con la notificación del requerimiento de información y no con el
requerimiento para declarar y/o corregir, sin formular reparo alguno relacionado con las
correcciones realizadas a las PILA. Por tanto, este constituye un argumento nuevo,
ajeno al marco del debate fijado en primera instancia, cuyo estudio resulta
improcedente en esta sede.
Así las cosas, en los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes,
demandante y demandada, corresponde establecer, sin limitación17: i) si los
funcionarios de la UGPP tienen competencia para expedir los actos administrativos
demandados; ii) si operó la caducidad de la facultad de fiscalización de la UGPP
respecto de los períodos de enero a abril de 2013; iii) si el Tribunal incurrió en omisión
y/o indebida valoración probatoria respecto de los medios de convicción aportados para
acreditar el carácter desalarizado de los pagos efectuados; así como de las novedades
en las PILA para determinar diferencias entre los días laborados reportados y los
efectivamente cotizados.
i) Falta de competencia de los funcionarios de la UGPP y competencias
de los jueces laborales
El Tribunal concluyó que la UGPP tenía competencia para fiscalizar, determinar y
cobrar aportes al SSSI, conforme al artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Decreto
Ley 169 de 2008, el Decreto 575 de 2013 y el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. En
ese sentido, precisó que la Subdirección de Determinación estaba facultada para
proferir requerimientos y liquidaciones oficiales, y la Dirección de Parafiscales para
resolver los recursos de reconsideración; además, señaló que la UGPP no asumió
funciones jurisdiccionales laborales, pues podía analizar contratos y cláusulas para
establecer los factores integrantes del IBC.
Por su parte, la demandante sostuvo que los funcionarios que profirieron los actos
demandados carecían de competencia y que la UGPP asumió funciones propias de los
jueces laborales, pues el Decreto 575 de 2013 fue expedido por fuera del término
previsto por el legislador y el Decreto Ley 169 de 2008 únicamente reguló las funciones
de la entidad, mas no las de sus dependencias o funcionarios.
Para resolver el asunto, la Sala reitera, en lo pertinente, el análisis efectuado en las
sentencias del 26 de febrero de 202618, 23 de octubre de 202519, 15 de octubre de
202120, en las que se expuso que:
Los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 fueron expedidos por el Presidente de la
República en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la
17 Artículo 328 CGP: (…) Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido
al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
18 Exp, 30298, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
19 Exp, 28705, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
20 Exp. 23623, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
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Constitución Política, en concordancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, que
establece los principios y reglas generales para modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del
orden nacional. Así se desprende de la parte considerativa de dichos decretos, en la
que se invocan expresamente tales disposiciones como fundamento de competencia
para su expedición.
La remisión al artículo 189 de la Constitución Política y al artículo 54 de la Ley 489 de
1998 obedeció a lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007,
según el cual «la UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación
que en ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional».
Dicha facultad fue desarrollada inicialmente mediante los Decretos Ley 168 y 169 de
2008, expedidos dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley
1151 de 2007. Por su parte, los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 fueron proferidos
en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución
Política, relativa a modificar la estructura de las entidades y organismos administrativos
del orden nacional, con sujeción a los principios y reglas definidos por la ley.
Además, la competencia otorgada en la Ley 1151 de 2007, estaba dirigida a la
expedición de normas con fuerza de ley, condición que cumplen los Decretos Ley 168
y 169 de 2008, más no los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013.
En consecuencia, los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 -este último derogó el
primero- atribuyeron a la UGPP la competencia para fiscalizar y determinar las
contribuciones al Sistema de la Protección Social. En ese marco, la Subdirección de
Determinación de Obligaciones estaba facultada para proferir liquidaciones oficiales y
la Dirección de Parafiscales para resolver los recursos de reconsideración interpuestos
contra estas, como ocurrió en el caso concreto.
De otra parte, en relación con la presunta arrogación de competencias laborales, la Sala
reitera que la UGPP tiene competencia funcional para verificar la adecuada, completa
y oportuna liquidación y pago de aportes al Sistema de la Protección Social, de
conformidad con la Ley 1151 de 2007, los Decretos Ley 168 y 169 de 2008 y los
Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013.
Asimismo, en ejercicio de dichas facultades, la UGPP puede aplicar las normas
laborales pertinentes, entre ellas los artículos 127 y siguientes del Código Sustantivo
del Trabajo y el artículo 17 de la Ley 344 de 1996, así como las disposiciones que
regulan cada subsistema, no para resolver controversias entre empleadores y
trabajadores, sino para determinar, a partir del análisis probatorio, si determinados
pagos tienen el carácter de desalarizados para efectos de establecer la obligación de
aportar al SSSI. Ello comprende la valoración de los acuerdos celebrados entre las
partes, sin perjuicio de las competencias propias de la jurisdicción ordinaria laboral.
En consecuencia, no prosperan los cargos de apelación aquí analizados.
ii) Caducidad de la facultad fiscalizadora
El Tribunal señaló que a las PILA del año 2013 les era aplicable el término de cinco
años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, contado desde el vencimiento
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del plazo para declarar o desde la presentación de la declaración, y precisó que el acto
que impide la firmeza es el requerimiento para declarar y/o corregir -notificado el 7 de
junio de 2018-, no el requerimiento de información, por lo cual, la UGPP no podía
fiscalizar los períodos de enero a abril de 2013, por haber operado la caducidad de su
facultad sancionadora.
Por su parte, la demandada sostuvo que no operó la caducidad respecto de los períodos
de enero a abril de 2013, pues el término del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 se
interrumpe con la notificación del requerimiento de información -notificado el 26 de junio
de 2014-, en consecuencia, se interrumpió oportunamente el término respecto de los
períodos de enero a diciembre de 2013. De forma subsidiaria indicó que en todo caso
la demandante presentó correcciones posteriores a las planillas originales, las cuales
reabrieron el término de firmeza.
Para resolver el asunto, la Sala reitera, en lo pertinente, el análisis efectuado en las
sentencias del 12 de marzo de 202621 y 19 de julio de 202322, en las que se expuso
que:
Al regular la competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones
parafiscales de la protección social, el parágrafo segundo del artículo 178 de la Ley
1607 de 2012 dispuso que la UGPP podía iniciar las acciones de determinación de
aportes dentro de los cinco años siguientes, contados desde la ocurrencia de la
conducta fiscalizada.
Al respecto, en relación con el acto que interrumpe el conteo del término de cinco años
previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, esta Sala ha señalado que «el acto
que tiene la aptitud para impedir la caducidad de la potestad de gestión de la demandada es el
acto preparatorio previsto por la ley, esto es, el requerimiento para declarar y corregir»23.
En ese contexto, la decisión del Tribunal se ajusta plenamente al criterio reiterado de la
Sala, en la medida en que tomó como referencia la fecha de notificación del
requerimiento para declarar y/o corregir -7 de junio de 201824- para establecer si la
actuación administrativa fue expedida dentro del término de cinco años previsto en el
artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. En efecto, respecto de los períodos de enero,
febrero, marzo y abril de 2013, las respectivas planillas PILA fueron presentadas el 14
de febrero, 15 de marzo, 17 de abril y 9 de mayo de 2013. En consecuencia, la facultad
fiscalizadora de la UGPP respecto de dichos períodos vencía, respectivamente, el 14
de febrero, 15 de marzo, 17 de abril y 9 de mayo de 2018.
Sin embargo, el requerimiento para declarar y/o corregir únicamente fue notificado el 7
de junio de 2018, esto es, cuando ya había expirado el término legal para ejercer la
facultad de fiscalización frente a esos períodos. Por consiguiente, se configuró la
caducidad para los periodos comprendidos entre enero a abril de 2013. En
consecuencia, no prospera el reparo de apelación.
iii) Valoración probatoria
21 Exp. 30554, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
22 Exp. 26571, C.P. Wilson Ramos Girón
23 Op. Cit (22).
24 Índice 020 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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La demandante señalo que «(…) dentro de las oportunidades procesales para allegar medios
de prueba, lo cual se dio a través de la demanda, se allegó como material probatorio un medio
magnético denominado “Sercapetrol Vs. UGPP” (…) [r]elacionado como prueba en el numeral
catorce (14°) del acápite de pruebas (…)». Según la actora, dicho medio de prueba, cuyo
análisis fue omitido por el Tribunal, contiene los elementos que corroboran: i) el carácter
desalarizado de las bonificaciones y ii) el valor efectivamente percibido por los
trabajadores como contraprestación económica, el cual guarda correspondencia con la
base gravable liquidada para el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social.
La demandada sostuvo que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria,
toda vez que: i) omitió valorar el informe técnico contable aportado por la UGPP, el cual,
conforme con la naturaleza contable de los registros, acredita el carácter desalarizado
de las bonificaciones percibidas por la trabajadora Rocío Rocha Castañeda; y ii) en el
acervo probatorio no obra novedad de ingreso en la planilla PILA correspondiente al
mes de octubre de 2013 que justifique una diferencia entre los días laborados
reportados y los efectivamente cotizados respecto del trabajador Carlos Torres Mesa.
Omisión valoración de medios de prueba
Frente a los cargos de apelación propuesto por la demandante, la Sala advierte que no
le asiste razón, toda vez que los documentos y archivos que, según afirma, estaban
contenidos en el medio magnético denominado «Sercapetrol Vs. UGPP» no hacían parte
del acervo probatorio obrante en el expediente y, por ende, no podían ser objeto de
valoración por parte del Tribunal.
En efecto, conforme se observa en el índice 1 de SAMAI del Tribunal, la demanda fue
presentada de manera virtual el 14 de julio de 2020. En el numeral 14 del acápite de
pruebas, la demandante indicó que aportaba un «CD en el cual se encuentra análisis
realizado al SQL de resolución que resuelve recurso de reconsideración contra liquidación
oficial y se detallan cada uno de los cargos aquí expuestos», y precisó que, debido a que la
página web únicamente permitía cargar dos documentos en formato PDF, se limitaba
a señalar el enlace en el que reposaba el supuesto material probatorio, agregando que,
«una vez sea asignado el proceso a algún despacho remitiremos copia de los anexos».
No obstante, la Sala advierte que dicha manifestación no comporta, por sí sola, el aporte
efectivo de los medios de prueba anunciados, pues, dada la naturaleza virtual de la
radicación, el material probatorio contenido en un CD no se realizó con la presentación
de la demanda. Además, aunque la propia demandante anunció que remitiría
posteriormente copia de los anexos al despacho que asumiera el conocimiento del
proceso, lo cierto es que no obra constancia de que tal actuación hubiese sido realizada
en momento alguno dentro del trámite judicial.
Aunado a lo anterior, en el índice 27 de SAMAI obra el Auto del 11 de agosto de 2023,
mediante el cual el Tribunal decretó y tuvo como pruebas «las documentales allegadas
con el escrito de la demanda». Sin embargo, dentro del material efectivamente
incorporado al expediente no reposaban los documentos o archivos que, según la
demandante, estaban contenidos en el referido medio magnético o en el enlace
señalado en la demanda. Pese a ello, dicho auto no fue objeto de recurso alguno por
parte de la actora, circunstancia que evidencia su conformidad con la delimitación del
acervo probatorio efectuada por el Tribunal.
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En ese contexto, la Sala concluye que el Tribunal no omitió valorar pruebas
relacionadas con el carácter desalarizado de las bonificaciones o con la
correspondencia entre los valores efectivamente percibidos por los trabajadores y la
base gravable de los aportes al SSSI, pues tales elementos probatorios no fueron
oportunamente incorporados al expediente.
En consecuencia, no son procedentes los cargos de apelación formulados por la
demandante.
Carácter desalarizado de los aportes
El Tribunal señaló que, respecto de la trabajadora Rocío Rocha Castañeda, la UGPP
determinó el IBC con fundamento en la sumatoria del sueldo, las horas extras y las
«otras bonificaciones», pese a que dicha bonificación únicamente fue percibida en el mes
de agosto. Al respecto, advirtió que en la cláusula cuarta del contrato laboral se pactó
la desalarización de «los pagos que reciba el trabajador con ocasión de su contrato de trabajo
por concepto de (…) u otro beneficio otorgado por el [empleador] (…)». En ese contexto,
concluyó que la demandante acreditó el carácter desalarizado de dicho concepto, el
cual no superó el 40% de lo percibido por la trabajadora, razón por la cual no debía
integrar el IBC calculado frente a esta.
La demandada indicó que, de la revisión del auxiliar contable, se evidencia que el
concepto denominado «otras bonificaciones» fue registrado como un «gasto de caja». En
ese sentido, sostuvo que, conforme con su naturaleza contable, no es posible concluir
que corresponda a una bonificación de carácter desalarizada y, por tanto, dicho
concepto no debía integrar el IBC utilizado para determinar los aportes de la
trabajadora.
Al respecto, resulta pertinente traer a colación las reglas de unificación fijadas por esta
Sección en la sentencia del 9 de diciembre de 202125. En esa providencia, la primera
regla de unificación estableció que «[e]l IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social
(subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores
constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su
esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador». Esta regla
también resulta aplicable a los aportes con destino a las cajas de compensación
familiar, al SENA y al ICBF, en la medida en que la base gravable de dichos aportes
está integrada por los pagos que, conforme a la legislación laboral, tienen naturaleza
salarial.
A su turno, la segunda regla de unificación precisó que «[e]n virtud de los artículos 128 del
CST y 17 de la Ley 344 de 1996, los empleadores y trabajadores pueden pactar que ciertos
factores salariales no integren el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social». No
obstante, tales pactos de desvalorización: i) «no puede[n] exceder el límite previsto en el
artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, es decir, el 40% del total de la remuneración», conforme
a la tercera regla de unificación; y ii) «debe[n] estar plenamente probado[s] por cualquiera
de los medios de prueba pertinentes», de acuerdo con la cuarta regla de unificación.
25 Exp. 25185, C.P. Milton Chaves García.
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Con fundamento en las anteriores reglas de unificación, la Sala procede a examinar los
hechos y pruebas relevantes del caso concreto:
• En el archivo Excel «sustanciador rr» anexo a la resolución que resolvió el recurso
de reconsideración se evidencia la liquidación de los aportes al SSSI
correspondientes al mes de agosto de 2013 de la trabajadora Rocío Rocha
Castañeda. En dicho documento se observa que la UGPP tomó como IBC la
suma de $2.899.739 para los subsistemas de salud, pensión y riesgos
profesionales, y de $3.064.723 para los aportes con destino a las cajas de
compensación familiar, el SENA y el ICBF. Asimismo, se advierte que la
diferencia entre el aporte liquidado por la UGPP y el aporte pagado por la
demandante tuvo origen en una diferencia en el IBC de $563.100, valor que,
corresponde a pagos registrados bajo el concepto de «bonificaciones», los cuales
fueron adicionados por la Administración al IBC para efectos de la reliquidación
de los aportes.
• El Contrato individual de trabajo por obra o labor contratada suscrito entre la
demandante y la trabajadora Rocío Rocha Castañeda el 20 de septiembre de
2013, en cuyo encabezado se registra como fecha de ingreso el 20 de
septiembre de 2013 y en cuyo encabezado y cláusula cuarta se pactó lo
siguiente:
«CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO POR OBRA O LABOR
CONTRATADA
NOMBRE DEL EMPLEADOR: SERVICIOS DE CAMPO PETROLERO S.A.S.
SERCAPETROL SAS
NIT: 900.386.792-6
REPRESENTANTE LEGAL: JAVIER EDUARDO LARA PERDOMO
CÉDULA DE CIUDADANÍA NÚMERO: 7.693.213 de Neiva
DOMICILIO DEL EMPLEADOR: Km 2 Vía Funza Siberia Parque Industrial Perú
Bodega 2
NOMBRE DEL EMPLEADO: ROCHA CASTAÑEDA ROCIO
CÉDULA DE CIUDADANÍA NÚMERO: 1070704187 de LA VEGA
LUGAR DE RESIDENCIA: SAN FRANCISCO CUND
TELÉFONOS: 3208911036
CARGO A DESEMPEÑAR: MESERA
SALARIO: UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL
SEISCIENTOS TREINTA PESOS M/cte. ($1452630.oo)
FORMA Y PERIODO DE PAGO: MENSUAL
LUGAR DONDE DESEMPEÑARÁ SUS LABORES: OROCUÉ – CASANARE
FECHA DE INGRESO: 20 DE SEPTIEMBRE DE 2013
TÉRMINO DEL CONTRATO: POR LA DURACIÓN DE LA OBRA O LABOR
CONTRATADA.
(…) CUARTA (Salario, periodo y condiciones). EL EMPLEADOR cancelará al
TRABAJADOR, por la labor contratada en la cláusula primera del presente
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contrato, un salario mensual de UN MILLÓN CUATROCIENTOS CINCUENTA Y
DOS MIL SEISCIENTOS TREINTA PESOS M/cte. ($1452630.oo), pagaderos por
mensualidades vencidas los días 30 de cada mes. Dentro de este pago se
encuentra incluida la remuneración de los descansos dominicales y festivos de
que tratan los capítulos I y II del título VII del Código Sustantivo del Trabajo. “Las
partes, libre y de mutuo acuerdo pactan que no constituirán salario los pagos
enumerados en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por
el artículo 12 de la Ley 50 de 1990 efectuados por el EMPLEADOR y que el
TRABAJADOR reciba durante la vigencia del contrato de manera habitual u
ocasional por concepto de auxilios, dotaciones legales o extralegales, beneficios,
bonificaciones, gratificaciones, primas extralegales de vacaciones, servicios,
antigüedad, fin de año, o cualquier otra distinta de las anteriormente enunciadas
que llegaren a acordar convencional o extracontractualmente; así mismo, de
acuerdo con el artículo en cita, las partes acuerdan que no constituye salario, ni
se tendrá en cuenta como factor salarial, los pagos que reciba el trabajador con
ocasión de su contrato de trabajo por concepto de transporte, ni alimentación,
vestuario, habitación, dotación, u otro beneficio otorgado por el EMPLEADOR.”».
Una vez revisados los anteriores medios de prueba, la Sala advierte que el contrato
individual de trabajo aportado por la demandante no puede ser tenido como elemento
de convicción idóneo para acreditar el carácter desalarizado de la diferencia en el IBC
discutida en el presente asunto. En efecto, mientras el ajuste efectuado por la UGPP
corresponde al mes de agosto de 2013, el referido contrato registra expresamente como
fecha de ingreso de la trabajadora Rocío Rocha Castañeda el 20 de septiembre de
2013, esto es, con posterioridad al período fiscalizado objeto de discusión.
En ese contexto, las estipulaciones contenidas en la cláusula cuarta del contrato
relativas a la desalarización de determinados pagos no pueden extenderse ni
proyectarse respecto de un período anterior a la existencia del vínculo contractual
acreditado en el expediente. Así, el contrato carece de aptitud probatoria para
demostrar que las bonificaciones discutidas en agosto de 2013 tenían carácter
desalarizado, razón por la cual decae el sustento probatorio que sirvió de fundamento
al Tribunal para excluir dichos valores del IBC. Adicionalmente, en el expediente no
obra ningún otro contrato de trabajo vigente para el mes de agosto de 2013 que permita
determinar las condiciones de vinculación laboral de la trabajadora durante dicho
período.
Ahora bien, la Sala precisa que no resulta necesario efectuar un análisis adicional de
las demás valoraciones probatorias planteadas por la demandada en el recurso de
apelación, toda vez que la conclusión anteriormente expuesta resulta suficiente para
desvirtuar el fundamento probatorio tenido en cuenta por el Tribunal para excluir dichos
valores del IBC y, en consecuencia, acceder a lo pretendido por la entidad demandada
en este punto de la apelación.
En ese sentido, el reparo de apelación formulado por la demandada es procedente.
Novedades ingresos planillas PILA
El Tribunal indicó que a partir de lo informado por la demandante en su nómina de
trabajo se desprende que reportó dos veces al trabajador Carlos Torres Mesa en la
nómina del mes de octubre de 2013, asignándole en cada registro un IBC distinto,
situación que llevó a la UGPP a sumar ambos valores y determinar un sueldo de
$1.625.383. No obstante, consideró acreditado que existió una duplicidad en el reporte
de la información, pues no era posible que el trabajador hubiese laborado 60 días en
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un mismo mes. Además, advirtió que, conforme a la PILA, la empleadora efectuó
aportes por 30 días y sobre un IBC de $793.000, valor que coincidía con el registro en
el que el trabajador aparecía vinculado desde el 19 de septiembre de 2013, y no con
aquel que señalaba como fecha de ingreso el 17 de octubre de 2013.
La demandada indicó conforme al acervo probatorio, contrario a lo afirmado por el
Tribunal no existe novedad de ingreso en la planilla PILA del mes de octubre de 2013
del trabajador Carlos Torres Mesa. Por el contrario, la novedad de ingreso
correspondiente al trabajador fue reportada en septiembre de 2013, y su retiro se
registró en noviembre del mismo año, en ese sentido, no allegó prueba alguna de
nómina que permitiera verificar con certeza los días efectivamente laborados, las
novedades reportadas o los valores devengados por el trabajador durante el mes de
octubre de 2013.
Al respecto, una vez revisada la Planilla Resumen de Aportes en Línea correspondiente
al período octubre de 201326, la Sala constata que el trabajador Carlos Torres Mesa
registra marcada la novedad «I», correspondiente a ingreso al Sistema de Seguridad
Social. Asimismo, se evidencia que para dicho período se reportó un ingreso base de
cotización de $793.000 y un total de 14 días cotizados en los subsistemas de pensión,
salud, riesgos laborales y parafiscales.
En ese contexto, no es correcta la afirmación de la demandada según la cual no existía
novedad de ingreso en la planilla PILA del mes de octubre de 2013. Por el contrario, la
información reportada por la demandante da cuenta de la existencia de dicha novedad,
circunstancia que permitía al Tribunal contrastar la información contenida en la nómina
con los datos reportados al SSSI y concluir que existía duplicidad en los registros
utilizados por la UGPP para determinar el ingreso base de cotización del trabajador.
Adicionalmente, la Sala advierte que la información contable aportada por la
demandante, concretamente el balance consolidado correspondiente al año 201327,
registra en la cuenta 2505 -Salarios por pagar-, respecto del trabajador Carlos Torres
Mesa, un saldo por valor de $739.844 en el mes de octubre, suma que guarda
correspondencia con el ingreso base de cotización reportado en la PILA y que difiere
del valor determinado por la UGPP – $2.731.240-.
Por consiguiente, la Sala considera que el Tribunal valoró adecuadamente el material
probatorio obrante en el expediente al concluir que la información reportada respecto
del trabajador presentaba inconsistencias que evidenciaban una duplicidad en los
registros de nómina, sin que la demandada hubiera aportado elementos de convicción
suficientes para desvirtuar dicha conclusión.
26 Archivo Excel denominado «mafars 191», contenido en los antecedentes administrativos, índice 20 de SAMAI del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, ubicado en la carpeta «10. Octubre», subcarpeta «2013», carpeta «seguridad social», subcarpeta
«4. duplicados en nómina», carpeta «servicios campo petróleo» y subcarpeta «4. recurso de reconsideración».
27 Archivo Excel denominado «consolidado balances y auxiliares 2013», contenido en los antecedentes administrativos, índice 20
de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ubicado en la carpeta «4. duplicados en nómina», carpeta «servicios
campo petróleo» y subcarpeta «4. recurso de reconsideración».
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En consecuencia, el cargo no prospera.
Conclusión
La Sala confirmará la sentencia apelada en cuanto: i) reconoció la caducidad de la
facultad fiscalizadora de la UGPP respecto de los períodos de enero a abril de 2013; ii)
desestimó los cargos relacionados con la falta de competencia de la UGPP y la presunta
asunción de funciones jurisdiccionales; iii) concluyó que no existió omisión en la
valoración probatoria alegada por la demandante; y iv) consideró acreditada la
duplicidad en los registros de nómina del trabajador Carlos Torres Mesa. En
consecuencia, la Sala modificará la decisión del Tribunal en lo relacionado con la
trabajadora Rocío Rocha Castañeda, por cuanto no se acreditó que las bonificaciones
discutidas tuvieran carácter desalarizado para el período fiscalizado, razón por la cual
procede mantener el ajuste efectuado por la UGPP respecto de dicho concepto.
Condena en costas
De conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 de la Ley 1564 de
201228, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 201129, y
teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre
de 2025, en los casos en los que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá
abstenerse de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la Ley,
FALLA
1. Modificar el ordinal segundo de la sentencia del 15 de mayo de 2025, emitida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar
se dispone:
«SEGUNDO. – A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la firmeza de las
declaraciones privadas correspondientes a los periodos de enero, febrero, marzo y abril de
2013 por haber acontecido el fenómeno jurídico de la caducidad de la facultad fiscalizadora
de la UGPP.
Así, también ORDENAR a la UGPP reliquidar los aportes y las sanciones derivadas de los
actos parcialmente anulados, excluyendo del cálculo efectuado respecto del trabajador
Carlos Torres Mesa para el período de octubre de 2013 los valores derivados de la
duplicidad de registros de nómina identificada en esta providencia».
2. En lo demás se confirma la sentencia de primera instancia.
28 «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la
condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce
ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se impondrá la condena en costas cuando exista una parte vencida
en el proceso, independientemente de cuál sea la conducta de las partes. En este sentido, y conforme a la discrecionalidad que
confiere el ordinal 5.o del artículo 365 del CGP, no se impondrá la condena en costas cuando se declare la nulidad parcial de los
actos administrativos demandados».
29 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la
condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
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Radicado: 25000-23-37-000-2020-00256-01(30580)
Demandante: Servicios de Campo Petroleros S.A.S.
3. Sin condena en costas en esta instancia.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
MONTAÑO Salva voto parcial
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica:
http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/25000233700020200025601/A026FFC67DA2DC436995071594A470FE28490E3D281B57AF128506868461D005/2

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