Precedente judicial ejecución pagaré – Fecha Publicación: 22/10/2026

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Expediente: 11001-03-15-000-2026-04963-01
Demandante: Instituto Financiero del Casanare
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón
Bogotá, D.C., 22 de octubre de 2026
Referencia: Acción de tutela
Expediente: 11001-03-15-000-2026-04963-01
Demandante: INSTITUTO FINANCIERO DEL CASANARE
Demandada: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE Y OTRO
Temas: Contra providencias judiciales dictadas en proceso ejecutivo.
Defectos por violación directa de la Constitución, fáctico, sustantivo,
procedimental y por desconocimiento del precedente. Procedencia
de la acción de tutela. Ampara.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación presentada por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal
y el Tribunal Administrativo del Casanare contra la sentencia del 27 de julio de 2026,
dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió:
Primero: Conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare (IFC), por los motivos expuestos en esta
decisión.
Segundo: Dejar sin efectos el auto del 29 de enero de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de
Casanare, dentro del expediente con radicado núm. 85001-33-33-005-2025-00085-01, en atención a
las razones expresadas en esta decisión.
Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Casanare que, en el término de veinte (20) días hábiles
contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión en la que atienda lo
indicado en la parte considerativa de esta providencia.
Cuarto: Exhortar al Tribunal Administrativo del Casanare para que, en lo sucesivo, al decidir asuntos de
circunstancias similares tenga en cuenta las consideraciones normativas y jurisprudenciales expuesta
en esta providencia.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
El 25 de junio de 2026, en ejercicio de la acción de tutela, el Instituto Financiero del
Casanare, quien actúa a través de su gerente, pidió la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de los autos del 9 de
mayo de 2025 y del 29 de enero de 2026, dictados por el Juzgado Quinto Administrativo
de Yopal y el Tribunal Administrativo del Casanare, respectivamente, por medio de los
cuales se abstuvo de seguir adelante con la ejecución por la falta de configuración del
título ejecutivo complejo en el proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-005-2025-
00085-00/01.
2. Pretensiones
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de
Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO
QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 09 de mayo de 2025
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Demandante: Instituto Financiero del Casanare
y su confirmatorio, emitido el 29 de enero de 2026 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE
dentro del proceso 850013333005-2025-00085-00.
SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 09 de mayo de 2025 emitido
por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que
desató la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 29 de
enero de 2026 como medio de control dentro del proceso 850013333005-2025-00314-00, por
encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle mérito ejecutivo al
pagare 4110011 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la
ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de régimen civil; así como por defecto
sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical
y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la
Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE – IFC.
TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO
DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el
impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las
actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO
DEL CIRCUITO DE YOPAL, ordene seguir adelante en la ejecución, y mantenga las medidas cautelares
a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y en contra de la demandada MAIRA
ALEJANDRA MORENO BARRERA, dentro del proceso ejecutivo 850013333005-2025-00085-00,
adelante el proceso hasta su finalización, y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo
de procesos.
CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis10 o se extienda, respecto de
los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea
demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare como
título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas
circunstancias, así como ordenar al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL
y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en
las conductas que dieron origen a la presente acción.
QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de
tutela proferido.
(sic) para toda la cita.
3. Hechos
Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
El Instituto Financiero del Casanare (IFC) promovió demanda ejecutiva contra la señora
Maira Alejandra Moreno Barrera para que se ordenara el pago del capital pendiente por
pagar del pagaré 4110011 del 3 de junio de 2010, por un valor de $7.000.000.
La demanda, en un principio, se adelantó ante el Juzgado Primero Civil Municipal de
Descongestión de Yopal que, por auto del 12 de junio de 2013, libró mandamiento de
pago a favor del mencionado instituto y se decretaron medidas cautelares sobre los
bienes de la ejecutada.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Descongestión de Yopal, mediante auto del 21 de
enero de 2016, remitió el proceso ejecutivo al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal
para continuar el trámite en virtud del acuerdo PSAA15-10414 del 30 de noviembre de
2015 del CSJ y oficio CSJBPSA15-3436 del 9 de diciembre de 2015, procedente del
Consejo Superior de la Judicatura.
Luego, mediante proveído del 28 de noviembre de 2024, el Juzgado Primero Civil
Municipal de Yopal declaró la falta de competencia y, en consecuencia, ordenó remitir el
proceso a los juzgados administrativos de Yopal.
El 6 de febrero de 2025, el proceso fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo de
Yopal y se le asignó el radicado 85001-33-33-005-2025-00085-00, que, por auto del 09
de mayo de 2025: i) avocó el conocimiento del asunto y, ii) se abstuvo de seguir adelante
con la ejecución.
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Explicó que avocaría el conocimiento del asunto, toda vez que, la Corte Constitucional
había dirimido conflictos de competencias similares y había establecido que la
competencia era de la jurisdicción contenciosa administrativa. Que debía analizar
nuevamente la documentación allegada al proceso para determinar si existía o no título
ejecutivo, con fundamento en las normas que regían el asunto en la jurisdicción
contenciosa administrativa, que diferían de las aplicadas en la jurisdicción ordinaria.
Que el título era complejo y que no estaba debidamente integrado, porque no era
suficiente con que se aportara el título valor como garantía, sino que también era
necesario allegar el contrato fuente de esa garantía y los demás documentos que se
hubieren acordado para proceder con el desembolso respectivo. Que la parte ejecutante
había omitido acreditar la existencia de un título ejecutivo complejo porque no había
aportado el contrato, pues solo había allegado el pagaré y la carta de instrucciones,
documentos que por sí solos no contenían una obligación clara, expresa y exigible, que,
adicionalmente, habían sido aportados en copia simple, pese a que debieron ser
anexados en original.
Inconforme, la parte ejecutante presentó recurso de reposición y, en subsidio de
apelación, en los que señaló que, si bien no contaba con un contrato solemne o
independiente al título valor del pagaré, el contrato de mutuo se perfeccionaba con la
tradición, que en su caso era la entrega o desembolso de préstamo al deudor, por lo que
la obligación provenía de una suma de dinero recibida a título de mutuo con interés, por
lo que no era necesario un contrato escrito, dada la actividad comercial del instituto y la
existencia de otros documentos que daban origen al título valor, tales como el pagaré y
su carta de instrucciones, por lo que se trataba de una obligación clara, expresa y exigible
contenida en el pagaré.
Por proveído del 10 de diciembre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal no
repuso la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo.
El 29 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo del Casanare confirmó la decisión
apelada. Explicó que la acreencia plasmada en el pagaré objeto de ejecución había sido
adquirida a través de un contrato de mutuo o préstamo de consumo que no había sido
aportado, que el Instituto Financiero de Casanare se regía por las normas que regulan
las empresas industriales y comerciales del Estado, por lo que, de acuerdo con los
artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 39 de la Ley 80 de 1993, ese contrato debía constar
por escrito, porque de lo contrario no era posible determinar con certeza las obligaciones
contraídas.
Uno de los magistrados que integra el Tribunal Administrativo del Casanare salvó su voto,
al estimar que sí se debió librar mandamiento de pago, porque no se trataba de un título
complejo y porque el cambio de jurisdicción no podía alterar la naturaleza del derecho.
4. Fundamentos de la acción de tutela
De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumplía los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, por cuanto el asunto tenía relevancia constitucional dado que las autoridades
judiciales demandadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y
acceso a la administración de justicia, al desconocer la exigibilidad del título valor objeto
de la ejecución y restarle mérito ejecutivo al pagaré, pese a contener una obligación clara,
expresa y exigible; que había agotado todos los medios judiciales a su alcance; que no
habían transcurrido más de 6 meses desde la última decisión cuestionada y que la
solicitud de amparo no se erigía contra otra acción de tutela.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que las autoridades judiciales demandadas
incurrieron en los siguientes vicios de fondo:
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Violación directa de la Constitución porque desconocieron sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
Dijo que, de acuerdo con los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025 dictados por la
Corte Constitucional, el contrato de mutuo no debía constar por escrito, debido a que ese
contrato se perfeccionaba con la entrega de la cosa dada en préstamo, que la
mencionada corte había afirmado que ese tipo de pagarés prestaba mérito ejecutivo,
conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 297 del CPACA1.
Que las autoridades judiciales demandadas se sirvieron del referenciado auto para
avocar el conocimiento del asunto, pero desconocieron lo dicho por la Corte
Constitucional sobre la idoneidad del pagaré como título valor independiente que
prestaba mérito ejecutivo.
Que las decisiones cuestionadas transgredían el principio de buena fe, debido a que hace
varios años ha otorgado créditos sin constituir contrato de mutuo por escrito, porque los
asuntos judiciales que se presentaron con anterioridad al mencionado auto de 2024
fueron resueltos por los jueces civiles.
Que las autoridades judiciales demandadas le restaron mérito ejecutivo al título valor
presentado, le exigieron documentos imposibles de aportar materialmente y que, por la
naturaleza del negocio jurídico, no eran exigibles.
Defecto fáctico por indebida valoración probatoria del pagaré 4110011 y de la carta de
instrucciones aportada al proceso ejecutivo, que, según la parte actora, constituían un
título valor con una obligación clara, expresa y exigible, que, además, era simple y no
complejo.
Señaló que es una empresa industrial y comercial del Estado, regulada por la Ley 489 de
1998, que esa norma, en sus artículos 85 y 93, dispone que sus actividades se regulan
por el derecho privado. Que los créditos que había entregado correspondían a su
actividad propia y al giro ordinario de sus negocios, que, itera, su regulación es conforme
a derecho privado.
Que las autoridades judiciales demandadas se equivocaron al restarle mérito ejecutivo al
mencionado pagaré, pese a que contenía una obligación clara, expresa y exigible. Que
también se equivocaron al imponerle condiciones imposibles de cumplir, como que
aportara el contrato de mutuo por escrito y exigirle requisitos que la ley no contempla.
Que las decisiones de las autoridades judiciales demandadas implicaban que no pudiera
exigir el pago de obligaciones contenidas en pagarés. Que los contratos de mutuo se
perfeccionan con la entrega de la cosa y no resultaba necesario elevarse por escrito.
Que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 297, así como del numeral 5 del artículo
99 del CPACA2, el pagaré sí constituía un título valor exigible en la jurisdicción
contenciosa administrativa, debido a que era un acto proferido con ocasión de la actividad
contractual, que provenía del deudor.
1Artículo 297. Título ejecutivo.Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:
(…)
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán
mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través
del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato o cualquier acto proferido con ocasión de la
actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes
en tales actuaciones.
2 Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro
coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:
(…)
5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.
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Defecto sustantivo porque las autoridades judiciales demandadas omitieron aplicar el
artículo 297 del CPACA, que ordenaba que cualquier acto proferido con ocasión de la
actividad contractual constituía un título ejecutivo, como sería el caso del pagaré
4110011.
Manifestó que las decisiones cuestionadas eran una forma de torpedear el proceso
ejecutivo, porque no era necesario aportar el contrato de mutuo por escrito para librar
mandamiento de pago. Que, con lo anterior, las autoridades judiciales demandadas lo
que pretendían era abstenerse de tramitar su demanda ejecutiva.
Que también se inaplicó el artículo 299 ibidem, que ordenaba que se observaran las
reglas del CGP para tramitar los procesos ejecutivos ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Que las decisiones acusadas dejaron de apreciar que el contrato de mutuo
fue suscrito conforme a derecho privado, debido a su naturaleza jurídica, que esas
providencias no realizaron una interpretación sistemática de las normas aplicables al
caso concreto y contrariaron lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto A-2014
de 2024, lo que, a su juicio, vulnera sus garantías fundamentales reclamadas.
Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, debido a que las decisiones
cuestionadas vulneraron su derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia sin justificación constitucional y le exigieron formalismos que no contempla la ley,
puesto que el pagaré 4110011 sí prestaba mérito ejecutivo y por ello se debió librar
mandamiento de pago.
5. Intervenciones
La magistrada del Tribunal Administrativo del Casanare, ponente de la decisión del 29
de enero de 2026, señaló que no había vulnerado los derechos fundamentales de la parte
actora y que tampoco se configuraban los defectos alegados, debido a que la decisión
cuestionada fue proferida conforme al marco normativo, el material probatorio allegado y
la jurisprudencia aplicable al caso concreto.
Que el IFC era una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida
al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, previsto en la
Ley 489 de 1998. Que, por lo anterior, los contratos que celebre para el desarrollo de su
objeto se sujetaban al Estatuto General de la Contratación, como, según dijo, lo ordenaba
el artículo 93 ibidem.
Que, en ese orden, los contratos debían constar por escrito, en aplicación a lo dispuesto
en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, porque el negocio jurídico que subyacía al pagaré
que se pretendía ejecutar era un contrato estatal, por lo que se requería prueba de la
existencia de este, en los términos del artículo 75 ibidem.
Que, en las sentencias del 27 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado,
Sección Primera, en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2025-06405-00 y
del 28 de enero de 2026, proferida por el Consejo de Estado en la acción de tutela con
radicado 11001-03-15-000-2025-05581-01 y la sentencia del 17 de abril de 2026
proferida por la misma corporación Sección Tercera, Subsección C, en la acción de tutela
bajo radicado 11001-03-15-000-2026-01285-00, que tenían contornos fácticos y jurídicos
similares, se habían declarado improcedentes las solicitudes de amparo, por incumplir el
requisito de relevancia constitucional, por desconocer la residualidad de la acción de
tutela y la autonomía e independencia judicial; así como los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica, pretendiendo usarla como una instancia adicional.
El Juzgado Quinto Administrativo de Yopal remitió a la corporación el expediente del
proceso ejecutivo, sin pronunciarse respecto a los hechos y las pretensiones de la acción
de tutela.
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La señora Maira Alejandra Moreno Barrera no se pronunció, pese a que fue
debidamente notificada.
6. Sentencia Impugnada
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, amparó los derechos
fundamentales reclamados por la parte actora; dejó sin efectos el auto del 29 de enero
de 2026; ordenó al tribunal demandado dictar providencia de reemplazo y lo exhortó para
que, en lo sucesivo, decidiera los asuntos similares de acuerdo con las consideraciones
de esa providencia.
Señaló que, en primer lugar, se encontraba acreditado dentro del expediente que el
Instituto Financiero de Casanare era una empresa comercial y de gestión económica del
orden departamental, la cual se encuentra sometida al régimen jurídico de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa
y presupuestal, según lo previsto en el Decreto 10 de 1992, que fue modificado por el
Decreto 073 de 2002.
Que, de acuerdo con los estatutos del instituto y su naturaleza jurídica, su régimen
contractual se regía por las normas de derecho privado, al tener en cuenta que
desarrollaba actividades comerciales en competencia con empresas pertenecientes al
sector privado, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, modificado por
el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011.
Que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado que competían con particulares
o desarrollaban actividades en mercados regulados se encuentran exentas de contratar
bajo el Estatuto de Contratación de la Administración pública, por lo que su contratación
se regía por las normas de derecho civil y comercial. Que, no obstante, esas entidades
se encontraban obligadas a actuar bajo la observancia y respeto de los principios que
rigen la función administrativa, a fin de garantizar el interés general o público, sin que ello
implicara someterse a los procedimientos o modalidades de selección propios de la
contratación estatal.
Que el contrato de mutuo, conforme a la ley civil, se perfecciona con la sola entrega de
la cosa dada en préstamo, lo que no hacía necesario que el acuerdo de las partes
constara por escrito para que el negocio jurídico se configurara. Que el tribunal
demandado no realizó un estudio completo e integral de la normatividad que regula el
régimen contractual al que se encontraba sometido el IFC como empresa de gestión
económica departamental y la normatividad que regulaba el contrato de mutuo, que, por
el contrario, se limitó a interpretar de manera restrictiva y parcializada el artículo 93 de la
Ley 489 de 1998.
Que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, con lo que vulneró
los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia
de la parte actora, al no interpretar de manera adecuada e integral la normatividad que
regulaba su régimen de contratación.
7. Impugnación
El Juzgado Quinto Administrativo de Yopal impugnó y pidió que se revocara la sentencia
de primera instancia, para, en su lugar, denegar el amparo deprecado, al considerar que
no se vulneraron sus derechos fundamentales.
Sostuvo que las decisiones cuestionadas estaban debidamente motivadas y respaldadas
en la normativa aplicable y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal
Administrativo de Casanare. Que la controversia no giraba en torno a la naturaleza
jurídica del Instituto Financiero de Casanare, sino a la necesidad de acreditar la relación
contractual que dio origen a la obligación, pues consideró que el pagaré por sí solo no
constituía un título ejecutivo debidamente integrado.
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Que la sentencia de tutela confundió una diferencia de interpretación jurídica con un
defecto sustantivo, con lo que desconoció la existencia de posturas razonables sobre el
asunto.
El Tribunal Administrativo de Casanare impugnó la decisión, solicitó revocar la
providencia de primera instancia y que se declarara la improcedencia de la acción de
tutela o que se denegara el amparo de los derechos fundamentales invocados por la
parte actora.
Argumentó que la acción de tutela era improcedente por carecer de relevancia
constitucional, pues la controversia era de carácter económico y se pretendía utilizar este
mecanismo como una instancia adicional. Que su decisión estuvo debidamente
fundamentada en el material probatorio y la normatividad aplicable al caso, al considerar
que el pagaré presentado por el Instituto Financiero de Casanare debía estar
acompañado del contrato de mutuo que dio origen a la obligación, dada la naturaleza
pública de la entidad y las exigencias de la contratación estatal.
Que su interpretación estaba respaldada por pronunciamientos del Consejo de Estado
en casos similares, en los cuales se había sostenido que el juez constitucional no debía
sustituir el criterio jurídico del juez natural, salvo que este resulte arbitrario, irrazonable o
manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico.
II. CONSIDERACIONES
1. Problema jurídico y solución
Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por
la parte demandada, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera
instancia que amparó los derechos fundamentales del IFC.
La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, por cuanto el tribunal demandado
inobservó el precedente constitucional aplicable al caso concreto.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de
tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de
procedencia de tutela contra providencia judicial y (iii) el análisis del caso concreto.
2. De la acción de tutela contra providencias judiciales
La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los
requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal y se estudian
de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos
específicos4 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se
han superado los requisitos generales.
3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencia judicial
La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
3Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios
y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de
tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que
no se cuestione un fallo de tutela.
4Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación,
desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución.
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La relevancia constitucional se encuentra acreditada. Si bien la decisión de primera y
segunda instancia coincide en que no era procedente librar mandamiento de pago, lo
cierto es que lo alegado por la parte actora es que las autoridades judiciales demandadas,
al parecer, no tuvieron en cuenta lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA, con lo que
se trasgredirían sus derechos fundamentales; además, de encontrarse acreditados los
cargos alegados por la parte actora, estaríamos ante una genuina afectación al derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia, debido a que la entidad no podría
volver a presentar la demanda ejecutiva porque la acción estaría caducada.
La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez porque, de acuerdo con
la verificación del expediente del proceso ejecutivo, el auto del 29 de enero de 2026 fue
comunicado por correo electrónico del 30 de enero siguiente, de modo que fue
efectivamente notificado el 3 de febrero de 2026, y la demanda de tutela fue radicada el
25 de junio de 2026, esto es, cuatro meses y 22 días después, término que no supera los
seis meses fijados por la Sala Plena de esta Corporación para presentar acciones de
tutela.
La parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado
que promovió demanda ejecutiva y cuestiona el auto que confirmó la decisión de primera
instancia de no librar mandamiento de pago. Además, tampoco se evidencia la viabilidad
del recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, puesto que no
parece que pueda encuadrarse en alguna de las causales de procedibilidad previstas en
el artículo 250 del CPACA.
También se identifican los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho
fundamental; esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos
fundamentales invocados proviene de advertir que la autoridad judicial demandada
incurrió en violación directa de la Constitución, en defecto fáctico, sustantivo,
procedimental y por desconocimiento del precedente al dictar la providencia del 29 de
enero de 2026.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la parte actora cuestiona
los autos que no libraron mandamiento de pago en un proceso ejecutivo.
4. Análisis del caso concreto
La Sala empieza por precisar que, si bien la parte demandante cuestiona los autos del 9
de mayo de 2025 y del 29 de enero de 2026, dictados por el Juzgado Quinto
Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo del Casanare, respectivamente, por
medio de los cuales se dispuso abstenerse de seguir adelante con la ejecución por la
falta de configuración del título ejecutivo complejo en el proceso ejecutivo con radicado
85001-33-33-005-2025-00085-00/01, el análisis de los cargos propuestos se centrará en
la última providencia por ser la que decidió de manera definitiva sobre el asunto.
La Sala estudiará los cargos de manera conjunta porque apuntan a demostrar que sí se
debió librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-
005-2025-00085-00/01.
Para resolver tales cargos, la Sala estima necesario referirse a las actuaciones del
proceso ejecutivo, a las pruebas aportadas en ese proceso y al análisis realizado en la
providencia acusada.
El Instituto Financiero del Casanare (IFC) promovió demanda ejecutiva contra la señora
Maira Alejandra Moreno Barrera para que se ordenara el pago del capital pendiente por
pagar del pagaré 4110011 del 3 de junio de 2010.
La demanda, en un principio, se adelantó ante el Juzgado Primero Civil Municipal de
Descongestión de Yopal que, por auto del 12 de junio de 2013, libró mandamiento de
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pago a favor del mencionado instituto y decretó medidas cautelares sobre los bienes de
la ejecutada.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Descongestión de Yopal, mediante auto del 21 de
enero de 2016, remitió el proceso ejecutivo al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal
para continuar el trámite en virtud del acuerdo PSAA15-10414 del 30 de noviembre de
2015 del CSJ y oficio CSJBPSA15-3436 del 9 de diciembre de 2015, dictados por el
Consejo Superior de la Judicatura.
Mediante proveído del 28 de noviembre de 2024, el Juzgado Primero Civil Municipal de
Yopal declaró su falta de competencia y, en consecuencia, ordenó remitir el proceso a
los juzgados administrativos de Yopal.
El 6 de febrero de 2025, el proceso fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo de
Yopal y se le asignó el radicado 85001-33-33-005-2025-00085-00, que, por auto del 9 de
mayo de 2025: i) avocó el conocimiento del asunto y, ii) se abstuvo de seguir adelante
con la ejecución.
Manifestó que avocaría el conocimiento del asunto porque la Corte Constitucional había
dirimido conflictos de competencias en asuntos similares y había determinado que la
competencia era de la jurisdicción contenciosa administrativa. Que debía analizar
nuevamente la documentación allegada al proceso para determinar la existencia del título
ejecutivo, con fundamento en las normas que regían el asunto en la jurisdicción
contenciosa administrativa, que eran diferentes a las aplicadas en la jurisdicción
ordinaria.
Que el título era complejo y que no estaba debidamente integrado, debido a que no era
suficiente con que se aportara el título valor como garantía, sino que también era
necesario aportar el contrato fuente de esa garantía y los demás documentos que se
hubieren acordado para proceder con el respectivo desembolso. Que la parte ejecutante
había omitido acreditar la existencia de un título ejecutivo complejo, porque no aportó el
contrato, pues solo había allegado el pagaré y la carta de instrucciones, documentos que
por sí solos no contenían una obligación clara, expresa y exigible, que, adicionalmente,
habían sido aportados en copia simple, pese a que debieron ser anexados en original.
Inconforme, la parte ejecutante presentó recurso de reposición y, en subsidio de
apelación, en los que adujo que, si bien no contaba con un contrato solemne o
independiente al título valor del pagaré, el contrato de mutuo se perfeccionaba con la
entrega o desembolso del préstamo al deudor, por lo que la obligación provenía de una
suma de dinero recibida a título de mutuo con interés, por lo que no era necesario un
contrato escrito, dada la actividad comercial del instituto y la existencia de otros
documentos que daban origen al título valor, conforme al pagaré y su carta de
instrucciones, por lo que se trataba de una obligación clara, expresa y exigible.
Por proveído del 10 de diciembre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal no
repuso la decisión y concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo.
Ahora bien, en el auto del 29 de enero de 2026, el tribunal demandado explicó que la
acreencia plasmada en el pagaré objeto de ejecución había sido adquirida a través de un
contrato de mutuo o préstamo de consumo que no había sido aportado, que el Instituto
Financiero de Casanare se regía por las normas que regulan las empresas industriales y
comerciales del Estado, por lo que, de acuerdo con los artículos 93 de la Ley 489 de 1998
y 39 de la Ley 80 de 1993, ese contrato debía constar por escrito, porque de lo contrario
no era posible determinar con certeza las obligaciones contraídas.
Que, de conformidad con el numeral 3.º del artículo 297 del CPACA y el artículo 422 del
CGP, prestaban mérito ejecutivo los contratos y los documentos en que constaban sus
garantías, de los que se desprendiera una obligación clara, expresa y exigible. Que, en
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ese orden, se debía verificar si los documentos aportados configuraban un título ejecutivo
y, en caso afirmativo, si resultaba simple o complejo.
Que el IFC pretendía ejecutar el pagaré 4110011 y la carta de instrucciones, ambos del
3 de junio de 2010, que consideraba constitutivos del contrato de mutuo celebrado con la
señora Maira Alejandra Moreno Barrera.
Que el contrato de mutuo era un acuerdo de voluntades en el que debían quedar
plasmadas las obligaciones de las partes, que, al tener el IFC la calidad de entidad
pública, por disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, para librar mandamiento de
pago se requería que el título estuviera integrado no solo por el pagaré, sino también por
el contrato de mutuo.
Que, no obstante, se había aportado el pagaré, pero que ese documento no correspondía
al contrato de mutuo y del mismo no se desprendía su existencia ni los términos y
condiciones en las que se obligaban las partes, por lo que para conformar el título
ejecutivo se requería del contrato.
Que la parte ejecutante era una empresa de gestión económica de carácter
departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales
del Estado, contemplado en la Ley 489 de 1998, por lo que los contratos que celebra en
desarrollo de su objeto se sujetaban a las disposiciones del Estatuto General de la
Contratación, de acuerdo con el artículo 93 ibidem, por lo que debían constar por escrito,
en aplicación del artículo 39 de la Ley 80 de 1993, que, justamente porque el negocio
jurídico subyacente al título que pretendía ejecutarse era un contrato estatal, se requería
prueba de su existencia.
Que, si bien el pagaré respaldaba las obligaciones derivadas de un contrato celebrado
por una entidad estatal, lo cierto era que se debía verificar su existencia, con el propósito
de comprobar que las partes del pagaré fueran las mismas del contrato y que las
excepciones fueran oponibles en el proceso ejecutivo.
Que, en aplicación al criterio orgánico, correspondía a la jurisdicción contenciosa
administrativa conocer los procesos ejecutivos derivados de contratos en los que sea
parte una entidad pública, que por definición constituyen contratos estatales. Que, por lo
anterior, se requería demostrar la causa subyacente del origen público de los recursos,
pero que no se había allegado el contrato fuente de la obligación, por lo que no se
configuraba el título ejecutivo complejo que determinara el origen público de los recursos
que se pretendía ejecutar.
Que, en ese orden, el contrato era un presupuesto sine qua non, que no había sido
aportado, por lo que no resultaba posible determinar la constitución de aquel. Que, si bien
en la jurisdicción ordinaria el interesado podía acudir al proceso ejecutivo para obtener el
pago de una obligación contenida en un pagaré, ello no ocurría en la jurisdicción
contenciosa administrativa.
A partir de lo anterior, la Sala encuentra que el tribunal demandado incurrió en
desconocimiento del precedente constitucional aplicable al caso concreto. La Corte
Constitucional en el auto A-403 del 22 de julio de 2021 fijó la siguiente regla de decisión:
En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de
sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo
el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo,
(vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.
Por otro lado, en el auto A-554 del 19 de abril de 2023, esa misma Corte fijó como regla
de decisión que:
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas
que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre
que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera
y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con
los artículos 104 y 105 del CPACA.
De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional en el auto A-2014 del 4 de diciembre
de 2024 resolvió un conflicto de competencia entre un juzgado civil municipal de Yopal y
un juzgado administrativo de ese circuito judicial, relacionado con una demanda ejecutiva
elevada por el Instituto Financiero de Yopal (IFEY) contra dos personas naturales, con
base en un título valor representado en un pagaré y su correspondiente carta de
instrucción. En esa ocasión, el nombrado Tribunal Constitucional dijo:
25. El negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que pretende ejecutarse es un contrato estatal, por
lo que los procesos ejecutivos y controversias consecuencia del mismo son competencia de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. En efecto, la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue
en el marco del proceso ejecutivo está contenida en el pagaré No. 473, el cual al parecer se emitió como
consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y las personas naturales demandadas,
el cual, como indicó la parte actora, no consta por escrito. Esto último guarda lógica si se tiene en cuenta
que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498
de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus
funciones, actividades y/o comerciales y, por ende, en su contratación. De manera que, al momento de
autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito, pues
conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la
remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos
para el perfeccionamiento del negocio jurídico.
(…)
27. El pagaré No. 473 presta mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA. El título ejecutivo
base de la ejecución fue firmado por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo
celebrado con el IFEY, de manera que el pagaré No. 473 es un documento suscrito por una de las
partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en
contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se
refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA.>>
Al respecto, la Sala destaca que la Corte Constitucional en esas providencias señaló que
las demandas ejecutivas con contornos fácticos como el descrito en esta acción de tutela,
que se originen de controversias relacionadas con contratos suscritos por entidades
públicas que no fueran vigiladas por la Superintendencia Financiera y que esos contratos
no correspondan al giro ordinario de sus negocios serían de competencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa.
Siguiendo el desarrollo de la Corte Constitucional hecho en el auto A-2014 del 4 de
diciembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare es una entidad que se rige por el
derecho privado en el desarrollo de las actividades propias de su objeto, por lo que, es
posible que los contratos que celebra, pese a tener la calidad de estatales, se rijan por
las disposiciones del derecho privado, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley 489 de
19985, el parágrafo 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 19936 y el artículo 14 de la Ley 1150
de 20077.
5Artículo 85. Empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del Estado son
organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial
y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado, (…)
6Párrafo 1.º Los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las compañías de seguros y las demás
entidades financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.
7Artículo 14. Del Régimen Contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de
Economía Mixta, sus Filiales y Empresas con Participación Mayoritaria del Estado. Las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al
cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del
Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el
sector privado y/o público, nacional o internacional, o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la
Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes.
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Por lo anterior, la Sala advierte que, de acuerdo con el régimen jurídico de la entidad y
debido a que sus contratos se rigen por el derecho privado, era dable concluir, como lo
ha afirmado la Corte Constitucional, que la obligación que pretendía ejecutar la parte
actora se podría tratar de un título complejo integrado por un contrato de mutuo que no
necesariamente debía mediar por escrito.
Lo dicho cobra mayor relevancia si se considera que, de acuerdo con el Decreto Municipal
0073 de 2002 y el artículo 83 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Financiero de Casanare
es una empresa comercial de gestión económica, bajo el régimen de empresa industrial
y comercial del Estado, con personería jurídica, autónoma administrativa y presupuestal
y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación del Casanare,
que tiene por objeto, entre otros, <<(...)el desarrollo económico y social del Departamento y la región, mediante la gestión económica, la financiación para la ejecución de obras de infraestructura básica local, municipal, regional y departamental, a través de servicio de asesoría integral, financiera y de crédito y la inversión en programas y proyectos de desarrollo local, municipal, regional y departamental (...)>>.
Es una empresa que no está sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de
Colombia. Que conforme con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, el parágrafo 1 del
artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, esa entidad se
rige por el derecho privado en el desarrollo de las actividades propias de su objeto, en
ese orden, los contratos que celebran, pese a tener la calidad de estatales, se rigen por
las disposiciones del derecho privado.
Por lo tanto, la obligación cuyo cumplimiento se persigue en el proceso ejecutivo podría
tratarse de un título complejo contenido en el pagaré 4110011, el cual se profirió en razón
de un contrato de mutuo celebrado entre el Instituto Financiero de Casanare y la señora
Maira Alejandra Moreno Barrera y que no obra por escrito, pues la entidad ejecutante se
rige por el derecho privado en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones y
actividades comerciales.
Por lo anterior, era dable que no mediara un contrato escrito, puesto que, de acuerdo con
los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la entrega material de la cosa
dada en préstamo para el perfeccionamiento del contrato.
Por consiguiente, para la Sala, el tribunal demandado vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte
actora, por cuanto inobservó el precedente constitucional aplicable al caso concreto.
Se precisa que el amparo impone el deber de considerar las reglas fijadas por la Corte
Constitucional en el auto A-2014 de 2024, en especial, lo relacionado con que la
obligación cuyo cumplimiento se persigue en el proceso ejecutivo promovido por el
Instituto Financiero de Casanare se trata de un título valor contenido en el pagaré
4110011, el cual se profirió en razón a un contrato de mutuo celebrado entre el Instituto
Financiero de Casanare y la señora Maira Alejandra Moreno Barrera, el cual no obra por
escrito, pues la entidad demandante se rige por el derecho privado en lo relacionado con
el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales, por lo que era dable que no
mediara un contrato escrito, puesto que, de acuerdo con los artículos 2221 y 2222 del
Código Civil, bastaba con la entrega material de la cosa dada en préstamo para el
perfeccionamiento del contrato.
En consecuencia, las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia de
primera instancia, amparando los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso
a la administración de justicia de la parte actora.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de
la ley,
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Demandante: Instituto Financiero del Casanare
III. FALLA
1. Confirmar la sentencia impugnada que amparo los derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare
(IFC), por las razones expuestas dentro de la presente decisión.
2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del
Decreto 2591 de 1991.
3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado
4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador8
8 Con el propósito de asegurar la calidad lingüística y técnico-formal de la presente providencia, el despacho ponente,
a través de su grupo de sustanciación, como herramienta de apoyo a la gestión administrativa y judicial, empleó un
sistema de apoyo de inteligencia artificial Microsoft 365 Copilot (modelo GPT-4, desarrollado por OpenAI), con el único
propósito de efectuar una revisión ortográfica, gramatical y léxica del texto previamente elaborado por el funcionario
judicial. Para tal efecto, se utilizó un prompt estructurado en el que se asignó a la herramienta el rol de revisor lingüístico
y técnico-formal, con la instrucción precisa de identificar exclusivamente errores verificables de ortografía (tildes,
mayúsculas y puntuación), gramática (concordancia, régimen preposicional y sintaxis) y léxico (uso impropio de
palabras, ambigüedad semántica y términos fuera de contexto jurídico), tomando como referencia las reglas de la Real
Academia Española y los estándares de redacción judicial de las altas cortes colombianas. El prompt incluyó
restricciones expresas dirigidas a impedir que la herramienta formulara sugerencias de estilo, propusiera redacciones
alternativas, reescribiera párrafos, sugiriera versiones “mejoradas” del texto o emitiera valoración alguna sobre el fondo
jurídico, probatorio o argumentativo de la providencia, así como instrucciones sobre el formato de salida, consistente
en una tabla que individualizara cada hallazgo (página, párrafo, fragmento, tipo de error y explicación técnica). En todo
caso, se precisa que los hallazgos reportados por la herramienta fueron objeto de revisión, verificación y validación por
parte del funcionario judicial, quien determinó autónomamente la procedencia o improcedencia de cada ajuste, sin que
se hayan realizado transcripciones literales del contenido generado por la herramienta, ni se hayan incorporado al texto
reformulaciones de contenido, modificaciones argumentativas o reescrituras de pasajes, en tanto que el sistema se
utilizó exclusivamente como instrumento de control de calidad lingüística sobre un texto cuya redacción, estructura
argumentativa, valoración fáctica, análisis probatorio y motivación jurídica fueron elaborados íntegramente por el
funcionario judicial. Asimismo, se deja constancia de que no se introdujeron en la herramienta datos personales,
información sensible ni elementos de carácter reservado o confidencial de las partes o del proceso. Esta actuación se
realizó en cumplimiento de los principios jurídicos de debido proceso, transparencia, igualdad ante la ley y supervisión
judicial. Finalmente, el uso de dicha herramienta se enmarca en las finalidades autorizadas en los literales (a) del
numeral 4.1 y (q) del numeral 4.2 del artículo 4 del Acuerdo PCSJA24-12243 del 16 de diciembre de 2024, “por el cual
se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia
artificial en la Rama Judicial”.
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260496301/B11B66A3D0B63B67BCB7570EE7D77931C60B8FA58E1F77D6279F41EC0C56994B/2

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