Legalidad de sanción por desacato – Fecha Publicación: 29/10/2026

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06697-00
Demandante: Liliana Lugo Ovalle
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veintinueve (29) de oc tubre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-06697-00
Demandante: Liliana Lugo Ovalle
Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro
Temas: Tutela contra providencia judicial – Autos que impusieron
sanción por desacato – Defecto procedimental y violación
directa de la Constitución.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sala decide la acción de tutela presentada en nombre propio por la señora Liliana
Lugo Ovalle contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Cuarto
Administrativo de Yopal, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto
333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 21 de agosto de 2026, la accionante interpuso acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Casanare y el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal por estimar
vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a los principios de
legalidad, seguridad jurídica y separación funcional. En consecuencia, formuló las
siguientes pretensiones:
«SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS la providencia proferida el 26 de junio de 2026 por el
Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó, en grado de consulta, la sanción
impuesta dentro del incidente de desacato, por haberse configurado los defectos
procedimental absoluto, orgánico, sustantivo, fáctico, de desconocimiento del precedente
constitucional y de violación directa de la Constitución.
TERCERA. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS el auto de 24 de
junio de 2026, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal
declaró el desacato e impuso sanciones personales a las servidoras públicas de la DIAN
y de la CNSC, al encontrarse sustentado en una interpretación que modificó materialmente
el contenido de la sentencia de tutela del 9 de diciembre de 2025.
CUARTA. ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal que, si
considera necesario continuar el trámite incidental, profiera una nueva decisión respetando
estrictamente el contenido de la sentencia de tutela, la naturaleza jurídica del incidente de
desacato, la distribución constitucional de competencias entre la DIAN y la CNSC y la
jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional sobre los límites del desacato,
absteniéndose de incorporar obligaciones diferentes a las expresamente contenidas en el
fallo objeto de ejecución.
QUINTA. DECLARAR que el cumplimiento de la sentencia de tutela del 9 de diciembre de
2025 debía verificarse exclusivamente frente a las obligaciones expresamente impartidas
en su parte resolutiva y que la expedición del Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026, mediante
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el cual la CNSC declaró improcedente autorizar el uso de la lista de elegibles respecto de
las veintiséis (26) vacantes del Proceso de Selección DIAN 2676, constituyó una actuación
prevista por la propia sentencia, razón por la cual no podía ser utilizada como fundamento
para estructurar el incumplimiento del fallo ni para imponer sanciones por desacato.
SEXTA. ORDENAR el levantamiento inmediato de todas las consecuencias jurídicas
derivadas de las providencias anuladas, incluyendo las multas impuestas, las actuaciones
de cobro coactivo iniciadas con fundamento en ellas, las compulsas de copias y cualquier
otra actuación administrativa o judicial que tenga como causa las decisiones aquí
cuestionadas.
SÉPTIMA. ORDENAR que las actuaciones posteriores relacionadas con el cumplimiento
de la sentencia de tutela se desarrollen respetando la competencia constitucional de la
CNSC para decidir sobre la procedencia del uso de las listas de elegibles, la presunción
de legalidad de los actos administrativos que expida en ejercicio de dicha competencia y
los límites funcionales propios del incidente de desacato.
PRETENSIÓN SUBSIDIARIA. En caso de que el Honorable Consejo de Estado considere
que no procede dejar sin efectos la totalidad de las providencias demandadas, solicito
amparar el derecho fundamental al debido proceso y, como medida de restablecimiento,
dejar sin efectos exclusivamente la providencia del Tribunal Administrativo de Casanare
de 26 de junio de 2026 y el auto sancionatorio de 24 de junio de 2026, ordenando que se
profiera una nueva decisión en la que se valore integralmente el material probatorio
allegado por la DIAN, se determine el cumplimiento de las órdenes contenidas en la
sentencia con fundamento en su texto original y se respete la competencia constitucional
atribuida a la CNSC para adoptar la decisión administrativa correspondiente.
PRETENSIÓN FINAL. ORDENAR cualquier otra medida de protección que el Honorable
Consejo de Estado considere necesaria para garantizar la plena efectividad de los
derechos fundamentales vulnerados y evitar que el incidente de desacato continúe
utilizándose como un mecanismo para modificar el contenido material de las sentencias
de tutela, sustituir competencias constitucionalmente atribuidas a otras autoridades o
desconocer la presunción de legalidad de actos administrativos expedidos en ejercicio de
funciones constitucionales y legales.
• Dejar sin efectos los autos del 6 y 14 de agosto de 2025 proferidos en el marco del
incidente de desacato identificado con el radicado 05001333300120250008500.
• Inaplicar la sanción del 6 de agosto de 2025 confirmada por el Tribunal Administrativo de
Casanare al quedar plenamente demostrado que la entidad ha cumplido con acciones
positivas la orden judicial; tal como se ha evidenciado en las respuestas al incidente de
desacato. De igual modo, la entidad se comprometió a culminar todo el trámite de acuerdo
con el cronograma para el 17 de septiembre de 2025.
• Comunicar a las autoridades encargadas de la ejecución de las sanciones pecuniarias,
que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.
• Acatar y aplicar los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del
levantamiento de la sanción. (…)»
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
Del proceso de selección para proveer empleos del Sistema Específico de
Carrera Administrativa de la DIAN correspondiente a la Convocatoria DIAN 2022
Mediante el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022,
modificado por el Acuerdo No. 24 de 2023, la Comisión Nacional del Servicio Civil (en
adelante, CNSC) convocó el proceso de selección DIAN 2022 para proveer 4.700
vacantes definitivas del Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante,
DIAN). En ese proceso se ofertaron 83 vacantes del empleo Gestor II, Código 302,
Grado 2, OPEC No. 198419, en cuya lista de elegibles, adoptada mediante la
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Resolución 13250 del 5 de julio de 2024 y en firme desde el 16 de julio de 2024, la
señora Yesenia Estupiñán Patiño ocupó el puesto 361.
De la acción de tutela 85001-33-33-004-2025-00417-00/01
El 13 de enero de 2025, la señora Estupiñán Patiño promovió acción de tutela con el
fin de que le fueran amparados los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a cargos públicos por mérito, los cuales consideró vulnerados
por la DIAN. Como pretensión principal pidió que se ordenara el uso de la lista de
elegibles contenida en la Resolución 13250 del 5 de julio de 2024, cargo gestor II,
código 302, grado 2, OPEC 198419, ficha PC-GJ-3008, de manera que se nombrara
en estricto orden hasta agotarla.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, mediante fallo del 9 de diciembre de 2025,
resolvió:
«PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a cargos
públicos que le asisten a Yesenia Estupiñán Patiño, identificada con cédula de Ciudadanía
1116546866, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: ORDENAR a la DIAN que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes,
si no lo ha hecho, proceda a reportar y a hacer la correspondiente solicitud del uso de la lista de
elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, respecto de las vacantes definitivas
del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión Jurídica
del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN consistentes en -8 que se encuentran en
encargo, -9 en provisionalidad y -9 sin proveer, adicionales a los 187 establecidos inicialmente,
actuación que deberá ser comunicada a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan
actualmente dichos cargos.
TERCERO: ORDENAR que de manera conjunta, en aplicación de las competencias coordinadas, la
COMISIÓN NACIONAL DE SERVICIO CIVIL y la DIAN como autoridad nominadora aseguraren la
adecuada administración del sistema de carrera y garanticen el goce efectivo de los derechos
derivados de la inclusión en la lista de elegibles, procediendo a efectuar los respectivos reportes y
autorizaciones, de encontrarlos procedentes, sin superar el término de diez (10) días, desde que la
DIAN haga la correspondiente actuación, igualmente en caso de determinar improcedencia, deberá
expedir el debido acto administrativo motivado que así lo establezca, actuaciones que deberán ser
comunicadas a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan actualmente dichos cargos
(subrayado de la Sala).
(…)
SEXTO: INSTAR a la DIAN y la CNSC a que, de encontrar procedente, la existencia de cargos
equivalentes al de Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión
Jurídica del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN que puedan ser solicitados para
ser provistos a través de la lista de elegibles de la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, cumplan
con la carga procesal administrativa de ponerlas a disposición a efectos de su provisión evitando así
un desgaste en el erario público y la gestión humana, conforme a lo analizado por la Corte
Constitucional en sentencia C-197 de 2025.
SÉPTIMO: TENER como coadyuvantes a los señores Sindy Julieth Daza Daza, Golda Lida Movil
Pinzón, María del Pilar Parra Goyeneche, Jhonatan Delgado González, Merly Katherin Pérez
Gaspar, David Leonardo Cristancho Fernández y Edwin Evelio Hernández Torres».
En la parte motiva de la sentencia, el Juzgado constató que, de los 410 cargos
definitivos del empleo Gestor II en el área de Gestión Jurídica, «no existe autorización
para uso de listas en -8 que se hallan en encargo, -9 en provisionalidad y -9 sin proveer, bajo
la única indicación de que fueron reportadas para la convocatoria 2025». A partir de ello,
consideró que el empleo «tiene al menos 26 vacantes en las que no se está haciendo uso de la
lista de elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, bajo la explicación de que
serán objeto de la convocatoria 2025, luego resulta ser una restricción injustificada que contraría lo
dispuesto en el Acuerdo 19 de 16 de mayo de 2024 según el cual es obligación el reporte de la
información relativa a la provisión de las vacantes definitivas de empleos de carrera y de efectuar las
correspondientes solicitudes de uso de las listas de elegibles, así como lo establecido en el parágrafo
transitorio del artículo 36 del Decreto 927 de 2023 conforme al cual las listas de elegibles resultantes
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del proceso de selección deben utilizarse para proveer tanto las vacantes inicialmente ofertadas como
aquellas que surjan con posterioridad, siempre que correspondan a empleos iguales o equivalentes»
(Subrayado de la Sala).
Agregó que, de verificarse coincidencia entre las vacantes ofertadas en la
convocatoria DIAN 2676 y esas 26 vacantes, la entidad incurriría en el reproche
formulado por la Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 2025, «pues es deber
de la entidad proveer la totalidad de los cargos vacantes a la fecha con las listas vigentes».
En la conclusión, precisó que la DIAN vulneró los derechos de la accionante «por
cuanto, no demostró que haya reportado y solicitado uso de lista de elegibles para la totalidad
de los cargos existentes del empleo Gestor II», mientras que respecto de los cargos
señalados como equivalentes no encontró afectación.
La DIAN y las vinculadas Aydee Vega Rodríguez, Sindy Julieth Daza Daza y Leonor
Elvira Otero Nieto impugnaron.
La DIAN sostuvo que los empleos denominados Gestor II presentados como
equivalentes correspondían a fichas distintas del manual de funciones, que el empleo
de la OPEC 198419 solo contaba con cuatro vacantes definitivas ya reportadas y que
la posición de la accionante no le permitía acceder a las vacantes ofertadas ni a las
ampliadas.
Por su parte, las vinculadas, además de alegar coadministración y desconocimiento
del mérito, adujeron que, conforme al Decreto Ley 927 de 2023, las listas de elegibles
«solo pueden usarse para vacantes posteriores a la convocatoria y equivalentes, no
para cargos ocupados por encargo o provisionalidad», por lo que el juez habría
desconocido las reglas del artículo 36 de esa normativa (numeral 2.6.6).
Mediante sentencia del 22 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo del
Casanare confirmó la decisión impugnada. Como sustento de la decisión, el Tribunal
sostuvo que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-197 de 2025, declaró la
inexequibilidad del tercer inciso del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto
Ley 927 de 2023, según el cual «las listas de elegibles a que hace referencia el presente
parágrafo transitorio no podrán utilizarse si el empleo público se encuentra provisto mediante encargo
o provisionalidad. Estos cargos públicos deberán ser ofertados en una nueva convocatoria aplicando
las reglas previstas en este Decreto-Ley». Lo anterior, al considerar que dicha restricción
desconocía el principio constitucional del mérito, en la medida en que privilegiaba
formas transitorias de provisión del empleo público (encargo y provisionalidad) sobre
la provisión definitiva, por cuanto favorecía la permanencia indefinida de personas en
provisionalidad o encargo, en detrimento de los derechos de quienes superaban el
concurso público y ocupaban un lugar en la lista de elegibles.
En cuanto al alcance de las órdenes confirmadas, el Tribunal precisó que la orden de
reportar vacantes y solicitar autorización a la CNSC «no impone nombramientos
específicos ni selecciona perfiles; simplemente exige activar el procedimiento que el
ordenamiento prevé para hacer uso de la lista en empleos iguales o equivalentes y motivar en
debida forma las negativas»; que «la controversia sobre equivalencias no la resuelve el juez
sustituyendo la valoración técnica; lo que ordena es que la DIAN reporte y la CNSC verifique
y autorice con decisión motivada»; y que «lo que ordena la judicatura es la obligación de
tramitar esas autorizaciones y sustentar las negativas, no la equivalencia en abstracto ni
nombramientos concretos».
Primer incidente de desacato
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06697-00
Demandante: Liliana Lugo Ovalle
El 13 de enero de 2026, el señor Andrés Felipe Hernández Pardo, vinculado al
proceso, pidió abrir incidente de desacato contra la DIAN y la CNSC, solicitud a la que
se sumó la señora Estupiñán Patiño el 27 de enero siguiente. Al responder el
requerimiento del juzgado, la DIAN alegó imposibilidad de cumplir el fallo porque las
vacantes habían sido reportadas al proceso de selección DIAN 2676, convocado
mediante el Acuerdo 21 del 7 de noviembre de 2025, y la CNSC sostuvo que no podía
analizar la viabilidad del uso de la lista mientras la DIAN no reportara vacantes.
En auto de 27 de enero de 2026, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal dio
apertura al incidente de desacato formulado. Recibidas las respuestas respectivas,
ese juzgado, en providencia de 6 de febrero de 2026, advirtió que las funcionarias
responsables quedaron notificadas de la orden judicial impartida y se les requirió para
que aportaran pruebas del cumplimiento, pero no allegaron soporte mínimo que
permitiera acreditarlo. En consecuencia, decidió, entre otras disposiciones: (i) declarar
en desacato a la directora de Gestión Corporativa (E), a la subdirectora de Gestión del
Empleo Público y a la coordinadora de Selección y Provisión del Empleo, todas
funcionarias de la DIAN; (ii) ordenarles el cumplimiento inmediato a la orden de tutela
de 9 de diciembre de 2025; y (iii) sancionarlas con multa de cinco salarios mínimos
mensuales vigentes.
La anterior providencia se remitió al Tribunal Administrativo de Casanare para que la
revisara en grado de consulta. En auto de 13 de febrero de 2026, el Tribunal la
confirmó; consideró que las 26 vacantes, ocupadas en encargo o provisionalidad, no
se habían ofertado en la Convocatoria 2497 de 2022 por aplicación del inciso tercero
del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023, declarado
inexequible en la sentencia C-197 de 2025, de modo que no existía imposibilidad
jurídica para proveerlas con la lista vigente.
Segundo incidente de desacato
En el segundo incidente, abierto contra la CNSC por auto del 8 de abril de 2026, esa
entidad sostuvo que no podía autorizar el uso de la lista mientras la DIAN no reportara
las vacantes definitivas en el SIMO. En auto de 22 de abril de 2026, el Juzgado declaró
en desacato a la directora de Administración de Carrera Administrativa de la CNSC,
le impuso multa de cinco (5) smlmv y ordenó oficiar a la Fiscalía General de la Nación;
el Tribunal confirmó esa decisión el 27 de abril de 2026.
El juzgado encontró que, según la estructura orgánica de la CNSC, la encargada del
acatamiento de la orden judicial era la Dirección de Administración de Carrera
Administrativa de esa entidad, que no había autorizado el uso de la lista de elegibles
por requisitos temporales de disponibilidad jurídica, justificación que, a juicio del
despacho judicial, no tenía sustento porque las accionadas tuvieron conocimiento de
la decisión judicial, previo al proceso de inscripción de una nueva convocatoria, y pese
a ello desacataron la decisión de tutela.
La CNSC recurrió esa decisión y pidió la inaplicación y la nulidad de la sanción; el
Tribunal, en providencia de 5 de mayo de 2026, rechazó por improcedente la nulidad
y devolvió el expediente al a quo.
En auto de 7 de mayo de 2026, entre otras órdenes, el juzgado requirió a la CNSC
para que allegara al expediente la correspondiente autorización de las 26 vacantes
descritas en el oficio 100151185 – 0647 de 20 de febrero de 2026 remitido por la DIAN,
para el uso de la lista de elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de
2024 o en caso de determinar su improcedencia, la sustentara técnicamente mediante
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acto administrativo, que tendría que ser comunicado a los integrantes de las listas de
elegibles y quienes ocupan actualmente los cargos. Adicionalmente, se le indicó que,
de manera conjunta adoptaran las medidas para el cumplimiento de las órdenes
judiciales, lo anterior so pena de la apertura de un nuevo incidente de desacato en los
términos de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y del auto A-223 de 2009
de la Corte Constitucional.
Tercer incidente de desacato – radicado núm. 85001-3333-004-2025-00417-00/04
La DIAN, mediante Oficio No. 100151185-0647 del 20 de febrero de 2026, reportó a
la CNSC las 26 vacantes definitivas del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha
PC-GJ-3008, y solicitó el estudio de procedencia del uso de la lista de elegibles
contenida en la Resolución 13250 de 2024.
En respuesta al requerimiento del 7 de mayo de 2026, la Directora de Administración
de Carrera Administrativa de la CNSC expidió el Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026,
«[p]or el cual se declara la improcedencia de autorizar el uso de la lista de elegibles de la OPEC No.
198419 respecto de veintiséis (26) vacantes asociadas a las OPEC 236702, 236885 y 242662 del
Proceso de Selección DIAN 2676».
Con fundamento en una certificación técnica del 7 de mayo de 2026, el acto señaló
que las 26 vacantes «presentan fecha de generación anterior al 15 de febrero de 2023, pues
corresponden a fechas comprendidas entre el 22 de octubre de 2008 y el 1 de enero de 2023», y que,
conforme al numeral 24.6 del artículo 24 y al artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023,
«la posterioridad temporal constituye presupuesto normativo de procedencia» para el uso
de la lista.
Precisó que la decisión «no se fundamenta en el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo
36 del Decreto Ley 927 de 2023 declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-
197 de 2025», que «no tiene por objeto controvertir las decisiones judiciales adoptadas dentro del
trámite de tutela ni reabrir debates propios del incidente de desacato» y que su finalidad era
«ejecutar literalmente el numeral tercero del fallo de tutela, en el componente que ordenó expedir acto
administrativo motivado cuando se determinara la improcedencia de la autorización de uso de lista».
El 13 de mayo de 2026, con fundamento en la expedición de ese acto, la Directora de
Administración de Carrera Administrativa de la CNSC solicitó la inaplicación de la
sanción que le había sido impuesta.
Mediante auto del 9 de junio de 2026, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal negó
la inaplicación, al no advertir medidas conjuntas y coordinadas de la DIAN y la CNSC
para cumplir lo ordenado, y dispuso la apertura de un nuevo incidente de desacato, el
tercero promovido dentro de la acción de tutela, identificado con el radicado núm.
85001-3333-004-2025-00417-00/04.
Con ocasión de ese incidente de desacato, el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal,
mediante auto del 24 de junio de 2026, sancionó a la directora de Administración de
Carrera Administrativa de la CNSC y a tres funcionarias de la DIAN, entre ellas, a la
señora Liliana Lugo Ovalle, en calidad de Coordinadora de Selección y Provisión del
Empleo de la entidad, imponiéndole una multa de cinco (5) salarios mínimos legales
mensuales vigentes al día de su pago, suma que debería consignar de su propio
peculio y a favor del Consejo Superior de la Judicatura; y ordenándole el cumplimiento
inmediato de la sentencia del 9 de diciembre de 2025. En la misma providencia ordenó
oficiar a la Fiscalía General de la Nación para que adelantara las investigaciones
penales a que hubiera lugar.
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En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó
la sanción impuesta mediante providencia del 26 de junio de 2026.
El Tribunal advirtió que la DIAN y la CNSC sustentaban su actuación en el Auto No. 1
del 11 de mayo de 2026, que negó el uso de la lista por tratarse de vacantes generadas
con anterioridad a la convocatoria, discusión que ya había sido resuelta en los fallos
de tutela. Por ello encontró acreditado el elemento objetivo del desacato, pues las
entidades pretendían reabrir un debate definido por el juez constitucional en lugar de
cumplir la orden, sin acreditar una imposibilidad real, objetiva e insuperable. En cuanto
al elemento subjetivo, concluyó que el incumplimiento era atribuible a las funcionarias
incidentadas, quienes, pese a conocer la orden, insistieron en argumentos ya
analizados en decisiones previas, lo que evidenciaba falta de voluntad de cumplir el
fallo y no una imposibilidad real de hacerlo.
El 30 de junio y el 2 de julio de 2026, la CNSC y la DIAN pidieron la inaplicación de
las sanciones por cumplimiento integral de las órdenes, solicitudes que el Juzgado
negó por auto del 10 de julio de 2026, al no acreditarse gestión alguna posterior a la
providencia del 26 de junio de 2026.
Por último, las funcionarias de la DIAN sancionadas solicitaron la nulidad de la
providencia del 24 de junio de 2026, mediante la cual el Juzgado les impuso la
sanción, mientras que la directora de Gestión Corporativa de la DIAN pidió su
revocatoria. A su vez, la CNSC interpuso recurso contra el auto del 24 de junio de
2026 y solicitó la inaplicación de la sanción impuesta a la directora de Administración
de Carrera Administrativa de dicha entidad.
Mediante auto del 10 de agosto de 2026, el Juzgado rechazó por improcedentes las
solicitudes de nulidad y el recurso interpuesto contra la decisión de 24 de junio de
2026; negó las solicitudes de revocatoria y de inaplicación de la sanción; y exhortó a
las entidades accionadas para que cumplieran las obligaciones frente a las órdenes
impartidas en la sentencia de 9 de diciembre de 2025.
3. Argumentos de la acción de tutela
La parte actora consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en las
siguientes causales específicas:
• Defecto procedimental, en tanto modificaron el procedimiento constitucional, pues
las providencias proferidas en el incidente de desacato no se limitaron a verificar el
cumplimiento de la sentencia de tutela, sino que modificaron su alcance, pues, en
criterio de la parte actora, impusieron como obligatoria la autorización para utilizar
la lista de elegibles, pese a que la orden solamente exigía a la DIAN reportar las
vacantes y solicitar el uso de la lista de elegibles y a la CNSC determinar la
procedencia de dicha autorización, o en caso de concluir lo contrario, expedir el
respectivo acto administrativo motivado.
Según la accionante, dicha orden fue cumplida a cabalidad, pues, en efecto, la
DIAN reportó las vacantes y solicitó la autorización para utilizar la lista ante la
CNSC. Sin embargo, esta, por medio del Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026,
determinó que era improcedente acceder a dicha autorización para la provisión de
dichas vacantes por haber sido generadas con anterioridad a la convocatoria.
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• Defecto orgánico, debido a que asumieron competencias otorgadas por la
Constitución Política a la Comisión Nacional del Servicio Civil como autoridad
responsable de la administración y vigilancia de la carrera administrativa, al sustituir
el criterio técnico de esta sobre la procedencia del uso de la lista de elegibles, toda
vez que desconoció los efectos del Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026 y «convirtió
la existencia de las 26 vacantes en un mandato de utilización de la lista».
• Defecto sustantivo, por cuanto desconocieron el artículo 36 del Decreto Ley 927
de 2023 que establece que la lista de elegibles debe utilizarse en estricto orden
descendente para proveer vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria,
siempre que los requisitos y funciones del empleo sean los mismos o equivalentes.
Además, las providencias cuestionadas privaron de eficacia a un acto
administrativo proferido por la CNSC que goza de presunción de legalidad.
• Defecto fáctico, por omitir valorar de manera integral el material probatorio
determinante que acreditaba el cumplimiento de la orden de tutela, tales como «los
reportes de vacantes, las solicitudes de autorización, los memoriales e informes de cumplimiento,
las actas de las mesas técnicas y, particularmente, el Auto No. 1 de 11 de mayo de 2026».
• Desconocimiento del precedente constitucional, pues, a juicio de la tutelante,
la jurisprudencia constitucional establece que la finalidad del incidente de desacato
es exclusivamente garantizar la ejecución de las órdenes judiciales, por lo cual no
puede convertirse en un mecanismo para modificar, complementar o ampliar las
órdenes impartidas inicialmente en la sentencia.
• Violación directa de la Constitución, en tanto, en criterio de la accionante, las
sanciones fueron impuestas sin demostrar el componente subjetivo de la conducta,
en contravía de los principios de legalidad, debido proceso, juez natural,
responsabilidad subjetiva y separación funcional de competencias.
La tutelante sostuvo que fue sancionada sin que se individualizara una conducta
propia que demostrara una actuación deliberada, negligente o renuente frente al
cumplimiento de las órdenes judiciales, pues la medida se fundamentó en una
actuación administrativa de carácter interinstitucional. Por ello, consideró
vulnerados los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, al considerar que la
sanción fue impuesta sin respetar las garantías del debido proceso, la defensa y la
contradicción.
4. Trámite previo
El despacho sustanciador, mediante auto del 26 de agosto de 2026, negó la solicitud
de medida provisional consistente en la suspensión del trámite incidental y de los
efectos de las providencias cuestionadas mientras se decide la presente acción de
tutela. Asimismo, por medio de la misma providencia, admitió la acción de tutela y
ordenó notificar a la demandante, al Tribunal Administrativo de Casanare y al Juzgado
Cuarto Administrativo de Yopal, en condición de demandados; y a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Comisión Nacional del Servicio Civil
(CNSC), a los señores Yesenia Estupiñán Patiño, Elda Francy Vargas Bernal, María
Teresa López Peñuela, Edna Patricia Ortega Cordero, Andrés Felipe Hernández
Pardo, Sindy Julieth Daza Daza, Golda Lida Movil Pinzón, María del Pilar Parra
Goyeneche, Jhonatan Delgado González, Merly Katherin Pérez Gaspar, David
Leonardo Cristancho Fernández, Edwin Evelio Hernández Torres, Aydee Vega
Rodríguez y Leonor Elvira Otero Nieto, en calidad de terceros con interés.
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5. Oposiciones
El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal sostuvo que la presente acción de tutela
no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto la accionante
además de no acreditar la vulneración de algún derecho fundamental, pretende
cuestionar las decisiones sancionatorias adoptadas en su contra dentro del trámite del
incidente de desacato y manifestar su inconformidad con la interpretación que los
jueces del trámite incidental realizaron del fallo de tutela y del cumplimiento de las
órdenes allí impartidas. En consecuencia, consideró que la acción de tutela resulta
improcedente, toda vez que la parte actora busca reabrir un debate ya decidido por
las autoridades judiciales competentes y convertir esta acción constitucional en una
instancia adicional.
En cuanto al caso concreto, sostuvo que las órdenes impartidas en los fallos de tutela
exigían que la CNSC y la DIAN aseguraran la adecuada administración del sistema
de carrera y garantizaran el goce efectivo de los derechos derivados de la lista de
elegibles vigente, en prevalencia del principio constitucional de acceso a cargos
públicos por mérito. En ese contexto, afirmó que, con la expedición del Auto No. 1 del
11 de mayo de 2026, las autoridades incidentadas mantuvieron las razones que ya
habían sido descartadas por los jueces de tutela, pues continuaron insistiendo en que
las 26 vacantes habían sido incorporadas a la convocatoria DIAN 2025, pese a que
en las sentencias se había considerado inadmisible utilizar una nueva convocatoria
para proveer cargos respecto de los cuales existía una lista de elegibles vigente. De
esta manera, estimó que la imposibilidad de usar dicha lista, alegada por las
entidades, no era de recibo y que insistir en ese argumento constituía un
incumplimiento de las órdenes judiciales.
Asimismo, informó que las providencias cuestionadas fueron proferidas en el tercer
incidente de desacato y que, en los anteriores trámites, el Tribunal había confirmado
las sanciones impuestas. Agregó que, ante la persistencia de los mismos argumentos
por parte de las autoridades incidentadas, el ad quem había estimado que tal conducta
empezaba a «lindar» con el tipo penal de fraude a resolución judicial.
6. Intervención de los terceros con interés
La CNSC alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las
pretensiones de la solicitud de amparo se encuentran dirigidas a controvertir las
actuaciones adelantadas por el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado
Cuarto Administrativo de Yopal dentro del incidente de desacato con radicado núm.
85001-33-33-004-2025-00417-00. En consecuencia, solicitó su desvinculación del
presente trámite constitucional.
La DIAN, en calidad de tercero con interés, coadyuvó las pretensiones de la presente
acción de tutela. Para ello, solicitó amparar los derechos fundamentales invocados por
la accionante y dejar sin efectos las decisiones sancionatorias proferidas dentro del
incidente de desacato objeto de la tutela de la referencia.
Sostuvo que la orden de tutela no consistió en autorizar el uso de la lista de elegibles
respecto de 26 vacantes, sino que dispuso que la DIAN reportara las vacantes y
solicitara a la CNSC el análisis de procedencia correspondiente, con la posibilidad de
que esta última autorizara el uso de la lista o, si lo consideraba improcedente,
expidiera un acto administrativo motivado.
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Indicó que la DIAN cumplió las obligaciones que le fueron impuestas, pues identificó
y reportó las 26 vacantes mediante el Oficio No. 100151185-0647 del 20 de febrero
de 2026, solicitó el estudio de procedencia y realizó las comunicaciones exigidas a los
interesados. Posteriormente, la CNSC, mediante Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026,
concluyó que no procedía autorizar el uso de la lista para dichas vacantes.
Afirmó que las autoridades judiciales que tramitaron el incidente de desacato
modificaron el alcance de la sentencia de tutela, al interpretar que esta imponía la
obligación de autorizar el uso de la lista de elegibles para proveer las 26 vacantes
identificadas, cuando contemplaba una obligación de analizar su procedencia y
adoptar la decisión correspondiente, actuación de competencia exclusiva de la CNSC.
En ese contexto, sostuvo que las providencias cuestionadas desconocieron la
distribución de competencias entre dicha entidad y la DIAN y vulneraron los derechos
al debido proceso, defensa y seguridad jurídica de la accionante, al sancionarla por el
incumplimiento de una obligación no prevista en el fallo de tutela, sin acreditar la
existencia de una conducta dolosa, negligente o renuente que permitiera atribuirle
responsabilidad subjetiva por una decisión cuya adopción dependía de otra autoridad
administrativa.
La señora María Teresa López Peñuela, en condición de servidora de la DIAN,
solicitó ser considerada como coadyuvante, en razón de que fue una de las personas
sancionadas mediante las providencias cuestionadas en esta acción constitucional.
En consecuencia, pidió el amparo de los derechos invocados y dejar sin efectos las
providencias del 24 y 26 de junio y del 10 de julio de 2026, en cuanto mantuvieron la
sanción impuesta en su contra. Asimismo, solicitó que se ordenara el levantamiento
de todas las consecuencias jurídicas derivadas de dichas providencias.
El señor Jesús María Ocampo Álzate, en calidad de tercero interesado, pidió declarar
la improcedencia de la presente acción de tutela, por cuanto esta no procede contra
providencias proferidas en otras acciones de tutela o incidentes de desacato por
incumplimiento de fallos de tutela. Aunado a ello, sostuvo que la accionante pretende
usar esta acción constitucional como una instancia adicional, pues pretende reabrir un
debate jurídico y probatorio ya definido por los jueces de la causa.
Argumentó que, de conformidad con el inciso 2 del artículo 36 del Decreto 927 de
20231, «[l]a lista de elegibles deberá ser utilizada en estricto orden descendente para vacantes
generadas con posterioridad a la convocatoria (…)». En ese contexto, la DIAN reportó 26
vacantes definitivas en el empleo de Gestor II Código 302 Grado 02, generadas con
anterioridad al 15 de febrero de 2023, fecha de publicación de la Convocatoria 2497
de 2022, en la que participó la señora Estupiñán Patiño. En consecuencia, señaló que
estas no podían ser provistas con las personas integrantes de la lista de elegibles
conformada mediante la Resolución No. 13250 del 5 de julio de 2024, en la cual se
encuentra incluida la señora Estupiñán Patiño.
La señora Leonor Elvira Otero Nieto solicitó declarar improcedente la presente
acción de tutela, en atención al carácter excepcional y subsidiario de este mecanismo
constitucional, toda vez que no se advierte una circunstancia excepcional que amerite
su procedencia.
1«Por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial -DIAN
y la regulación de la regulación de la administración y gestión de su talento humano».
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Adicionalmente, consideró que no se evidenció la vulneración concreta de algún
derecho fundamental, por lo cual, ante la inconformidad con lo decidido por las
autoridades judiciales accionadas, la accionante pretende convertir a la acción de
tutela en una instancia adicional para cuestionar las decisiones judiciales que
resultaron desfavorables a sus intereses.
Las demás autoridades y personas vinculadas guardaron silencio, pese a haber
sido notificadas en debida forma.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando
se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional2, para lo cual
aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590
de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado,
mediante el empleo de las causales generales3 y específicas4 de procedencia de la
acción de tutela.
Problema jurídico
2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento
de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha
advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad – sentencia de 31 de julio
de 2012 – se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que
resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento
jurisprudencialmente. (Se destaca)
3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la
parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de
los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi)
decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental
y, (viii) violación directa de la Constitución.
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Corresponde a la Sala determinar si el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y el
Tribunal Administrativo de Casanare vulneraron los derechos fundamentales
invocados por la señora Liliana Lugo Ovalle, al proferir i) el auto del 24 de junio de
2026, que la sancionó por desacato en su condición de Coordinadora de Selección y
Provisión del Empleo de la DIAN; ii) la providencia del 26 de junio de 2026, que
confirmó esa sanción en grado jurisdiccional de consulta; y iii) el auto del 10 de agosto
de 2026, que negó las solicitudes de revocatoria y de inaplicación de la sanción.
La Sala anticipa que negará el amparo porque no se configuraron los defectos
alegados. Si bien la accionante invoca los defectos procedimental, orgánico,
sustantivo y fáctico, el desconocimiento del precedente y la violación directa de la
Constitución, los cinco primeros parten de un mismo presupuesto, esto es, que las
autoridades judiciales accionadas modificaron el alcance de las órdenes impartidas
en la sentencia de tutela y, con ello, desbordaron los límites del incidente de desacato.
Por esa razón serán analizados de manera conjunta a partir del defecto procedimental.
Por otro lado, la violación directa de la Constitución se examinará por separado, pues
se funda en la supuesta imposición de la sanción sin acreditar el elemento subjetivo
del desacato.
Para el efecto, la Sala se referirá a (i) la procedencia de la acción de tutela contra
fallos de tutela y actuaciones surtidas en ese trámite; (ii) el cumplimiento de los
requisitos de procedencia excepcional de la tutela contra las providencias que
resuelven un incidente de desacato; (iii) el defecto procedimental en el caso concreto;
y (iv) la violación directa de la Constitución en el caso particular.
Previamente, la Sala resolverá la solicitud de desvinculación presentada por la
Comisión Nacional del Servicio Civil y la solicitud de coadyuvancia formulada por la
señora María Teresa López Peñuela.
Cuestiones previas
De la solicitud de desvinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil
La Comisión Nacional del Servicio Civil solicitó su desvinculación de la presente acción
de tutela, al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto
las pretensiones están dirigidas a controvertir las decisiones adoptadas por el Tribunal
Administrativo de Casanare y el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal dentro del
incidente de desacato con radicado núm. 85001-33-33-004-2025-00417-00/04.
Al respecto, la Sala advierte que esa entidad no fue vinculada al presente trámite en
calidad de accionada, sino como tercero con interés, dado que fue destinataria de las
órdenes impartidas y sujeto pasivo de los incidentes de desacato dentro del proceso
de tutela 85001-33-33-004-2025-00417-00/01/04, en el que se profirieron tanto los
fallos de tutela como las providencias objeto de cuestionamiento en esta acción
constitucional, mediante las cuales se impusieron las sanciones por desacato aquí
controvertidas. En consecuencia, se denegará su desvinculación.
De la solicitud de coadyuvancia de la señora María Teresa López Peñuela
La señora María Teresa López Peñuela, servidora de la DIAN sancionada en el mismo
incidente de desacato, pidió ser reconocida como coadyuvante de la accionante y,
además, solicitó que se dejaran sin efectos las providencias del 24 y 26 de junio y del
10 de julio de 2026, en cuanto mantuvieron la sanción impuesta en su contra, y que
se levantaran todas las consecuencias jurídicas derivadas de ellas.
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La Sala la reconocerá como coadyuvante, pero esa intervención se limita a respaldar
las pretensiones de la señora Liliana Lugo Ovalle y no la habilita para formular
reclamaciones propias ni para obtener un pronunciamiento sobre su situación
particular, pues ello equivaldría a tramitar una nueva tutela y desvirtuaría la naturaleza
de la figura. Por ello, la Sala no se pronunciará sobre la sanción impuesta a la señora
López Peñuela ni sobre las pretensiones que formuló respecto de su propia situación.
En consecuencia, no se accederá a su solicitud de dejar sin efectos las providencias
en cuanto la sancionaron, pues, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, cada persona debe reclamar la protección de sus propios
derechos y la coadyuvancia no puede ampliar ni modificar las pretensiones de la
demanda. Lo anterior, sin perjuicio de que interponga su propia acción.
(i) De la procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela y actuaciones
del proceso de tutela
De conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional5, la acción de
tutela es improcedente para estudiar providencias que, igualmente, se profieran dentro
de trámites de tutela, pues ello constituye un requisito general que debe superarse.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha admitido de manera excepcionalísima casos
en los que es procedente la acción de tutela cuando las pretensiones están
encaminadas a la protección al debido proceso6.
En sentencia SU – 627 de 2015, la Corte Constitucional unificó la jurisprudencia
respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra
actuaciones de los jueces de tutela anterior o posterior a la sentencia.
Esto es, fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias
dictadas en el trámite de la acción de tutela, según tres hipótesis: (i) cuando la tutela
se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto; (ii) cuando se dirige
contra una decisión anterior al fallo y (iii) cuando se efectúa en contra de una decisión
posterior7.
Respecto al cuestionamiento de decisiones proferidas con posterioridad a la sentencia
de tutela, señaló:
«4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela
diferentes a la sentencia, se debe distinguir si estas acaecieron con anterioridad o con
posterioridad a la sentencia.
(…)
4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr
el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela
no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental
que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen
los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
5 La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU-1219 de 2001 y se reiteró, entre
otras, en las Sentencias T- 021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002; T-200, T-502 y T-1028 de 2003;
T528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-
151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T208 de 2013.
6 Sentencia T – 162 de 1997
7 Reiterada en sentencia T-322 de 2019.
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providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera
excepcional».
(Negrita y subraya fuera del texto)
Posteriormente, la Corte Constitucional, en sentencia SU-034 de 2018, estableció
como requisitos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra las
providencias que resuelven un incidente de desacato, los siguientes:
«i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que
la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite incluido
el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso.
ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales
específicas (defectos).
iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo
planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer
a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no
puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato
y que el juez no tenía que practicar de oficio».
En consecuencia, durante el trámite del incidente de desacato no es procedente
reabrir el análisis de aspectos que comprometan la ratio decidendi del fallo de tutela
original. Es decir, el juez constitucional debe limitarse exclusivamente a examinar la
actuación dentro del incidente, sin revaluar los fundamentos del fallo de tutela que lo
originó, en respeto del principio de cosa juzgada.
(ii) Del cumplimiento de los requisitos para la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra las providencias que resuelven un incidente de desacato
La Sala anota que, en los términos de la sentencia SU-034 de 2018, se encuentran
satisfechos los requisitos de procedencia excepcional para cuestionar decisiones
proferidas en el marco de incidentes de desacato, como se pasa a explicar.
En primer lugar, se advierte que la decisión dictada en el trámite de desacato se
encuentra ejecutoriada, pues la providencia que confirmó la sanción en grado
jurisdiccional de consulta constituyó la decisión definitiva, en la medida en que fue la
que concluyó que existió un incumplimiento de la orden de tutela.
Dicha providencia fue proferida el 26 de junio de 2026 y notificada el 30 de junio de
2026. Adicionalmente, mediante providencia del 10 de agosto de 2026, notificada ese
mismo día, el juez de primera instancia negó las solicitudes de inaplicación y de
revocatoria de la sanción impuesta. Por ende, no queda duda de que la decisión se
encuentra «ejecutoriada».
En segundo lugar, se cumple con los requisitos generales de procedencia, porque la
parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al
acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, a la defensa y a los
principios de legalidad, seguridad jurídica y separación funcional; se sustentan con
suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos
derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los
cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la providencia cuestionada.
Tampoco se advierte que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional,
pues, en principio, la solicitud de amparo no se encuentra dirigida contra el fallo de
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tutela que accedió a las pretensiones, sino contra la providencia que confirmó la
sanción por desacato de la orden impartida, así como contra la que negó la
inaplicación y revocatoria de dicha sanción.
Además, de configurarse alguno de los requisitos especiales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, se vería comprometido el derecho fundamental
al debido proceso de la parte actora, en tanto alega la supuesta modificación del
alcance de la orden de tutela en el trámite del incidente de desacato y la presunta
imposición de la sanción sin la acreditación del elemento subjetivo para declarar el
desacato.
Se cumple con el (ii) requisito general de subsidiariedad, porque la decisión que la
parte actora cuestiona fue proferida en el grado jurisdiccional de consulta y, además,
solicitó la inaplicación y la revocatoria de la sanción, sin obtener una decisión favorable
a sus intereses. En consecuencia, no cuenta con algún otro medio de defensa idóneo
para la defensa de los derechos que invoca vulnerados ni para cuestionar la decisión
que impone la sanción.
En igual sentido, el (iii) requisito general de inmediatez se satisface, pues el ejercicio
de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la providencia que
resolvió el grado jurisdiccional de consulta, que se cuestiona por esta vía
constitucional, fue proferida el 26 de junio de 2026 y notificada el 30 de junio de 2026.
Asimismo, la providencia que negó las solicitudes de inaplicación y revocatoria de la
sanción fue dictada el 10 de agosto de 2026 y notificada en la misma fecha. Por su
parte, la acción de tutela fue presentada el 21 de agosto de 2026, esto es, dentro de
un término razonable contado desde la notificación de las decisiones cuestionadas.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales
de procedencia si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega una irregularidad
que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados;
(v) identifica de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y (vi) se
cumplen los requisitos de procedencia de acción de tutela contra una decisión dictada
en el trámite de incidente de desacato.
En tercer lugar, tal y como quedó establecido en el análisis del presupuesto anterior,
la parte actora no expone nuevos argumentos que dejó de expresar en el incidente de
desacato y tampoco solicitó nuevas pruebas que no fueron pedidas dentro del
desacato, sino que, lo que alega es la indebida valoración de aquellas pruebas que
fueron aportadas a ese trámite.
Por lo que la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos alegados.
En atención a la forma en que fueron planteados los cargos por la accionante, se
abordarán de manera conjunta los defectos procedimental, orgánico, sustantivo,
fáctico y desconocimiento del precedente constitucional por cuanto se encuentran
estrechamente relacionados. Posteriormente, se examinará de manera separada el
defecto por violación directa de la Constitución.
(iii) Del defecto procedimental en el caso concreto
Los reproches de la accionante contra la providencia del 26 de junio de 2026 y el auto
del 10 de agosto de 2026 parten de un mismo argumento. En su criterio, la orden de
tutela se limitaba a que la DIAN reportara las vacantes y solicitara a la CNSC la
autorización para usar la lista de elegibles de la Resolución 13250 de 2024, mientras
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que las autoridades judiciales accionadas entendieron que la obligación consistía en
obtener esa autorización y utilizar la lista. De ahí que, a su juicio, hayan desconocido
los efectos del Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026, por el cual la CNSC declaró
improcedente ese uso, y excedido las competencias propias del incidente de desacato,
pues no se limitaron a verificar el cumplimiento de la orden, sino que modificaron su
alcance.
Al respecto, la Sala advierte que, en la sentencia de tutela del 9 de diciembre de 2025,
el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal amparó los derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad y al acceso a cargos públicos de la señora Yesenia
Estupiñán Patiño y, en consecuencia, dispuso:
«SEGUNDO: ORDENAR a la DIAN que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes,
si no lo ha hecho, proceda a reportar y a hacer la correspondiente solicitud del uso de la lista de
elegibles contenida en la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, respecto de las vacantes definitivas
del empleo Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión Jurídica
del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN consistentes en -8 que se encuentran en
encargo, -9 en provisionalidad y -9 sin proveer, adicionales a los 187 establecidos inicialmente,
actuación que deberá ser comunicada a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan
actualmente dichos cargos.
TERCERO: ORDENAR que de manera conjunta, en aplicación de las competencias coordinadas, la
COMISIÓN NACIONAL DE SERVICIO CIVIL y la DIAN como autoridad nominadora aseguraren la
adecuada administración del sistema de carrera y garanticen el goce efectivo de los derechos
derivados de la inclusión en la lista de elegibles, procediendo a efectuar los respectivos reportes y
autorizaciones, de encontrarlos procedentes, sin superar el término de diez (10) días, desde que la
DIAN haga la correspondiente actuación, igualmente en caso de determinar improcedencia, deberá
expedir el debido acto administrativo motivado que así lo establezca, actuaciones que deberán ser
comunicadas a los integrantes de las listas de elegibles y quienes ocupan actualmente dichos cargos
(subrayado de la Sala).
(…)
SEXTO: INSTAR a la DIAN y la CNSC a que, de encontrar procedente, la existencia de cargos
equivalentes al de Gestor II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión
Jurídica del proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN que puedan ser solicitados para
ser provistos a través de la lista de elegibles de la Resolución 13250 de 5 de julio de 2024, cumplan
con la carga procesal administrativa de ponerlas a disposición a efectos de su provisión evitando así
un desgaste en el erario público y la gestión humana, conforme a lo analizado por la Corte
Constitucional en sentencia C-197 de 2025».
De lo anterior se advierte que, en primera instancia, el juez de tutela determinó que
era inadmisible el argumento consistente en que las 26 vacantes del empleo Gestor
II, código 302, grado 02, ficha PC-GJ-3008 del subproceso de Gestión Jurídica del
proceso de Planeación, Estrategia y Control de la DIAN no habían sido provistas con
la lista de elegibles conformada por medio de la Resolución 13250 de 5 de julio de
2024, por cuanto estas fueron ofertadas en la convocatoria DIAN 2025. Lo anterior,
por cuanto dicha restricción era injustificada y resultaba contraria a la obligación de la
DIAN de reportar las vacantes definitivas de empleos de carrera y solicitar la
autorización para el uso de la lista de elegibles vigente.
Al revisar las sentencias de tutela precitadas, la Sala estima que el a quo consideró
que a la DIAN le asistía el «deber de proveer la totalidad de los cargos vacantes a la fecha con la
lista de elegibles», para lo cual le ordenó que, de manera conjunta y coordinada con la
CNSC, efectuara los reportes y autorizaciones que resultaran procedentes dentro de
los diez días siguientes y, en caso de improcedencia, expidiera el acto administrativo
motivado correspondiente, según el resolutivo tercero antes transcrito.
Igualmente, instó a las entidades a que, de verificarse cargos equivalentes, pongan
las vacantes a disposición a efectos de su provisión.
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Demandante: Liliana Lugo Ovalle
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 22 de
enero de 2026, confirmó la decisión de primera instancia. En la parte motiva de la
providencia señaló que «(l)a controversia sobre equivalencias no la resuelve el juez sustituyendo
la valoración técnica; lo que ordena es que la DIAN reporte y la CNSC verifique y autorice con decisión
motivada, garantizando transparencia y publicidad frente a todos los elegibles y terceros». Asimismo,
sostuvo que «la orden de reportar vacantes y solicitar autorización a la CNSC no impone
nombramientos específicos ni selecciona perfiles; simplemente exige activar el procedimiento que el
ordenamiento prevé para hacer uso de la lista en empleos iguales o equivalentes y motivar en debida
forma las negativas, lo que es compatible con el Acuerdo 019 de 2024 (Banco Nacional de Listas) que
asigna a la CNSC la conducción técnica del uso de listas».
Igualmente, en virtud de la decisión adoptada por la Corte Constitucional, en la
sentencia C-197 de 2025, el ad quem resaltó la inexequibilidad del aparte que
restringía el uso de la lista de elegibles cuando el empleo estuviera provisto en
encargo o en provisionalidad, «de modo que no es constitucional posponer el uso de listas para
privilegiar encargos y provisionalidades o esperar nuevas convocatorias».
En este contexto, luego de realizar un análisis integral y sistemático de los fallos de
tutela referidos, la Sala observa que las órdenes impartidas consistieron en que, de
manera conjunta y coordinada, las entidades garantizaran el derecho al acceso a los
cargos públicos por méritos y, en consecuencia, aseguraran la provisión de las 26
vacantes con la lista de elegibles vigente. Para el efecto, con base en el deber de la
DIAN de reportar completa y oportunamente todas las vacantes definitivas existentes
y las que se generen con posterioridad, el juez constitucional ordenó reportar las 26
vacantes referidas y solicitar autorización para usar la lista de elegibles vigente.
Entretanto, a la CNSC le correspondía realizar una valoración técnica para determinar
la equivalencia de los cargos en cuestión y establecer si era procedente expedir dicha
autorización.
Con ocasión del trámite del tercer incidente de desacato, promovido con el propósito
de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en los fallos de tutela precitados,
el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, mediante auto del 24 de junio de 2026,
sancionó a la señora Liliana Lugo Ovalle, en su condición de Coordinadora de
Selección y Provisión del Empleo de la entidad, imponiéndole una multa de cinco (5)
salarios mínimos legales mensuales vigentes y ordenándole el cumplimiento
inmediato de la decisión de amparo.
Sobre este punto, se considera necesario advertir que el argumento en que se funda
el Auto 1 del 11 de mayo de 2026 no fue ajeno al proceso de tutela, porque la
impugnación contra la sentencia de primera instancia, las vinculadas sostuvieron que,
conforme al Decreto Ley 927 de 2023, las listas de elegibles solo pueden usarse para
vacantes generadas con posterioridad a la convocatoria y no para cargos ocupados
en encargo o provisionalidad, y que el juez había desconocido las reglas del artículo
36 de esa normativa.
Asimismo, la DIAN había explicado en el trámite de la tutela que esas vacantes serían
objeto de la convocatoria 2025, argumento que fue rechazado por el juez de primera
instancia y que la providencia que resolvió la consulta el 13 de febrero de 2026 ya
había desestimado, antes de que se expidiera el Auto 1 de 11 de mayo de 2026.
Entonces, en ese contexto, se tiene que las órdenes impartidas en las sentencias de
tutela tenían como fin aplicar el estándar jurisprudencial de protección al mérito en la
DIAN y, en consecuencia, garantizar que las 26 vacantes fueran provistas con la lista
de elegibles, las autoridades incidentadas allegaron al trámite del incidente de
desacato el Auto No. 1 del 11 de mayo de 2026, «POR EL CUAL SE DECLARA LA
IMPROCEDENCIA AUTORIZAR EL USO DE LA LISTA DE ELEGIBLES DE LA OPEC NO. 198419
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Demandante: Liliana Lugo Ovalle
RESPECTO DE VEINTISÉIS (26) VACANTES ASOCIADAS A LAS OPEC 236702, 236885 Y 242662
DEL PROCESO DE SELECCIÓN DIAN 2676», el cual fue expedido por la Directora Técnica
de la Dirección de Administración de Carrera Administrativa de la Comisión Nacional
del Servicio Civil, con fundamento en que «i) las veintiséis (26) vacantes corresponden al
empleo ID 149694; ii) dichas vacantes se encuentran asociadas en SIMO a las OPEC 236702, 236885
y 242662 del Proceso de Selección DIAN 2676; y iii) todas presentan fecha de generación anterior al
15 de febrero de 2023, pues corresponden a fechas comprendidas entre el 22 de octubre de 2008 y el
1 de enero de 2023».
A juicio de la Sala, no resulta irrazonable que los jueces del incidente de desacato
hubieran concluido que ese acto no satisfacía las órdenes de tutela.
Para empezar, se tiene que, si bien es cierto que las sentencias admitían que la CNSC
negara la autorización mediante acto motivado; sin embargo, esa posibilidad debe
leerse junto con la motivación de los fallos, que no ordenaron nombramientos
automáticos, pero sí perseguían materializar el acceso por mérito a las 26 vacantes
individualizadas y remover los obstáculos que impedían utilizar la lista vigente.
En ese marco, era razonable entender que la negativa motivada que se admitía estaba
referida a razones distintas de las ya examinadas en el proceso, como la valoración
técnica de equivalencia que el Tribunal remitió expresamente a la CNSC, y no a la
reiteración de los argumentos que los jueces de tutela habían considerado y
descartado al impartir y confirmar la orden.
Por ello, los jueces del desacato podían válidamente entender que la competencia
técnica de la CNSC no la habilitaba para mantener, con un acto motivado, el mismo
resultado que las sentencias habían descartado, esto es, excluir esas 26 vacantes del
uso de la lista vigente por haber sido incorporadas a una convocatoria posterior o por
haber sido generadas con anterioridad a la convocatoria que dio origen a la lista.
No desvirtúa esa conclusión el hecho de que el Auto 1 invoque el numeral 24.6 del
artículo 24 y el inciso segundo del artículo 36 del Decreto Ley 927 de 2023, y afirme
que no se funda en el inciso tercero del parágrafo transitorio declarado inexequible en
la sentencia C-197 de 2025.
Sobre este punto, no se desconoce que el inciso segundo del artículo 36 continúa
vigente, ni que la distinción que hace el acto tiene sustento, ni le corresponde en esta
sede juzgar la legalidad del acto de la CNSC, asunto propio del medio de control
respectivo. Lo que define el asunto es distinto, esto es, que el juez del desacato no
debía resolver si, en abstracto, la lista de elegibles puede usarse para vacantes
generadas antes de la convocatoria, sino verificar si las entidades cumplieron una
orden concreta, referida a 26 vacantes determinadas, respecto de las cuales las
sentencias habían decidido que debían reportarse y tramitarse para su provisión con
la lista vigente y que su incorporación a la convocatoria DIAN 2025 no justificaba
abstenerse de utilizarla.
Al respecto, se reitera que esas 26 vacantes fueron individualizadas en el numeral
segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de diciembre de 2025, que precisó
que 8 estaban en encargo, 9 en provisionalidad y 9 sin proveer, y que en la parte
motiva el juez descartó expresamente que su incorporación a la convocatoria DIAN
2025 justificara no utilizar la lista vigente.
Además, el argumento temporal de las vacantes fue propuesto en el proceso por las
vinculadas, quienes lo plantearon en la impugnación contra el fallo de primera
instancia, al sostener que las listas solo pueden usarse para vacantes posteriores a la
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convocatoria. Y el Tribunal accionado confirmó la orden sobre esas 26 vacantes sin
condicionarla a ese requisito, con el argumento de que no es constitucional posponer
el uso de la lista para esperar nuevas convocatorias.
Asimismo, cuando la CNSC expidió el Auto 1, la providencia que resolvió la consulta
de 13 de febrero de 2026 ya había explicado que la anterioridad de las vacantes no
las hacía indisponibles para la lista vigente
En ese sentido, la Sala concluye que las autoridades judiciales accionadas verificaron
su incumplimiento frente a una actuación posterior de la CNSC que, en criterio de los
jueces del desacato, reprodujo, bajo una fundamentación normativa distinta, la misma
restricción que los fallos de tutela habían considerado contraria al principio de mérito.
Por ello, la sanción por desacato no se fundamentó exclusivamente en la falta de una
solicitud o de un trámite formal ante la CNSC, sino en que la DIAN y la CNSC
adoptaron una decisión que terminó impidiendo la provisión de las 26 vacantes
mediante la lista de elegibles vigente, pese a que las sentencias de tutela habían
ordenado activar y culminar el procedimiento orientado a garantizar el acceso a esos
cargos conforme al mérito y habían descartado como justificación válida el argumento
según el cual las vacantes no podían proveerse por estar asociadas a una
convocatoria posterior.
Así las cosas, la Sala concluye que no se configuró el defecto procedimental, toda vez
que la interpretación del Tribunal Administrativo de Casanare y del Juzgado Cuarto
Administrativo de Yopal, al proferir las providencias del 26 de junio de 2026 y 10 de
agosto de 2026, mediante las cuales, respectivamente, se confirmó la sanción
impuesta en el incidente de desacato y se negaron las solicitudes de nulidad y de
revocatoria formuladas respecto de la sanción impuesta a las funcionarias de la DIAN,
en lo que concierne a la situación de la accionante, fue razonable y se ajustó a los
parámetros constitucionales y legales, pues el elemento objetivo del desacato se
examinó a partir del alcance de las órdenes fijado en la parte considerativa y resolutiva
de las sentencias de tutela.
(iv) De la violación directa de la Constitución en el caso particular
La accionante sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en
violación directa de los artículos 6 y 29 de la Constitución, pues la sancionaron «por
el resultado de una actuación administrativa compleja e interinstitucional, sin
demostrar de manera individualizada» una conducta propia deliberada, negligente o
renuente frente al cumplimiento de las órdenes de tutela, con lo cual desconocieron
los principios de legalidad, debido proceso, responsabilidad subjetiva y separación
funcional de competencias.
En criterio de la tutelante, las anteriores circunstancias comprometen los artículos 6 y
29 de la Constitución Política, pues dichas disposiciones impiden a los servidores
públicos actuar por fuera del marco de sus funciones y propenden por el respeto a los
derechos al debido proceso, a la defensa y a la contradicción en todas las actuaciones
administrativas y judiciales.
En ese sentido, para determinar si la responsabilidad subjetiva se configura es
necesario «examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento
del demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no
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Demandante: Liliana Lugo Ovalle
puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es
procedente la sanción»8.
Al respecto, la Sala recuerda que la finalidad del incidente de desacato no es la
imposición de una sanción sino la protección real del derecho amparado mediante el
cumplimiento de la orden de tutela. Por tratarse de un trámite sancionatorio, no basta
con constatar el incumplimiento objetivo; conforme a las sentencias C-367 de 2014 y
SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, debe acreditarse la responsabilidad
subjetiva del obligado, esto es, que actuó con dolo o culpa, pues «todo desacato implica
incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato»9. Si el incumplimiento no
obedece a negligencia o dolo del obligado, «no habría lugar a la imposición de las
sanciones»10, pese a que se acredite el incumplimiento. Para ello, el juez debe valorar
factores objetivos, como la imposibilidad fáctica o jurídica real y probada, la
complejidad de la orden y la competencia funcional del obligado, y factores subjetivos,
como el allanamiento y las acciones positivas orientadas al cumplimiento, de modo
que solo procede la sanción cuando se verifica negligencia o contumacia y se descarta
una imposibilidad objetiva de acatar el fallo.
Existen órdenes complejas que por su misma naturaleza no pueden ser acatadas
inmediatamente por el llamado a cumplirlas. Estas órdenes conllevan «un conjunto de
acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la
orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea
pleno»11. De ahí que en ese contexto exista la posibilidad de que las personas que
deban acatar el fallo se encuentren temporalmente imposibilitadas fáctica y
jurídicamente para cumplir el fallo, mientras que se adelantan los trámites necesarios
para lograr ejecutar la orden dispuesta por el juez.
En el caso que se analiza, se observa que el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal,
durante el trámite del primer incidente de desacato, por medio del auto del 13 de enero
de 2026, solicitó a las entidades accionadas que informaran el nombre, identificación
y cargo de las personas, funcionarios y empleados encargados del trámite y
cumplimiento de las órdenes de tutela, así como las direcciones electrónicas de
notificación.
El 16 de enero de 2026, en respuesta allegada a dicho requerimiento, la DIAN informó:
8 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018.
9 Ibídem.
10 Ibídem.
11 Sentencia T-086 de 2003. Corte Constitucional. Magistrado ponente: Manuel José Cepede Espinosa.
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Posteriormente, en el transcurso del trámite incidental, mediante escrito presentado el
3 de febrero de 2026, la DIAN reportó que la nueva Coordinadora de Selección y
Provisión del Empleo era la señora Liliana Lugo Ovalle y que, en consecuencia, ella
era una de las funcionarias competentes para dar cumplimiento a la orden judicial.
En particular, en relación con el elemento subjetivo del desacato, el Tribunal
Administrativo de Casanare sostuvo lo siguiente:
«4.2.9. Tal como se indicó en el proveído de primera instancia y conforme a las respuestas
expedidas por las accionadas, es claro que la Directora de Administración de Carrera
Administrativa de la DIAN [sic], señora Edna Patricia Ortega Cordero, así como Elda
Francy Vargas Berna, en su calidad de directora de Gestión Corporativa, María Teresa
López Peñuela, en su calidad de Subdirectora de Gestión Corporativa (E) y Liliana Lugo
Ovalle, en su calidad de Coordinadora de Selección y Provisión de empleo, no han
acreditado el cumplimiento de la orden de tutela, así como tampoco la imposibilidad en el
cumplimiento (…).
4.2.10. Lo anterior demuestra la configuración del elemento subjetivo del incidente de
desacato, pues se ha manifestado con claridad la falta de intención o voluntad para
cumplir, pero no una imposibilidad real y objetiva que provenga de una interpretación válida
de la normativa vigente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los fallos de tutela
que ampararon los derechos de la demandante.
4.2.11. El 25 de junio de 2026, la apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, solicitó se declare el cumplimiento
de la sentencia, teniendo en cuenta que:
“(…) Lo único discutido corresponde a un grupo específico de veintiséis (26)
vacantes que, por haber sido previamente reportadas, declaradas desiertas
e incorporadas a las OPEC 236702, 236885 y 242662 del Proceso de
Selección DIAN 2676, dejaron de ser jurídicamente susceptibles de provisión
mediante la lista de elegibles de la OPEC 198419 (…)”.
4.2.12. El 26 de junio de 2026, fue allegado a través de la ventanilla virtual de SAMAI,
informe de cumplimiento por parte del jefe Coordinación de Selección y Provisión del
Empleo (A), en el que indica que:
“(…) las 26 vacantes objeto de controversia (…) fueron generadas con anterioridad a la
publicación del Acuerdo CNT2022AC000008 de 2022, modificado por el Acuerdo 24 de
2023, que rigen la Convocatoria 2497 de 2022, por lo que no eran susceptibles de ser
provistas a través de uso de lista de elegibles de conformidad con el artículo 36 del Decreto
Ley 0927 de 2023 (…).
(…) de conformidad con el fallo de tutela, y como se ha dicho, los reportes han sido
debidamente efectuados, y se solicitó a la CNSC el análisis de procedencia, concluyendo
esta última su improcedencia, sin que dicha determinación pueda ser obviada por las
servidoras públicas de la DIAN.”
4.2.13. Respecto del informe de cumplimiento allegado, es preciso indicar que, aunque el
Jefe de Coordinación de Selección y Provisión del Empleo, refiere que las 26 vacantes
fueron generadas con anterioridad a la publicación del Acuerdo CNT2022AC000008 de
2022, modificado por el Acuerdo 24 de 2023, también lo es que dichos cargos debían
tenerse como disponibles para ser provistos con la lista vigente, sin obstáculo alguno, por
encontrarse en encargo o provisionalidad.
4.2.14. Pese a lo anterior, es claro que tal como se analizó en el primer incidente de
desacato objeto de consulta, la situación de la generación de las veintiséis (26) vacantes,
ocupadas en encargo o provisionalidad ya había sido estudiada por esta corporación en
proveído del 13 de febrero de 2026, en el que se determinó que:
“4.2.16. (…) la DIAN desconoce, intencionalmente, que estas vacantes no se
ofertaron en la Convocatoria 2497 de 2022, porque se estaba aplicando el inciso
tercero del parágrafo transitorio del artículo 36 del Decreto 927 de 2023 (…).
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4.2.17. Este inciso fue declarado inexequible en la Sentencia C-197 de 2025 (…)”.
4.2.15. Así las cosas, de acuerdo a lo indicado por la Corte Constitucional, la DIAN no
podría perpetuar la provisionalidad o el encargo, cuando existe derecho por mérito a
ocupar cargos vacantes en la entidad, ni mucho menos entrar a ofertarlos en una nueva
convocatoria, cuando existía lista vigente, de modo que no se advierte imposibilidad
jurídica para cumplir , pese al reiterado e injustificado incumplimiento del fallo de tutela,
bajo el pretexto de la inclusión de esas vacantes en un nuevo proceso de selección, con
lo que se evidencia la reiterada falta de intención o voluntad para cumplir las órdenes
constitucionales, conducta que empieza a lindar con fraude a resolución judicial,
atendiendo a que este es el tercer incidente de desacato que se tramita, bajo las mismas
causales de justificación de incumplimiento por parte de la entidad demandada.
4.2.16. De esta forma, aunque los cargos estaban vacantes, la DIAN no los ofertó por estar
ocupados en encargo o provisionalidad, pese a la existencia de lista vigente, lo cual
contraría los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso al desempeño de
cargos y funciones públicas».
Conforme con lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal sí examinó la configuración
del elemento subjetivo del desacato. Sobre el particular, consideró que las autoridades
incidentadas no acreditaron el cumplimiento de las órdenes impartidas ni demostraron
una imposibilidad real y objetiva para acatarlas. Asimismo, concluyó que las
justificaciones expuestas por la DIAN respecto de la provisión de las 26 vacantes
correspondían a una interpretación de la normativa aplicable que resultaba contraria
a la jurisprudencia constitucional y a las decisiones de tutela objeto de cumplimiento.
De igual manera, la providencia cuestionada identificó a las funcionarias con
competencia para adelantar las actuaciones dirigidas al cumplimiento de las órdenes
de amparo. Para ello tuvo en cuenta la información suministrada por la DIAN durante
el trámite incidental, según la cual la señora Liliana Lugo Ovalle, en su calidad de
Coordinadora de Selección y Provisión del Empleo, era una de las funcionarias
encargadas de adoptar las medidas necesarias para su ejecución.
En relación con la señora Lugo Ovalle, la Sala encuentra que el juicio de
responsabilidad subjetiva no se sustentó en el mero resultado de una actuación
interinstitucional, como lo plantea la accionante, sino en circunstancias que le eran
atribuibles debido a su competencia funcional, como se procede a explicar.
En primer lugar, la propia DIAN la identificó, desde el 3 de febrero de 2026, como la
funcionaria encargada de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la
orden, de modo que conocía la sentencia, las decisiones adoptadas en los incidentes
anteriores, que ya habían descartado la imposibilidad jurídica alegada por la entidad,
y el requerimiento del 7 de mayo de 2026, que exigía medidas conjuntas y coordinadas
con la CNSC.
Además, desde el primer incidente de desacato la entidad alegó que no podía cumplir
el fallo porque las vacantes habían sido reportadas al proceso de selección DIAN
2676, convocado mediante el Acuerdo 21 del 7 de noviembre de 2025, y el acto de la
CNSC se fundó precisamente en que las 26 vacantes se encontraban asociadas en
el SIMO a las OPEC 236702, 236885 y 242662 de ese proceso. En otras palabras, la
asociación de las vacantes a una nueva convocatoria, que terminó impidiendo el uso
de la lista, fue una actuación de la propia DIAN, anterior a la sentencia de tutela y
mantenida después de ella, respecto de la cual la dependencia encargada de la
selección y provisión del empleo tenía injerencia directa.
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Demandante: Liliana Lugo Ovalle
En ese contexto, no se advierte que el juez de desacato hubiera prescindido del
análisis de responsabilidad subjetiva alegado por la accionante, pues la decisión
objeto de cuestionamiento expuso las razones por las cuales consideró acreditada la
existencia de una conducta renuente frente al cumplimiento de las órdenes judiciales
y explicó las razones para descartar la configuración de una imposibilidad jurídica u
objetiva que justificara su inobservancia.
Conclusión
Por las anteriores razones, la Sala no advierte que las autoridades judiciales
demandadas hayan adoptado una decisión arbitraria o trasgresora de los derechos
fundamentales invocados, toda vez que, contrario a lo considerado por la parte actora,
los jueces del desacato verificaron el elemento objetivo del incumplimiento conforme
a lo decidido en las sentencias de tutela, leídas en su parte considerativa y resolutiva,
sin desbordar el ámbito propio del incidente ni modificar el alcance de las órdenes
impartidas. Adicionalmente, las providencias cuestionadas contienen una motivación
razonada respecto de la configuración del elemento subjetivo del desacato y de la
vinculación de la accionante con las actuaciones necesarias para el cumplimiento del
fallo. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la acción de tutela promovida
por la señora Liliana Lugo Ovalle.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Denegar la solicitud de desvinculación de la CNSC.
2. Reconocer a la señora María Teresa López Peñuela como coadyuvante de la parte
accionante, en los términos de la parte motiva de esta providencia.
3. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Liliana Lugo
Ovalle, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
4. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
5. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260669700/766059C836224ECD043E86EDFF12245C4B8BB4CA5BEC565914F7F7904CD7C831/2

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