Improcedencia desacato Subsección B – Fecha Publicación: 02/09/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá, D.C., 2 de septiembre de 2026
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección
A.
Auto que se abstiene de abrir incidente de desacato
El Despacho se pronuncia sobre la apertura del incidente de desacato promovido por la
señora Myriam Soraya Montoya González contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
I. ANTECEDENTES
1. Acción de tutela y fallo presuntamente incumplido
En ejercicio de la acción de tutela, la señora Myriam Soraya Montoya González pidió la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia.
Como fundamento de la acción de tutela adujo que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, había incurrido en los defectos fáctico,
sustantivo, procedimental absoluto, por desconocimiento del precedente y por violación
directa de la Constitución al proferir la sentencia del 23 de mayo de 2024, en el medio de
control de repetición con radicado 11001-33-36-719-2014-00201-00/01, que se adelantó
en su contra.
La acción de tutela correspondió, en primera instancia, a la Sección Cuarta del Consejo
de Estado, que, en sentencia del 20 de septiembre de 2024 denegó las pretensiones.
Inconforme, la tutelante impugnó y el 2 de diciembre de 2024, el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B, decidió:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 20 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado,
Sección Cuarta que negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia invocados por la señora Myriam Soraya Montoya González, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Como consecuencia de lo anterior,
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de
justicia de la señora Myriam Soraya Montoya González.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia del 23 de mayo de 2024, proferida por la Subsección
A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, ordenar a
dicha autoridad judicial que en un plazo no superior a veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria
de esta providencia, dicte una sentencia de remplazo en la que aplique las reglas establecidas por la
Corte Constitucional en las sentencias SU-354 de 2020 y SU- 259 de 2021 y lo indicado en el presente
fallo.
Para lo anterior, al momento de analizar la culpa grave en el sub lite, el Tribunal deberá tener en cuenta
que:
1.- Los directores de las entidades pueden confiar razonablemente en el criterio y opiniones emitidas en
cada caso por los funcionarios de apoyo, a no ser que existan razones claras para considerar que éste
se ha desviado de sus competencias o ha dejado de sujetarse al ordenamiento jurídico.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
2.- No puede tenerse configurada la culpa grave cuando se acredita que el servidor adoptó la decisión
confiando en el concepto emitido por la oficina autorizada
3.- No puede concluirse que la responsabilidad siempre deba ser imputada al jefe de la entidad, así
como que todas las fallas interpretativas o de criterio de las dependencias le sean directamente
atribuibles.
4.- Una actuación gravemente culposa supone en realidad un comportamiento por completo discordante
de los principios y reglas que deben orientar la actuación de un administrador público.
5.- La culpa grave impone valorar (i) el contexto en el que se produce la decisión del funcionario público;
(ii) la naturaleza y complejidad de la organización de la que hace parte y (iii) la distribución de roles y
responsabilidades para la toma de decisiones.
(…)
2. Incidente de desacato
El 5 de agosto de 2026, la señora Myriam Soraya Montoya Gonzáles pidió que se abriera
incidente de desacato por el incumplimiento de la sentencia del 2 de diciembre de 2024,
al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección A, al proferir la decisión de reemplazo del 27 de febrero de 2025 no acató las
órdenes de tutela que se le habían impuesto.
Señaló que la autoridad judicial demandada inaplicó materialmente las reglas impuestas
en la decisión del 2 de diciembre de 2024, relacionadas con las sentencias SU-354 de
2020 y SU-259 de 2021, con lo que incurría nuevamente en el mismo desconocimiento
del precedente constatado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
Que en la sentencia de reemplazo no se tuvo en cuenta la complejidad de la organización
y de la distribución de roles y responsabilidades. Que el tribunal demanda se había
limitado a reproducir el análisis que inicialmente había desarrollado en la providencia que
fue dejada sin efectos.
Que en la decisión de reemplazo no se examinó el elemento subjetivo de la
responsabilidad, a la luz de elementos contextuales, organizacionales, de distribución de
roles y responsabilidad, que daban cuenta que no actuó con dolo o culpa grave.
Que el tribunal demandado no tuvo en cuenta los criterios para examinar la culpa grave
definidos por la Corte Constitucional, la confianza legítima en su equipo de trabajo, los
límites de la imputación de responsabilidad de los directores, con lo que, según dijo, se
persistían la vulneración de sus derechos amparados.
Que, con fundamento en el Auto 138 de 2011 proferido por la Corte Constitucional, esta
Sección estaba habilitada para dictar la sentencia de reemplazo, por cuanto el tribunal
demandado insistía en los argumentos que habían sido desestimados.
3. Trámite del incidente de desacato
Por auto del 12 de agosto de 2026, el despacho requirió a los magistrados del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, para que, en el término
de dos días, se pronunciaran sobre el presunto incumplimiento de las órdenes de tutela.
4. Informe de la autoridad demandada
Mediante memorial del 21 de agosto de 2026, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, pidió que no se abriera el incidente de
desacato y que se declarara que cumplió la sentencia de tutela del 2 de diciembre de
2024, al dictar la providencia de reemplazo del 27 de febrero de 2025.
Informó que mediante sentencia del 27 de febrero de 2025 dio cumplimiento a las órdenes
de tutela que le habían sido impartidas. Que se le había ordenado aplicar las sentencias
SU-354 de 2020 y SU-259 de 2021 dictadas por la Corte Constitucional.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
Que se le había ordenado que al analizar la culpa grave debía tener en cuenta: (i) la
posibilidad de que los directores de las entidades confíen razonablemente en los criterios
y opiniones de sus funcionarios de apoyo; (ii) la improcedencia de configurar la culpa
grave cuando se acredite que la decisión se adoptó con fundamento en el concepto de la
oficina autorizada; (iii) la imposibilidad de atribuir automáticamente al jefe de la entidad
las fallas interpretativas o de criterio de sus dependencias; (iv) la necesidad de que la
culpa grave corresponda a un comportamiento por completo discordante con los
principios y reglas que orientan la actuación administrativa; y (v) el deber de valorar el
contexto de la decisión, la naturaleza y complejidad de la organización y la distribución
de roles y responsabilidades.
Que no se le había ordenado denegar las pretensiones del medio de control de repetición,
absolver a la señora Myriam Soraya Montoya González ni concluir necesariamente que
su conducta estuvo exenta de culpa grave. Que la orden constitucional estuvo dirigida a
corregir la metodología del análisis utilizada en la sentencia inicial, al exigir que se
estudiara el elemento subjetivo de la responsabilidad conforme a los criterios
jurisprudenciales identificados.
Que, por lo anterior, en la sentencia de reemplazo del 27 de febrero de 2025 señaló que
analizó uno por uno todos los criterios exigidos en la sentencia de segunda instancia
proferida en la acción de tutela de la referencia.
Que la sentencia SU-259 de 2021, en lo que interesaba, se refería a la valoración de la
culpa grave cuando la actuación del servidor público estuvo precedida o respaldada por
conceptos, opiniones o recomendaciones de funcionarios o dependencias técnicamente
competentes. Que, de lo anterior, se derivaba las reglas sobre la confianza razonable que
podían depositar los directivos en sus colaboradores y la imposibilidad de trasladar los
errores interpretativos en que estos hubieren podido incurrir.
Que la sentencia de reemplazo no desconoció esa regla y, por el contrario, la aplicó en
el caso concreto, al identificar que la decisión de incorporar a 62 inspectores a una planta
de 63 cargos y no vincular al señor Raúl Alberto Poveda Poveda, no obedeció a un
concepto técnico o jurídico proferido por una oficina competente.
Que los documentos de la oficina de talento humano, que hacían referencia a la supresión
del cargo, eran posteriores a la decisión que generó el proceso de repetición por no
incorporar a un servidor de carrera en la nueva planta de personal.
Que no se había desconocido la existencia de estudios previos ni la intervención de otras
dependencias, pero que de la aplicación de la regla indicada por el juez constitucional
pudo concluir que no se encontraba demostrado un concepto, recomendación u opinión
previa de un funcionario de apoyo que hubiere aconsejado la no incorporación del señor
Poveda o proveer solamente 62 de 63 cargos existentes.
Que, además, en la decisión de reemplazo había estudiados los tres aspectos que el juez
de tutela había echado de menos, como lo era: i) el contexto en el que se produjo la
decisión, ii) la naturaleza y complejidad de la organización y, iii) la distribución de roles y
responsabilidades.
Manifestó que, respecto del contexto en que se produjo la decisión, estudió que la
desvinculación del señor Poveda se dio por un proceso de reestructuración administrativa
sustentado en un estudio técnico que contó con concepto favorable del Departamento
Administrativo del Servicio Civil y con viabilidad presupuestal. Que esos antecedentes
produjeron el Decreto 368 de 2001 y, a partir de lo anterior, se analizó la actuación de la
hoy tutelante como secretaria de gobierno de la alcaldía de Bogotá.
Que, con relación a la naturaleza y complejidad de la organización, concluyó que la
complejidad no aparecía acreditada como una circunstancia que hubiere determinado la
decisión de no incorporar al señor Poveda.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
Que, sobre la distribución de roles y responsabilidad, la sentencia de reemplazo examinó
la posibilidad de que la funcionaria se hubiere apoyado en conceptos técnicos o jurídicos
de otros funcionarios especializados, que, sin embargo, ello no se acreditó en el plenario.
Que aplicó el principio de proporcionalidad de la condena, en razón a la sentencia SU-
354 de 2020, y disminuyó la suma impuesta a $562.951.052.
Que los argumentos del desacato estaban orientados a cuestionar nuevamente las
conclusiones a las que se había arribado y no el presunto incumplimiento de la orden
constitucional, pues la tutelante pretendía que se confirmara la decisión de primera
instancia que había denegado las pretensiones de repetición.
II. CONSIDERACIONES
1. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato
El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas
tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de
acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente
definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado
sepa con certeza la orden que debe cumplir.
Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por
parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los
mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que
tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción
de los responsables del desacato.
Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo1 y el desacato2. El juez que
conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar
si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe
incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa3.
El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva
del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas
en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del
régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con
que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación
o atenuación de la conducta, etcétera.
2. Caso concreto
En el presente asunto, el despacho advierte que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, cumplió con lo ordenado en la sentencia
de tutela de segunda instancia del 2 de diciembre de 2024, proferida por el Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección B.
1 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: «Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del
agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del
responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras
cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará
directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al
superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo
caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente
restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza».
2 Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: «Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el
presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales,
salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que
hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien
decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción».
3 Sentencia C – 367 de 2014 «[…] para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe
cumplir la sentencia».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
En efecto, el 27 de febrero de 2025, el nombrado tribunal dictó la providencia de
reemplazo de la sentencia del 23 de mayo de 2024, en cumplimiento de la orden de tutela,
en la que argumentó:
162. Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sede constitucional ordenó analizar el
caso en concreto a la luz de la sentencia SU-259 de 2021, en la cual la Corte Constitucional estudió el
caso de la condena impuesta por el Consejo de Estado al ex Alcalde de Bogotá – Enrique Peñalosa- en
sede de repetición, en donde resultó condenada la administración por la indebida desvinculación de la
Subdirectora de Hacienda del Distrito, con fundamento en la facultad discrecional al tratarse de un cargo
de libre nombramiento y remoción y dado el concepto emitido por el Departamento Administrativo del
Servicio Civil del Distrito específicamente sobre dicho cargo, y señaló las siguientes pautas para la
valoración de la culpa grave, las que se analizarán en su orden respecto al presente asunto:
(i) Los directores de las entidades pueden confiar razonablemente en el criterio y opiniones emitidas en cada caso
por los funcionarios de apoyo, a no ser que existan razones claras para considerar que éste se ha desviado de
sus competencias o ha dejado de sujetarse al ordenamiento jurídico.
163. En el presente caso, es importante señalar que la señora Myriam Soraya Montoya González
ostentaba el cargo de Secretaria de Gobierno, pero no la calidad de jefe de la administración, tal como
lo establece el artículo 84 de la Ley 136 de 1994, en el que se precisa que dicha figura recae
exclusivamente en el alcalde municipal. Además, ni en la presente demanda, ni en la acción de tutela,
la citada demandada manifestó cuál fue el criterio u opinión en la cual se basó para nombrar únicamente
a 62 Inspectores de Policía y por ende retirar del servicio al señor Raúl Poveda Poveda, pues una vez
expedido el Decreto 368 de 2001, procedió a emitir la Resolución 361 de 2001, sin que previamente se
probara que se emitió alguna opinión previa por parte de algún funcionario o dependencia que le
recomendara solo nombrar a 62 Inspectores de Policía.
164. No encuentra la Sala que la señora Myriam Soraya Montoya González hubiese fundamentado su
decisión de retirar del servicio al señor Raúl Alberto Poveda Poveda en un concepto técnico, jurídico,
opinión o criterio emitido por un funcionario de apoyo, en la medida que al expedir la Resolución 361 de
2001, la demandada no hizo referencia alguna a una recomendación previa que justificara algún
nombramiento de otro funcionario con un mejor derecho que el que ostentaba el señor Raúl Poveda
Poveda.
165. Por el contrario, la ausencia de una motivación clara y la falta de prueba que acredite la existencia
de un concepto o recomendación formal permite concluir que la decisión de retiro se adoptó sin el debido
soporte técnico o jurídico, lo que refleja una omisión grave en el deber de diligencia y cuidado
administrativo. En consecuencia, la conducta de la señora Miryam Montoya González se enmarca en la
culpa grave, al no demostrar que su actuar se basó en una opinión fundada que pudiera exonerarla de
responsabilidad en el presente proceso
(ii) No puede tenerse configurada la culpa grave cuando se acredita que el servidor adoptó la decisión confiando
en el concepto emitido por la oficina autorizada
166. Como se expuso anteriormente, no existe evidencia de ningún concepto o recomendación formal
emitido por oficina autorizada que haya servido de fundamento para que la demandada, Myriam Soraya
Montoya González, al momento de incorporar a 62 Inspectores de Policía, código 333-19, en una planta
que contaba con 63 plazas, decidiera o conceptuara que el empleo de Inspector de Policía que venía
desempeñando el señor Raúl Poveda Poveda había sido suprimido, y por ende, no integrara la nueva
planta de la Secretaría.
167. En el trámite de la acción de tutela, la actora hizo mención de un listado en el cual aparecía el
nombre del señor Raúl Poveda Poveda, argumentando que dicho documento indicaba los cargos a
suprimir. No obstante, este listado carece de firma o suscripción por parte de un funcionario competente,
además de no existir certeza sobre su origen o elaboración, lo que impide otorgarle validez jurídica o
considerarlo como una sugerencia legítima dirigida a la señora Myriam Montoya González para que se
abstuviera de nombrar a la persona con el derecho legítimo a ocupar la plaza 63 de la nueva planta de
personal, en todo caso, el respectivo listado se expuso en sede de tutela, pero no se arrimó como medio
probatorio al presente proceso.
168. Si bien en el expediente obran oficios del 2 y 3 de mayo de 2001 emitidos por la Oficina de Talento
Humano de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en los cuales se señaló que el cargo desempeñado por el
señor Raúl Poveda Poveda había sido objeto de supresión en la medida que no conformaba la nueva
planta de personal y por ende estaba retirado del servicio, lo cierto es que los mismos fueron expedidos
con posterioridad a la emisión de la Resolución No. 361 de 2001, suscrita por la señora Myriam Montoya
González.
169. En consecuencia, no es posible sostener que la demandada haya basado su decisión de no
incorporar al funcionario en la nueva planta de personal de la Secretaría de Gobierno en conceptos
formales o en oficios proferidos por la Oficina de Talento Humano, ya que no existían al momento de la
decisión administrativa, lo cual evidencia la falta de un soporte técnico o jurídico previo que justificara
su actuación administrativa.
170. En consecuencia, la decisión de la demandada carece de soporte técnico o jurídico, evidenciando
una falta de diligencia que constituye un incumplimiento grave de sus deberes administrativos, al no
garantizar el respeto de los derechos de carrera administrativa del señor Poveda Poveda.
(iii) No puede concluirse que la responsabilidad siempre deba ser imputada al jefe de la entidad, así como que
todas las fallas interpretativas o de criterio de las dependencias le sean directamente atribuibles.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
171. En este caso, la actuación de la señora Myriam Montoya González no puede justificarse bajo un
criterio de interpretación administrativa, ya que la decisión de nombrar únicamente a 62 Inspectores de
Policía Urbana, cuando el Decreto No. 368 de 2001 establecía de manera objetiva y precisa que la
nueva planta de personal se componía de 63 cargos, no obedece a una diferencia de criterios sino a
una omisión manifiesta y carente de justificación.
172. A diferencia de una situación en la que pudiera existir un margen de interpretación normativa, en
este caso el Decreto No. 368 de 2001 no dejaba espacio para la discrecionalidad, pues indicaba con
claridad numérica el total de cargos a proveer. Al no completar la planta de personal y omitir la
incorporación del señor Raúl Poveda Poveda, quien tenía derecho preferente.
173. En consecuencia, la decisión de la señora Myriam Montoya González no responde a un error de
criterio ni a una falla interpretativa, sino a una negligencia en sus funciones, al desatender una obligación
legal y específica, generando así un perjuicio injustificado a la administración pública y vulnerando los
derechos de carrera administrativa del funcionario afectado.
(iv) Una actuación gravemente culposa supone en realidad un comportamiento por completo discordante de los
principios y reglas que deben orientar la actuación de un administrador público
174. Para la Sala, la actuación de la demandada, Myriam Soraya Montoya González, se apartó de los
principios y reglas que deben guiar la actuación de un servidor público, tal como lo exige la Constitución
Política.
175. Al respecto, el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que la función
administrativa debe desarrollarse bajo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, con el fin de garantizar el interés general. Asimismo, el artículo 3
de la Ley 1437 de 2011 reitera estos principios y añade el de responsabilidad, exigiendo a los servidores
públicos actuar con diligencia, prudencia y cuidado en el ejercicio de sus funciones.
176. En el presente caso, la decisión de la demandada de no incorporar al señor Raúl Alberto Poveda
Poveda en la nueva planta de personal de la Secretaría Distrital de Gobierno, al nombrar únicamente
62 Inspectores de Policía, según la Resolución 361 de 2001 expedida por tal funcionaria en una planta
que establecida 63 cargos según el Decreto No. 368 de 2001, desconoció el principio de eficacia, en la
medida que no cumplió con el cometido de la restructuración de la planta de personal, al no nombrar al
total de las plazas para Inspector de Policía.
177. El principio de eficacia exige que la administración pública actúe con el propósito de alcanzar los
objetivos propuestos, garantizando que cada decisión administrativa contribuya al cumplimiento efectivo
de las funciones asignadas a la entidad. En el presente caso, al no completar la planta de personal de
la Secretaría Distrital de Gobierno, dejando sin proveer un cargo de Inspector de Policía Urbana que
debía ser ocupado conforme a las disposiciones del Decreto No. 368 de 2001, se desaprovechó una
vacante que pudo haberse destinado a un funcionario de carrera administrativa con derecho preferente,
como era el caso del señor Raúl Alberto Poveda Poveda, pero en vez de ello se generó una condena
en contra de la entidad por desvincular al funcionario que debía ocupar esa plaza.
178. En este sentido, la conducta de la señora Montoya González refleja no solo una negligencia grave,
en los términos del artículo 63 del Código Civil, sino también un desconocimiento de los deberes
funcionales que le correspondían, generando un detrimento patrimonial a la administración pública y
afectando los derechos de carrera administrativa del funcionario afectado.
(v) La culpa grave impone valorar (i) el contexto en el que se produce la decisión del funcionario público; (ii) la
naturaleza y complejidad de la organización de la que hace parte y (iii) la distribución de roles y responsabilidades
para la toma de decisiones
179. Respecto al contexto en el que se produce la decisión, se tiene que la desvinculación del señor
Raúl Alberto Poveda Poveda de la Secretaría Distrital de Gobierno se enmarcó en un proceso de
reestructuración administrativa de la entidad, sustentado en el Estudio Técnico para la Modificación de
la Planta de Personal realizado en cumplimiento del artículo 6º del Acuerdo 14 de 1998. Este estudio se
llevó a cabo con el propósito de modernizar la entidad, optimizar los procesos técnico-misionales y
ajustar las funciones, perfiles y cargas laborales en concordancia con las necesidades del servicio. 180.
Como parte de este proceso, la Dirección del Departamento Administrativo del Servicio Civil emitió, el
30 de abril de 2001, un concepto favorable para la modificación de la planta de personal, y el Director
Distrital de Presupuesto, el 26 de abril de 2001, avaló la viabilidad presupuestal para dicha modificación.
En virtud de estas recomendaciones, el Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus, expidió el Decreto
No. 368 de 2001, mediante el cual se definió la nueva Planta Global de Personal de la Secretaría de
Gobierno, estableciendo la existencia de 63 cargos de Inspector de Policía Urbana 1ª Categoría, Código
333, Grado 19.
181. El Decreto No. 368 de 2001, además de señalar la composición numérica de la nueva planta,
otorgó a la Secretaría de Gobierno la facultad de distribuir los empleos, de acuerdo con la estructura y
necesidades del servicio, en armonía con los principios de la Función Pública. En cumplimiento de esta
disposición, la demandada, Myriam Soraya Montoya González, en su calidad de Secretaria de Gobierno,
expidió la Resolución No. 361 de 2 de mayo de 2001, en la que incorporó únicamente a 62 Inspectores
de Policía, sin ofrecer justificación alguna respecto de la plaza número 63 que permaneció vacante.
182. El señor Raúl Alberto Poveda Poveda, quien ostentaba la calidad de funcionario de carrera
administrativa desde 1996, se desempeñaba como Inspector de Policía 1ª Categoría en la Alcaldía Local
de Tunjuelito al momento de la reestructuración. Sin embargo, pese a su derecho preferente de
incorporación, no fue considerado en la nueva planta de personal, y mediante la Comunicación No.
211656 de 2 de mayo de 2001, suscrita por la Directora de Gestión Humana, se le informó que su cargo
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
había sido suprimido, porque precisamente la Resolución 361 de 2001 suscrita por Myriam Montoya
González no se contempló a dicho funcionario en la nueva planta.
183. Analizado el contexto de la decisión, se tiene entonces que la demandada Myriam Montoya
González contaba con los estudios previos a la reestructuración y la decisión del Alcalde Mayor que
establecían que la nueva planta de personal se conformaba para el caso de los inspectores de policía
con un total de 63, por lo tanto debía nombrarse a 63 funcionarios de carrera en los cargos de Inspector
de Policía 1ª Categoría G 333 – 19, pero sin contar con ningún tipo de concepto previo, pues ni si quiera
así se argumentó en el presente proceso y menos se acreditó a través de algún medio de prueba decidió
solamente efectuar el nombramiento de 62 de personas y proceder a señalar que había operado la
supresión del cargo que venía desempeñando el señor Raúl Alberto Poveda Poveda.
184. El Estudio Técnico para la Modificación de la Planta de Personal, realizado por la entidad con base
en el artículo 6º del Acuerdo 14 de 1998, estableció de manera objetiva y detallada las necesidades de
modernización y optimización de la entidad, señalando con precisión los cargos a suprimir y los cargos
a crear en la nueva estructura organizacional. Este estudio técnico, sirvió de fundamento normativo y
administrativo para que el Alcalde Mayor de Bogotá, Antanas Mockus, expidiera el Decreto No. 368 de
2001, en el que se determinó con claridad que la nueva planta de personal debía componerse de 63
cargos de Inspector de Policía Urbana, Código 333, Grado 19.
185. El Decreto No. 368 de 2001, en su artículo 3º, no solo estableció el número exacto de empleos de
Inspector de Policía a proveer, sino que, además, el artículo 7º otorgó a la Secretaría de Gobierno la
facultad de distribuir los empleos, pero siempre respetando la estructura y el número de cargos fijados
por el Alcalde.
186. En este sentido, no existía margen de discrecionalidad de la señora Myriam Montoya González era
nulo para concretar la planta de personal o los cargos a proveer, ya que su función se limitaba a dar
cumplimiento a las disposiciones claras y objetivas del Decreto No. 368 de 2001, respetando el número
de 63 cargos de Inspector de Policía Urbana y asegurando la inclusión de los funcionarios de carrera
administrativa con derecho preferente, que para el caso de inspector de policía se concretó en una
actividad meramente numérica, número de inspectores establecidos por el Decreto 368 de 2001 del
alcalde y número de inspectores que en cumplimiento a tal directriz debió tener en cuenta la secretaria
en el decreto, pero ello se desconoció al establecer una planta de 62 inspectores.
187. La decisión administrativa de nombrar únicamente a 62 Inspectores y omitir la incorporación del
señor Raúl Poveda Poveda, sin una justificación válida, no se debió a una mala interpretación normativa
o a una duda razonable sobre la aplicación del decreto, sino que constituyó una omisión administrativa
y una falta de diligencia grave, al no respetar los lineamientos expresos dictados por la máxima autoridad
administrativa del Distrito Capital.
188. Sobre la naturaleza y complejidad de la organización, se tiene que la Alcaldía Mayor de Bogotá se
destaca por su magnitud institucional, su amplia estructura administrativa y el elevado número de
dependencias que la conforman, lo cual podría dificultar en algunos casos la toma de decisiones
administrativas; sin embargo, en el presente caso ni se alegó por la demandada ni se avizora la
complejidad administrativa como una justificación válida para la omisión de la señora Myriam Soraya
Montoya González al no incluir al señor Raúl Alberto Poveda Poveda en la nueva planta de personal.
189. Lo anterior, en razón que, en primer lugar, la demandada en ningún momento durante el proceso
administrativo, en el presente medio de control, ni en la acción de tutela, manifestó que su decisión de
no incorporar al señor Raúl Poveda Poveda como inspector de policía se fundamentara en las
dificultades organizacionales o en la complejidad operativa de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Por el
contrario, la ausencia de justificación respecto de la no provisión de la plaza número 63 de Inspector de
Policía Urbana demuestra una falta de motivación objetiva y una omisión grave de su deber
administrativo, más allá de cualquier posible complejidad estructural de la entidad.
190. Además, es necesario destacar que la reestructuración administrativa que originó la expedición de
la Resolución No. 361 de 2001 no abarcó la totalidad de la Alcaldía Mayor de Bogotá, sino que se limitó
exclusivamente al interior de la Secretaría de Gobierno, dependencia sobre la cual la señora Myriam
Montoya González tenía plena competencia, toda vez que según el Manual especifico de funciones y
requisitos, para el cargo de secretario de Despacho o de Gobierno (a. 2 fl. 36 a 38) debía “organizar el
funcionamiento interno de las dependencias de la Secretaría y proponer las modificaciones a la
estructura orgánica, funciones y planta de personal de está”, además según el artículo 7 del Decreto
368 de 2001, la demandada estaba facultada para distribuir los empleos de la Planta Global de Personal.
En este sentido, la organización interna de la Secretaría de Gobierno no presentaba un nivel de
complejidad tal que impidiera la toma de decisiones adecuadas, más aún cuando la nueva planta de
personal había sido definida de forma precisa y objetiva por el Decreto No. 368 de 2001, estableciendo
la existencia de 63 cargos específicos para Inspector de Policía Urbana. 191. La señora Myriam Soraya
Montoya González fue designada específicamente para dirigir y gestionar la Secretaría de Gobierno,
por lo que la excusa de complejidad administrativa en su propia dependencia no resulta coherente ni
procedente. Su función principal era precisamente organizar y garantizar que el proceso de
reestructuración se llevara a cabo, de conformidad con la facultad señalada en el artículo 7 del Decreto
368 de 2001, asegurando el respeto de los derechos de carrera administrativa y la provisión completa
de la planta de personal.
192. En consecuencia, no es jurídicamente admisible argumentar que la no incorporación del señor Raúl
Poveda Poveda se debió a la complejidad administrativa de la entidad, ya que no se trataba de una
reestructuración generalizada sino de un proceso puntual y focalizado en la Secretaría de Gobierno,
donde la demandada tenía el deber de adoptar decisiones consonantes con el estudio técnico y en las
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
disposiciones del Decreto No. 368 de 2001, sin que existiera un margen de discrecionalidad que
justificara la omisión evidente en el nombramiento de la totalidad de los 63 cargos previstos.
193. Por último, en lo que respecta a la distribución de roles y responsabilidades para la toma de
decisiones, la Sala recuerda que el artículo 7º del Decreto No. 368 de 2001 otorgó a la Secretaría de
Gobierno la facultad de distribuir los empleos de la Planta Global de Personal, bajo parámetros de
estructura organizacional, naturaleza del servicio, necesidades operativas y en armonía con los
principios de la Función Pública. Esta disposición normativa definió la competencia específica de la
Secretaría de Gobierno en cabeza de la señora Miryam Montoya González, quien tenía la
responsabilidad directa de garantizar que la nueva planta de personal se conformara conforme a las
directrices establecidas por el Alcalde Mayor de Bogotá.
194. Si bien, la distribución de roles y responsabilidades dentro de una entidad pública no solo implica
la delegación de funciones específicas a las diferentes dependencias, sino que también establece un
marco de coordinación y control administrativo que permita la toma de decisiones informadas, basadas
en conceptos técnicos y asesorías especializadas de los funcionarios de apoyo. Sin embargo, en este
caso, no se evidencia que la señora Miryam Montoya González hubiera solicitado o recibido concepto
o asesoría alguna de sus subalternos o funcionario alguno que justificara la no inclusión del señor Raúl
Alberto Poveda Poveda en la nueva planta de personal.
195. En este sentido, la señora Miryam Montoya González como secretaria de Gobierno, debía asumir
la responsabilidad de sus decisiones, especialmente cuando éstas afectaban los derechos de carrera
administrativa de los funcionarios públicos. La no provisión de la totalidad de los 63 cargos de Inspector
de Policía Urbana, sin justificación válida, denotó una ausencia de liderazgo en la gestión de los
procesos administrativos, así como un incumplimiento del deber de diligencia en la distribución de roles
y responsabilidades, lo cual repercutió negativamente en la correcta ejecución de la reestructuración
administrativa de la entidad.
196. En conclusión, la distribución de responsabilidades en el ámbito administrativo implica no solo la
delegación adecuada de funciones, sino también el control y supervisión efectiva de las decisiones
adoptadas, especialmente cuando estas afectan los derechos laborales y el patrimonio de la
administración pública. Al no contar con un soporte técnico o jurídico que avalara su decisión, la señora
Myriam Soraya Montoya González incurrió en culpa grave, al no manejar los asuntos públicos con el
cuidado mínimo exigido por la normativa vigente y los principios rectores de la función pública.
197. En suma, al valorar la actuación de la señora Myriam Soraya Montoya a la luz de las disposiciones
de la Sentencia SU-259 de 2021, se observa que de igual manera puede concluirse que obró con culpa
grave en el proceso bajo estudio, sin que ni el Juez Constitucional, ni la misma demandada expusiera
cuál había sido el concepto u opinión de otra funcionario que hubiera recomendado únicamente nombrar
a 62 Inspectores de Policía sobre una planta de 63 y que por ello, decidiera retirar del servicio al señor
Raúl Poveda Poveda.
198. Por último, no sobra decir que no le asiste razón al apoderado de la demandada Myriam Soraya
Montoya González, quien basó su defensa en el argumento de que en el proceso de desvinculación del
señor Raúl Alberto Poveda Poveda participaron expertos contratados por la Administración Distrital,
quienes elaboraron el estudio técnico sobre la reestructuración de la Secretaría de Gobierno y
consideraron la supresión del cargo que aquél venía desempeñando, comoquiera que aquí no se pone
en tela de juicio el concepto, ni la viabilidad presupuestal que dispuso la reestructuración de la planta
de personal de la Secretaría Distrital de Gobierno, sino la omisión de la señora demandada Myriam
Soraya Montoya González, al no atender lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 39 de la Ley 443 de
1998, ya que no hubo una supresión del cargo que venía desempeñando el aludido ciudadano.
199. Ahora bien, en lo que atañe a la responsabilidad de la señora Nohora Teresa Villabona Mujica
quien en calidad de Directora de Gestión Humana, suscribió la comunicación No. 211656 de 2 mayo de
2001, por medio de la que se le informó al señor Raúl Alberto Poveda, sobre la presunta supresión de
su cargo, esta Sala encuentra que el evento por sí solo de haber suscrito dicha comunicación no puede
ser calificado de culpa grave.
200. Lo anterior, porque dicha comunicación no constituyó un acto administrativo de carácter particular
que produjera efectos jurídicos controvertibles en sede administrativa o judicial al señor Poveda, sino
que informaba una decisión ya adoptada por la Secretaría de Gobierno, pues está en la resolución 361
expresamente incluyo 62 inspectores de policía y no relacionó al número 63 como integrante de la planta
a pesar de contar con derechos de carrera.
201. Además, encuentra esta Sala que la señora Nohora Teresa Villabona Mujica no tenía dentro de
sus funciones la de disponer sobre la nueva planta global de la Secretaría de Gobierno, sino que su rol
en la reestructuración de la entidad fue el de comunicar a los funcionarios quienes hacían parte de la
nueva planta de personal y quienes podrían optar por ser incorporados a un empleo equivalente o recibir
indemnización, de acuerdo con las decisiones que adoptara la Secretaría de Gobierno. 202. En ese
orden, para esta Sala el elemento subjetivo de la repetición no se demostró en lo que concierne a la
señora Nohora Teresa Villabona Mujica, por lo que frente a ella se mantendrá lo dispuesto por el Juez
de Primera Instancia.
203. En ese entendido, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, al encontrar que frente a la
señora Myriam Soraya Montoya González, se logró acreditar la conducta gravemente culposa, por lo
que deberá pagar al Distrito Capital – Secretaría de Gobierno, las sumas de dinero que se detallan a
continuación:
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
Lo anterior demuestra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección A, cumplió con las órdenes constitucionales impartidas en la sentencia de
segunda instancia del 2 de diciembre de 2024, proferida en la acción de tutela de la
referencia.
Puesto que, como se vio, en la decisión de reemplazo se apilaron las reglas establecidas
en las sentencias SU-354 de 2020 y SU-259 de 2021 proferidas por la Corte
Constitucional, en la medida en que el tribunal demandado verificó que al proceso
ordinario no se aportaron pruebas que dieran cuenta de opiniones o criterios emitidos por
funcionarios de apoyo; que tampoco se acreditó la existencia de algún concepto previo,
emitido por alguna oficina autorizada, sobre el manejo dado al caso del señor Raúl
Poveda Poveda; que no se advertía que las decisiones de la hoy tutelante respondieran
a un error de criterio o a una falla interpretativa, porque, por el contrario, se había
demostrado que desatendió una obligación legal y especifica, que condujo a la
vulneración de los derecho de carrera de una persona que tuvo que ser reparada por la
alcaldía de Bogotá.
Que la actuación de la señora Montoya Gonzáles se había apartado de los principios y
reglas que debían guiar la actuación de un servidor público y reflejaba negligencias
graves, de acuerdo con el artículo 63 del Código Civil, además, evidenciaba el
desconocimiento de sus deberes funcionales, que generaron un detrimento en el
patrimonio de la entidad a la que estuvo vinculada y, que el contexto en el que se dio la
situación administrativa del señor Poveda obedeció a un proceso de reestructuración
administrativa de la secretaría distrital de Gobierno de Bogotá, en el que la tutelante no
manejó sus responsabilidades con el cuidado mínimo exigido.
Ahora bien, en cuanto al reparo de la tutelante según el cual el tribunal demandado se
limitó a reproducir el análisis desarrollado en la providencia dejada sin efectos, el
despacho no lo encuentra atendible: la sentencia de reemplazo, a diferencia de la
anulada, desarrolló expresamente cada una de las cinco reglas fijadas en la sentencia de
tutela, examinó el material probatorio a la luz de cada una de ellas y modificó el monto
de la condena en aplicación del principio de proporcionalidad de la sentencia SU-354 de
2020, reduciéndolo de $1.024.671.679 a $562.951.052. Esas diferencias, tanto
metodológicas como en el resultado cuantitativo, descartan que se trate de una simple
reiteración de lo ya decidido.
Tampoco releva razón la invocación que hace la tutelante del Auto 138 de 2011 de la
Corte Constitucional, para pedir que sea este Despacho el que profiera directamente la
sentencia de reemplazo. Esa facultad excepcional, reservada para los casos de
renuencia contumaz o de incumplimiento manifiesto y reiterado de la orden de tutela, no
resulta aplicable cuando, como aquí ocurre, la autoridad obligada dictó oportunamente
una providencia que abordó expresamente los puntos ordenados. La discrepancia de la
tutelante con el sentido de esa valoración no equivale a una renuencia que habilite al juez
constitucional para sustituir a la jurisdicción ordinaria en la decisión del proceso de
repetición.
En este punto, se debe advertir que las órdenes de tutela estaban dirigidas a que se
respetara el precedente constitucional vinculante para resolver demandas en ejercicio del
medio de control de repetición, pero de ninguna forma implicaba que se eximiera de
responsabilidad a la señora Myriam Soraya Montoya González y tampoco se indicó la
forma en que debían valorarse las pruebas a luz de las reglas de unificación.
Lo anterior, por cuanto el amparo concedido por la Sección Segunda, Subsección B, se
circunscribió a un aspecto metodológico consistente en que el análisis del elemento
subjetivo de la culpa grave se ciñera a las reglas fijadas en las sentencias SU-354 de
2020 y SU-259 de 2021, en las que se fundó el amparo. La sentencia de tutela no señaló,
sin embargo, en qué sentido debían valorarse las pruebas obrantes en el expediente al
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Expediente: 11001-03-15-000-2024-03868-02
Demandante: Myriam Soraya Montoya González
aplicar esas reglas, aspecto que permanece dentro del ámbito de valoración propio del
juez ordinario del medio de control de repetición.
Por lo tanto, no se abrirá el incidente de desacato.
III. RESUELVE:
1. Abstenerse de abrir incidente de desacato contra el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
2. Notificar a las partes por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese y cúmplase,
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020240386802/E5E2F77F9D34FFC971F71940B25E5091A3EDD7F944CA7F6CC1923A614BD121EC/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →