Improcedencia de la acción tutela – Fecha Publicación: 17/09/2026

Consulte nuestros servicios en Revisoría Fiscal – Precios de Transferencia – OutSourcing Contable y Nomina

Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septi embre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicación: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
Demandado: Consejo de Estado y otros
Tema: Subsidiariedad y carga mínima argumentativa
Sentencia primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor
Francesco Cossu contra el Consejo de Estado, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia, el Consejo Superior de la Judicatura, la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado, la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el señor Óscar David
Santamaría Puerta, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.º del Decreto
333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 14 de julio de 2026, el señor Francesco Cossu, en nombre propio, interpuso acción
de tutela contra el Consejo de Estado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración
Colombia, el Consejo Superior de la Judicatura, la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, el Ministerio del Interior, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado,
la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el señor Óscar Santamaría (en
calidad de curador ad litem), por estimar vulnerados los derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la vida digna
y a la reparación integral.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones1:
– Escrito de 14 de julio de 2026:
«Por el honor inmutable de las culturas irreductibles de Persia y de Cerdeña, se exige
formalmente al Consejo de Estado y a la Judicatura dictaminar:
1 Del confuso escrito de tutela se advierte que no fueron enunciadas de manera clara y precisa los hechos y las pretensiones del
actor. Sin embargo, dicha solicitud de amparo fue admitida por la ponente en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, dado
que se respondió al requerimiento hecho en el auto que inadmitió la solicitud y, así, verificar la presunta vulneración alegada,
pues el actor afirmó haber acudido en múltiples ocasiones ante autoridades administrativas y judiciales para el amparo de sus
derechos fundamentales sin recibir respuesta.
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
La nulidad de pleno derecho del archivo administrativo intentado por Migración Colombia
bajo el radicado PQRSDF 232140, ordenando la acumulación inmediata de los radicados
de traslado de Hacienda No. 2-2026-046218 y No. 2-2026-049391.
El procesamiento presupuestal conminatorio ante el Ministerio de Hacienda para la
liquidación definitiva de la suma de 937.430 EUROS a favor de la Dra. Ingrid María López
Velásquez, como único resarcimiento provisorio ante el despojo patrimonial infligido a la
sociedad conyugal de bienes.
La emisión e entrega material EN LA FECHA del SALVACONDUCTO DE SALIDA
DEFINITIVA DEL PAÍS, libre de multas extorsivas y trabas de control migratorio. El
Estado colombiano, al declararse contumaz e insolvente para resolver la razonabilidad
sustancial dentro de sus fronteras, está obligado por el Derecho de Gentes a permitir el
expatrio seguro de nuestro núcleo familiar bajo la custodia internacional de las
Embajadas aliadas de la Federación de Rusia y de la República Islámica de Irán.
Que la Razón Constitutiva disuelva el ceremonialismo de las plantillas estandarizadas y
restablezca el sagrado equilibrio (Mizan) de la justicia universal. (…)»
(sic a toda la cita)
– Escrito de subsanación de 22 de julio de 2026
«PRIMERA. Que se tenga por subsanada integralmente la acción de tutela.
SEGUNDA. Que se admita para trámite constitucional.
TERCERA. Que se incorporen y valoren los documentos, antecedentes, denuncias y
actuaciones previamente aportados.
CUARTA. Que las autoridades accionadas rindan informe detallado sobre los hechos
concretamente atribuidos.
QUINTA. Que se determine si las respuestas estandarizadas, remisiones sucesivas,
archivos automáticos y omisiones de pronunciamiento material resultan compatibles con
los artículos 23, 29, 83, 209 y 229 de la Constitución Política.
SEXTA. Que se adopten las medidas necesarias para garantizar una respuesta efectiva,
material y sustancial frente a las vulneraciones denunciadas.»
(sic a toda la cita)
– Memorial radicado el 5 de agosto de 2026
«PRIMERA (DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA): Declarar la nulidad de pleno
derecho de la sentencia de tutela de segunda instancia proferida en su momento por el
Magistrado Fredy Hernando Ibarra Martínez (y cofirmantes), por encontrarse viciada por
fraude cronológico informático y prefechado en la plataforma SAMAI (…)
SEGUNDA (ADQUISICIÓN E INCORPORACIÓN DEL EXPEDIENTE MATRICIAL):
Ordenar de manera inmediata la adquisición e incorporación material del expediente
íntegro de la acción de tutela originaria y el dossier ex art. 140 del CPACA a los autos
de la presente actuación corriente (…)
TERCERA (CORRECCIÓN DE LEGITIMACIÓN DE LA APODERADA GENERAL): Dejar
sin efectos la exclusión procesal de la señora ÍNGRID MARÍA LÓPEZ VELÁSQUEZ,
ordenando que se le reconozca formalmente su calidad de peticionaria principal y
apoderada general legítima, en estricto cumplimiento material de la Escritura Pública N°
1517 de la Notaría Cuarta de Santa Marta anexada.
CUARTA (AVOCACIÓN PREFERENTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL): Solicito a
la Corte Constitucional la avocación preferente e inmediata por atracción de competencia
del Radicado 11001-03-15-000-2026-05448-00, retirando el expediente del despacho de
la magistrada recusada ante el peligro inminente de consumación de un perjuicio
irremediable contra la subsistencia del núcleo familiar.
QUINTA (LIQUIDACIÓN EXTRAORDINARIA, PROVISIONAL, INDEMNIZACIÓN E
HONORARIOS FORFAIT): Se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la
inmediata y perentoria erogación de la suma líquida de NOVECIENTOS TREINTA Y
2
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
SIETE MIL CUATROCIENTOS TREINTA EUROS (€937.430) por concepto de medida
cautelar provisional de urgencia y mínimo vital indexado. A este valor deberá sumarse
de forma obligatoria el importe fijado a título de honorarios profesionales a precio (forfait)
causados durante el transcurso de este trámite y los anteriores (…)
SEXTA (LLAMAMIENTO INTERNACIONAL EN GARANTÍA COACTIVA): Se ordene al
Ministerio de Relaciones Exteriores activar el llamamiento en garantía coactivo contra el
Gobierno de la República de Italia, en su condición de autor intelectual y material de las
operaciones de persecución transnacional (…)
SÉPTIMA (REQUERIMIENTO PRESIDENCIAL EXTRAORDINARIO AL DR. GUSTAVO
PETRO URREGO E INTIMACIÓN DE RESPONSABILIDAD): Se requiere al Presidente
de la República de Colombia, Dr. Gustavo Petro Urrego, para que intervenga de forma
directa antes de la transmisión de mando del 7 de agosto de 2026 (…)»
– Memorial radicado el 10 de agosto de 2026
«I. Se ordene la incorporación inmediata de este memorial unificado y sus anexos (Oficio
No. DP_23619_LAGC y declaración bajo juramento chií) al radicado de la referencia.
II. Se exija de manera perentoria al Estado colombiano el cese de toda medida de
coacción, restricción de movilidad o persecución encubierta en mi contra, garantizando
mi plena inmunidad y facultades en mi calidad de Representante Diplomático del MLNS.
III. Que en audiencia separada y bajo parámetros internacionales de equidad, se fije la
indemnización sumaria por los daños materiales e inmateriales infligidos, perjuicios de
los cuales se repetirá y demandará su estricta cuenta, por vía trasnacional, al directo
responsable Sergio Mattarella.»
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
El señor Francesco Cossu es ciudadano italiano, identificado con pasaporte No.
YC2366541. Fue titular de la visa M – Cónyuge No. ZA326019, cuya vigencia expiró
el 13 de agosto de 2022.
El 17 de octubre de 2023, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia inició
en su contra proceso administrativo sancionatorio por permanencia irregular en el
territorio nacional, con ocasión del vencimiento de la citada visa. Por ello, en
Resolución No. 20237020024526 del 20 de octubre de 2023 le impuso sanción de
multa, que el accionante pagó el 11 de junio de 2024.
Con posterioridad a esa actuación, el accionante inició ante el Ministerio de
Relaciones Exteriores el trámite de reconocimiento de la condición de refugiado.
Con fundamento en dicho trámite, Migración Colombia le expidió los salvoconductos
SC-2 de permanencia Nos. 1498268, con vigencia del 21 de diciembre de 2023 al 17
de junio de 2024; 1510265, del 18 de junio de 2024 al 14 de diciembre de 2024; y
1526714, del 30 de enero de 2025 al 28 de julio de 2025.
En la respuesta a la PQRSDF No. 232140, del 14 de julio de 2026, Migración Colombia
precisó que no registra procesos administrativos sancionatorios en curso contra el
accionante, ni solicitudes de la Cancillería para renovar el salvoconducto SC-2; que el
interesado fue citado al Centro Facilitador de Servicios Migratorios de Medellín para
orientarlo sobre su regularización; y que sus peticiones reiteradas no permiten
identificar los hechos ni el objeto perseguido, razón por la cual invocó el artículo 19 de
la Ley 1755 de 2015, atinente a peticiones irrespetuosas, oscuras o reiterativas.
3
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
Del proceso de reparación directa y la acción de tutela previa (radicado núm.
2026-00644-00/01)
Por conducto de su cónyuge, la señora Ingrid María López Velásquez, el accionante
presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la
Nación – Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Salud y Protección Social, la
Unidad Nacional de Protección, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, Migración Colombia y otras entidades, por los presuntos daños
patrimoniales derivados de presuntas actuaciones y omisiones estatales ocurridas
desde el 9 de marzo de 2017.
El proceso correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Antioquia, con
radicado 05001-23-33-000-2026-00059-00.
Mediante auto del 29 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia
inadmitió la demanda y ordenó su corrección, entre otros aspectos, para que el actor
compareciera mediante apoderado judicial, conforme con los artículos 74 y siguientes
del CGP.
El 30 de enero de 2026, el señor Cossu promovió acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Antioquia por esa decisión, la cual correspondió a la Sección
Primera del Consejo de Estado con el radicado 11001-03-15-000-2026-00644-00.
En auto de 2 de febrero de 2026, esa Sección inadmitió la solicitud de amparo, por
cuanto los argumentos del escrito resultaban confusos, y la admitió mediante auto del
16 de febrero siguiente, en el que además negó la medida provisional solicitada.
El 3 de febrero de 2026, dentro del proceso de reparación directa, el actor presentó
escrito de subsanación y solicitó amparo de pobreza.
Mediante auto del 25 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia
declaró su falta de competencia por razón de la cuantía y remitió el expediente a los
juzgados administrativos del circuito judicial de Medellín, donde por reparto
correspondió al Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín.
Mediante sentencia del 5 de marzo de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado
declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de
subsidiariedad. El actor impugnó esa decisión.
Por auto del 13 de abril de 2026, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín
rechazó la demanda de reparación directa por no subsanarse los defectos advertidos
en el auto inadmisorio, concedió el amparo de pobreza solicitado y designó como
apoderado al abogado Juan David Viveros Montoya.
El 4 de mayo de 2026, ese profesional no aceptó la designación por razón de su carga
de procesos, motivo por el cual, mediante proveído de la misma fecha, el juzgado
designó al abogado Óscar David Santamaría Puerta.
Mediante sentencia del 7 de mayo de 2026, la Sección Tercera – Subsección B del
Consejo de Estado resolvió en segunda instancia la acción de tutela, revocó la
decisión inicial y, en su lugar, declaró la carencia actual de objeto por situación
sobreviniente, tras verificar que el juzgado de conocimiento concedió el amparo de
4
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
pobreza y designó apoderado judicial. En la misma providencia declaró improcedente,
por falta de relevancia constitucional, la pretensión de asignación provisional de
recursos equivalentes a seis salarios mínimos mensuales legales vigentes durante
doce meses, y se abstuvo de pronunciarse sobre la intervención del Movimentu de
Liberatzioni Natzionali Sardu, por cuanto no se acreditó el interés de esa organización
en el asunto.
Mediante escrito del 20 de mayo de 2026, el curador ad litem manifestó ante el
Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Medellín que, examinado el expediente, no
encontraba elementos probatorios suficientes para sustentar la acción prevista en el
artículo 140 del CPACA. Posteriormente presentó escrito en el que expresó su
voluntad de cesar en el ejercicio del cargo.
3. Argumentos de la tutela
Del escrito inicial, el de subsanación y los memoriales presentados durante el trámite,
dada la extensión de esos documentos y la dificultad para extraer de ellos argumentos
susceptibles de síntesis, la Sala transcribe los apartes que resultan pertinentes para
comprender el planteamiento de la solicitud.
– Del escrito de tutela radicado el 14 de julio de 2026
En síntesis, el accionante sostuvo que ha presentado de manera reiterada solicitudes,
denuncias y documentos ante distintas autoridades sobre una situación que califica
como grave, sin obtener respuesta material, y que de esa conducta se deriva su
derecho al reconocimiento de los perjuicios ocasionados. Presentó el escrito inicial en
los siguientes términos:
«Esta actuación procesal se fundamenta en la confrontación técnica y cruzada de las
pruebas reinas sobrevinientes que obran en mi poder. (…) El formalismo positivista de las
respuestas automáticas ha colapsado ante la acumulación macro documental. Mientras
las agencias del Estado ejecutan un “ruleteo” de expedientes para eludir la responsabilidad
solidaria objetiva (Art. 90 C.P.), la realidad fáctica demuestra la existencia de una falla
probada en el servicio y un secuestro médico e institucional que se prolonga por más de
3.400 días. Por consiguiente, se eleva este dictamen definitivo ante el máximo tribunal
contencioso-administrativo y los entes diplomáticos de la Alianza».
Alegó que existe una presunta persecución de origen extranjero, en los siguientes
términos «Las agencias de Migración Colombia y las subdirecciones jurídicas
ministeriales han operado de espaldas a las instrucciones del Jefe de Estado. (…) La
burocracia positivista heredada de las mafias corporativas de los expresidentes
Santos y Duque ha saboteado esta orden para amparar la impunidad del presidente
de la República Italiana, Sergio Mattarella, utilizando el confinamiento burocrático para
mantenerme en condición de rehén e inhabilitar mi acción penal».
Manifestó que la respuesta PQRSDF núm. 232140 de Migración Colombia contradice
los traslados efectuados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues «de
forma dolosa y en abierta contradicción con los traslados de Hacienda, el ente invoca
de manera abusiva el Artículo 19 de la Ley 1755 de 2015. Califica mis peticiones
reiterativas como “oscuras o irrespetuosas”, afirmando falsamente que los hechos
narrados carecen de claridad y fundamento, con el único fin de inducir el archivo del
trámite y evadir el control de las persecuciones».
Añadió que el archivo de sus quejas configura una conducta punible, al sostener que
«invocar el Artículo 19 de la Ley 1755 de 2015 para archivar quejas que contienen los
5
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
nombres y cédulas reales de los patrulleros que coordinaron el secuestro médico en
Belén es un acto de prevaricato por omisión».
– Del escrito de subsanación de 22 de julio de 2026
En el escrito de subsanación sostuvo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
no ha decidido de fondo sus reclamaciones económicas y se ha limitado a remitirlas a
otras entidades. Reprochó al Ministerio de Relaciones Exteriores archivar sus
peticiones con fundamento en el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015 sin analizarlas, y
a Migración Colombia, responderle sin definir su situación migratoria. En su criterio,
esas conductas desconocen los artículos 23, 29, 83, 209 y 229 de la Constitución.
Atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura la ausencia de control efectivo frente a
las irregularidades denunciadas y la formulación de requerimientos sucesivos de
aclaración pese a la existencia de hechos individualizados; y a la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial, la invocación reiterada del artículo 19 de la Ley 1755 de 2015
sin consideración de los memoriales posteriores.
Sostuvo que en junio de 2023 fue víctima de una hospitalización involuntaria, que
calificó como «secuestro médico e institucional», ejecutada con intervención de
funcionarios de la Policía Nacional cuyos nombres y números de cédula afirmó haber
identificado ante las autoridades.
Agregó que los hechos fueron denunciados ante la Fiscalía General de la Nación y
que el archivo dispuesto por el fiscal de conocimiento resultó irregular. Al respecto
manifestó: «Invocar el Artículo 19 de la Ley 1755 de 2015 para archivar quejas que
contienen los nombres y cédulas reales de los patrulleros que coordinaron el secuestro
médico en Belén es un acto de prevaricato por omisión».
Adujo que las autoridades han omitido la valoración del acervo documental aportado,
en particular las denuncias penales promovidas ante la Fiscalía General de la Nación,
los registros SPOA informados, las comunicaciones dirigidas a organismos de control,
las respuestas emitidas por la Cancillería y por Migración Colombia y los traslados
efectuados por el Ministerio de Hacienda.
Cuestionó la gestión del curador ad litem designado dentro del proceso de reparación
directa (el accionante no identificó el proceso en el que ese auxiliar fue designado ni
la fecha de su designación. Fue esta Sala la que debió establecerlo, a partir de la
sentencia del 7 de mayo de 2026), respecto de quien solicitó que se precisara qué
actuaciones realizó, qué recursos interpuso, qué memoriales presentó, qué defensa
técnica ejerció y cuáles fueron las razones de su aparente desvinculación material de
la controversia.
Señaló que las comunicaciones institucionales remitidas por el Movimentu de
Liberatzioni Natzionali Sardu y la Nota de Protesta incorporada al expediente fueron
aportadas como antecedentes documentales relevantes para la comprensión
cronológica y contextual de los hechos denunciados, sin que se pretenda que la
jurisdicción adopte posición alguna respecto de dicho movimiento.
– Del memorial radicado el 6 de agosto de 2026
Amplió el cuestionamiento a la gestión del curador ad litem designado dentro del
proceso de reparación directa. Precisó que su solicitud no persigue una declaración
6
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
de responsabilidad, sino que se determine «si la actuación desplegada por el auxiliar
de la justicia satisfizo efectivamente los deberes de diligencia, lealtad procesal,
defensa técnica efectiva y colaboración con la administración de justicia que le son
exigibles». Pidió que se le requiriera para informar qué documentos examinó, qué
pruebas descartó y por qué no atendió las solicitudes de aclaración de su
representado.
Manifestó que el 27 de julio de 2023, la señora Ingrid María López Velásquez radicó
ante la Embajada de la República de Italia en Bogotá la documentación clínica
expedida por el Instituto del Sistema Nervioso de Pereira, y que las autoridades
consulares tuvieron conocimiento directo de su situación de salud.
Con fundamento en ello solicitó que se requiriera a esa legación diplomática y al
Ministerio de Relaciones Exteriores para que allegaran las actuaciones y
comunicaciones bilaterales correspondientes.
– Del memorial de 10 de agosto de 2026
En este escrito el accionante cuestionó al presidente de la República por el contenido
de su discurso de posesión: «Causa profundo estupor académico notar que en su
discurso a la Nación del 7 de agosto de 2026, el mandatario omitió de forma absoluta
el vocablo sustancial “potestad” (potestas), el cual rige el binomio inescindible de
“sujeción” constitucional».
Denunció asimismo un despojo patrimonial atribuido a un clérigo en una parroquia de
Medellín, conducta que vinculó con «la lógica predatoria transnacional de la banca
especulativa del Instituto para las Obras de Religión (IOR – Banco Vaticano)», y
propuso una salida conciliatoria por mecanismos alternativos de solución de
controversias.
Solicitó, además, el cese de toda medida de coacción, restricción de movilidad o
persecución encubierta en su contra, con fundamento en la inmunidad que afirma
ostentar en calidad de representante diplomático del Movimentu de Liberatzioni
Natzionali Sardu.
– Del memorial radicado el 8 de septiembre de 2026 por Ingrid María López
Velásquez
Manifestó que Migración Colombia no ha hecho entrega de la cédula de extranjería
del señor Francesco Cossu, pese a las solicitudes dirigidas a esa entidad, y solicitó
que se indicara de manera motivada el estado del trámite, la autoridad responsable
de la expedición, la existencia de causales legales que la impidan y la de cualquier
orden judicial, administrativa o migratoria vigente que limite su permanencia,
circulación o salida del territorio nacional.
Requirió a la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado
para que estableciera si los antecedentes comunicados resultan relevantes para algún
mecanismo de protección internacional, informara sobre la existencia de expedientes
o medidas vigentes y se abstuviera de cualquier actuación que pudiera producir una
devolución o expulsión incompatible con el principio de no devolución.
Individualizó como episodios de internación hospitalaria involuntaria los ocurridos en
la Fundación Santa Marta por el Niño, entre el 9 y el 13 de marzo de 2017; en la Clínica
7
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
NSECAR de Santa Marta, entre el 19 y el 28 de marzo de 2020; en la Clínica Antioquia
de Medellín, entre el 18 y el 21 de septiembre de 2021; en MEDICAR/MEDICARE SAS
de Riohacha, entre el 21 de abril y el 27 de mayo de 2022; en la Clínica San Jorge y
el Instituto del Sistema Nervioso de Pereira, entre el 6 de junio y el 13 de julio de 2023;
y en la Clínica del Barrio Belén de Medellín, entre el 25 y el 28 de julio de 2025.
Solicitó la preservación de historias clínicas, libros de ingreso y egreso, registros de
facturación, órdenes médicas, comunicaciones internas y registros de videovigilancia
de esos establecimientos, así como la identificación del personal asistencial y de los
agentes públicos que intervinieron, y pidió a la Fiscalía General de la Nación la
adopción de medidas cautelares personales y patrimoniales respecto de las personas
naturales y jurídicas vinculadas a ellos.
Sostuvo, por último, que la eventual incompetencia material de una dependencia no
extingue el deber institucional de orientar, remitir, informar y preservar, y que resulta
inadmisible «la sucesión indefinida de remisiones administrativas mediante las cuales
el asunto termina desapareciendo entre oficinas».
4. Trámite previo
Mediante auto del 17 de julio de 2026, el despacho inadmitió la presente acción de
tutela y requirió a la parte accionante para que precisara si su solicitud estaba
orientada a promover una acción de tutela y, en caso afirmativo, indicara de manera
expresa las autoridades accionadas, los derechos fundamentales que consideraba
vulnerados por cada una de ellas, las pretensiones concretas del amparo y los hechos
específicos que las sustentaban, con indicación de las actuaciones u omisiones
atribuidas a cada autoridad.
Asimismo, se le solicitó que allegara la manifestación, bajo la gravedad del juramento,
de no haber ejercido acción de tutela por los mismos hechos y que aclarara la calidad
en la que intervenía la señora Ingrid María López Velásquez, precisando si actuaba
en nombre propio o por medio del señor Francesco Cossu como su apoderado; en
este último evento, debía aportar el respectivo poder que acreditara dicha
representación.
En escrito de 22 de julio de 2026, el señor Cossu atendió el requerimiento efectuado
y precisó que su solicitud correspondía a una acción de tutela, identificó las
autoridades frente a las cuales dirigía el amparo, señaló de manera general los hechos
que atribuía a algunas de ellas y formuló las pretensiones que, en su criterio, debían
ser objeto de pronunciamiento dentro del presente trámite constitucional.
Sostuvo que su actuación constituye una acción de tutela y no una consulta, una
comunicación informal ni una mera inconformidad subjetiva, y que la pluralidad de
autoridades involucradas no torna oscura la solicitud sino que evidencia la magnitud
del problema denunciado.
En sus palabras: «Resulta entonces difícil comprender cómo puede sostenerse
simultáneamente que las autoridades accionadas son identificables y, a la vez, afirmar
que la tutela carece de claridad suficiente. Lo que existe no es ausencia de
individualización, lo que existe es una pluralidad de hechos y autoridades cuya
complejidad no puede ser confundida con oscuridad».
8
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
Reprochó, además, que la providencia omitiera toda referencia al material documental
previamente allegado a distintas autoridades administrativas y judiciales.
No obstante, omitió aclarar la calidad en la que intervenía la señora Ingrid María López
Velásquez, sin indicar si actuaba en nombre propio o por conducto del señor
Francesco Cossu como su apoderado, ni aportó el respectivo poder.
Sin perjuicio de lo anterior, mediante auto de 31 de julio de 2026, con el propósito de
garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia, se admitió la acción de
tutela interpuesta, en nombre propio, por el señor Francesco Cossu contra el Consejo
de Estado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, el Consejo Superior
de la Judicatura, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Ministerio del Interior,
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Fiscalía General de la Nación,
la Policía Nacional y el señor Óscar David Santamaría Puerta.
En la misma providencia se ordenó notificar el auto a las autoridades y al particular
mencionados, en condición de demandados, y a la señora Ingrid María López
Velásquez, en calidad de tercera con interés.
El 5 y 6 de agosto de 2026, el accionante presentó escrito titulado «recurso de
impugnación radical, incidente de recusación por concierto omisivo e intimación de
pretensiones supremas», en el cual el actor controvirtió el auto admisorio y formuló
los siguientes cuestionamientos: (i) la providencia decide por segunda vez sobre la
actuación adoptada el 17 de julio de 2026, sin motivación sobre la procedencia y
viabilidad del amparo; (ii) se desconoció la Escritura Pública núm. 1517 del 24 de
septiembre de 2018, otorgada ante la Notaría Cuarta del Círculo de Santa Marta, con
la cual se excluyó indebidamente a la señora Ingrid María López Velásquez de su
condición de apoderada general; (iii) se omitió todo pronunciamiento sobre la medida
provisional de protección del mínimo vital, pese a los comprobantes de remesas
internacionales allegados al expediente; (iv) no se vinculó al trámite el memorial de
intervención voluntaria presentado por el presidente del Movimentu de Liberatzioni
Natzionali Sardu.
Calificó el auto admisorio como «una vía de hecho por defecto procedimental absoluto
e irritualidad manifiesta. Su providencia tiene el único y deliberado propósito de
retardar de manera indefinida la entrega de las prestaciones económicas urgentes
requeridas al Ministerio de Hacienda y el salvoconducto exigido a Migración
Colombia».
En el mismo escrito recusó a la ponente y solicitó que la Corte Constitucional avocara
de manera preferente el conocimiento del asunto.
En memorial radicado el 9 de septiembre de 2026, el actor afirmó haber presentado
varias recusaciones y sostuvo que, debido a ellas, el expediente debía remitirse a la
Corte Constitucional. Agregó que el despacho que inadmitió la solicitud no podía
después admitirla ni conocer de ella.
5. Oposiciones
La presidencia del Consejo de Estado solicitó la desvinculación de la Corporación
al considerar que no existe ninguna actuación u omisión que le sea atribuible que haya
vulnerado o amenazado los derechos fundamentales del accionante.
9
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
Señaló que el actor dirige sus cuestionamientos principalmente contra el Ministerio de
Hacienda, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración Colombia, el Consejo
Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por presuntas
irregularidades en el trámite de sus solicitudes económicas, migratorias, judiciales y
disciplinarias.
Explicó que, aunque el accionante incluyó al Consejo de Estado como demandado y
remitió algunos escritos a la Presidencia, estos no contienen un reproche concreto
contra la corporación.
Informó que con ocasión a la solicitud de amparo verificó en el sistema y evidenció
que atendió oportunamente los siete escritos presentados por Cossu durante el 2026,
dentro de sus competencias, y le explicó que no está facultada para intervenir en
asuntos sometidos a los jueces. Por ello, concluyó que no existe relación entre la
conducta del Consejo de Estado y la presunta vulneración de derechos.
Debido a lo anterior indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva y debe
ser desvinculada de la tutela.
La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC informó que
revisó el trámite adelantado por Francesco Cossu ante esa entidad y constató que las
múltiples peticiones, quejas, reclamos y solicitudes presentadas por el ciudadano ya
cuentan con respuesta.
Precisó que en la respuesta emitida a la PQRSDF No. 180290 del 2 de junio de 2026,
se le asignó una cita presencial para el 9 de junio de 2026 en la Regional Antioquia,
con el fin de verificar su caso, ampliar los hechos y determinar las decisiones
correspondientes; sin embargo, el ciudadano no asistió a la cita.
Adujo que las peticiones formuladas por el accionante son oscuras, reiterativas y poco
claras, dado que no precisan hechos concretos ni una pretensión comprensible y,
además, algunas de las solicitudes plantean asuntos que no corresponden a las
competencias de Migración Colombia, como investigaciones por persecuciones o el
reconocimiento de indemnizaciones, razón por la cual invocó el artículo 19 de la Ley
1755 de 2015. Afirmó que, tratándose de peticiones reiterativas ya resueltas, puede
remitirse a las respuestas anteriores.
Por ello, consideró que sí atendió de manera clara, precisa, congruente y oportuna las
distintas solicitudes del accionante, y que la falta de avance posterior obedece a que
este no acudió a la cita requerida.
En consecuencia, afirmó que no vulneró los derechos fundamentales invocados y
solicitó negar el amparo, además planteó la existencia de carencia actual de objeto
por hecho superado, al considerar que durante el trámite de tutela se dio respuesta a
la petición que originó la acción, por lo que la situación que eventualmente habría
generado la vulneración ya habría cesado y no existiría una orden judicial pendiente
que resulte necesaria.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no se evidencia acción u
omisión alguna de parte suya, que vulnere o amenace los derechos fundamentales
del accionante.
10
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
Explicó que las peticiones del actor han sido atendidas conforme con los parámetros
establecidos por la Corte Constitucional y la legislación que lo regula. Expuso que la
petición núm. 1-2026-068331 fue atendida mediante el oficio de respuesta núm. 2-
2026-049393 y se dio traslado por competencia en oficio núm. 2-2026-049391 del 7
de julio de 2026; frente a la petición núm. 1-2026-065288 afirmó dio respuesta en oficio
núm. 2-2026-046218 y ordenó el traslado por competencia mediante oficio núm. 2-
2026-046066 del 25 de junio de 2026 al Ministerio de Relaciones Exteriores.
Conforme a lo anterior, el hecho de que la respuesta ofrecida al peticionario no resulte
favorable a su interés, en momento alguno implica la violación o desconocimiento del
derecho de petición, tal como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia de la
Corte Constitucional.
Por lo expuesto solicitó se ordene su desvinculación del trámite de la referencia por
inexistencia de la vulneración alegada por el actor.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que la acción de tutela
de la referencia busca la protección urgente frente a las actuaciones y omisiones que
el accionante atribuye a las entidades accionadas para que se tramite de manera
conjunta su salida del país mediante la expedición de un salvoconducto. Además,
solicitó que se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantar el trámite
para el reconocimiento de la suma de 937.430 euros a modo de reparación provisional
por los perjuicios sufridos ante las presuntas omisiones en las que incurrió.
Verificado este contexto, advirtió que en los hechos alegados no existe acción u
omisión alguna que le sea atribuible, comoquiera que se trata de un asunto sobre el
que carece de competencia. En otras palabras, considera que no es la llamada a
responder por las pretensiones invocadas por el accionante, en esa medida solicitó
ser desvinculada del trámite de la referencia.
El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó que se nieguen las pretensiones
formuladas en su contra y que, frente a las reclamaciones económicas,
sancionatorias, policiales, judiciales y de control migratorio, se declare la falta de
legitimación en la causa por pasiva o la improcedencia del amparo, según
corresponda.
Precisó que el reproche relativo al archivo reiterado de peticiones con invocación del
artículo 19 de la Ley 1755 de 2015 no le resulta atribuible, pues el único documento
que cita esa disposición es la respuesta PQRSDF núm. 232140 del 14 de julio de
2026, suscrita por Migración Colombia. Agregó que los oficios 2-2026-046066, 2-
2026-046218 y 2-2026-049391 se limitan a declarar la falta de competencia del
Ministerio de Hacienda y a trasladar la petición, sin que una remisión administrativa
modifique las competencias legales de la entidad receptora. Añadió que el accionante
no individualizó petición alguna dirigida a esa cartera con indicación de su fecha de
radicación, contenido y término aplicable, de modo que no es posible verificar la
vulneración alegada.
Sostuvo que no se satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto los actos
administrativos y los trámites migratorios cuentan con mecanismos ordinarios de
control (el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dotado de
potestades cautelares, y los procedimientos especializados ante Migración Colombia)
sin que se acredite su falta de idoneidad ni un perjuicio irremediable. Adujo también el
incumplimiento del requisito de inmediatez, pues la solicitud acumula sucesos de
11
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
2017, 2020, 2022, 2023 y 2025 sin explicar la tardanza ni identificar una actuación
contemporánea imputable a esa entidad.
Finalmente, explicó que la gestión diplomática se ejerce con observancia de la
soberanía de los demás Estados, de modo que una petición ciudadana no activa por
sí sola una reclamación diplomática ni le permite imponer a una misión extranjera el
reconocimiento de responsabilidad o el pago de sumas de dinero, ni garantizar la
concesión de asilo por un tercer Estado, decisión que compete soberanamente a sus
autoridades.
El Ministerio de Defensa – Policía Nacional expuso que mediante comunicado oficial
núm. GS-2026-234571-MEVAL del 8 de agosto de 2026, suscrito por el comandante
de la Estación de Policía Belén de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, se
informó la actividad de policía desplegada y se dejó constancia de que las solicitudes
de información del accionante fueron atendidas de manera oportuna, clara y de fondo,
con notificación al correo electrónico que él mismo suministró.
Sostuvo que la institución no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales
invocados y que el accionante no aportó prueba sumaria que permita inferir lo
contrario, por lo que solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Agregó que carece de competencia frente a las pretensiones relacionadas con los
oficios 2-2026-046218 y 2-2026-049391 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y con la respuesta PQRSDF núm. 232140 de Migración Colombia, actuaciones en las
que no tuvo intervención alguna.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial indicó que en los tres primeros escritos
que forman parte del cuerpo de la demanda de tutela, (son catorce documentos en
total) no se hace referencia a esa Corporación. Con posterioridad al auto de
inadmisión de la tutela del 17 de julio de 2026, proferido por el Consejo de Estado, se
aportaron diez escritos distintos donde en uno de ellos el tutelante refiere que la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial hizo una “Invocación reiterada del artículo 19
ignorando memoriales posteriores, y que se presentó una “Ausencia de valoración de
los hechos denunciados”
Adujo que se han recibido diversos escritos provenientes del tutelante, ninguno de los
asuntos referidos, corresponde a una queja contra funcionarios o empleados
judiciales.
Por lo expuesto solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela de la
referencia en la medida en que no ha incurrido por acción ni por omisión, en la
presunta amenaza o vulneración de los derechos aludidos por la parte actora.
El Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio del Interior, la Fiscalía General de
la Nación y el señor Óscar David Santamaría Puerta guardaron silencio, pese a que
fueron debidamente notificados del auto admisorio. La señora Ingrid María López
Velásquez tampoco rindió el informe requerido en su condición de tercera con interés,
aunque presentó memoriales durante el trámite.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
12
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
1. Cuestiones previas
Previo a resolver el fondo del asunto, la Sala encuentra necesario pronunciarse sobre
los siguientes cuestionamientos realizados por el accionante:
En primer lugar, mediante memorial del 5 de agosto de 2026 el accionante «impugnó»
el auto que admitió la solicitud de amparo, con el argumento de que constituye una
vía de hecho por defecto procedimental.
Dicho planteamiento no está llamado a prosperar, pues el Decreto 2591 de 1991
regula de manera taxativa los medios de contradicción disponibles dentro del trámite
de tutela y no contempla recurso contra los autos de sustanciación. Al respecto, el
artículo 31 prevé la impugnación exclusivamente frente al fallo; y la jurisprudencia
constitucional y de esta Corporación ha extendido esa posibilidad al auto que rechaza
la solicitud de amparo, en cuanto se trata de una decisión que pone fin a la actuación.
En segundo lugar, en cuanto a la recusación frente a la magistrada ponente, es
necesario resaltar que el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991 dispone que en ningún
caso será procedente la recusación dentro del trámite de la acción de tutela. En
consecuencia, la Sala se abstendrá de dar trámite a las recusaciones formuladas.
Cabe precisar, además, que la inconformidad con el contenido de una providencia no
constituye causal de impedimento ni compromete la imparcialidad del juez.
En tercer lugar, no hay lugar a remitir el expediente a la Corte Constitucional, porque
de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 333 de 2021, el reparto en primera instancia
correspondió a esta Corporación, como se dispuso en el auto admisorio, y la Corte
solo conoce de las tutelas en sede de revisión eventual, una vez proferidos los fallos
de instancia (artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991).
En cuarto lugar, el accionante solicitó que se le reconociera la condición de apoderada
general de la señora Ingrid María López Velásquez, con fundamento en la Escritura
Pública No. 1517 del 24 de septiembre de 2018, otorgada ante la Notaría Cuarta del
Círculo de Santa Marta.
En el memorial del 6 de agosto de 2026 pidió, de manera expresa, que la Sala indicara
si el documento no obraba en el expediente, si resultaba insuficiente, si carecía de
eficacia para el presente trámite o si existía otra razón para desconocer sus efectos.
La Sala advierte, en primer lugar, que ese documento sí obra en el expediente. Fue
aportado con el memorial del 5 de agosto de 2026, junto con su autenticación
biométrica notarial y la copia de la cédula de ciudadanía de la señora López
Velásquez. Además, la cláusula décima tercera confiere a la señora la facultad de
13
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
representar al poderdante ante corporaciones, entidades y funcionarios de las
distintas ramas del poder público.
Sin embargo, ese poder es insuficiente para conferir la representación judicial que se
reclama, porque:
(i) Aunque el artículo 74 del Código General del Proceso permite conferir
poderes generales por escritura pública, estos deben otorgarse a un
abogado inscrito, y no está acreditado que la señora López Velásquez lo
sea. Ella misma firma sus escritos como «cónyuge y mandataria» y como
«representante legal».
(ii) Tampoco resulta procedente la agencia oficiosa, pues el titular de los
derechos comparece de manera directa y ha demostrado plena capacidad
para promover su propia defensa, con la presentación de numerosos
escritos suscritos por él mismo a lo largo del trámite.
En consecuencia, se mantendrá lo resuelto en el auto admisorio de 31 de julio de
2026, esto es que, el señor Francesco Cossu conserva la condición de accionante y
la señora Ingrid María López Velásquez la de tercera con interés.
En esa calidad puede intervenir en defensa de sus propios derechos e intereses, pero
no representar judicialmente al accionante. Por ello, los memoriales que suscribió el 8
de septiembre de 2026 se tendrán como manifestaciones de tercera interviniente y no
como actuaciones de la parte accionante.
En lo atinente a la solicitud de vinculación del Movimentu de Liberatzioni Natzionali
Sardu, no se acreditó la existencia y representación legal de esa organización, pues
no fue aportado certificado expedido por autoridad competente, ni prueba de su
constitución, ni documento que identifique a quien ostenta su representación o prueba
de reconocimiento por parte del Estado colombiano. Además, no se explicó de qué
manera esa organización resulta afectada por las actuaciones cuestionadas o un
derecho fundamental propio le habría sido vulnerado por las autoridades accionadas.
Finalmente, en cuanto a la presunta omisión de pronunciamiento sobre la medida
provisional, la Sala advierte que revisados los escritos de tutela del 14 de julio de 2026
y el de subsanación del 22 de julio, en ninguno de ellos se formuló solicitud de medida
provisional. Además, se tiene que la primera solicitud con ese objeto se presentó el 5
de agosto de 2026 y consistió en que se ordenara al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público la erogación de 937.430 euros a título de medida cautelar de urgencia y
mínimo vital indexado.
Sin embargo, esa solicitud no está llamada a prosperar, toda vez que su contenido es
idéntico al de la pretensión principal, de modo que la decisión que aquí se adopta
torna innecesario cualquier pronunciamiento adicional.
2. Del marco frente al cual se realizará el análisis
Encuentra la Sala que, con posterioridad al auto admisorio del 31 de julio de 2026, el
accionante presentó memoriales el 5, el 6 y el 10 de agosto y el 8 de septiembre de
2026, mediante los cuales introdujo hechos, argumentos y pretensiones que no fueron
formulados en el escrito de tutela del 14 de julio de 2026 ni en el de subsanación del
14
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
22 de julio siguiente, y que en varios casos se dirigen contra autoridades que no fueron
demandadas ni vinculadas a este trámite.
La Sala circunscribirá su pronunciamiento a las pretensiones formuladas en el escrito
de tutela del 14 de julio de 2026 y en el de subsanación del 22 de julio siguiente, que
son los que delimitan el objeto del amparo y sobre cuyo contenido se surtió el traslado
ordenado en el auto admisorio. De modo que, el pronunciamiento sobre hechos,
pretensiones o autoridades incorporados con posterioridad recaería sobre materias
respecto de las cuales las entidades vinculadas no ejercieron el derecho de defensa.
En consecuencia, no serán objeto de examen los planteamientos incorporados en los
memoriales posteriores al 31 de julio de 2026, sin perjuicio de aquellos que fueron
resueltos en el acápite anterior por tratarse de cuestionamientos al trámite mismo de
esta actuación.
3. Problema jurídico
En el caso objeto de estudio a la Sala le corresponde determinar si el actor demostró
una afectación cierta de los derechos invocados para lo cual se deberá verificar si la
solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de procedencia.
La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo, porque las
pretensiones dirigidas a obtener la nulidad del archivo administrativo dispuesto por
Migración Colombia mediante la respuesta PQRSDF núm. 232140, la entrega del
salvoconducto de salida definitiva del país, el pago de 937.430 euros a cargo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el requerimiento al auxiliar de la justicia
Óscar David Santamaría Puerta cuentan con mecanismos ordinarios de defensa
judicial y administrativa que el accionante no ha agotado o que se encuentran
actualmente en curso. Respecto de las pretensiones dirigidas a cuestionar las
actuaciones de la Presidencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la
Judicatura, así como de aquella encaminada a que se determine si las respuestas
estandarizadas, las remisiones sucesivas y los archivos automáticos desconocen sus
derechos, el accionante no cumplió con la carga mínima argumentativa.
De manera previa, se referirá a la falta de legitimación que alegaron la presidencia del
Consejo de Estado, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Policía Nacional, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, vinculados en condición de demandados.
4. De la falta de legitimación en la causa por pasiva
En el caso concreto, la presidencia del Consejo de Estado, el Ministerio de Relaciones
Exteriores, la Policía Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitaron que se declare la falta de
legitimación en la causa por pasiva.
En relación con las solicitudes de desvinculación la Sala advierte que no accederá
dado que dichas entidades fueron las que la parte actora identificó en el escrito de
tutela como autoridades demandadas, de manera que es necesario mantener su
vinculación al presente asunto, en aras de determinar si incurrieron en la vulneración
alegada.
5. Requisito general de subsidiariedad
15
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala
estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de
subsidiariedad.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo
restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los
derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución
y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos
para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto
2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la
existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los
mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la
protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte
Constitucional manifestó2:
«La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones
de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un
derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro
mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del
derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un
mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar
el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción
de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción
de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para
alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del
actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, (…)».
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo
menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo
contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo
involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se
cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
Ahora, en sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso
se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada,
pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo,
pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa
la vulneración de derechos fundamentales». Asimismo, en sentencia T-126 de 2019,
la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia
de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen
procedente el amparo».
6. Caso concreto
– De la pretensión dirigida a que se declare la nulidad de actos
administrativos dictados por Migración Colombia
Sobre este punto el actor indicó que hay lugar a declarar la nulidad del archivo
administrativo de Migración Colombia (PQRSDF 232140) y acumulación de los
traslados de Hacienda 2-2026-046218 y 2-2026-049391 en la medida en que
2 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
16
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
mediante los referidos actos la mencionada entidad ha dado largas a sus solicitudes
y no ha resuelto de fondo lo pretendido en relación a su situación migratoria.
Al respecto, la Sala advierte que en este punto la acción de tutela no es procedente
por incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, en la medida en que las
respuestas a sus peticiones expedidas por Migración Colombia constituyen actos
administrativos susceptibles de control judicial mediante el medio de control de nulidad
y restablecimiento del derecho, mecanismo en el cual además podrá solicitar medidas
cautelares, conforme con el artículo 138 del CPACA.
– De la pretensión dirigida a que se ordene el pago de 937.430 euros a favor
de Ingrid María López Velásquez
En este punto el actor insiste en que el Ministerio de Hacienda debe pagar una suma
de dinero en euros a la señora Ingrid María López (quien manifestó ser su cónyuge),
por los perjuicios que le han sido causados.
No obstante, este punto tampoco cumple con el requisito general de subsidiariedad
en la medida en que es el objeto propio de la reparación directa con radicado 05001-
23-33-000-2026-00059-00 que promovió y a la fecha se encuentra en curso, razón por
la que será en ese escenario que se defina si hay lugar o no a acceder a dicha
pretensión.
– De la pretensión dirigida a que se ordene la entrega inmediata del
salvoconducto de salida definitiva del país, libre de multas y trabas
migratorias
En este punto el actor pretende que Migración Colombia le expida el salvoconducto
que le permita salir del país y adicional que anule todo trámite administrativo
sancionatorio que conlleve la imposición de multas en su contra.
Al respecto, la Sala advierte que en este punto la acción de tutela no es procedente
por incumplimiento del requisito general de subsidiariedad, en la medida en que el
actor debe agotar el trámite administrativo pertinente ante Migración Colombia y, en
caso de estar en desacuerdo con los resultados eventualmente deberá acudir al medio
de control pertinente, es decir será en ese escenario que se defina si hay lugar o no a
acceder a dicha pretensión.
Cabe resaltar que, en respuesta a este trámite constitucional, Migración Colombia
informó en su respuesta que no hay procesos sancionatorios vigentes en contra del
señor Francesco Cossu.
– De la pretensión dirigida contra la Presidencia del Consejo de Estado y
del Consejo Superior de la Judicatura
Frente a este punto la Sala destaca que dicho argumento no es de recibo en la medida
en que no se cumple con el requisito de carga mínima argumentativa que permita
evidenciar en qué consistió la vulneración invocada.
Al efecto, se limitó a señalar que existen distintas situaciones que han desconocido
sus derechos y expuso su inconformidad frente a las distintas entidades en las que
menciona ha presentado múltiples inconvenientes administrativos y judiciales, pero
pese a esto no indicó una situación o hecho específico y actual que represente la
17
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
posible vulneración cierta de sus derechos fundamentales lo cual hace que sea
improcedente la solicitud de amparo.
– De la pretensión dirigida a si las respuestas estandarizadas, las
remisiones sucesivas y los archivos automáticos vulneran los derechos
fundamentales invocados por el accionante
En el escrito de subsanación el actor atribuyó al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público la omisión de una decisión y las remisiones sucesivas de competencia; al
Ministerio de Relaciones Exteriores, el archivo reiterado de peticiones con invocación
del artículo 19 de la Ley 1755 de 2015; a Migración Colombia, respuestas formales
sin definición sustancial; al Consejo Superior de la Judicatura, la ausencia de control
efectivo; y a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la invocación reiterada de esa
misma disposición sin consideración de los memoriales posteriores.
La Sala advierte que este planteamiento tampoco satisface la carga mínima
argumentativa, porque el accionante no individualizó una sola petición respecto de la
cual precisara la autoridad destinataria, la fecha de radicación, su contenido concreto,
el término aplicable y la ausencia de respuesta.
De ahí que, sin esos elementos no sea posible efectuar algún análisis, pues la
vulneración no puede presumirse a partir de afirmaciones generales.
– De la pretensión dirigida contra Óscar David Santamaría Puerta
En el escrito de subsanación el actor solicitó que se requiriera al curador ad litem para
que informara qué documentos examinó, qué pruebas descartó, qué actuaciones
promovió en su defensa y por qué no atendió las solicitudes de aclaración que le
fueron formuladas.
Tampoco en este punto se satisface el requisito de subsidiariedad, porque el señor
Santamaría Puerta fue designado mediante proveído del 4 de mayo de 2026, dentro
del proceso de reparación directa que cursa ante el Juzgado Treinta y Siete
Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, en desarrollo del amparo de pobreza
concedido al accionante. Su gestión se desplegó, entonces, en el marco de una
actuación judicial en curso, cuya dirección corresponde al juez natural de ese proceso.
Es a esa autoridad, y no al juez constitucional, a quien compete verificar si el auxiliar
de la justicia cumplió los deberes que le son exigibles, requerirlo para que rinda las
explicaciones del caso, pronunciarse sobre su manifestación de cesar en el cargo y,
de ser procedente, disponer una nueva designación.
– De los reproches dirigidos contra la Policía Nacional y la Fiscalía General
de la Nación
En cuanto a los hechos atribuidos a funcionarios de la Policía Nacional y de la Fiscalía
General de la Nación, relativos a la hospitalización involuntaria denunciada, la Sala
advierte que fueron objeto de las denuncias penales que el propio accionante instauró
y que se encuentran en trámite, escenario natural para su trámite.
Finalmente, frente al Ministerio del Interior y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica
del Estado el accionante no formuló reproche concreto alguno referido a una actuación
18
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Radicado: 11001-03-15-000-2026-05448-00
Demandante: Francesco Cossu
u omisión determinada, de manera que tampoco respecto de ellos se acredita
vulneración.
En este punto es preciso indicar que la mera inconformidad del actor con el resultado
de los trámites administrativos que ha promovido ante Migración Colombia, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Relaciones Exteriores y
demás autoridades accionadas, no lo habilita para acudir a la acción de tutela como
mecanismo alterno o paralelo a los previstos por el legislador.
En efecto, en los términos del Decreto 2591 de 1991, este instrumento tiene carácter
residual y su finalidad es la protección de derechos fundamentales frente a
afectaciones ciertas y actuales que carezcan de otro medio idóneo de defensa,
presupuestos que no se acreditaron en el presente asunto.
En suma, en el presente caso se impone declarar improcedente la solicitud de amparo
interpuesta por el señor Francesco Cossu conforme a lo expuesto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta –
Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Negar las solicitudes de desvinculación elevadas, conforme con lo expuesto.
2. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Francesco
Cossu, acorde con las consideraciones expuestas.
3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicament e )
L UIS ANT ONIO RODRÍGUEZ MON TAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELL O
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁ SQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
19
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co

Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260544800/DA25B0C4D34108517A03D62328238087CCC42C7F2A3BFB7F8CD079890B86C741/2

Nuestros Servicios:

Consulta en nuestros servicios en Revisoría Fiscal outsourcing Colombia.

◆Revisoría Fiscal
◆Outsourcing Contable
◆Asesoría Tributaria
◆Consultoría Legal
◆Asesoría Financiera
Contáctenos →