Alcance beneficios artículo 114-1 ET – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y otros
Temas: Devolución aportes parafiscales y salud. Exoneración por
trabajadores que devengan menos de 10 SMLMV
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia de primera instancia proferida el 25 de noviembre de 2024 por el
Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión, que resolvió1:
«PRIMERO: SE DECLARAN no probadas las excepciones de caducidad del medio de
control y de prescripción, de conformidad con lo considerado en el aspecto previo de
esta sentencia.
SEGUNDO: SE NIEGAN las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia».
ANTECEDENTES
Actuación Administrativa
La Asociación demandante presentó ante las entidades demandadas solicitudes de
devolución de los aportes en salud y parafiscales al SENA e ICBF, que efectuó
durante los años 2017, 2018 y 2019.
Las peticiones formuladas el 1º de junio de 2021 ante Coomeva EPS, y el 3 de junio
de 2021 ante el SENA e ICBF, no fueron resueltas de manera expresa. Entre tanto,
mediante los oficios del 3 de junio 2021, 4 de junio 2021, 14 junio 2021, 15 junio
2021, 18 junio 2021, 22 de junio de 2021 y 12 de julio 2021, EPS SURA, Coosalud
EPS, Savia Salud EPS, Nueva EPS y Medimas EPS, Cafesalud, Cajacopi EPS,
Capital Salud EPS y la ADRES, negaron expresamente las solicitudes de devolución
de los aportes reclamados.
Contra esos actos administrativos no se ejercieron recursos al no haberse advertido
su procedencia por las autoridades demandadas.
DEMANDA Y CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
Pretensiones de la demanda y normas violadas
Mediante apoderado judicial y, en ejercicio del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de
1 Samai Tribunal, índice 61.
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la
sociedad formuló las siguientes pretensiones:
«2.1 PRETENSIONES PRINCIPALES:
2.1.1 Que se declare la nulidad de los actos fictos, presuntos como negativos,
conforme lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, a la solicitud de
devolución por los aportes parafiscales y de salud realizados por la ASOCIACIÓN
MUTUAL DE MINEROS EL COGOTE durante los años 2017, 2018 y 2019, por ser
realizados sobre pagos de lo no debido, al no existir sustento jurídico para dicha
obligación de cotización, y que se deriva de las reclamaciones electrónicas elevadas
ante el SENA, ICBF y COOMEVA EPS, como se pasa a especificar:
– Acto ficto o presunto negativo, de la petición remitida el día 3 de junio de 2021 al
SENA, a la dirección electrónica servicioalciudadano@sena.edu.co, donde luego de
haber transcurrido 3 meses sin obtener respuesta de fondo a la reclamación elevada,
ha operado el silencio administrativo negativo para el día 3 de septiembre de 2021.
– Acto ficto o presunto negativo, de la petición remitida el día 3 de junio de 2021 al
ICBF, a la dirección electrónica atencionalciudadano@icbf.gov.co, donde luego de
haber transcurrido 3 meses sin obtener respuesta de fondo a la reclamación elevada,
ha operado el silencio administrativo negativo para el día 3 de septiembre de 2021.
– Acto ficto o presunto negativo, de la petición remitida el día 1 de junio de 2021 a la
EPS COOMEVA, a la dirección física Carrera 70 # 26 A 10 Belén San Bernardo de
Medellín, donde luego de haber transcurrido 3 meses sin obtener respuesta de fondo
a la reclamación elevada, ha operado el silencio administrativo negativo para el día 3
de septiembre de 2021 (sic).
2.1.2 Que se declare la nulidad de la negación expresa, a la solicitud de devolución de
aportes realizados, por las administradoras del servicio público de salud, como son las
entidades demandadas CAFESALUD En Liquidación, CAJACOPI EPS, CAPITAL
SALUD EPS, COOSALUD EPS, SURA EPS, NUEVA EPS, SAVIA SALUD EPS,
MEDIMAS EPS y ADRES, por los años 2017, 2018 y 2019, por ser pagos de lo no
debido, al existir sustento jurídico para dicha obligación de cotización, conforme las
respuestas negativas expedidas por cada una de las entidades así:
– CAFESALUD EN LIQUIDACIÓN: En respuesta emitida y notificada el 15 de junio de
2021, indicó: (…).
– CAJACOPI EPS: En respuesta emitida y notificada el 22 de junio de 2021, indicó:
(…).
– CAPITAL SALUD EPS: En respuesta emitida y. notificada el 22 de junio de 2021,
indicó: (…).
– COOSALUD EPS: En respuesta emitida y notificada el 4 de junio de 2021, indicó:
(…).
– EPS SURA, en respuesta emitida y notificada el pasado 3 de junio de 2021, indicó:
(…).
– NUEVA EPS, mediante comunicado emitido el pasado 18 de junio de 2021 y
notificado el 20 de junio de 2020 (sic), indicó: (…).
– SAVIA SALUD EPS, mediante comunicado emitido y notificado el pasado 14 de junio
de 2021, indicó: (…).
– MEDIMAS EPS, mediante comunicado del 18 de junio de 2021 y notificado el 21 de
junio de 2021, indicó: (…).
– ADRES, mediante comunicado con radicado 202114210007472 del 12 de julio de
2021, notificado el pasado 19 de agosto de 2021, indicó: (…).
2.2 PRETENSIONES CONSECUENCIALES A LAS PRETENSIONES PRINCIPALES
2.2.1 Que como consecuencia de las pretensiones principales, como restablecimiento
del derecho se condene a las demandadas SENA, ICBF, ADRES, COOMEVA EPS,
CAFESALUD En liquidación, CAJACOPI EPS, CAPITAL SALUD EPS, COOSALUD
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
EPS, SURA EPS, NUEVA EPS, SAVIA SALUD EPS Y MEDIMAS EPS, a devolver a
la ASOCIACIÓN MUTUAL DE MINEROS EL COGOTE -ASOMUTUALCO-, las
cotizaciones realizadas, según lo indicado en los hechos del presente medio de control
y los medios de prueba que se allegan al proceso.
2.2.2 CONDENAR a manera de restablecimiento del derecho a las demandadas
SENA, ICBF, ADRES, COOMEVA EPS, CAFESALUD En liquidación, CAJACOPI
EPS, CAPITAL SALUD EPS, COOSALUD EPS, SURA EPS, NUEVA EPS, SAVIA
SALUD EPS Y MEDIMAS EPS, a indemnizar a la ASOCIACIÓN MUTUAL DE
MINEROS EL COGOTE -ASOMUTUALCO, con el pago de intereses corrientes por la
totalidad de los dineros cotizados desde la fecha de negociación expresa o como
consecuencia del silencio administrativo negativo, desde la fecha de aquella o desde
el término desde donde se consolida éste, de acuerdo a los artículos 635 y 863 del
Estatuto Tributario colombiano, por remisión expresa del artículo 11 del Decreto 1000
de 1997 y del artículo 54 de la Ley 383 de 1997.
2.3 PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA CONSECUENCIAL (2.2.2)
En caso de que no se condene a las entidades al pago de intereses corrientes por la
totalidad de los dineros cotizados desde la fecha de negación expresa o como
consecuencia del silencio administrativo negativo, solicito sean condenadas las
demandadas al pago de la indexación monetaria (reajuste a su valor, conforme el IPC),
por los dineros causados entre el momento en el cual se hubiere realizado los pagos
o cotizaciones por parte de la ASOCIACIÓN MUTUAL DE MINEROS EL COGOTE –
ASOMUTUALCO- y hasta el momento en el cual se hagan las devoluciones por parte
de las accionadas.
2.4 PRETENSIONES CONSECUENCUALES COMUNES A TODAS LAS
PRETENSIONES ANTERIORES (2.1.1; 2.1.2; 2.2.1; 2.2.2; 2.3)
2.4.1 Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones del
artículo 187, 192 y 297 de la Ley 1437 de 2011.
2.4.2 Que se condene en costas y agencias en derecho a las demandadas SENA,
ICBF, ADRES, COOMEVA EPS, CAFESALUD En liquidación, CAJACOPI EPS,
CAPITAL SALUD EPS, COOSALUD EPS, SURA EPS, NUEVA EPS, SAVIA SALUD
EPS Y MEDIMAS EPS».
Para lo anterior, indicó como normas vulneradas las contenidas en el Decreto 4023
de 2011, así como los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015; 2.6.4.2.1, 2.6.4.2.1.1 y
2.6.4.2.1.2 del Decreto 2265 de 2017; 19-4 y 114-1 del Estatuto Tributario; y, 65 y
142 de la Ley 1819 de 2016.
Concepto de la violación y su oposición
A continuación, se sintetizan los argumentos formulados por la demandante y los
demandados en la demanda y sus contestaciones, respectivamente.
Primer cargo: Pago de lo no debido. Desconocimiento de la sentencia proferida por
el Consejo de Estado el 30 de julio de 2020, expediente nro. 23692
1. La demandante precisa que, de conformidad con lo establecido en el parágrafo
2° del artículo 65 de la Ley 1819 de 2016, que modificó el artículo 114-1 del Estatuto
Tributario, las entidades que pertenecen al Régimen Tributario Especial, como el
caso de las asociaciones mutuales, están exoneradas del pago de los aportes
parafiscales a favor del SENA e ICBF, así como a las cotizaciones al régimen
contributivo en salud. Considera que, por efecto de esas disposiciones, los pagos
realizados por la actora desde el año 2017, se constituyen en indebidos y
susceptibles de ser devueltos por las respectivas entidades recaudadoras de las
cotizaciones.
Además, sostiene que los artículos 19-4 del ET y 1.2.1.5.2.1 del Decreto 1625 de
2016, sustituido por el artículo 2º del Decreto 2150 de 2017, fueron parcialmente
anulados por haber excluido a las asociaciones como beneficiarias de la
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exoneración de aportes allí establecida. Para el efecto, el Consejo de Estado, en
sentencia del 30 de julio de 2020, precisó que el beneficio se encuentra
contemplado desde el texto original del artículo 114-1 del ET, en virtud del cual las
sociedades y personas jurídicas y asimiladas declarantes del impuesto sobre la
renta y complementarios, no se obligan al pago de aportes a salud y parafiscales
SENA e ICBF, respecto de los salarios pagados a trabajadores individualmente
considerados, cuyo monto sea inferior a diez (10) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, por lo que, a su juicio, era deber de las entidades demandadas
devolver los valores pagados por la asociación mutual por esos conceptos.
Como prueba de la procedencia del beneficio, reformó su demanda para aportar las
planillas de aportes ARUS por los períodos comprendidos entre enero y diciembre
de los años 2017 y 2018, así como el del mes de enero de la vigencia 2019.
En virtud de lo anterior, recalca que, aunque se elevaron las respectivas solicitudes
de reintegro ante las autoridades demandadas, éstas optaron por negarlas,
afectándose con ello el espíritu de justicia que debe regir en las actuaciones
administrativas (artículo 683 del Estatuto Tributario).
2. Las entidades demandadas manifestaron, en síntesis, lo siguiente:
– SENA: formuló las excepciones previas de falta de agotamiento de la actuación
administrativa respecto de la solicitud que elevó la demandante ante esa entidad
porque, según su dicho, para el momento en que se radicó la demanda esa petición
se encontraba en trámite y no se había adoptado una decisión definitiva; y la de
prescripción bajo el argumento de que las pretensiones reclamadas se encuentran
consolidadas “al haber transcurrido un término generoso sin que la demandante
hubiera realizado acciones tendientes a satisfacer su petición de devolución”.
Seguidamente, precisó que, en caso de considerarse la existencia del acto ficto
negativo, este goza de legalidad porque, además de que los aportes parafiscales
se efectuaron voluntariamente por la actora sin que hubiese existido un
requerimiento previo por parte del SENA, el artículo 2º del Decreto 2150 de 2017 se
encontraba vigente para la época de los pagos. En virtud de esa disposición, las
asociaciones, como la demandante, estaban obligadas a contribuir al sistema sin
considerar la exención contemplada en el artículo 114-1 del ET.
Ahora, si se llegare a considerar la anulación de la norma declarada por el Consejo
de Estado en la sentencia del 30 de julio de 2020, lo cierto es que los efectos de
esa decisión judicial no pueden extenderse al caso concreto porque estos rigen
desde la ejecutoria del fallo de nulidad y no hacia atrás.
– ICBF: invocó la excepción previa de caducidad “en el evento que el despacho en
su facultad oficiosa adecue el medio de control al de reparación directa”, señalando
para ello que la asociación actora tenía hasta el 12 de octubre de 2018 para
presentar la demanda, toda vez que el Decreto 2150 de 2017 se publicó el 11 de
octubre de 2016, fecha a partir de la cual, a su juicio, se configuró el daño reclamado
por la actora e inició a correr el término de dos (2) años para ejercer ese medio de
control.
Asimismo, formuló la excepción de falta de agotamiento de la actuación
administrativa en tanto la demandante no aportó la información que se le requirió
previamente a resolver su solicitud; omisión que dio lugar a la expedición de la
Resolución nro. 3225 del 24 de septiembre de 2021 para declarar el desistimiento
de la petición de devolución de pago de lo no debido. También acudió a la excepción
de inepta demanda por falta de proposición jurídica completa, tras considerar que
los actos administrativos que debían demandarse no fueron individualizados.
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Respecto del acto ficto negativo, afirmó que este no existió toda vez que la solicitud
se encontraba en trámite luego de requerirse a la demandante el envío de una
información específica, previamente a resolver de fondo la solicitud de devolución
de aportes al ICBF. Como la información no fue remitida, concluyó que las
pretensiones de la actora no estaban llamadas a prosperar.
Finalmente, afirmó que al no haberse expedido por parte del ICBF el Decreto 1625
de 2016, esa entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, máxime cuando
su actuación se limitó a dar cumplimiento a ese cuerpo normativo que exigía a la
actora efectuar los aportes parafiscales. En el mismo sentido, alegó que como la
actora cuestionó la aplicación de una norma proveniente de la voluntad del
legislador, el daño o lesión pretendida debería ser reparado por el creador del
Decreto, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
– ADRES: señaló que la sentencia de nulidad del 30 de julio de 2020 (exp. 23692),
tiene efectos hacia futuro y no retroactivos; de ahí que no pueda extenderse su
aplicación al caso de la demandante por tratarse de la devolución de aportes de
años anteriores a aquel en que quedó ejecutoriado ese fallo.
En línea con ello, recalcó que la situación jurídica de la actora se encontraba
consolidada para el momento en que solicitó el reintegro de las contribuciones al
sistema de salud. Asimismo, precisó que el análisis de esa devolución corresponde
realizarlo a la EPS que haya recibido el aporte quien, verificada su procedencia,
procederá a remitirla a la ADRES para que valide su pertinencia y efectúe el pago
a esa entidad y, posteriormente, la misma entidad promotora de salud traslade los
recursos de devolución al aportante. Para ese trámite, el interesado deberá acudir
ante la EPS en un plazo máximo de doce (12) meses, contados a partir de la fecha
del pago. Como la demandante no actuó dentro de dicho término, la devolución
pretendida es improcedente.
En síntesis, precisó que no hay lugar a la devolución reclamada porque, además de
que los aportes son obligatorios, la demandante no agotó el trámite pertinente ante
las EPS´s.
– CAJACOPI EPS-S: manifestó que los aportantes sólo podrán solicitar ante la EPS
o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente dentro de los 12
meses siguientes a la fecha de pago; no obstante, la administración de estos se
encuentra a cargo de la ADRES a quien se le transfieren los dineros recaudados, lo
que impide que CAJACOPI pueda evaluar la procedencia del reintegro de dichos
aportes.
– CAPITAL SALUD EPS: esgrimió que los aportantes cuentan con 12 meses para
solicitar la devolución de aportes no compensados que tengan el soporte del pago
a la EPS a través de planilla; luego, si los aportes están compensados ante la
ADRES el término corresponde a 6 meses desde el pago de la cotización en salud
para solicitar la devolución. Al verificar el cumplimiento de dichos términos por parte
de ASOMUTUALCO, se evidencia que no acató los plazos. En todo caso, recalcó
que no tiene la competencia para devolver los dineros reclamados, toda vez que
quien goza de esa facultad es la ADRES como administradora de los recursos que
ya le fueron trasladados.
Culminó diciendo que los efectos de la sentencia de nulidad de la norma que
obligaba a las asociaciones efectuar los aportes, no son extensivos a la
demandante.
– COOMEVA EPS: formuló las excepciones de caducidad de la acción porque, a su
juicio, no existía un acto para demandar; y de falta de legitimación en la causa por
pasiva en tanto la devolución de los aportes solicitados por los años 2017, 2018 y
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2019, era improcedente en razón a que, de acuerdo a la normatividad aplicable al
asunto, la solicitud debió realizarse dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de
pago, hecho que no sucedió. Asimismo, agregó que las EPS solo tienen un plazo
de 6 meses para solicitar la corrección de registros compensados, término que, en
el sub examine, ha sido ampliamente superado.
Finalmente, reprochó la aplicación de los efectos de la sentencia de nulidad al caso
concreto, porque estos son hacia futuro.
– COOSALUD EPS: señaló que, cuando se recaudan los aportes del régimen
contributivo, éstos son trasladados a la ADRES para que los administre. De ahí que
no sea la autoridad competente para estudiar si es o no procedente la devolución
de los dineros reclamados y, por ende, carezca de legitimación en la causa por
pasiva.
Por otro lado, indicó que el reintegro de los aportes discutidos está afectado con la
prescripción por haberse superado el plazo de doce (12) meses que contempla el
Decreto 2265 de 2017. También controvirtió la extensión de los efectos de la
sentencia de nulidad del 30 de julio de 2020, porque, según su dicho, éstos operan
hacia futuro.
– EPS SURA: recalcó que, para la fecha en que se elevó la solicitud, no contaba
con legitimación para resolverla porque los recursos ya hacían parte de la ADRES
y se encontraba consumado el plazo para pedirlos. Agregó que la sentencia de
nulidad del 30 de julio de 2020, exp. 23692, no era aplicable al caso porque sus
efectos sin hacia futuro.
– NUEVA EPS: se limitó a decir que no es procedente reintegrar las sumas pagadas,
causadas y ejecutadas por concepto de aportes en salud que cubren el riesgo de
salud efectivamente prestado por la Nueva EPS; por ello, se dio respuesta negativa
a la demandante respecto de la cual se interpuso el recurso de reposición, de ahí
que no sea viable que la actora alegue un silencio negativo, máxime cuando la
respuesta dada por Nueva EPS no era susceptible de ser recurrida.
– SAVIA SALUD EPS: afirmó que no es procedente la devolución de cotizaciones
no compensadas solicitada por ASOMUTALCO, pues existe un término de doce
(12) meses siguientes a la fecha de pago para solicitarla, encontrándose vencido.
De otro lado, en relación con el proceso de corrección de registros compensados,
tampoco es procedente la devolución, pues se cuentan con un plazo máximo de
seis (6) meses a partir de la fecha de compensación, encontrándose por fuera del
plazo establecido.
Frente a los efectos de la sentencia de nulidad, advirtió que si bien son “ex tunc”, no
pueden reconocerse porque ello pondría en riesgo la seguridad jurídica y se
desconocerían situaciones ya consolidadas que gozaron de la presunción de
legalidad.
– MEDIMAS EPS: coincidió con lo dicho por Savia Salud EPS y reiteró que la
devolución es improcedente por haber vencido el plazo legalmente establecido para
solicitarla. Seguidamente, indicó que no goza de legitimación en la causa por
pasiva, porque los aportes realizados no hacen parte de su patrimonio.
– CAFESALUD EPS: no allegó escrito de contestación a la demanda ni a su reforma.
Segundo cargo: Expedición irregular por falta de motivación de los actos
demandados
1. La demandante manifestó que la negativa de la devolución reclamada no fue
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debidamente sustentada, en tanto las entidades accionadas omitieron emitir un
pronunciamiento de fondo al omitir hacer mención a las normas jurídicas que
pretendían aplicar. Asimismo, recalca que, en algunos casos, se confundió la
devolución por pago de lo no debido, con el proceso de compensación bajo el
incomprensible argumento de que “no procedía la compensación derivada de
errores de elaboración de planillas”.
2. Ninguno de los demandados desarrolló un argumento de oposición sobre este
cargo.
SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE
DEMANDANTE
En sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala
Quinta de Decisión, declaró no probadas las excepciones de caducidad y
prescripción que fueron formuladas por algunas de las demandadas; negó las
pretensiones de la demanda y no condenó en costas. A su turno, la parte
demandante formuló recurso de apelación. Los motivos del fallo impugnado y los
argumentos de la alzada son los siguientes:
Excepciones previas: sobre el ejercicio oportuno del medio de control y la
prescripción para solicitar la devolución por los efectos de la sentencia de nulidad
del 30 de julio de 2020, exp. 23692 (situación jurídica no consolidada)
1. El Tribunal reiteró lo decidido en la audiencia inicial respecto de dichas
excepciones previas. Así, en relación con los actos fictos o presuntos, concluyó que
no operó la caducidad, porque en virtud de lo previsto en el literal d) del numeral 1º
del artículo 164 del CPACA, la demanda se podía interponer en cualquier tiempo.
Y, respecto de los diferentes actos emitidos por las entidades promotoras de salud
y el ADRES en junio y julio de 2021, recalcó que como la demanda se presentó el
30 de julio de 2021, no operó ese fenómeno.
Frente a la excepción de prescripción, precisó que para el 30 de julio de 2020, fecha
en la cual el Consejo de Estado anuló las normas que excluyeron a las cooperativas
o asociaciones del pago de aportes a salud, y parafiscales del SENA e ICBF, la
situación jurídica de la demandante no se había consolidado porque “aún estaba
corriendo el término de los 5 años, toda vez que los aportes y cotizaciones que se
pidieron en devolución fueron realizados en los años 2017, 2018 y parte de 2019, y
las respectivas solicitudes fueron enviadas por correo certificado a las entidades
demandadas en el mes de junio de 2021”. En consecuencia, declaró no probada
esa excepción.
2. La parte demandante no manifestó reparo sobre estos aspectos, al haberse
resuelto a favor de sus intereses.
Primer cargo: sobre la procedencia de la devolución del pago de aportes sobre
trabajadores que devengaron menos de 10 SMLMV. Beneficio de la exoneración
de aportes parafiscales SENA e ICBF y cotizaciones al régimen contributivo de
salud
1. El Tribunal indicó que, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia
proferida el 30 de julio de 2020, dentro del proceso 23692, declaró la nulidad de las
expresiones “19-4” y “1.2.1.5.2.1” del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el
artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, por exceder la potestad reglamentaria respecto
al artículo 114-1 del Estatuto Tributario, recalcándose con ello que las cooperativas
y asociaciones gozan del beneficio de exoneración en el pago de aportes respecto
de los trabajadores y/o asociados que individualmente considerados devengan
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
menos de 10 SMLMV. En virtud de ello, admitió que la demandante, al ser una
asociación mutual, es beneficiaria de dicha exoneración.
Sin embargo, para acceder al beneficio y reconocer la devolución de los pagos
realizados, era necesario que la demandante probara mediante las planillas de
aportes parafiscales que, en efecto, realizó las cotizaciones parafiscales al SENA e
ICBF y al sistema de seguridad social en salud ante las EPS demandadas, sobre
trabajadores que devengaron menos de 10 SMLMV.
Arguyó que, conforme a las pruebas aportadas, en especial las planillas de pago
del operador ARUS, la asociación mutual realizó los aportes reclamados ante el
SENA, ICBF y las EPS demandadas; empero, recalcó que, “si bien se logra observar
que el IBC tenido en cuenta para las cotizaciones es inferior a los 10 SMLMV, no se
determina que los respectivos pagos hayan correspondido a trabajadores que
devengaran, individualmente considerados, menos de 10 salarios mínimos legales
mensuales vigentes, dado que de los aportes pagados no es posible establecer
cuánto percibía cada trabajador, pues la base de liquidación de los aportes al SENA
e ICBF no necesariamente era la totalidad de las sumas devengadas de manera
periódica como retribución de sus funciones, toda vez que entre las partes de la
relación laboral podían suscribirse acuerdos de desalarización, en tanto, el IBC a
salud es el salario y no todo lo recibido por el empleado”.
Igualmente, precisó que, en las solicitudes de devolución presentadas ante el
SENA, el ICBF, la ADRES y las diferentes entidades promotoras de salud (EPS), no
se mencionaron los trabajadores que, individualmente considerados, percibieron
menos de 10 SMLMV. Únicamente se señalaron las sumas pagadas por aportes y
se solicitó su devolución, sin identificar si todos correspondían a este tipo de
trabajadores.
Por lo anterior, concluyó el Tribunal que como la demandante incumplió con la carga
de la prueba, las pretensiones de la demanda debían negarse.
2. La demandante reprochó la falta de análisis por parte del Tribunal, del material
probatorio allegado con la reforma a la demanda, específicamente, las planillas de
pago de aportes expedidas por el operador ARUS, que dan cuenta de los
trabajadores que devengaron menos de 10 SMLMV y sobre los cuales se solicita la
devolución de los aportes parafiscales y de salud indebidamente pagados.
Señaló que exigir una prueba adicional sin que la norma asó lo exija, es imponer
una carga probatoria a la demandante que no le es atribuible y generar un
enriquecimiento sin justa causa a favor de las entidades demandadas.
Finalmente, cuestionó que el Tribunal haya descartado el IBC reflejado en las
planillas de pago de aportes que no superan los 10 SMLMV, con la simple
afirmación de que ello no demuestra si los trabajadores recibieron pagos superiores
por conceptos pactados como desalarizados. A juicio de la demandante, ese
supuesto resulta ilegal en tanto el ingreso base de cotización corresponde a aquello
que devenga el trabajador como contraprestación de su actividad. De ahí que la
exoneración de aportes establecida en la ley gire en función del concepto de salario,
siendo innecesario considerar si hubo pactos de desalarización que, por su
connotación, no integran la base de liquidación de los aportes.
Segundo cargo: sobre la falta de motivación de los actos demandados
El Tribunal no desplegó un análisis sobre este aspecto y la demandante, como
apelante única, tampoco esgrimió un argumento sobre el particular.
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Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
PRONUNCIAMIENTOS FINALES
La ADRES, actuando en calidad de demandada, allegó un escrito al que tituló
“alegatos de conclusión” con el cual insistió en la necesidad de observar el
procedimiento establecido en el Decreto 780 de 2016 para determinar si la
demandante elevó las solicitudes de devolución de aportes efectuado al régimen
contributivo de salud en debida forma y dentro de la oportunidad legal. Asimismo,
respecto de la EPS Sura, recalcó que, si bien esa entidad evaluó la solicitud de la
actora, no la puso en conocimiento de la ADRES, incumpliéndose con ello el trámite
administrativo establecido en dicho decreto.
Insistió en que los efectos de la sentencia de nulidad del 30 de julio de 2020, que
declaró la nulidad de las expresiones “19-4” y “1.2.1.5.2.1” del Decreto 1625 de
2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, por exceder la potestad
reglamentaria respecto al artículo 114-1 del Estatuto Tributario, no eran aplicables
al caso por regir hacia futuro.
Finalmente, se opuso al recurso presentado por el demandante considerando que
no se demostró que los aportes reclamados en devolución se efectuaron respecto
de trabajadores que, individualmente considerados, devengaron menos de 10
SMLMV.
Nueva EPS presentó un escrito al que denominó “alegatos de conclusión” en el que
reiteró los argumentos expuestos en su contestación a la demanda concretados en
(i) su falta de legitimación en la causa por pasiva porque el eventual reintegro de los
aportes estaría en cabeza de la ADRES, y (ii) la imposibilidad de aplicar los efectos
de la sentencia de nulidad del 30 de julio de 2020.
Las demandadas Sura EPS y Savia EPS manifestaron su oposición a la alzada,
indicando que para solicitar la devolución de aportes no es suficiente con aportar
las planillas PILA, sino que se requiere de otros documentos que den cuenta si los
pagos se efectuaron respecto de trabajadores que hayan devengado menos de 10
SMLMV.
Las demás entidades demandadas no emitieron pronunciamiento en esta etapa.
El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Precisión inicial
En los pronunciamientos finales, la ADRES y Nueva EPS insistieron en los
argumentos que expusieron en el trámite de la primera instancia, con ocasión de las
contestaciones a la demanda, específicamente, plantearon la improcedencia de
extender a la demandante los efectos de la sentencia de nulidad del acto general
que excluía a las cooperativas y asociaciones mutuales del beneficio de
exoneración en el pago de aportes parafiscales y de salud.
Como quedó expuesto en los antecedentes, dichos argumentos fueron plenamente
analizados por el a quo en la sentencia apelada, cuyo resultado fue a favor de la
Asociación Mutual de Mineros El Cogote. De ahí que no sea viable desplegar
nuevamente un estudio sobre el particular que, por demás, no fue objeto de
apelación dentro de la oportunidad legal. Recuerda la Sala que la competencia del
ad quem se restringe a los aspectos formulados en el recurso de apelación y que la
oportunidad otorgada a los sujetos procesales en el numeral 4º del artículo 247 del
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CPACA2 tiene como propósito que los interesados se pronuncien en relación con la
alzada formulada, sin constituir oportunidad para adicionar cargos.
Misma consideración se tiene respecto de los reproches que hizo la ADRES sobre
el procedimiento de devolución establecido en el Decreto 780 de 2016, porque este
aspecto no constituye el motivo del recurso de apelación interpuesto por la
demandante -apelante única. Además, el régimen previsto en el Decreto mencionado
solo es aplicable cuando la devolución reclamada tiene origen en un pago erróneo
o en una corrección del proceso de compensación, pero no cuando el reintegro se
solicita por la inexistencia de la obligación legal, como sucede en el sub examine3.
Problema jurídico
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y
conforme al alcance fijado en el artículo 328 del CGP, la Sala deberá resolver:
1. ¿El reconocimiento de la exclusión en el pago de aportes parafiscales y en
salud de que trata el artículo 114-1 del ET, respecto de trabajadores que
individualmente considerados devengan menos de diez (10) SMLMV, gira en
función del concepto de salario que compone el IBC o, por el contrario, dentro
del cálculo para validar el beneficio deben incorporarse los demás conceptos
que, inclusive, hayan sido pactados como desalarizados?
2. ¿Es procedente la devolución de los pagos realizados por esos aportes, de
conformidad con lo establecido en el artículo 114-1 del ET?
Primer cuestionamiento: Exclusión en el pago de aportes parafiscales y de
salud sobre trabajadores que devengan menos de diez (10) SMLMV. Acepción
de la expresión “devengo”
La apelante alega que el Tribunal haya descartado el IBC reflejado en las planillas
de pago de aportes que no superan los 10 SMLMV, por no demostrarse si los
trabajadores recibieron pagos superiores por conceptos pactados como
desalarizados. A juicio de la demandante, ese supuesto resulta ilegal en tanto el
ingreso base de cotización corresponde a aquello que devenga el trabajador como
contraprestación de su actividad. De ahí que la exoneración de aportes establecida
en la ley gire en función del concepto de salario, siendo innecesario considerar si
hubo pactos de desalarización que, por su calificación, no integran la base de
liquidación de los aportes.
El artículo 114-1 del ET, adicionado por el artículo 65 de la Ley 1819 de 2016,
contempla un beneficio para las sociedades, personas jurídicas y asimiladas,
consistente en la exoneración en el pago de aportes parafiscales a favor del SENA
e ICBF, así como de las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud,
“correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente
considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.
La aplicación de dicho beneficio parte del concepto de “devengo” que ha sido
entendido por esta Sección4 como todo aquello que percibe el trabajador y que tiene
la virtud de constituirse en salario, de conformidad con lo establecido en el artículo
2 ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas
en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
(…).
4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los
sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes.
3 Sentencia del 7 de mayo de 2026, Exp. 30307, MP. Claudia Rodríguez Velásquez.
4 Sentencia de Unificación del 9 de diciembre de 2021, Exp. 25185, MP. Milton Chaves García, criterio reiterado en las
sentencias del 24 de febrero de 2022, Exp. 25302, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 17 de noviembre de 2022, Exp.
26489, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 11 de mayo de 2023, Exp. 26612, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y
del 19 de octubre de 2023, Exp. 27671, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto.
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127 del CST. Partiendo de ello, no solo la remuneración ordinaria fija o variable será
salario, sino todos aquellos conceptos recibidos en dinero o en especie, como
contraprestación directa del servicio.
Asimismo, son los pagos calificados como salariales los que integran el IBC para
efectuar los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social y parafiscales. No
obstante, el artículo 128 ibídem faculta al empleador y al trabajador para desalarizar
pagos y no ser incluidos en la base de liquidación, sin que esto implique la
modificación de la naturaleza salarial del concepto por estar atado a la
contraprestación directa del servicio prestado. Dicho de otro modo, “no se trata de
que un pago que es contraprestación directa del servicio prestado y, por tanto, tiene
naturaleza salarial, deje de tenerla por el acuerdo entre el empleador y los
trabajadores. De conformidad con esta norma interpretativa, para efectos de los
aportes parafiscales y las contribuciones a la seguridad social, cuando se pacte que
un pago no constituye salario, significa que no hará parte del ingreso base de
cotización”5. Por ello, es necesario que el pacto de desalarización se encuentre
plenamente probado por el aportante, cuando se discute por la autoridad tributaria
su determinación6, lo cual sucede dentro del procedimiento mismo de fiscalización
que adelanta la UGPP.
En línea con lo anterior, cuando el IBC no es discutido por la autoridad de
fiscalización competente -UGPP-, “los conceptos salariales y no salariales
declarados por el aportante en las planillas de aportes al sistema de seguridad social
o PILA, se presumen veraces”7. Esto permite afirmar, a su vez, que no habiéndose
controvertido los conceptos desalarizados por efecto de un proceso de
determinación de aportes, dentro del trámite de devolución de las cotizaciones
efectuadas indebidamente por la ausencia de causa legal que las ampare, como
ocurre con la exoneración señalada en el artículo 114-1 del ET, los pactos de
desalarización resultan irrelevantes porque aquí se parte de la presunción de
veracidad del IBC declarado por el aportante en las respectivas planillas.
De modo que, como lo reprocha la demandante en su apelación, la Sala no
comparte la conclusión a la que llegó el a quo según la cual la asociación debía
suministrar los pactos de desalarización para evidenciar cuáles conceptos
integraban el IBC porque, se repite, este aspecto en una discusión propia del
proceso de determinación que escapa de la órbita del tema controvertido en esta
oportunidad, máxime cuando este aspecto nunca fue materia de debate en sede
gubernativa.
Lo que prima aquí para establecer la procedencia de la devolución es la verificación
de la exoneración en el pago de aportes por los trabajadores que, individualmente
considerados, devengaron menos de diez (10) SMLMV; esto es, evidenciar si los
pagos salariales incluidos en el ingreso base de liquidación, no excedieron dicha
limitación. Sobre tal supuesto da cuenta los formularios PILA en tanto en ellos se
reporta el IBC sobre el que se efectúan los pagos por aportes mes a mes, siempre
que contengan la información necesaria para verificar el monto devengado por cada
empleado -salario que lo conforma-.
Por contera, la Sala encuentra próspero el argumento de apelación esbozado por la
parte actora, toda vez que el criterio de desalarización no es determinante para
solicitar la devolución de aportes amparada en la exoneración prevista en el artículo
114-1 del ET, ante las autoridades administradoras de los recursos parafiscales y
de salud.
5 Sentencia de Unificación del 9 de diciembre de 2021, Exp. 25185, MP. Milton Chaves García.
6 Regla 4, fijada por esta Sección en la SU antes referida.
7 Regla 5, fijada por esta Sección en la SU antes referida.
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Segundo cuestionamiento: De la valoración probatoria para demostrar la
procedencia de la devolución en el pago de aportes efectuados por
trabajadores que devengaron menos de diez (10) SMLMV
La parte apelante reprocha la falta de análisis por parte del Tribunal, del material
probatorio allegado con la reforma a la demanda, específicamente, las planillas de
pago de aportes expedidas por el operador ARUS, con las cuales, a su juicio, se
demuestran las cotizaciones efectuadas sobre trabajadores que devengaron menos
de 10 SMLMV y respecto de quienes se solicita la devolución de los aportes
parafiscales y de salud indebidamente pagados.
Revisado el expediente en su integridad, evidencia la Sala que, con la reforma a la
demanda, la Asociación Mutual de Mineros El Cogote suministró las panillas de
aportes tipo E8 (PILA) por los meses de enero a diciembre de 2017, 2018 y 2019,
en las que figuran más de 300 reportes.
La Sala verificó el contenido de la totalidad de los reportes allegados con la reforma
de la demanda, constatando que las planillas identifican individualmente a cada
cotizante y consignan, entre otros datos, el salario devengado, el ingreso base de
cotización, la administradora destinataria del aporte y el valor efectivamente
pagado. Los cuadros que se incorporan a continuación tienen una finalidad
exclusivamente ilustrativa de la información contenida en dichos documentos, pues
las conclusiones que se adoptan en esta providencia no provienen de una muestra
parcial de registros, sino de la valoración integral del conjunto de planillas obrantes
en el expediente
En cada una de ellas, se identifican, entre otros, los siguientes ítems: (i) la fecha de
pago; (ii) el periodo; (iii) número de identificación del trabajador; (iv) nombre del
trabajador; (v) ciudad y departamento; (vi) salario devengado por el periodo; (vii)
tipo de cotizante; (viii) IBC sobre el cual se efectuó el aporte; (ix) tarifas de los
aportes; (x) identificación y nombre de la administradora del respectivo pago (EPS,
SENA e ICBF); (xi) número de días sobre los cuales se realizó el pago; y (xii) monto
total del aporte. A modo de ejemplo, se traen a colación los siguientes reportes:
TRABAJADOR: YERSON STEVEN YALI GIRALDO
Fecha de pago 2017/03/13
Liquidación periodo 2017/03
No. identificación cotizante 1.046.910.219
Ciudad Segovia
Departamento Antioquia
Salario devengado $737.717
Tipo de cotizante Dependiente
APORTE A SALUD
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora EPS Cafesalud
IBC $516.402
Días 21
Tarifa 12,5%
Aporte $64.600
Total aporte EPS $64.600
8 De acuerdo con s Resoluciones 1747 de 2008, 610 de 2012, 3214 de 2012, 3527 de 2014, 225 de 2015, 2388
de 2016, Resolución 1608 de 2017, 3016 de 2017, 3559 de 2018, 736 de 2019, 1740 de 2019, 2514 de 2019,
454 de 2020, 686 de 2020, 1438 de 2020, 1844 de 2020, 2421 de 2020, 014 de 2021, 638 de 2021, 1365 de
2021, 1697 de 2021, la Planilla tipo E se utiliza para registrar y pagar los aportes de los empleados de una
empresa.
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
APORTE AL SENA
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora SENA
IBC $516.402
Días 21
Tarifa 2%
Total aporte SENA $10.400
APORTE AL ICBF
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora ICBF
IBC $516.402
Días 21
Tarifa 3%
Total aporte ICBF $15.500
TRABAJADOR: HERNANDO DE JESÚS GAVIRIA
Fecha de pago 2018/02/22
Liquidación periodo 2018/03
No. identificación cotizante 15.340.343
Ciudad Segovia
Departamento Antioquia
Salario devengado $923.525
Tipo de cotizante Dependiente
APORTE A SALUD
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora EPS Medimas EPS
IBC $923.525
Días 30
Tarifa 12,5%
Aporte $115.500
Total aporte EPS $115.500
APORTE AL SENA
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora SENA
IBC $923.525
Días 30
Tarifa 2%
Total aporte SENA $18.500
APORTE AL ICBF
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora ICBF
IBC $923.525
Días 30
Tarifa 3%
Total aporte ICBF $27.800
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
TRABAJADOR: JOAQUIN WVALDO ROLDAN GARCÍA
Fecha de pago 2019/02/21
Liquidación periodo 2019/02
No. identificación cotizante 1.046.908.860
Ciudad Segovia
Departamento Antioquia
Salario devengado $828.116
Tipo de cotizante Dependiente
APORTE A SALUD
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora EPS Nueva EPS
IBC $828.116
Días 30
Tarifa 4%
Aporte $33.200
Total aporte EPS $33.200
APORTE AL SENA
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora SENA
IBC $0
Días –
Tarifa –
Total aporte SENA $0
APORTE AL ICBF
Tipo de cotizante Dependiente
Administradora ICBF
IBC $0
Días –
Tarifa –
Total aporte ICBF $0
Esa prueba documental, que se revisó en su totalidad, permite concluir lo siguiente:
1. De la valoración integral de las planillas PILA aportadas al expediente, cuya
información se presume veraz al no existir evidencia de determinación oficial
de aportes que la desvirtúe, se establece que los salarios reportados y los
respectivos ingresos base de cotización de los trabajadores involucrados en
las solicitudes de devolución no exceden el límite previsto en el artículo 114-
1 del Estatuto Tributario
2. Respecto de todos los empleados, la actora realizó aportes al régimen
contributivo de salud durante los periodos 2017, 2018 y 2019, pero por
concepto de parafiscales, solo hizo cotizaciones por los años 2017 y 2018.
3. Los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y al SENA e ICBF, se
efectuaron sobre los salarios devengados para cada caso, cuyas cuantías,
en ninguno de los trabajadores individualmente considerados, superaron los
10 SMLMV.
4. Al resultar el IBC inferior a 10 SMLMV, es procedente la aplicación del
beneficio de exoneración establecido en el artículo 114-1 del ET y, por ello,
la Asociación Mutual de Mineros El Cogote no estaba obligada a efectuar los
aportes a salud por los meses de enero a diciembre de 2017, 2018 y 2019,
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
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ni tampoco cotizaciones parafiscales al SENA e ICBF por las mensualidades
de los años 2017 y 2018.
5. En virtud de lo anterior, y dado que la información detallada en las planillas
integradas de liquidación de aportes da cuenta de que el salario devengado
por los trabajadores de la actora no superó los 10 SMLMV, la devolución
reclamada por la demandante es procedente.
El análisis que precede conduce a la Sala a revocar la sentencia apelada y, en su
lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados -fictos negativos y
expresos-, que fueron proferidos por las entidades demandadas y que se relacionan
en el acápite de pretensiones de la demanda.
Asimismo, atendiendo al número considerable de reportes compilados en las
planillas PILA, correspondientes a distintos períodos, trabajadores y entidades
administradoras de los recursos, la Sala observa que, si bien el expediente permite
establecer la procedencia de la devolución reclamada, no contiene una liquidación
individualizada de las sumas efectivamente recibidas por cada una de las entidades
demandadas. Por ello, no resulta posible fijar en esta providencia una suma líquida
de condena frente a cada administradora.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se ordenará a las
entidades promotoras de salud demandadas, a la ADRES, al SENA y al ICBF que,
previa verificación de los valores efectivamente recaudados por cada una de ellas
con ocasión de los aportes efectuados por la demandante durante los períodos
objeto de controversia, procedan a devolver las sumas pagadas sin causa legal, de
conformidad con los parámetros definidos en esta providencia.
En cuanto al reconocimiento de intereses sobre las sumas cuya devolución se
ordena, la Sala advierte que la presente controversia no versa sobre la legalidad de
actos de determinación de aportes parafiscales o de seguridad social cuyo eventual
reintegro constituya una consecuencia indirecta de la declaratoria de nulidad de
dichos actos. Por el contrario, el objeto mismo de la actuación administrativa estuvo
encaminado a definir la procedencia de las solicitudes de devolución formuladas por
la demandante, las cuales fueron negadas mediante los actos administrativos aquí
demandados.
Esa circunstancia determina que el reconocimiento de intereses no se rija por las
reglas generales previstas para el cumplimiento de las sentencias condenatorias
contenidas en los artículos 187 y 192 del CPACA, sino por el régimen especial
consagrado en el artículo 863 del Estatuto Tributario, aplicable a los eventos en que
la administración rechaza una solicitud de devolución.
Lo anterior, por cuanto dicha disposición regula de manera integral las
consecuencias económicas derivadas de la negativa administrativa del reintegro
solicitado y, en virtud del principio de especialidad, desplaza la aplicación del
régimen general previsto en el CPACA. En ese sentido, cuando la controversia
judicial recae directamente sobre los actos que negaron la devolución, los intereses
deben reconocerse bajo las reglas previstas en el artículo 863 del Estatuto
Tributario.
La anterior interpretación reitera el criterio recientemente expuesto por esta
Sección9, en la que se precisó que cuando la controversia judicial tiene por objeto
la legalidad de los actos administrativos que negaron una solicitud de devolución, el
reconocimiento de intereses no se rige por las reglas generales previstas para el
cumplimiento de las sentencias condenatorias contenidas en los artículos 187 y 192
del CPACA, sino por el régimen especial consagrado en el artículo 863 del Estatuto
9 Sentencia del 20 de agosto de 2026, Exp. 30035, MP. Claudia Rodríguez Velásquez.
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Tributario. En dicha providencia se aclaró que la aplicación de este último precepto
obedece al principio de especialidad, en tanto regula de manera integral las
consecuencias económicas derivadas de la negativa administrativa de una
devolución solicitada por el administrado. En consecuencia, la Sala reitera y acoge
esa posición para el presente asunto, toda vez que la actuación administrativa y el
litigio que ahora se resuelve versan precisamente sobre la procedencia de la
devolución de aportes cuya solicitud fue rechazada por las entidades demandadas.
En consecuencia, respecto de los actos administrativos expresos demandados se
reconocerán intereses corrientes desde la fecha de su notificación y hasta la
ejecutoria de esta providencia. Tratándose de los actos presuntos negativos
configurados por silencio administrativo, dichos intereses se causarán desde la
fecha en que se consolidó el respectivo acto ficto de acuerdo con lo establecido en
el artículo 83 del CPACA y hasta la ejecutoria de esta sentencia. A partir del día
siguiente a la ejecutoria de esta providencia y hasta la fecha del pago efectivo de
las sumas cuya devolución se ordena, se reconocerán intereses moratorios en los
términos del artículo 863 del Estatuto Tributario
Conclusión
Al haberse desvirtuado por la parte apelante la legalidad de los actos administrativos
demandados, y encontrándose demostrados los pagos que de manera indebida se
realizaron por concepto de aportes en salud y parafiscales durante los años 2017,
2018 y 2019, concluye la Sala que los argumentos del recurso de alzada tienen
vocación de prosperidad. Por ende, se revocará la sentencia apelada en los
términos mencionados con antelación.
Costas
Se condena en costas a los demandados, teniendo en cuenta que la sentencia de
segunda instancia revoca totalmente el fallo de primera instancia, de conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso
(CGP), aplicable por remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Asimismo, en virtud del
Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, expedido por el Consejo
Superior de la Judicatura, se condena a los demandados al pago de agencias en
derecho en esta instancia, las cuales se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual
vigente.
Frente a este último punto si bien el proceso fue promovido contra varias entidades,
la demandante asumió un único gasto de representación judicial para obtener el
reconocimiento de una misma situación jurídica. Por tal razón, no resulta
procedente fijar una condena equivalente a un salario mínimo por cada demandada,
puesto que ello desconocería la naturaleza de las agencias en derecho, cuya
finalidad es compensar los gastos en que incurrió la parte vencedora por concepto
de asistencia profesional, y no generar una condena autónoma e independiente
respecto de cada sujeto procesal vencido.
Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación de costas,
según las reglas previstas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley,
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FALLA
1. Revocar la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte
considerativa de este fallo. En su lugar, se dispone:
– Declarar la nulidad de los actos fictos o presuntos negativos
configurados ante la falta de respuesta a las peticiones formuladas los
días 1º de junio (Coomeva EPS) y 3 de junio de 2021 (SENA e ICBF); así
como de los actos administrativos expresos del 3 de junio 2021 (EPS
SURA), 4 de junio 2021 (Coosalud EPS), 14 junio 2021 (Savia Salud
EPS), 15 junio 2021 (Cafesalud en liquidación), 18 junio 2021 (Nueva EPS
y Medimas EPS), 22 de junio de 2021 (Cajacopi EPS y Capital Salud EPS)
y 12 de julio 2021 (ADRES), a través de los cuales fue negada por dichas
entidades las solicitudes de devolución de los aportes parafiscales y a la
seguridad social en los años 2017, 2018 y 2019 por parte de la
demandante, con ocasión de la exoneración que contempla el artículo
114-1 del ET.
– Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del
derecho, ORDENAR a las entidades promotoras de salud demandadas,
a la ADRES, al SENA y al ICBF que, previa verificación de los valores
efectivamente recaudados por cada una de ellas con ocasión de los
aportes realizados por la Asociación Mutual de Mineros El Cogote durante
los períodos objeto de controversia, DEVUELVAN las sumas pagadas sin
causa legal por concepto de aportes al Sistema General de Seguridad
Social en Salud y aportes parafiscales, correspondientes a los años 2017,
2018 y enero de 2019, en lo que a cada entidad corresponda.
Sobre las sumas objeto de devolución se reconocerán intereses
corrientes en los términos del artículo 863 del Estatuto Tributario, desde
la fecha de notificación de los actos administrativos expresos que negaron
la devolución y, respecto de los actos presuntos negativos, desde la fecha
de configuración del respectivo silencio administrativo negativo, hasta la
ejecutoria de esta providencia.
Asimismo, se reconocerán intereses moratorios desde el día siguiente a
la ejecutoria de esta sentencia y hasta la fecha en que se produzca el
pago efectivo de las sumas cuya devolución se ordena.
2. Condenar en costas a los demandados según lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia. En consecuencia, se ordena al Tribunal Administrativo de
Antioquia a tramitar el respectivo incidente, conforme las reglas previstas en el
artículo 366 del Código General del Proceso.
3. Reconocer personería a Mónica Marcela Vargas Valencia para actuar como
apoderada de Coomeva EPS S.A.; y a Estefanía Cordero Bermúdez en calidad de
apoderada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en los términos y para
los efectos de los poderes que les fueron conferidos.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
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Expediente: 05001-23-33-000-2021-01455-01 (29825)
Demandante: Asociación Mutual de Mineros El Cogote
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020210145501/D9CDBC56C02EF5597AAF5E1CA0A2F16D21F1E5C4B23D6374515368C252DDA5DD/2

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