Proyecto
Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social
Exposición de motivos
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Agosto de 2022
Tabla de contenido – Exposición de motivos de la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social
- Introducción: Reforma tributaria para la igualdad y la justicia social
- El papel de la política tributaria para mejorar la dignidad humana
- La estabilidad fiscal como pilar de la política económica
- Diagnóstico de la estructura tributaria de Colombia
- Propuesta de reforma tributaria
- Efectos fiscales. macroeconómicos y sociales de la reforma
Reforma tributaria para la igualdad y la justicia social
El Estado colombiano tiene una deuda social histórica. Los niveles de pobreza y desigualdad han sido altos y persistentes. El hambre se ha convertido en un aspecto que resalta en medio de la tragedia social que viven millones de colombianos. No hay justicia social cuando esto ocurre, y menos cuando simultáneamente existen privilegios, gabelas tributarias injustificadas y mecanismos que facilitan la evasión y la elusión de las obligaciones fiscales.
Los avances que ha tenido el país en materia de cobertura de salud y educación, entre otros, deben mantenerse y acelerarse para sanar un tejido social deteriorado. Es necesaria y urgente una respuesta de política pública contundente y responsable, a la vez, desde una perspectiva de estabilidad de las finanzas públicas.
Este proyecto de reforma tributaria tiene como objeto avanzar fundamentalmente en dos dimensiones. Primero, en disminuir las exenciones inequitativas de las que gozan las personas naturales de más altos ingresos y algunas empresas, así como cerrar caminos para la evasión y la elusión tributaria. Segundo, en lograr la consecución suficiente de recursos para financiar el fortalecimiento del sistema de protección social. Lo anterior se alcanza a través de ajustes al sistema tributario, que permiten avanzar en materia de progresividad, equidad, justicia, simplicidad y eficiencia.
La reforma se centra en reducir sustancialmente las exenciones que existen en el régimen del impuesto de renta de personas naturales, y que benefician fundamentalmente a los contribuyentes de más altos ingresos. También contempla un tratamiento más equitativo entre los distintos tipos de rentas líquidas, en aras de lograr una mayor simplicidad del sistema, así como el establecimiento de un impuesto al patrimonio de la población más privilegiada. Estas medidas, junto con la eliminación de exenciones y descuentos que generan asimetrías injustificadas en sectores productivos, permite la consecución de más fuentes de ingresos para el gasto social, a través de disposiciones que propenden por una asignación más eficiente de los recursos económicos. Estas medidas se alinean con la priorización que se hará de algunos sectores estratégicos de acuerdo con el plan de Gobierno del Presidente Petro, como por ejemplo la educación, la salud, la protección del medio ambiente, la transición energética, el desarrollo productivo, y la economía popular.
Además de elevar los ingresos para abordar la pobreza, la reforma busca mitigar externalidades negativas en la salud y el medio ambiente. En esta materia, resaltan la modificación al impuesto al carbono, y el establecimiento de impuestos a los plásticos de un solo uso, bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados.
La reforma incluye una serie de medidas para combatir la evasión y la elusión de impuestos. Lo anterior, en el entendido de que un Estado legítimo y justo no es consistente con un sistema que no cuenta con los instrumentos suficientes para evitar que ciertos actores evadan o eludan sus obligaciones fiscales.
Esta reforma tributaria tiene como meta un recaudo de $25 billones (1,72% del PIB) en 2023, y, en promedio, de 1,39% del PIB entre 2024 y 2033. Hacia el mediano plazo, la gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en la lucha contra la evasión, contribuirá para obtener gradualmente recursos totales equivalentes a $50 billones (3,4% del PIB) por año. Considerando las mayores fuentes para financiar gasto social, las estimaciones indican que las medidas contenidas en esta reforma se verían reflejadas en una redistribución del ingreso a favor de los hogares vulnerables, con importantes efectos en su bienestar. Como resultado, la pobreza monetaria y extrema se reducirían significativamente. La desigualdad, por otro lado, mostraría una caída cercana a 9 veces la caída anual promedio observada durante los últimos 14 años.
Así, la reforma tributaria se construye sobre los principios constitucionales1 de la equidad, eficiencia y progresividad, y tiene como propósito contribuir a reducir la deuda social histórica que tiene el Estado colombiano con sus habitantes. Erradicar el hambre, reducir la pobreza y la desigualdad, disminuir los tratamientos tributarios que por décadas han privilegiado a una minoría y la necesidad de mantener la estabilidad fiscal motivan en esencia este Proyecto de Ley.
Además de esta introducción, la exposición de motivos cuenta con cinco secciones. La primera resume los pilares de un sistema tributario cimentado en la justicia, equidad, simplicidad y eficiencia y describe algunas dimensiones de la deuda social histórica del país. La segunda exalta la estabilidad fiscal como un pilar inequívoco para lograr la provisión sostenida de bienes públicos por parte del Estado. La tercera hace un diagnóstico del sistema tributario colombiano, con especial énfasis en los asuntos que se buscan reformar en este Proyecto de Ley. La cuarta sección contiene la descripción de los ajustes que el presente proyecto de reforma tributaria busca alcanzar. La última sección contiene los efectos fiscales y sociales derivados de esta iniciativa.
1. El papel de la política tributaria para mejorar la dignidad humana
1.1. Un sistema tributario progresivo, equitativo, eficiente y suficiente
La política fiscal está al servicio de objetivos económicos y sociales, en los que debe primar el bienestar general. Como parte de esta política, la tributación es un mecanismo para garantizar la viabilidad del gasto público, la distribución equitativa de los ingresos y la asignación eficiente de los recursos de la economía (incluida la mitigación de externalidades económicas). Estos elementos deben estar en sintonía con la estabilidad económica y el adecuado desempeño de la actividad productiva. En materia tributaria, la equidad debe ser vertical y horizontal. La primera garantiza que aquellos con mayores ingresos y riqueza contribuyan más al recaudo tributario, como proporción de sus ingresos. La segunda, que las personas con una misma capacidad de pago paguen contribuciones similares. La equidad tributaria es justicia social.
Asimismo, los sistemas tributarios deben ser eficientes para propiciar un correcto desempeño de la actividad económica. Por ejemplo, algunas asimetrías en los beneficios tributarios de los impuestos corporativos son un factor de distorsión que induce una asignación ineficiente de los factores de producción y una reducción de la productividad total (Roca, 2010). Lo anterior resulta en un desincentivo a la inversión y la generación de empleo por parte de las empresas, generando efectos adversos sobre su productividad.
Por último, una extensa literatura sostiene que los tributos también pueden generar ganancias de eficiencia, mitigando externalidades negativas. Es el caso de los impuestos a actividades económicas que deterioran el medio ambiente y a productos que afectan la salud pública. Por ejemplo, a nivel internacional, se han usado impuestos para desincentivar el consumo de productos perjudiciales para la salud, como el tabaco, las bebidas azucaradas y los alimentos ultraprocesados (OMS, 2017, Sandoval, et al, 2021, UNICEF, 2021), así como bienes que generan afectaciones sobre el medio ambiente, como el carbono y los plásticos de un solo uso (KPMG, 2021; Fanelli, Jiménez, & López, 2015).
1.2. Tributación para la justicia social en un contexto de pobreza, desigualdad e inseguridad alimentaria
La progresividad, equidad, eficiencia y suficiencia de la política tributaria adquiere aún mayor importancia en un contexto de pobreza, desigualdad e inseguridad alimentaria, como el que enfrenta hoy en día el país. El sistema tributario colombiano debería abordar estas problemáticas sociales con contundencia, propendiendo por el bienestar general.
En 2021, la pobreza monetaria extrema, que mide el porcentaje de la población que no cuenta con los ingresos suficientes para acceder a un mínimo de alimentación que les
permita llevar una vida saludable, se ubicó en 12,2% (Gráfico 1.A), equivalente a 6,1 millones de personas, 2,8 millones menos que los registrados en 2020 durante la pandemia, pero 1,4 millones superior al registro de 2019. Asimismo, según la CEPAL, en 2021, la pobreza extrema en Colombia fue mayor a la observada en algunas economías de la región como Ecuador (10,5%), Costa Rica (6,3%), Perú (4,1%) y Paraguay (3,9%) (Gráfico 1.B).
Gráfico 1. Incidencia de Pobreza Monetaria Extrema y comparación internacional (%)
Fuente: DANE y CEPAL.
*Los datos corresponden a 2020.
Una de las consecuencias más adversas de la pobreza monetaria extrema es la inseguridad alimentaria. En Colombia, entre los meses de enero y febrero de 2022, se presentaron 3.156 casos de desnutrición en niños, reflejando un aumento de 42% frente a los casos registrados en el mismo periodo de 2021 (2.224). Asimismo, a julio de 2022, las muertes por desnutrición en Colombia en niños menores a cinco años ascendieron a 184, aumentando en 44% frente al registro con corte al mismo mes del año pasado y en 7 casos más frente a las muertes que se presentaron en todo 2021 (177) (Instituto Nacional de Salud, 2022). Además, según la ONU, la inseguridad alimentaria es un problema creciente a nivel mundial, asociado, principalmente, a la pandemia y al reciente incremento observado en el nivel de precios de los alimentos.
La difícil situación social no se limita únicamente a los altos niveles de inseguridad alimentaria. Colombia se ha caracterizado por tener niveles de pobreza monetaria sistemáticamente altos. Con excepción de 2018, la pobreza monetaria se ha situado por encima de 35% en la última década (Gráfico 2.A), lo que se traduce en que, en promedio, en la última década, alrededor de 17,9 millones de personas han vivido en condición de pobreza monetaria.
Esta situación se agravó con la llegada de la pandemia que generó un retroceso de más de una década de avances en materia social. En 2020, el nivel de pobreza monetaria fue el mayor que se haya registrado, ubicándose en 42,5%, 1,7pp por encima del de 2012. Esto equivale a que en 2020 había 3,6 millones de personas pobres más que en
2019, para un total de 21 millones de personas. En comparación con la región, Colombia registra niveles de pobreza monetaria elevados (Gráfico 2.B). En 2021, el registro de Colombia se ubicó en 39,3%, situándose por encima de países como Ecuador (27,7%), Paraguay (26,9%), Perú (25,9%) y Costa Rica (23,0%).
Si bien la pobreza monetaria en 2021 se redujo en 3,2pp frente a 2020, esta aún se encuentra 3,6pp por encima de los niveles observados en 2019, equivalente a 2,2 millones de personas. Actualmente, 4 de cada 10 personas no cuentan con los ingresos suficientes para adquirir una canasta integral de primera necesidad.
Gráfico 2. Incidencia de Pobreza Monetaria y comparación internacional (%)
Fuente: DANE y CEPAL. *Los datos corresponden a 2020.
El panorama es similar si se toman en cuenta otras dimensiones distintas al ingreso para medir la pobreza. Según el índice de pobreza multidimensional, (que mide las condiciones educativas, de la niñez y de la juventud, el trabajo, la salud y de la vivienda y los servicios públicos), la incidencia de pobreza sigue siendo elevada, pese a que se han presentado avances en la última década. En 2021, 1 de cada 6 colombianos se encontraba en dicha situación (en 2010 la cifra era de 1 de cada 3) (Gráfico 3).
La brecha entre las zonas urbanas y rurales ha sido mayor en términos de pobreza multidimensional que de pobreza monetaria desde que se tiene registro, lo que refleja la ausencia de provisión de bienes públicos en las áreas rurales. Mientras que en el periodo 2012-2021 la pobreza monetaria en las zonas rurales fue 1,4 veces mayor que en las zonas urbanas, la pobreza multidimensional rural fue en promedio 2,8 veces superior que la urbana. Esta tendencia se ha acentuado a lo largo de los años. Mientras que la brecha de pobreza monetaria entre zonas urbanas y rurales ha decrecido, en el caso de la pobreza multidimensional se han ampliado. Esto evidencia el desafío que enfrenta el Estado en materia de provisión de bienes públicos en las zonas rurales del país.
Gráfico 3. Incidencia de Pobreza Multidimensional en Colombia (%)
Fuente: DANE.
Además de los altos niveles de inseguridad alimentaria y pobreza ya mencionados, Colombia se ha caracterizado por contar con elevados y persistentes niveles de desigualdad de ingresos. En Colombia, el coeficiente de Gini se ha ubicado sistemáticamente por encima de 0,50, cifra que ubica al país entre el 10% de países más desiguales del mundo. Tras alcanzar su mínimo histórico en 2017 (0,508), el coeficiente de Gini comenzó a aumentar a partir de 2018, evidenciando un incremento en la desigualdad de ingresos que se profundizó con la pandemia. En 2020, este indicador presentó el nivel más alto en casi una década (0,544), registrando, además, el mayor incremento anual de la historia del indicador, (0,018 respecto a 2019), y ubicando a Colombia como el país con mayores niveles de desigualdad frente a otros pares regionales (Gráfico 4.A). No obstante, en 2021, este coeficiente se ubicó en 0,523, 0,003 por debajo de los niveles de 2019.
En Colombia, sin tener en cuenta el pago de impuestos y los ingresos de los hogares asociados a las transferencias monetarias, se encuentra que el 10% más rico recibe 13 veces el ingreso del 10% más pobre del país, cifra que se reduce a 10,8 tras considerar los efectos redistributivos de los impuestos y los recursos que perciben los hogares pobres y vulnerables a través de transferencias monetarias. Si bien los impuestos y las transferencias reducen la desigualdad del país, esta aún se encuentra muy por encima de la registrada en la mayor parte de los países la región (Gráfico 4.B).
Gráfico 4. Comparación internacional de la desigualdad de ingresos
Fuente: Banco Mundial. Cálculos DGPM-MHCP.
*El dato de Brasil corresponde a 2019.
** El dato de Colombia corresponde a 2021.
A diferencia de otros países, la política fiscal en Colombia no ha contribuido a reducir estos altos niveles de desigualdad. Según cifras de la OCDE, en 2019 el coeficiente de Gini de Colombia se redujo en 0,02pp luego de impuestos y transferencias, la menor reducción dentro de los países OCDE (Gráfico 5).
Gráfico 5. Coeficiente de Gini antes y después de impuestos y transferencias
Nota: Los datos de Colombia corresponden a 2021.
Fuente: OCDE (2019). Cálculos DGPM-MHCP.
1.3. La política tributaria juega un rol fundamental en el combate de la pobreza y de la desigualdad
Colombia tiene una deuda social histórica con su población vulnerable. Una de cada ocho personas en el país no cuenta con los ingresos suficientes para adquirir una
canasta de alimentos que garantice un mínimo de calidad alimenticia, porcentaje que aumenta a uno de cada tres en departamentos como los de La Guajira y el Chocó. En 2021, dos de cada cinco personas contaron con ingresos insuficientes para acceder a una canasta de bienes y servicios necesarios para satisfacer sus necesidades más básicas, y una de cada seis personas se encontró en pobreza multidimensional, es decir, estaba privada de una parte importante de los factores necesarios para alcanzar un proyecto de vida digno. Finalmente, la desigualdad es persistentemente alta, y es una de las mayores a nivel mundial, lo que refleja cómo la mayor riqueza del país no está beneficiando necesariamente a las personas más vulnerables.
La prioridad en los próximos cuatro años en materia económica será la de erradicar la pobreza extrema y el hambre, reducir la pobreza, tanto monetaria como multidimensional, y reducir la desigualdad, de forma que el mayor crecimiento se traduzca en bienestar para una parte significativa de la población que ha estado sistemáticamente desatendida. En este contexto, la política tributaria juega un rol fundamental, a través de su rol redistributivo y de su capacidad de promover la creación de riqueza.
Referencias Capítulo 1
Fanelli, J. M., Jiménez, J. P., & López, I. (2015). La reforma fiscal ambiental en América Latina. Documentos de Proyectos, 683.
Instituto Nacional de Salud. (2022). Comportamiento de la notificación de hepatitis B, C y B-D, periodo epidemiológico VI de 2022. Boletín Epidemiológico semanal.
Obtenido de https://www.ins.gov.co/buscador- eventos/BoletinEpidemiologico/2022_Bolet%C3%ADn_epidemiologico_semana
_29.pdf
KPMG. (2021). Plastic Tax: Reduce, Reuse, Recycle. Obtenido de KPMG. OMS. (2017). Taxes on sugary drinks: Why do it?
Roca, J. (2010). Evaluación de la efectividad y eficiencia de los beneficios tributarios. Documentos de debate. Washington, D. C: Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Sandoval, R., Roche, M., Belausteguigoitia, I., Alvarado, M., Galicia, L., Gomes, F., & Paraje, G. (2021). Excise taxes on sugar-sweetened beverages in Latin. Rev Panam Salud Publica.
UNICEF. (2021). Sugar Sweetened Beverage Taxation. Policy Brief.
2. La estabilidad fiscal como pilar de la política económica
La atención de las demandas de gastos social mencionadas en el capítulo 1 requieren estabilidad de las finanzas públicas. De hecho, la sostenibilidad fiscal, y más concretamente, de la deuda pública, es una condición necesaria para que el Estado pueda proveer bienes para reducir de forma sostenida la deuda social histórica. Para ello, es necesario que exista una correspondencia estructural entre los ingresos y gastos, pues solo así se pueden evitar sendas inmanejables de los pasivos de la Nación.
En circunstancias en que los gastos superan los ingresos y la deuda está en niveles altos (acentuados por la pandemia), el ajuste fiscal deber ser tenido en cuenta como parte del contexto de la reforma tributaria para la igualdad y la justicia social.
Países con niveles excesivos de deuda pública pueden enfrentar riesgos elevados que dificultan el acceso a los mercados financieros para cubrir el déficit de ingresos. Esto termina por restar espacio para el gasto social y productivo.
En la coyuntura actual, hay riesgos fiscales. La deuda neta del Gobierno Nacional Central se ubicó en 60,8% en 2021, 12,4pp por encima del nivel de 2019 y 26,4pp mayor que la observada hace una década (Gráfico 1). Más aún, el nivel de déficit fiscal es elevado, situación que, de mantenerse, implicaría presiones mayores sobre los pasivos del Gobierno. De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022, el déficit fiscal en 2022 cerrará en 75,6 billones de COP, equivalente a 5,6% del PIB, sustancialmente superior al promedio de los últimos 20 años (3,8% del PIB).
Gráfico 1. Deuda neta y balance fiscal del GNC 1999-2021, % del PIB
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Colombia cuenta con una Regla Fiscal que constituye una institución importante para la credibilidad de la política fiscal1. Su cumplimiento, demanda actualmente un ajuste estructural del balance fiscal de 2,3pp del PIB en el próximo cuatrienio, consistente con guiar la deuda a niveles prudentes, suficientemente alejados del límite2. Lograr ese propósito, en un contexto de altas demandas de la sociedad, que sin duda deben ser atendidas, requiere necesariamente, de nuevas fuentes de recursos permanentes. Este proyecto de reforma tributaria se esgrime como el principal instrumento para balancear todos estos objetivos fiscales, manteniendo los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia.
Referencias Capítulo 2
Betancur, J. S., Orbegozo, M. C., Libos, S., Angarita, G. H., Herrera, D., Cruz, N., & Eslava,
D. (2022). Cimientos para fortalecer la institucionalidad de la política fiscal en Colombia. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Bustillo, I., Perrotti, D. E., & Velloso, H. (2018). Sovereign credit ratings in Latin America and the Caribbean: Trends and impact on debt spreads: Trends and impact on debt spreads. Studies and Perspectives Series, 18.
Gerling, K., Farah-Yacoub, J., Medas, P., Poghosyan, T., & Xu, Y. (2017). Fiscal crises. IMF Working Paper, 86.
Melamud, A. D. (2010). Reglas fiscales en Argentina: el caso de la ley de responsabilidad fiscal y los programas de asistencia financiera. Serie Gestión Pública, 71. Obtenido de https://www.cepal.org/ofilac/en/macroeconomic-stability-and-fiscal-policy.
3. Diagnóstico de la estructura tributaria en Colombia
Los ingresos tributarios en Colombia son sustancialmente bajos en comparación con otros a países de Latinoamérica y miembros de la OCDE. Mientras que durante 2019 el recaudo tributario promedio del gobierno general de Latinoamérica y la OCDE fue de 27,3% y 33,8% del PIB respectivamente, en Colombia este se ubicó en 19,7% (Gráfico 1).
Gráfico 1. Ingresos tributarios totales del gobierno general* 2019 (% del PIB)
* Los ingresos tributarios corresponden al nivel de Gobierno General.
Fuente: OCDE, Global Tax Revenue Database.
De igual manera, frente otras economías de la región, Colombia tiene uno de los niveles más bajos de recaudo tributario como proporción del PIB en el nivel de Gobierno Central. Como se muestra en el Gráfico 2, el recaudo tributario del país (13%) es inferior al promedio de América Latina (14,7%) y América Latina y el Caribe (16,8%). En particular, los ingresos tributarios son menores frente a economías medianas y grandes de la región, como Brasil, Chile, Argentina, y Perú; e incluso de economías considerablemente más pequeñas como Bolivia, Nicaragua y El Salvador (Gráfico 2). Este comportamiento se explica en parte por la complejidad del sistema tributario actual que dificulta el pago de las obligaciones tributarias y favorece la elusión y evasión fiscal (ANIF, 2021). Además, el recaudo tributario derivado del impuesto de renta a personas naturales es notablemente bajo, lo que limita la progresividad del sistema (Gráfico 3).
Gráfico 2. Ingresos tributarios totales del gobierno central* 2020 (% del PIB)
* Los ingresos tributarios corresponden al nivel de Gobierno General.
** Los ingresos tributarios corresponden al nivel de Sector Público Federal.
Fuente: CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2021.
Personas Naturales
El recaudo por concepto del Impuesto de Renta de Personas Naturales (IRPN) en Colombia es el más bajo entre una muestra de 36 países de economías avanzadas y de otras economías de la región1. En 2020, los ingresos provenientes del IRPN en el país ascendieron a 1,3% del PIB, 6,2 veces menos que el promedio de la OCDE (8,0% del PIB) e inferior al recaudo de otros países de Latinoamérica como México (3,8%), Chile (2,0%) o Costa Rica (1,5%) (Gráfico 3). Este resultado se explica en parte por: i) excesivas deducciones y rentas exentas, las cuales deterioran la base gravable sobre la cual se aplica este impuesto; y ii) el tratamiento diferencial que presentan los ingresos por ganancias ocasionales y dividendos, los cuales se gravan a una tarifa inferior a la tabla de tarifas marginales de la cédula general, pese a que representan una alta porción de los ingresos de los contribuyentes más pudientes.
Gráfico 3. Ingresos tributarios por IRPN 2020 (% del PIB)
*Los ingresos tributarios corresponden al nivel de Gobierno General.
Fuente: OCDE, Taxing wages 2021.
En un país con tantas necesidades de gasto, el bajo recaudo del IRPN conlleva a que la estructura tributaria del país se soporte principalmente sobre las empresas e impuestos indirectos, afectando la progresividad del sistema. En efecto, en 2018 la participación del impuesto de renta de personas jurídicas en Colombia era 2,5 veces el promedio de la OCDE, al tiempo que, para el IVA, esta participación fue de 1,3 veces (Gráfico 4).
Gráfico 4. Participación de cada grupo de impuestos frente a los ingresos tributarios totales 2018 (%)
Fuente: OCDE, Revenue Statistics
En la actualidad el IRPN toma en cuenta los ingresos de trabajo, honorarios, capital, no laboral, pensiones, ganancias ocasionales y dividendos. En promedio para los declarantes del IRPN, el 70% corresponden a rentas de trabajo y pensiones (ingresos principalmente laborales), 16,7% a honorarios y no laborales (ingresos mixtos), y el restante 13,3% a rentas de capital, ganancias ocasionales y dividendos (ingresos de capital).
En Colombia algunas rentas de capital de las personas naturales, entendidas en un sentido amplio como las rentas de capital – rendimientos financieros, regalías y arrendamientos-, ganancias ocasionales –las cuales incluyen herencias y donaciones– y dividendos y/o participaciones, presentan un tratamiento tributario disímil frente al resto de ingresos, lo que deteriora la equidad horizontal del IRPN.
Por una parte, las ganancias ocasionales presentan tarifas inferiores a la tarifa marginal máxima de la cédula general, lo que afecta el principio de equidad. Mientras que la cédula general tiene una tabla de tarifas marginales con una máxima de 39%, las ganancias ocasionales están gravadas a tarifas de 10% o 20% dependiendo de su naturaleza2. Este tratamiento diferencial implica que dos personas con el mismo nivel de ingresos pueden contribuir montos diferentes por percibir tipos de ingresos distintos, lo que afecta la equidad horizontal del impuesto de renta.
En cuanto a los dividendos, estos presentan un esquema de doble tributación a través de una modalidad socio–sociedad, en donde una parte del impuesto es pagado en el Impuesto de Renta de Personas Jurídicas (IRPJ) y otra en el IRPN. En la práctica, la tarifa marginal de 10% para dividendos después del tramo de 300 UVT gravado a 0% incrementa la tarifa nominal de tributación sobre las utilidades de 35% en el IRPJ a 41,5% en el esquema conjunto. No obstante, la tarifa plana de 10% no está alineada con el principio de equidad vertical, toda vez que no se aplican esquemas tarifarios marginales que aumenten con el nivel de renta (Ávila, 2019).
En el último decil, los ingresos brutos presentan una recomposición de ingresos en favor de ingresos de capital y mixtos. En este sentido, las ganancias ocasionales y dividendos, al tener un tratamiento tarifario diferente respecto a la cédula general, ocasionan una disminución de la tarifa efectiva de tributación en los ingresos más altos (Gráfico 5). Lo anterior rompe con el principio de equidad vertical y desconoce la capacidad de pago al reducir el impuesto a cargo de los contribuyentes de mayores ingresos. En particular, para el 0,1% de los declarantes más ricos, el 60,9% de sus ingresos provienen de rentas de capital, 25,6% de ingresos mixtos y el restante 13,5% de ingresos laborales.
Gráfico 5. Distribución de ingresos brutos* en los últimos 100 cuantiles de declarantes del IRPN (2020)
