La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) profirió la Resolución Nro. 4951 del 17 de junio de 2005. En ella determinó que el producto denominado «GLUTEN DE MAÍZ» se clasifica en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00.
IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO POR AMISTAD INTIMA CON APODERADA DE LA PARTE ACTORA – Configuración
El consejero Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó su impedimento para actuar en el proceso de la referencia por tener un vínculo de amistad íntima con la apoderada judicial de la parte demandante. Este hecho configura la causal de impedimento del numeral noveno del Código General del Proceso. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento y se separará al consejero del conocimiento del proceso de la referencia.
DEVOLUCIÓN DEL PAGO EN EXCESO DE TRIBUTOS ADUANEROS – Regulación / ACTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN EN MATERIA ADUANERA – Competencia / CLASIFICACIÓN ARANCELARIA DEL GLUTEN DE MAÍZ –
El artículo 561 del Decreto 2685 de 1999 establece que se aplicará el Estatuto Tributario en los aspectos no regulados y relacionados con la devolución del pago en exceso de tributos aduaneros. En consecuencia, en el caso bajo examen es aplicable el artículo 560 del Estatuto Tributario, aunque sea un asunto de naturaleza aduanera. Esta norma, modificada por el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012, regula la competencia para resolver el recurso de reconsideración en dos eventos: i) cuando el acto inicial determina un impuesto o impone una sanción y ii) cuando no exista otra norma que asigne expresamente la competencia a otro funcionario o dependencia. Debido a esta segunda regla, de carácter general, el artículo 560 del Estatuto Tributario es aplicable aun cuando el acto recurrido no determine un tributo o imponga una sanción, porque no existe una norma especial que atribuya la competencia para resolver el recurso de reconsideración contra un acto que niega una liquidación oficial de corrección con fines de devolución. Ahora, el numeral tercero del artículo 560 del Estatuto Tributario, vigente en esa época, establece que son competentes para resolver los recursos de reconsideración las dependencias del nivel central de la DIAN cuando el asunto tenga una cuantía superior a 10.000 UVT, que para el 2013 (año en que se presentó la petición en el asunto de la referencia) equivalía a $268’410.000. En el expediente consta que la demandante solicitó la devolución de $275’951.850, por lo que se cumple el supuesto de la cuantía para que el recurso sea resuelto por una dependencia del nivel central de la DIAN. En concordancia con las normas expuestas, el artículo 21 del Decreto 4048 de 2008 señala que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos, dependencia del nivel central de la DIAN, es competente para resolver los recursos en materia aduanera cuya competencia no esté asignada expresamente a otra dependencia del nivel central. Con base en lo anterior, esta Subdirección era la competente para proferir la Resolución Nro. 10.001 del 21 de enero de 2014 que resolvió el recurso de reconsideración presentado por la importadora. Respecto de la decisión oportuna del recurso, está demostrado que la sociedad demandante interpuso el recurso de reconsideración el 12 de noviembre de 2013, por lo que el término de tres meses previsto en el artículo 515 del Estatuto Aduanero finalizaba el 12 de febrero de 2014. Ahora, la Resolución Nro. 10.001 fue notificada mediante correo depositado el 22 y entregado a la actora el 23 de enero de 2014. Es decir, antes de que operara el silencio administrativo positivo. Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación de la parte demandante. (…) Esta Sección tuvo oportunidad de resolver un caso similar en sentencia del 31 de mayo de 2018, reiterada en sentencia del 4 de julio de 2019. Esas providencias explicaron que las sentencias del 25 de junio de 2012 y del 26 de julio de 2017 anularon por falta o ausencia de motivación a las Resoluciones Nro. 4951 y Nro. 4131 de 2005, respectivamente, que clasificaron al «CORN GLUTEN MEAL» o «GLUTEN DE MAÍZ» en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Las sentencias de nulidad surten efectos sobre situaciones jurídicas no consolidadas. Sin embargo, en el caso bajo examen se debe tener en cuenta que dichas providencias judiciales no afectaron la validez ni la vigencia de la Resolución Nro. 8570 de 2009 proferida por la DIAN, que también clasificó el «CORN GLUTEN MEAL» o «GLUTEN DE MAÍZ» en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Así las cosas, a partir de la publicación de dicha resolución en el Diario Oficial del 24 de agosto de 2009, los importadores tienen la obligación de declarar las importaciones de este producto con la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Además, las sentencias reiteradas aclararon que no hay lugar a estudiar la posible aplicación de la excepción de ilegalidad de la Resolución Nro. 8570 de 2009 porque i) las sentencias de nulidad del 25 de junio de 2012 y del 26 de julio de 2017 no realizaron un estudio técnico de la subpartida arancelaria a la que pertenece el «CORN GLUTEN MEAL» o «GLUTEN DE MAÍZ» y ii) en el presente caso no existen los elementos probatorios necesarios para realizar tal estudio. (…) En cuanto las otras ocho declaraciones, consta que fueron presentadas entre el 6 de enero de 2011 y el 10 de febrero de 2012. Es decir, en vigencia de la Resolución Nro. 8570 de 2009, por lo que la importadora tenía la obligación de clasificar la mercancía importada en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Esta fue la clasificación arancelaria utilizada en las respectivas declaraciones23. Así las cosas, respecto a ellas tampoco procede la liquidación oficial de corrección con fines de devolución, pues no hubo ningún error en la subpartida arancelaria utilizada. Por lo anterior, prospera la apelación de la entidad demandada.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 (ESTATUTO ADUANERO.)- ARTÍCULO 561
CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de pruebas de su causación
Además, no habrá condena a costas procesales porque no fue demostrada su causación, según lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 de 2012 (C.G.P.)- ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00018-02(23967)
Actor: AVÍCOLA EL MADROÑO S.A.
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN
FALLO
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del 2 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decidió:
PRIMERO.- DENIÉGASE la solicitud de declaratoria de Silencio Administrativo Positivo ‘del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución que negó la expedición de liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de tributos aduaneros’ solicitada por la sociedad AVÍCOLA EL MADROÑO S.A., de conformidad con las explicaciones precedentes.
SEGUNDO.- Declárase la nulidad de las Resoluciones No. 654-1558 de 01 de noviembre de 2013, 10001 de 21 de enero de 2014, proferidas por la DIAN, mediante las cuales se niega una solicitud de Liquidación Oficial de Revisión (sic) para efectos de devolución, y se confirma tal decisión; respecto de las declaraciones de importación Nos. 23811012746861 de 2011/02/16, 23811012746854 de 2011/02/16, 776960047281 de 2011/02/16, 7769300012258 de 2011/01/17, 23811012901401 de 2011/09/23, 23811012905316 de 2011/10/07, 23811012963261 de 2012/02/10, 23811012963245 de 2012/02/10 de 2012/02/10 (sic), de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la DIAN la expedición de la liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de tributos aduaneros, en los términos de la solicitud presentada ante la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla por la sociedad AVÍCOLA EL MADROÑO S.A., con respecto a las declaraciones Nos. 23811012746861 de 2011/02/16, 23811012746854 de 2011/02/16, 776960047281 de 2011/02/16, 7769300012258 de 2011/01/17, 23811012901401 de 2011/09/23, 23811012905316 de 2011/10/07, 23811012963261 de 2012/02/10, 23811012963245 de 2012/02/10 de 2012/02/10 (sic).
CUARTO.- Niégase las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO.- Sin costas.
(…).
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) profirió la Resolución Nro. 4951 del 17 de junio de 2005. En ella determinó que el producto denominado «GLUTEN DE MAÍZ» se clasifica en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00.
La demandante importó al territorio aduanero nacional el producto denominado «GLUTEN DE MAÍZ». Para estos efectos, presentó nueve declaraciones de importación entre el 27 de marzo de 2009 y el 10 de febrero de 2012. Todas ellas clasificaron la mercancía en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00.
La importadora solicitó a la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla la expedición de una liquidación oficial de corrección con fines de devolución de los tributos aduaneros pagados en exceso en las nueve declaraciones referidas, mediante escrito del 14 de mayo de 2013. Dicha petición se fundamentó en que el Consejo de Estado declaró nula la Resolución Nro. 4951 de 2005 mediante la sentencia del 25 de junio de 2012.
La Dirección Seccional negó la petición mediante la Resolución Nro. 654-1558 del 1° de noviembre de 2013. La importadora presentó recurso de reconsideración en su contra el 12 de noviembre de 2013. Pero la decisión inicial fue confirmada por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN, mediante la Resolución Nro. 10.001 del 21 de enero de 2014. Este acto administrativo fue notificado mediante correo depositado el 22 y entregado a la actora el 23 de enero de 2014.
La importadora solicitó la declaración del silencio administrativo positivo mediante escrito del 14 de febrero de 2014 porque la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos no era competente para decidir el recurso de reconsideración. Esta petición fue negada por la misma Subdirección mediante la Resolución Nro. 10.003 del 10 de marzo de 2014. La actora presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, pero la dependencia confirmó su decisión con la Resolución Nro. 10.001 del 19 de mayo de 2014.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011, C.P.A.C.A.), Avícola El Madroño S.A. formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA: Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones expedidas por la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que se relacionan en el siguiente cuadro:
| Resolución No. | Fecha de expedición | Dependencia de la DIAN que expide |
| Resolución No. 654-1558 | 1 de noviembre de 2013 | División de Gestión de Gestión (sic) de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla |
| Resolución No. 10001 | 21 de enero de 2014 | Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos |
| Resolución No. 10003 | 10 de marzo de 2014 | Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos |
| Resolución No. 10001 | 19 de mayo de 2014 | Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos |
SEGUNDA: Que a título de restablecimiento del derecho: (i) se declare que operó el silencio administrativo positivo del recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución que negó la expedición de liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de tributos aduaneros; y (ii) se expida la liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de tributos aduaneros, en los términos de la solicitud presentada ante la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla.
Para estos efectos, invocó como normas violadas el artículo 29 de la Constitución; los artículos 1, 513, 515 y 519 del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero vigente al momento de los hechos de la demanda), el artículo 650 del Estatuto Tributario; el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012; los artículos 3, 10 y 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; los artículos 20, 21 y 28 del Decreto 4048 de 2008; los artículos 157 y 438 de la Resolución Nro. 4240 del 2000 de la DIAN; el artículo 2 de la Resolución Nro. 009 del 4 de noviembre de 2008 de la DIAN; el artículo 4 de la Resolución Nro. 5182 del 29 de junio del 2000 de la DIAN y los Conceptos Nro. 061 de 2002 y Nro. 063 de 2006 proferidos por la DIAN.
El concepto de la violación se sintetiza así:
• Procede la declaratoria del silencio administrativo positivo
El artículo 560 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012, establece que el nivel central de la DIAN tiene competencia para decidir el recurso de reconsideración contra los actos de determinación tributaria proferidos por las direcciones seccionales. En concordancia, el artículo 21 del Decreto 4048 de 2008 dispone que la Subdirección de Gestión de Recursos tiene competencia para decidir el recurso de reconsideración contra actos de determinación de tributos.
Ahora, el artículo 1° del Estatuto Aduanero define la liquidación oficial como el acto que determina el valor a pagar e impone las sanciones procedentes cuando, en el proceso de importación o en programas de fiscalización, se detecte que la declaración no cumple las exigencias legales.
De acuerdo con estas normas, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos no tenía competencia para decidir el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nro. 654-1558 de 2013. En efecto, dicho acto administrativo no determinó ningún valor a pagar por concepto de tributos aduaneros ni impuso alguna sanción. Por el contrario, negó la expedición de la liquidación oficial de corrección. Entonces, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos se equivocó al considerarse competente con fundamento en el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012.
La DIAN reconoce que el acto de liquidación oficial es diferente al acto que niega la liquidación con fines de devolución en el Concepto Nro. 067138 de 2003. Esto es así porque, en él, concluyó que la dependencia que resuelve la reconsideración tiene competencia para revocar el acto que negó la liquidación oficial con fines de devolución y realizar directamente el nuevo cálculo de los tributos aduaneros.
El artículo 2.° de la Resolución 0009 del 4 de noviembre de 2008 dispone que la División de Gestión Jurídica de la respectiva dirección seccional es la competente para resolver los recursos de reconsideración interpuestos contra los actos expedidos por las direcciones seccionales cuando no se haya asignado la competencia a otra dependencia. Como quiera que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos no era competente en este caso, entonces la dependencia que debió decidir el recurso de reconsideración era la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla.
Ahora, los artículos 515 y 519 del Estatuto Aduanero establecen que la DIAN debe resolver el recurso de reconsideración en el plazo de tres meses, so pena de que se entienda fallado en favor del recurrente. En el asunto de la referencia, el recurso fue presentado el 12 de noviembre de 2013 y transcurrieron más de tres meses sin que la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla se pronunciara al respecto. En consecuencia, se configuró el silencio administrativo positivo.
• Procede la expedición de la liquidación oficial de corrección con fines de devolución.
La Resolución Nro. 4951 de 2005, que clasificó al «GLUTEN DE MAÍZ» en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00, fue declarada nula por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de junio de 2012. Esta sentencia tiene efectos ex tunc, por lo que la anterior resolución de clasificación arancelaria recobró sus efectos jurídicos. Dicha resolución es la Nro. 3041 del 27 de abril de 2005, que determinó que el «GLUTEN DE MAÍZ» debe clasificarse en la subpartida 23.09.90.90.00.
La aplicación de la clasificación arancelara 23.09.90.90.00, de la Resolución Nro. 3041 de 2005, impone el pago de tributos aduaneros por un menor valor que la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00 de la Resolución Nro. 4951 de 2005. En consecuencia, en el caso bajo examen procede la liquidación oficial de revisión con fines de devolución de los tributos aduaneros pagados en exceso.
La DIAN negó la solicitud de liquidación oficial de corrección con base en dos argumentos: i) que las resoluciones de clasificación arancelaria son de carácter particular y ii) que la sentencia de nulidad no puede aplicarse retroactivamente.
Respecto al primer punto, la DIAN desconoció que el carácter general y obligatorio de las resoluciones de clasificación arancelaria se reconoce por las normas positivas (en el artículo 4 de la Resolución Nro. 5182 del 2000, el artículo 157 de la Resolución Nro. 4042 del 2000 y el artículo 28 del Decreto 4048 de 2008), la jurisprudencia del Consejo de Estado (en las sentencias del 23 de junio de 2011 y del 25 de junio de 2012) y los conceptos de la misma entidad (en los Conceptos Nro. 061 del 15 de abril de 2002 y Nro. 063 del 10 de noviembre de 2006).
En cuanto al segundo argumento, la sentencia del 27 de octubre de 2005 (exp. 14979, CP. Héctor Romero Díaz) explicó que los fallos de nulidad tienen efectos ex tunc. Es decir, que operan desde el momento en que el acto administrativo fue proferido. Así mismo lo reconoció la DIAN en el Concepto Nro. 109529 del 19 de diciembre de 2001. Además, el principio de irretroactividad de la ley no se predica de las sentencias de nulidad porque se requiere su aplicación hacia el pasado para restablecer la legalidad en las situaciones jurídicas no consolidadas. En consecuencia, la nulidad de la Resolución Nro. 4951 de 2005 restableció los efectos de la Resolución Nro. 3041 del mismo año.
Contestación de la demanda
La DIAN se opuso a las pretensiones con base en los siguientes argumentos:
• No procede la declaratoria del silencio administrativo positivo.
Los artículos 21 y 40 del Decreto 4048 de 2008 y el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012 establecen que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos tiene competencia para decidir el recurso de reconsideración contra los actos de determinación de tributos proferidos por las direcciones seccionales con cuantía superior a 10.000 UVT. En el caso bajo examen, el acto recurrido cumplía con esta cuantía porque la petición de devolución de lo pagado en exceso equivalía a $275’951.850. Además, se trataba de un acto de determinación de tributos porque es necesario liquidar el valor correcto de los tributos aduaneros para decidir sobre su devolución.
El artículo 515 del Estatuto Aduanero señala que la administración tiene un plazo de tres meses para decidir el recurso de reconsideración. En el asunto de la referencia, el recurso fue interpuesto el 12 de noviembre de 2013 y resuelto mediante acto notificado el 23 de enero de 2014. Es decir, antes de que finalizara el término legal para hacerlo.
En todo caso, en sentencia del 13 de septiembre de 2012, el Consejo de Estado señaló que no procede el silencio administrativo positivo respecto de actos que niegan la liquidación oficial de corrección con fines de devolución porque no es un supuesto previsto en el artículo 519 del Estatuto Aduanero.
• No procede la expedición de la liquidación oficial de corrección con fines de devolución.
Los artículos 87 y 89 del Decreto 2685 de 1999 establecen que deben declararse y pagarse los tributos aduaneros vigentes al momento de la presentación de la declaración de importación. Entonces, aunque fue anulada la Resolución Nro. 4951 de 2005, esto no impide que se aplique la clasificación arancelaria allí prevista durante el término de su vigencia.
Además, el principio de irretroactividad de la ley es un principio general reconocido por la Circular Nro. 0175 de 2001 de la DIAN y la Sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional. Con base en el, la Resolución 4951 de 2005 era aplicable durante su vigencia, por lo que la sentencia de nulidad no puede surtir efectos retroactivos. Menos aún en el caso de la referencia, porque la demandante no fue parte del proceso que finalizó con la sentencia de nulidad del 25 de junio de 2012.
De otro lado, la Resolución Nro. 4951 del 17 de junio de 2005 no fue la única que clasificó el «GLUTEN DE MAÍZ» en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. En efecto, esa misma clasificación fue establecida por las Resoluciones Nro. 4131 del 5 de mayo de 2005, Nro. 8834 del 17 de septiembre de 2005, Nro. 8570 del 13 de agosto de 2009 y Nro. 8571 de la misma fecha. Este hecho es importante porque el Consejo de Estado solo declaró la nulidad de la primera resolución, por lo que al momento de ocurrencia de los hechos de la demanda seguía vigente la clasificación arancelaria 23.03.10.00.00, que fue la utilizada por la actora.
La anterior afirmación se refuerza en que la sentencia del 25 de junio de 2012 declaró la nulidad de la Resolución Nro. 4951 de 2005 porque no tuvo en cuenta la literatura técnica para fijar esa clasificación arancelaria, pero no porque las características fisicoquímicas del producto no se ajusten a ella. Es por esto que esa misma providencia señaló que la nulidad de la resolución no implica un restablecimiento automático del derecho para los importadores, pues se debe verificar en cada caso las características propias del bien importado para determinar la subpartida arancelaria aplicable.
El Consejo de Estado resolvió un caso similar al de la referencia en sentencia del 24 de septiembre de 2009. En ese caso concluyó que la DIAN no puede aplicar de forma retroactiva la clasificación arancelaria de una resolución si no demuestra técnicamente que el bien debió clasificarse en esa misma subpartida arancelaria para el momento de la importación
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Atlántico accedió parcialmente las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones:
• No se configuró el silencio administrativo positivo
Según la demandante, el acto que niega la liquidación oficial de revisión con fines de devolución no es un acto de determinación de tributos aduaneros. Sin embargo, el Estatuto Aduanero establece que la DIAN puede revisar las declaraciones de importación por el ejercicio de sus facultades de fiscalización o por petición de parte. Entonces, el acto proferido en cualquiera de esos dos casos se considera un acto de determinación de tributos aduaneros. Así ocurrió en el caso bajo examen, pues la Resolución Nro. 654-1558 del 1° de noviembre de 2013 fue proferida por petición de la misma demandante para que fueran revisadas sus declaraciones de importación.
De otro lado, la solicitud de devolución de los tributos aduaneros pagados en exceso supera los 10.000 UVT. En consecuencia, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos era competente para decidir el recurso de reconsideración en aplicación del artículo 134 de la Ley 1607 de 2012.
En todo caso, en sentencia del 13 de septiembre de 2012, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó que no procede el silencio administrativo positivo respecto de actos que niegan la liquidación oficial de corrección con fines de devolución porque no es un supuesto previsto en el artículo 519 del Estatuto Aduanero.
• Procede la expedición de la liquidación oficial de corrección con fines de devolución respecto de algunas declaraciones de importación.
Como lo indicó el demandante, la sentencia del 25 de junio de 2012 declaró la nulidad de la Resolución Nro. 4951 de 2005, por lo que tiene efectos ex tunc. Es decir, que la nulidad de dicho acto administrativo opera desde el momento de su expedición, pero solo frente a las situaciones jurídicas no consolidadas. Para el caso bajo examen, la situación jurídica se consolidaría con la firmeza de las declaraciones de corrección, por lo que es necesario verificar si la solicitud de expedición de la liquidación oficial de corrección con fines de corrección fue oportuna.
El artículo 131 del Estatuto Tributario establece que las declaraciones de importación adquieren firmeza luego de transcurridos tres años desde su presentación. En el expediente consta que la petición de liquidación oficial de corrección con fines de devolución fue presentada el 22 de febrero de 2013 y que versó sobre nueve declaraciones. De dichas declaraciones, una quedó en firme el 27 de marzo de 2012 y las otras ocho adquirieron firmeza durante los años 2014 y 2015. Esto significa que la expedición de la liquidación oficial de corrección con fines de devolución procede solo frente a las ocho declaraciones que no estaban en firme al momento de la presentación de la petición.
Recursos de apelación
• Apelación de la demandante
Avícola El Madroño S.A. presentó recurso de apelación adhesiva contra el numeral primero de la sentencia de primera instancia, que negó la declaratoria del silencio administrativo positivo, y solicitó que se accediera a esa pretensión con base en los siguientes motivos:
Afirmó que la admisión del recurso de apelación presentado por la DIAN fue irregular. En efecto, el Tribunal concedió la apelación presentada por la demandante mediante auto del 16 de junio de 2017, pero guardó silencio respecto del recurso ejercido por la entidad demandada. Por este motivo, la sociedad actora desistió del recurso ante el Consejo de Estado, que aceptó esta decisión mediante auto del 23 de noviembre de 2017. Cuando el expediente volvió al Tribunal, esa corporación judicial decidió tramitar el recurso de apelación de la DIAN. En consecuencia, solicitó que se tramite la apelación adhesiva por ser oportuna y pertinente.
De otro lado, señaló que el Tribunal no resolvió todos los cargos de nulidad propuestos en la demanda. Concretamente, no estudió todos los motivos por los que se afirmó que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la DIAN no era competente para resolver el recurso de reconsideración.
La sentencia apelada señaló que esa Subdirección era competente para decidir el recurso de reconsideración con base en el artículo 560 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, el Tribunal no tuvo en cuenta que el litigio de la referencia es de carácter aduanero, no tributario, por lo que esta norma no es aplicable al caso bajo examen.
En gracia de discusión, si es aplicable el artículo 560 del Estatuto Tributario, la Subdirección de Recursos Jurídicos no es competente en razón de la cuantía. En efecto, dicha norma señala que la cuantía del acto recurrido se determina con base en los mayores valores determinados por concepto de impuestos y sanciones. En el caso bajo examen, la DIAN no determinó los tributos aduaneros ni impuso sanciones, por lo que en realidad se trata de un acto administrativo sin cuantía.
Lo expuesto demuestra que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos no era competente para decidir el recurso de reconsideración en razón de la naturaleza del acto ni en razón a su cuantía. Entonces, el recurso debió ser resuelto por la División Jurídica de la Dirección Seccional de Aduanas de Barranquilla, según lo ordena el artículo 2 de la Resolución 009 de 2008 proferida por la DIAN.
• Apelación de la demandada
La DIAN presentó recurso de apelación y solicitó que se negaran la totalidad de las pretensiones. Para esta solicitud, reiteró íntegramente los argumentos de defensa de la contestación de la demanda y, además, destacó lo siguiente:
El Tribunal no tuvo en cuenta que las declaraciones de importación utilizaron la clasificación arancelaria de la Resolución Nro. 4951 de 2005 porque el análisis técnico de la mercancía así lo exigía. Entonces, aunque dicho acto fue sido anulado, la clasificación arancelaria utilizada era la vigente para ese momento y para ese producto concreto.
La sentencia apelada tampoco no tuvo en cuenta que la clasificación arancelaria de la Resolución Nro. 4951 de 2005 fue reiterada en las Resoluciones Nro. 4131 del 5 de mayo de 2005, la Nro. 9934 del 17 de septiembre del mismo año, la Nro. 8570 del 13 de agosto de 2009 y la Nro. 8571 de la misma fecha. Así las cosas, de nuevo, resulta irrelevante que la primera resolución haya sido anulada, pues siguió operando la clasificación arancelaria prevista en ella.
Finalmente, la Resolución Nro. 4951 de 2005 es un acto de carácter general y de obligatorio cumplimiento por mandato del artículo 157 de la Resolución Nro. 4240 del 2000. En consecuencia, no hay lugar a aplicar retroactivamente la sentencia de nulidad, pues esto desconocería el principio de irretroactividad de la ley.
Alegatos de conclusión
• Alegatos de la demandante
La demandante reiteró lo dicho en la demanda y en su apelación. Además, señaló que las irregularidades presentadas en el trámite del recurso de apelación de la DIAN violaron su derecho al debido proceso porque la entidad demandada fue negligente ya que no controvirtió oportunamente el auto del Tribunal que guardó silencio sobre su recurso.
• Alegatos de la demandada
La DIAN reiteró lo dicho en la contestación de la demanda y en su apelación. Además, señaló que, contrario a lo dicho por la apelación adhesiva de la demandante, el Tribunal si estudió la competencia de la Subdirección de Recursos Jurídicos, lo que le permitió concluir que no se configuró el silencio administrativo positivo.
De otro lado, señaló que, de acuerdo con las normas arancelarias, el producto denominado «GLUTEN DE MAÍZ» debe clasificarse en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00 porque es un residuo de la industria del almidón.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia con base en los siguientes argumentos:
Contrario a lo dicho por la demandante, el Tribunal se pronunció sobre la competencia de la Subdirección de Recursos Jurídicos de la DIAN. Prueba de esto es que afirmó que el acto recurrido tenía una cuantía de 10.000 UVT. En consecuencia, no se configuró el silencio administrativo positivo.
Respecto a la procedencia de la liquidación oficial de corrección con fines de devolución, le asiste la razón al tribunal al señalar que la sentencia de nulidad del 25 de junio de 2012 surtió efectos ex tunc y que, por lo tanto, solo afecta a las declaraciones de importación que no estaban en firme. Entonces, únicamente procede la expedición de la liquidación oficial de corrección con fines de devolución respecto de ocho de las nueve declaraciones objeto de la petición.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nro. 654-1558 del 1° de noviembre de 2013 y Nro. 10.001 del 21 de enero de 2014 (que negaron la petición de liquidación oficial de corrección con fines de devolución) y de las Resoluciones Nro. 10.003 del 10 de marzo y Nro. 10.001 del 19 de mayo de 2014 (que negaron la declaración del silencio administrativo positivo), proferidas por la DIAN, según los argumentos propuestos en las apelaciones.
1. Antes de iniciar el estudio del problema jurídico, la Sala pone de presente que el consejero Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó su impedimento para actuar en el proceso de la referencia por tener un vínculo de amistad íntima con la apoderada judicial de la parte demandante.
Este hecho configura la causal de impedimento del numeral noveno del artículo 141 del Código General del Proceso. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento y se separará al consejero del conocimiento del proceso de la referencia.
2. En los alegatos de conclusión de segunda instancia, la demandante afirmó que el trámite de la apelación de la DIAN fue irregular, lo que vulneró su derecho al debido proceso. Sin embargo, este cargo no fue propuesto en la apelación. Aunque en el recurso se puso de presente la misma irregularidad, no se alegó la supuesta violación del derecho al debido proceso de la demandante. Por lo anterior, no procede el estudio de este punto en aplicación del principio de congruencia, previsto en el artículo 320 del CGP.
3. En todo caso, este punto ya fue resuelto de forma previa a esta sentencia. En efecto, la actora presentó recurso de reposición contra el auto que concedió la apelación de la DIAN y solicitó la nulidad del proceso porque, al ser irregular, vulneró su derecho al debido proceso. Pero ambas peticiones fueron negadas por el Tribunal de origen mediante auto del 13 de julio de 2018. Estas decisiones se fundamentaron en que la apelación presentada por la DIAN fue oportuna y cumplió con los requisitos legales, pero no fue tramitada porque, por error, no fue anexada al cuaderno principal del expediente. Así las cosas, es necesario tramitarla para garantizar el derecho al debido proceso de la demandada. De otro lado, indicó que esta decisión no vulneró ningún derecho de la demandante porque no tiene relación con la decisión del superior de aceptar el desistimiento de la apelación inicial de la actora.
Además, la solicitud de nulidad procesal fue reiterada ante el Consejo de Estado. Pero fue nuevamente negada por el despacho sustanciador mediante auto del 17 de septiembre del mismo año porque no se alegó ningún hecho nuevo.
Estos autos, proferidos por el Tribunal y por esta Sección, están ejecutoriados, por lo que son de obligatorio cumplimiento para el juez y para las partes. Aunque, en principio, la ejecutoria de un auto no impide que se reexamine de nuevo el asunto de forma posterior, en este caso no se alegan nuevos hechos ni nuevas pruebas que permitan adoptar una decisión diferente. Entonces, en gracia de discusión, de analizarse de fondo este punto, la Sala tendría que estarse a lo resuelto en los autos del 13 de junio y del 17 de septiembre de 2018.
4. Según la apelación de la demandante, el Tribunal no estudió el cargo de nulidad relacionado con la falta de competencia de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos para decidir sobre el recurso de reconsideración y la consecuente configuración del silencio administrativo positivo.
Como lo señaló el Ministerio Público, esto no es cierto. Al contrario, en la sentencia de primera instancia consta que el Tribunal se refirió expresamente a este cargo y concluyó que «la competencia para resolverlo [el recurso de reconsideración] se encontraba en cabeza de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos».
5. La sociedad actora también sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta que el artículo 560 del Estatuto Tributario no es aplicable al asunto de la referencia porque el litigio es de carácter aduanero, no tributario. También señaló que, en caso de aplicarse esa norma, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos no era competente para resolver la reconsideración porque el acto administrativo recurrido no determinó tributos aduaneros y no tiene cuantía.
Esta Sección resolvió cargos idénticos en la sentencia del 4 de julio de 2019, por lo que se reiterarán las consideraciones contenidas en ella. En esa sentencia se explicó que el artículo 561 del Decreto 2685 de 1999 establece que se aplicará el Estatuto Tributario en los aspectos no regulados y relacionados con la devolución del pago en exceso de tributos aduaneros. En consecuencia, en el caso bajo examen es aplicable el artículo 560 del Estatuto Tributario, aunque sea un asunto de naturaleza aduanera.
Esta norma, modificada por el artículo 134 de la Ley 1607 de 2012, regula la competencia para resolver el recurso de reconsideración en dos eventos: i) cuando el acto inicial determina un impuesto o impone una sanción y ii) cuando no exista otra norma que asigne expresamente la competencia a otro funcionario o dependencia. Debido a esta segunda regla, de carácter general, el artículo 560 del Estatuto Tributario es aplicable aun cuando el acto recurrido no determine un tributo o imponga una sanción, porque no existe una norma especial que atribuya la competencia para resolver el recurso de reconsideración contra un acto que niega una liquidación oficial de corrección con fines de devolución.
6. Ahora, el numeral tercero del artículo 560 del Estatuto Tributario, vigente en esa época, establece que son competentes para resolver los recursos de reconsideración las dependencias del nivel central de la DIAN cuando el asunto tenga una cuantía superior a 10.000 UVT, que para el 2013 (año en que se presentó la petición en el asunto de la referencia) equivalía a $268’410.000. En el expediente consta que la demandante solicitó la devolución de $275’951.850, por lo que se cumple el supuesto de la cuantía para que el recurso sea resuelto por una dependencia del nivel central de la DIAN.
En concordancia con las normas expuestas, el artículo 21 del Decreto 4048 de 2008 señala que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos, dependencia del nivel central de la DIAN, es competente para resolver los recursos en materia aduanera cuya competencia no esté asignada expresamente a otra dependencia del nivel central. Con base en lo anterior, esta Subdirección era la competente para proferir la Resolución Nro. 10.001 del 21 de enero de 2014 que resolvió el recurso de reconsideración presentado por la importadora.
Respecto de la decisión oportuna del recurso, está demostrado que la sociedad demandante interpuso el recurso de reconsideración el 12 de noviembre de 2013, por lo que el término de tres meses previsto en el artículo 515 del Estatuto Aduanero finalizaba el 12 de febrero de 2014. Ahora, la Resolución Nro. 10.001 fue notificada mediante correo depositado el 22 y entregado a la actora el 23 de enero de 2014. Es decir, antes de que operara el silencio administrativo positivo.
Por lo expuesto, no prospera el recurso de apelación de la parte demandante.
7. La DIAN sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta que la clasificación arancelaria de la Resolución Nro. 4951 de 2005 fue reiterada en las Resoluciones Nro. 4131 del 5 de mayo de 2005, Nro. 9934 del 17 de septiembre del mismo año, Nro. 8570 del 13 de agosto de 2009 y Nro. 8571 de la misma fecha. Así las cosas, resulta irrelevante que la primera resolución haya sido anulada, pues siguió operando la clasificación arancelaria prevista en ella.
Esta Sección tuvo oportunidad de resolver un caso similar en sentencia del 31 de mayo de 2018, reiterada en sentencia del 4 de julio de 2019. Esas providencias explicaron que las sentencias del 25 de junio de 2012 y del 26 de julio de 2017 anularon por falta o ausencia de motivación a las Resoluciones Nro. 4951 y Nro. 4131 de 2005, respectivamente, que clasificaron al «CORN GLUTEN MEAL» o «GLUTEN DE MAÍZ» en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00.
Las sentencias de nulidad surten efectos sobre situaciones jurídicas no consolidadas. Sin embargo, en el caso bajo examen se debe tener en cuenta que dichas providencias judiciales no afectaron la validez ni la vigencia de la Resolución Nro. 8570 de 2009 proferida por la DIAN, que también clasificó el «CORN GLUTEN MEAL» o «GLUTEN DE MAÍZ» en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Así las cosas, a partir de la publicación de dicha resolución en el Diario Oficial del 24 de agosto de 2009, los importadores tienen la obligación de declarar las importaciones de este producto con la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00.
Además, las sentencias reiteradas aclararon que no hay lugar a estudiar la posible aplicación de la excepción de ilegalidad de la Resolución Nro. 8570 de 2009 porque i) las sentencias de nulidad del 25 de junio de 2012 y del 26 de julio de 2017 no realizaron un estudio técnico de la subpartida arancelaria a la que pertenece el «CORN GLUTEN MEAL» o «GLUTEN DE MAÍZ» y ii) en el presente caso no existen los elementos probatorios necesarios para realizar tal estudio.
8. En el caso objeto de controversia, la demandante solicitó que se practicara la liquidación oficial de corrección con el fin de cambiar la partida arancelaria 23.03.10.00.00, contenida en las siguientes declaraciones:
| Número de la declaración (Sticker) | Fecha de presentación y aceptación | |
| 1 | 74873312128 | 27 de marzo de 2009 |
| 2 | 23811012746861 | 16 de febrero de 2011 |
| 3 | 23811012746854 | 16 de febrero de 2011 |
| 4 | 7769260047281 | 6 de enero de 2011 |
| 5 | 7769300012258 | 7 de enero de 2011 |
| 6 | 23811012901401 | 23 de septiembre de 2011 |
| 7 | 23811012905316 | 7 de octubre de 2011 |
| 8 | 23811012963261 | 10 de febrero de 2012 |
| 9 | 23811012963245 | 10 de febrero de 2012 |
Respecto de la primera declaración presentada el 27 de marzo de 2009, el Tribunal determinó que adquirió firmeza el 27 de marzo de 2012, por lo que estableció que existía una situación jurídica consolidada, aspecto que no fue controvertido por la parte demandante.
En cuanto las otras ocho declaraciones, consta que fueron presentadas entre el 6 de enero de 2011 y el 10 de febrero de 2012. Es decir, en vigencia de la Resolución Nro. 8570 de 2009, por lo que la importadora tenía la obligación de clasificar la mercancía importada en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Esta fue la clasificación arancelaria utilizada en las respectivas declaraciones. Así las cosas, respecto a ellas tampoco procede la liquidación oficial de corrección con fines de devolución, pues no hubo ningún error en la subpartida arancelaria utilizada.
Por lo anterior, prospera la apelación de la entidad demandada.
Comoquiera que solo prosperó la apelación de la DIAN, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, negará la totalidad de las pretensiones de la demanda. Además, no habrá condena a costas procesales porque no fue demostrada su causación, según lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Aceptar el impedimento manifestado por el Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, queda separado del conocimiento del presente proceso.
2. Revocar la sentencia apelada, proferida el 2 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
3. Negar las pretensiones de la demanda.
4. Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente
(Firmado electrónicamente)
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Folios 323 a 324 del cuaderno 1.
Folio 3 del cuaderno 1.
Se precisa que, aunque el Tribunal afirmó que la petición fue presentada el 22 de febrero de 2013 (folio 322 del cuaderno 1), en los folios que cita como prueba consta que fue el 14 de mayo de 2013 (folios 1 a 7 de lo (sic) antecedentes).
Índice 22 del SAMAI.
Sobre el principio de congruencia y su aplicación ver, entre otros: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000-2010-00159-01 (20002). Sentencia del 18 de agosto de 2014. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 25000-23-37-000- 2016-00599-01 (23476). Sentencia del 6 de noviembre de 2019. CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Folios 462 a 471 del cuaderno 1.
Folios 494 a 499 y 500 a 504 del cuaderno 1.
Folios 27 a 29 del cuaderno 2.
Folio 318 del cuaderno 1.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-33-000-2014-00282-01 (22206). Sentencia del 4 de julio de 2019. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
La Resolución Nro. 138 del 21 de noviembre de 2012 determinó que cada UVT tenía un valor de $26.841 para el año 2013.
Folio 234 de los antecedentes.
Folios 82 a 83 de los antecedentes.
Folio 197 reverso de los antecedentes.
“Artículo 519. Incumplimiento de términos.
Los términos para decidir de fondo previstos en el presente Capítulo son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de rescate.
No habrá lugar al silencio administrativo positivo cuando no se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión y cuando se trate de mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que tratan los artículos 228 502-1 el presente Decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación, a menos que en este último evento se acrediten los documentos que prueban el cumplimiento de la obligación que constituye restricción legal administrativa, y en todo caso, sin perjuicio de los términos previstos para decidir de fondo, so pena de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por decidir de forma extemporánea.
Contra la negativa al silencio administrativo positivo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo.
Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente en los términos previstos en los incisos anteriores, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará. Siempre que se declare el silencio administrativo positivo en el proceso administrativo para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas, dentro del mismo acto que decida de fondo se otorgará el término de un mes para presentar la declaración de legalización. Vencido este término sin que la declaración de legalización haya obtenido levante, quedará en firme el acto administrativo que ordenó el decomiso.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-33-004-2014-00278-01 (22323). Sentencia del 31 de mayo de 2018. CP: Milton Chaves García.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 08001-23-33-000-2014-00282-01 (22206). Sentencia del 4 de julio de 2019. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-02-27-000-2009-00027-00 (17742). Sentencia del 25 de junio de 2012. CP: Martha Teresa Briceño de Valencia.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2018-00006-00 (22326). Sentencia del 26 de julio de 2017. CP: Milton Chaves García.
Esta información puede ser verificada en el siguiente enlace de la Imprenta Nacional:
http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml.
Folio 234 de los antecedentes.
Folios 36 a 49 de los antecedentes.