EXCEPCIONES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Noción. Se regulan por el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA LOS ACTOS QUE CONSTITUYEN EL TÍTULO EJECUTIVO – Efectos. Implica la eventual falta de ejecutoria del título / EJECUTORIA DE LOS ACTOS – Presupuestos / FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA – Alcance. Sólo la adquieren cuando han concluido todos los debates jurídicos que contra ellos se hayan entablado o sean susceptibles de entablarse / FIRMEZA DE LOS ACTOS EN MATERIA TRIBUTARIA – Alcance. Difiere de la regla prevista en el artículo 87 del CPACA / RADICACIÓN O PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Alcance. No es suficiente trabar la relación jurídica procesal y que no cobren ejecutoría los actos de determinación del tributo / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO EJECUTIVO POR DEMANDA CONTRA LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO – Configuración. Procede siempre que se demuestre que se demandó y admitió la demanda contra los actos que constituyen el título de cobro / ADMISIÓN DE LA DEMANDA CONTRA LOS ACTOS QUE CONSTITUYEN EL TÍTULO DE COBRO – Alcance. Basta con la expedición del auto admisorio, sin que haga falta constancia de notificación de esa providencia, para frustrar el procedimiento de cobro coactivo iniciado
2. Como primera medida, se destaca que el municipio de Becerril del Campo libró mandamiento de pago por las obligaciones concernientes al impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012, mediante la Resolución 0117, del ocho de octubre de 2012. Dentro de la oportunidad legal, Drummond Ltd formuló las excepciones de falta de ejecutoria del título, falta de título ejecutivo con motivo de la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos de determinación del tributo (fols. 43 a 49). El Tribunal Administrativo del Cesar a través de la sentencia del 19 de marzo de 2015, declaró probadas las excepciones formuladas y declaró terminado el proceso de cobro coactivo con fundamento en las pruebas del expediente que acreditaban que, en otro proceso judicial, la actora demandó, en nulidad y restablecimiento del derecho, las liquidaciones oficiales que constituyen el título ejecutivo del procedimiento de cobro. Con base en lo anterior, le corresponde a esta instancia concentrar el análisis en las excepciones previstas en los numerales 3° y 5° del artículo 831 del ET. 3. Sobre el particular, en primera instancia se debe señalar que ambas partes reconocen que el municipio del Becerril del Campo, debía aplicar el procedimiento del ET, de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, en concordancia con el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, consideración que es la correcta. Dicho Estatuto regula las excepciones que proceden contra el acto administrativo que libra mandamiento de pago en el artículo 831, que contempla, entre otras, las siguientes: 3. La de falta de ejecutoria del título. (…) 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Junto a lo anterior, del artículo 829 ibídem se deriva que la presentación de la demanda contencioso administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo, implica la eventual falta de ejecutoria del título, como quiera que en materia tributaria los actos de determinación adquieren fuerza ejecutoria sólo cuando hayan concluido todos los debates jurídicos que contra ellos se hayan entablado o sean susceptibles de entablarse, así: Artículo 829. Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso. En este sentido, a diferencia de la regla prevista en el artículo 87 del CPACA, en materia tributaria la firmeza de los actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, dependerá de las circunstancias anotadas en la disposición recién transcrita. 4. Sin embargo, la radicación o presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no es suficiente para garantizar el control de legalidad de los actos administrativos allí demandados. Se requiere contar con la actuación judicial que traba la relación jurídica procesal, que señaladamente es el auto admisorio de la demanda; lo anterior porque si se rechazara la demanda, no se podrían estudiar de fondo los actos acusados y ello acarrearía la fuerza ejecutoria de los actos administrativos. Es por eso que la jurisprudencia de esta Sección insiste en que para enervar las actuaciones de cobro coactivo tributario resulta necesario demostrar que se demandó y que fue admitida la demanda interpuesta contra los actos que constituyen el título del cobro. En consecuencia, esta Sala entiende que una vez probada la admisión de la demanda, se frustra el procedimiento del cobro coactivo iniciado, sin que haga falta constancia de notificación de esta providencia, puesto que ello riñe con el efecto útil de la norma que establece la excepción. Sobre el particular, para los efectos del procedimiento del cobro coactivo, la expedición del mencionado auto admisorio acredita el control de legalidad que realizará el juez de lo contencioso administrativo sobre las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público que sirven de fundamento a las actuaciones de cobro. Una vez sea definida la controversia judicial sobre esas liquidaciones oficiales, se establecerá si los actos administrativos pueden ser objeto de cobro, o si por el contrario, fueron anulados.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 3 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 5 / LEY 788 DE 2002 – ARTÍCULO 59 / LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 87
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de procedibilidad de la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por demanda contra los actos que constituyen el título ejecutivo, esto es, contra los actos de determinación del tributo se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 12 de agosto de 2014, Exp. 50001-23-31-000-2010-00558-01(20298), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de 28 de agosto de 2014, Exp. 25000-23-27-000-2010-00263-01(19206), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez
TÉRMINO PARA FORMULAR EXCEPCIONES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Alcance. No siempre coincide con el término de caducidad para demandar los actos que constituyen el título ejecutivo / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO – Presupuestos. Son oponibles por oportunidades paralelas / PRECLUSIÓN PROCESAL PARA DEMOSTRAR LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORÍA DEL TÍTULO EJECUTIVO POR DEMANDA CONTRA LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO – No configuración / NULIDAD DE ACTOS DE DETERMINACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA – Efectos. La sentencia que así lo decida, incide directamente sobre el procedimiento de cobro coactivo / ACTO QUE NIEGA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO EJECUTIVO EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO – Alcance. Se debe declarar su nulidad, de demostrarse la nulidad de los actos que constituyen el título ejecutivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedente. Si no existe en el proceso ningún elemento de prueba que justifique su imposición
5. De otra parte, se debe aclarar que no siempre coincidirá el término para formular excepciones contra el mandamiento de pago (artículo 830 ET), con la oportunidad para demandar los actos administrativos que constituyen el título (artículo 164, num. 2, lite. d CPACA). Esto en la medida en que la Administración puede librar el mandamiento de pago y notificarlo al día siguiente de la notificación del acto administrativo con el que finalizó el procedimiento de determinación del tributo, en cuyo caso la actora tendrá 15 días hábiles para formular excepciones, mientras que, por otra parte, contará con cuatro meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos que conforman el título. La Sala evidencia por tanto que la oportunidad para alegar en contra del procedimiento de cobro coactivo la interposición de demanda contra el título, no siempre será el término previsto en el artículo 830 del ET. En consonancia, la prueba que demuestra la admisión de la demanda se puede aportar válidamente al procedimiento de cobro coactivo en el momento en que la autoridad judicial la emita. No es procedente el cargo de apelación relacionado con la presunta preclusión procesal para demostrar la excepción planteada de falta de ejecutoria del título. 6. Adicionalmente, la Sala constató mediante consulta de procesos efectuada en la página web de la rama judicial, que el Consejo de Estado dirimió la segunda instancia de la providencia que anuló las liquidaciones oficiales de revisión del impuesto de alumbrado público por los meses de abril a julio de 2012, proferidas contra Drummond Ltd, mediante sentencia del uno de agosto de 2016, proferida en el expediente 21313. En esa sentencia, esta corporación confirmó la decisión de primera instancia, es decir, que quedó declarada la nulidad de los actos administrativos en los que se había liquidado un impuesto de alumbrado público en el municipio de Becerril del Campo a cargo de Drummond Ltd. Dicha decisión actualmente ejecutoriada, incide directamente sobre el procedimiento de cobro coactivo aquí debatido, puesto que desaparecieron los títulos ejecutivos que el municipio de Becerril del Campo pretendía cobrar mediante el Mandamiento de Pago Nro. 0117, del ocho de octubre de 2012. En consecuencia, se debe confirmar la sentencia que suscitó el recurso de apelación que aquí se resuelve, por medio de la cual se anularon los actos administrativos que negaron las excepciones formuladas por la actora. Así, el municipio de Becerril del Campo no podrá continuar contra Drummond Ltd el procedimiento del cobro coactivo relacionado con las obligaciones del impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012 y deberá levantar las medidas cautelares que haya practicado en contra de la demandante. 7.Por último, con relación a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA determina que la liquidación y ejecución de la eventual condena en costas se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. Por su parte, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el numeral octavo que: Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En el caso concreto, no aparece ningún elemento de prueba que justifique la imposición en esta instancia de las costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición. En todo lo demás se confirmará la decisión de primer grado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 20001-23-33-000-2013-00248-01(21893)
Actor: DRUMMOND LTD
Demandado: MUNICIPIO DE BECERRIL DEL CAMPO – CESAR
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 19 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió:
PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones No. 0165 del 14 de diciembre de 2012 y No. 0021 del 6 de marzo de 2013, expedidas por el Secretario de Hacienda del Municipio de Becerril – Cesar.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordena la terminación del proceso de cobro coactivo que se adelanta en contra de la demandante y la devolución de la garantía bancaria prestada por Drummond Ltd por valor de cuatrocientos ocho millones veinticuatro mil pesos ($408.024.000) M/L.
TERCERO: CONDÉNASE en costas a la parte demandada. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la sentencia se liquidarán.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
El municipio de Becerril del Campo (Cesar), liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de Drummond Ltd, por los meses de abril a julio de 2012, a través de las Resoluciones 0458, del dos de abril de 2012; 0468, del dos de mayo de 2012; 0476, del uno de junio de 2012; y 0484, del dos de julio de 2012.
La demandante interpuso el recurso de reconsideración contra las liquidaciones antes referidas, que fue resuelto por el municipio mediante la Resolución 106, del uno de octubre de 2012, en el sentido de confirmar los actos recurridos. Esta resolución fue notificada a la actora el 8 de octubre siguiente.
Tras la determinación oficial del impuesto, el municipio libró mandamiento de pago contra Drummond Ltd a través de la Resolución 0117, del 8 de octubre de 2012, por la suma de $204.012.000. Adicionalmente, mediante la Resolución 0118, del 8 de octubre de 2012, la demandada ordenó el embargo de las cuentas bancarias de sociedad.
El 29 de octubre de 2012, la actora promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que determinaron el mentado impuesto de alumbrado público.
Estando dentro de la oportunidad legal, la libelista excepcionó, contra el mandamiento de pago, (i) falta de título ejecutivo, (ii) falta de ejecutoria del título ejecutivo e (iii) interposición de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controlar los actos de determinación del tributo objeto del cobro. Como demostración de esas alegaciones, aportó constancia de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
El 14 de diciembre de 2012, la demandada expidió la Resolución 0165 por la cual se declararon no probadas las excepciones formuladas por Drummond Ltd.
La sociedad interpuso recurso de reposición en contra de esa decisión, a la cual acompañó una copia del auto admisorio de la demanda contra los actos de determinación. El municipio del Becerril del Campo confirmó el acto recurrido mediante la Resolución 0021, del 6 de marzo de 2013. En la misma fecha se expidió el aviso de citación para la notificación personal de la ya referida resolución.
ANTECEDENTES PROCESALES
La demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Drummond Ltd. formuló las siguientes pretensiones (fol. 2):
1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 165 del 14 de diciembre de 2012, mediante la cual el municipio de Becerril del Campo resolvió las excepciones propuestas por la sucursal contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución No. 0117 del 8 de octubre de 2012, negándolas.
1.2. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0021 del 6 de marzo de 2013, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución indicada en el punto anterior, en cuanto la confirmó íntegramente.
1.3. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de mi representada en los siguientes términos:
1.3.1. Declarando probadas las excepciones presentadas por Drummond contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución No. 0117 del 8 de octubre de 2012.
1.3.2. Ordenando al municipio de Becerril del Campo la devolución de la Garantía Bancaria No. 288-2353-12 que se constituyó a su favor, junto con los recargos a que haya lugar.
1.3.3. Declarando que no son de cargo de mi representada las costas en que haya incurrido el municipio de Becerril del Campo con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso.
1.3.4. Declarando que son del cargo del municipio de Becerril del Campo el valor de las costas en las cuales ha incurrido o incurrirá mi representada con relación a este proceso, tomando en consideración lo que sobre el particular establece el artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
A tal efecto, invocó como violadas las siguientes disposiciones: (i) el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006; (ii) el artículo 29 de la Ley 788 de 2002; (iii) los artículos 829, 831, 833 y 837-1del ET; (iv) la sentencia del Consejo de Estado del 21 de noviembre de 2012, proferida en el expediente 2007-00055-01; (v) el Concepto de la DIAN Nro. 13442, del 8 de febrero de 2008; y (vi) la Sentencia de la Corte Constitucional T-771 de 2004.
Sobre el concepto de la violación de esas disposiciones argumentó lo siguiente:
1- Violación de las normas superiores en que se han debido fundar
En criterio de la demandante, la Administración debió declarar probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título ejecutivo, formuladas contra el mandamiento de pago nro. 0117, del 8 de octubre de 2012.
Afirmó que de acuerdo con los artículos 59 de la Ley 788 de 2002 y 5° de la Ley 1066 de 2006, el municipio del Becerril del Campo debió aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el ET. No obstante, la demandada inaplicó dicho procedimiento, ello en la medida en que la actora, al momento de formular excepciones contra el mandamiento de pago, demostró que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que sirven de título al cobro coactivo y, para tal fin, aportó copia del auto admisorio de la demanda; sin embargo, la demandada no aceptó dicha excepción debido a que la mentada providencia no había sido notificada a la demandada.
En este sentido, la actora estimó que el municipio no aplicó la suspensión del proceso de cobro conforme al artículo 833 del ET y desconoció los efectos de la excepción propuesta por la actora según voces del artículo 837-1 ibídem.
Igualmente, afirmó que en el curso del procedimiento de cobro coactivo Drummond Ltd prestó caución por el doble de la supuesta obligación determinada en los actos de liquidación oficial del impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012. Con todo, la Administración se negó a suspender el procedimiento de cobro coactivo.
Expresó que los actos administrativos que determinan tributos no adquieren firmeza hasta tanto se resuelva en forma definitiva mediante providencia judicial (artículos 828.3 y 829.4 del ET). Señaló que ese criterio es reiterado por la Sentencia T-771 de 2004 proferida por la Corte Constitucional y por los Conceptos Nros. 077119, del 2 de octubre de 1996, y 13442 de 2008, emitidos por la DIAN.
En cuanto tiene que ver con la interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, adujo que el municipio consideró insuficiente la prueba de la presentación de la demanda y del auto que admitió dicho proceso, puesto que, según el dicho del municipio del Becerril del Campo, se debió probar la notificación al extremo pasivo, del auto admisorio. Al respecto, informó que desde el 21 de febrero de 2013 fue admitida la acción de nulidad contra los actos de determinación de los tributos discutidos, por lo cual no tiene sustento jurídico el rechazo de la excepción propuesta contra el mandamiento de pago.
2- Nulidad por indebida o falsa motivación
Sostuvo que el municipio hizo interpretaciones «descontextualizadas o desactualizadas» (fol. 12), puesto que exigió la notificación al extremo pasivo, del auto admisorio de la demanda contra los actos que conforman el título ejecutivo. Sobre esta cuestión, citó varias sentencias proferidas por esta corporación en asuntos análogos al debatido (fol. 13). Agregó que, en todo caso, desde el 22 de febrero de 2013 la prenotada admisión, ya fue notificada al municipio.
3- Nulidad de la actuación administrativa por violación del derecho a la defensa de la compañía
Reiteró lo expuesto en los cargos precedentes. En todo caso, insistió en que la demandada no observó las pruebas aportadas en sede administrativa a fin de que se suspendiera el proceso de cobro coactivo.
De otra parte, invocó el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010, relacionada con la prohibición de delegar la función tributaria para la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo o discusión de los tributos administrados por los entes territoriales. Señaló que «en tanto en el municipio de Becerril del Campo el servicio de alumbrado público está concesionado, y la participación de la concesión alcanza la proyección de los actos de cobro del impuesto, los actos administrativos así expedidos son nulos por violar lo dispuesto en la Ley 1386 de 2010» (fol. 15).
Contestación de la demanda
El municipio del Becerril del Campo se opuso a las pretensiones de la demanda (fols. 92 a 117). Para el efecto, propuso argumentos de fondo y excepciones, en los términos que se reseñan a continuación:
1- Naturaleza del proceso administrativo de cobro coactivo
Invocó la Sentencia C-649 de 2002, emitida por la Corte Constitucional, según la cual el Congreso es quien define las competencias de las demás autoridades, en relación con el procedimiento del cobro de las obligaciones fiscales.
Afirmó que al verificarse la existencia de un título ejecutivo a favor de la Administración, esta podrá emprender el cobro coactivo de manera facultativa, esto es, por sí misma o a través de los jueces mediante el proceso ejecutivo (art. 843 del ET). Agregó: «En el segundo evento, dentro de los presupuestos establecidos en el artículo 846 del Estatuto Tributario y de la Sentencia de Constitucionalidad C-939 de 2003, será obligatorio que la Administración suspenda el cobro coactivo y se haga parte del proceso respectivo» (fol. 96).
Consideró que el artículo 828 del ET establece la firmeza de las liquidaciones oficiales cuando la Administración las ha notificado en debida forma. Seguidamente, manifestó que la fuerza ejecutoria de los actos administrativos se adquiere con la notificación, y los actos son obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de modo que la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no impide adelantar el procedimiento del cobro.
2- Requisitos del título ejecutivo en el proceso de cobro coactivo
Explicó que los títulos ejecutivos deben cumplir requisitos formales y sustanciales. Consideró que los primeros están relacionados con guardar una unidad jurídica y con que provengan del deudor; en tanto que los segundos exigen que el título sea claro, expreso y exigible. Reiteró que la ejecutoria del título se obtiene con su notificación, o con la notificación del acto que decida el recurso interpuesto contra aquel. Luego adujo que la sociedad demandante no probó al funcionario ejecutor, la excepción propuesta conforme lo exige el artículo 833 del ET.
3- Las herramientas del proceso administrativo de cobro coactivo
Insistió en la facultad de cobro coactivo que tiene la Administración y su prerrogativa para perseguir los bienes de los deudores, a través de las medidas cautelares.
4- Oportunidad para impedir la práctica de medidas cautelares o solicitar su levantamiento
Aseguró que la actora tuvo la oportunidad de ejercitar el procedimiento previsto en el artículo 519 del CPC aplicable por remisión expresa del artículo 839-2 del ET. Dijo que al efecto, el ocho de octubre de 2012, el municipio ordenó la práctica del embargo de algunos bienes de la actora, y para tal fin remitió oficios para su registro los días 10 y 11 de octubre de 2012. Según el numeral 2.º del artículo 839 del ET, la recepción de los oficios consumó el embargo, de manera que no se podía efectuar el levantamiento de las medidas cautelares decretadas.
5- En cuanto al ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como excepción
Ratificó los argumentos relacionados con el carácter ejecutorio de los actos administrativos. Al efecto, citó el artículo 64 del Decreto 01 de 1984, que regula la fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
De otra parte, señaló que la presentación de la demanda no tiene efectos en el carácter ejecutorio de los actos administrativos del cobro coactivo, pero, en todo caso, la sola demanda no debería incidir en el trámite coactivo, pues se requiere además el auto admisorio y su notificación, según voces del artículo 66 del Decreto 01 de 1984.
6- Falta de prueba de las excepciones propuestas e improcedencia de la revocatoria de la resolución
En relación con la prueba de la notificación del auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que constituyen el título ejecutivo, sostuvo que el Concepto Nro. 012337, de 10 de febrero de 2006, proferido por la DIAN coincide con la postura del municipio del Becerril del Campo.
Igualmente, citó el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Nro. 1835, del 9 de agosto de 2007, en el cual se estableció la necesidad de la certificación del auto admisorio de la demanda contra el título ejecutivo, para que sirviera como medio exceptivo del cobro coactivo.
De acuerdo con lo anterior, se ratificó en que la demandante no cumplió con la carga de la prueba para enervar la ejecutoria del título.
Finalmente propuso las excepciones de ineptitud de la demanda por incongruencia de los cargos, incumplimiento de los requisitos de ley, taxatividad de las causales de nulidad, imposibilidad de alegar hechos y fundamentos nuevos, indebido agotamiento de la vía gubernativa, las cuales fueron desestimadas en el trámite de la audiencia inicial, celebrada el 10 de septiembre de 2014 (fols. 157 a 159).
La sentencia apelada
El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda (fols. 274 a 282).
Verificó las pruebas aportadas por la actora en torno a demostrar la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo al procedimiento de cobro.
Afirmó que, en efecto, Drummond Ltd instauró demanda contra los actos de liquidación del impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012, proceso dirimido en primera instancia por dicho tribunal y que en el momento estaba en trámite del recurso de apelación en el Consejo de Estado.
Sostuvo que para acreditar la interposición de demanda de restablecimiento del derecho, a la que se refiere el artículo 831-5 del ET, se requiere de la expedición del auto admisorio, actuación judicial que traba la relación jurídica procesal entre las partes.
Al respecto, indicó que la excepción formulada por la actora prospera, teniendo en cuenta que a la fecha en que fue proferida la Resolución 0021, que desató el recurso de reposición, esto es, el seis de marzo de 2013, ya había sido admitida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra los actos administrativos que constituyen el título del cobro, mediante auto del 21 de febrero de 2013.
Agregó que las anteriores circunstancias fueron de conocimiento del municipio del Becerril del Campo, debido a que Drummond Ltd adjuntó copia de la prenotada admisión de la demanda al recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que desestimó las excepciones propuestas.
En estos términos, estimó que la demandada no podía desconocer la prueba allegada por la actora, tendente a acreditar la excepción formulada contra el mandamiento de pago.
De otra parte, advirtió que la sociedad demandante en el curso del procedimiento de cobro prestó garantía bancaria al municipio, a fin de garantizar el pago de la obligación determinada, caución aceptada mediante la Resolución 0124, del 16 de octubre de 2012. Al respecto, ordenó la devolución de la misma, correspondiente a la suma de $408.024.000.
Por último, condenó en costas a la parte demandada.
El recurso de apelación
El municipio del Becerril del Campo apeló la sentencia del tribunal y señaló que el fallo de primera instancia debe ser revocado.
Insistió en que para garantizar la oponibilidad de los terceros, se debe notificar el auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento y sólo en este caso, se puede alegar la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo.
En este sentido, reiteró que la excepción formulada no fue probada por la demandante.
Igualmente, sustuvo (sic) que en virtud del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, el municipio debe aplicar el procedimiento previsto en el ET, de manera que su actuación se ciñó a los Conceptos Nros. 012337, del uno de febrero de 2006, y 026628, del 9 de abril de 2007, proferidos por la DIAN, cuyos argumentos fueron empleados para desestimar la excepción propuesta por la actora.
Invocó la sentencia del uno de octubre de 2009, emitida por esta corporación, expediente 16974.
Asimismo, expresó que según el numeral 30 de la tercera parte del Manual de Cobro Administrativo Coactivo para las entidades territoriales, expedido por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las decisiones administrativas se deben fundar en las pruebas regular y oportunamente allegadas. Seguidamente citó el artículo 183 del CPC y manifiestó (sic) que la demandante no ejercitó la carga de la prueba dentro de la oportunidad procesal, de modo que precluyó al momento de interponer el recurso de reposición contra el acto administrativo que negó las excepciones.
Alegatos de conclusión
La demandante solicitó confirmar la providencia de primera instancia.
La demandada guardó silencio.
Concepto del ministerio público.
El ministerio público no rindió concepto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala se pronunciará sobre la sentencia del 19 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, a través de la cual accedió a declarar la nulidad de las Resoluciones 0165, del 14 de diciembre de 2012, y 0021, del 6 de marzo de 2013, mediante las cuales se denegaron las excepciones propuestas por la actora contra el Mandamiento de Pago 0117, del ocho de octubre de 2012.
Los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo del cobro coactivo, corresponden a las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012, determinado en contra de Drummond Ltd en el municipio de Becerril del Campo.
Se debate en el plenario si la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por haberse interpuesto demanda contencioso administrativa en contra de él, requiere, para su comprobación, la constancia de notificación del auto admisorio de la respectiva demanda. Asimismo, si la actora tiene un término preclusivo para aportar la prueba del auto admisorio, a fin de que se declare probada la prenotada excepción. También se tendrá que verificar si actualmente ha sido proferida la sentencia de segunda instancia, que debate sobre los actos administrativos que sirven de título ejecutivo al cobro coactivo censurado. Por último, se determinará si procede la condena en costas.
2. Como primera medida, se destaca que el municipio de Becerril del Campo libró mandamiento de pago por las obligaciones concernientes al impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012, mediante la Resolución 0117, del ocho de octubre de 2012. Dentro de la oportunidad legal, Drummond Ltd formuló las excepciones de falta de ejecutoria del título, falta de título ejecutivo con motivo de la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos de determinación del tributo (fols. 43 a 49).
El Tribunal Administrativo del Cesar a través de la sentencia del 19 de marzo de 2015, declaró probadas las excepciones formuladas y declaró terminado el proceso de cobro coactivo con fundamento en las pruebas del expediente que acreditaban que, en otro proceso judicial, la actora demandó, en nulidad y restablecimiento del derecho, las liquidaciones oficiales que constituyen el título ejecutivo del procedimiento de cobro.
Con base en lo anterior, le corresponde a esta instancia concentrar el análisis en las excepciones previstas en los numerales 3° y 5° del artículo 831 del ET.
3. Sobre el particular, en primera instancia se debe señalar que ambas partes reconocen que el municipio del Becerril del Campo, debía aplicar el procedimiento del ET, de acuerdo con el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, en concordancia con el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, consideración que es la correcta.
Dicho Estatuto regula las excepciones que proceden contra el acto administrativo que libra mandamiento de pago en el artículo 831, que contempla, entre otras, las siguientes:
3. La de falta de ejecutoria del título.
(…)
5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Junto a lo anterior, del artículo 829 ibídem se deriva que la presentación de la demanda contencioso administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo, implica la eventual falta de ejecutoria del título, como quiera que en materia tributaria los actos de determinación adquieren fuerza ejecutoria sólo cuando hayan concluido todos los debates jurídicos que contra ellos se hayan entablado o sean susceptibles de entablarse, así:
Artículo 829. Ejecutoria de los actos. Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:
1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.
2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.
3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y
4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.
En este sentido, a diferencia de la regla prevista en el artículo 87 del CPACA, en materia tributaria la firmeza de los actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, dependerá de las circunstancias anotadas en la disposición recién transcrita.
4. Sin embargo, la radicación o presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no es suficiente para garantizar el control de legalidad de los actos administrativos allí demandados. Se requiere contar con la actuación judicial que traba la relación jurídica procesal, que señaladamente es el auto admisorio de la demanda; lo anterior porque si se rechazara la demanda, no se podrían estudiar de fondo los actos acusados y ello acarrearía la fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
Es por eso que la jurisprudencia de esta Sección insiste en que para enervar las actuaciones de cobro coactivo tributario resulta necesario demostrar que se demandó y que fue admitida la demanda interpuesta contra los actos que constituyen el título del cobro[1].
En consecuencia, esta Sala entiende que una vez probada la admisión de la demanda, se frustra el procedimiento del cobro coactivo iniciado, sin que haga falta constancia de notificación de esta providencia, puesto que ello riñe con el efecto útil de la norma que establece la excepción.
Sobre el particular, para los efectos del procedimiento del cobro coactivo, la expedición del mencionado auto admisorio acredita el control de legalidad que realizará el juez de lo contencioso administrativo sobre las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público que sirven de fundamento a las actuaciones de cobro. Una vez sea definida la controversia judicial sobre esas liquidaciones oficiales, se establecerá si los actos administrativos pueden ser objeto de cobro, o si por el contrario, fueron anulados.
5. De otra parte, se debe aclarar que no siempre coincidirá el término para formular excepciones contra el mandamiento de pago (artículo 830 ET), con la oportunidad para demandar los actos administrativos que constituyen el título (artículo 164, num. 2, lite. d CPACA). Esto en la medida en que la Administración puede librar el mandamiento de pago y notificarlo al día siguiente de la notificación del acto administrativo con el que finalizó el procedimiento de determinación del tributo, en cuyo caso la actora tendrá 15 días hábiles para formular excepciones, mientras que, por otra parte, contará con cuatro meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos que conforman el título.
La Sala evidencia por tanto que la oportunidad para alegar en contra del procedimiento de cobro coactivo la interposición de demanda contra el título, no siempre será el término previsto en el artículo 830 del ET. En consonancia, la prueba que demuestra la admisión de la demanda se puede aportar válidamente al procedimiento de cobro coactivo en el momento en que la autoridad judicial la emita.
No es procedente el cargo de apelación relacionado con la presunta preclusión procesal para demostrar la excepción planteada de falta de ejecutoria del título.
6. Adicionalmente, la Sala constató mediante consulta de procesos efectuada en la página web de la rama judicial, que el Consejo de Estado dirimió la segunda instancia de la providencia que anuló las liquidaciones oficiales de revisión del impuesto de alumbrado público por los meses de abril a julio de 2012, proferidas contra Drummond Ltd, mediante sentencia del uno de agosto de 2016, proferida en el expediente 21313. En esa sentencia, esta corporación confirmó la decisión de primera instancia, es decir, que quedó declarada la nulidad de los actos administrativos en los que se había liquidado un impuesto de alumbrado público en el municipio de Becerril del Campo a cargo de Drummond Ltd.
Dicha decisión actualmente ejecutoriada, incide directamente sobre el procedimiento de cobro coactivo aquí debatido, puesto que desaparecieron los títulos ejecutivos que el municipio de Becerril del Campo pretendía cobrar mediante el Mandamiento de Pago Nro. 0117, del ocho de octubre de 2012. En consecuencia, se debe confirmar la sentencia que suscitó el recurso de apelación que aquí se resuelve, por medio de la cual se anularon los actos administrativos que negaron las excepciones formuladas por la actora.
Así, el municipio de Becerril del Campo no podrá continuar contra Drummond Ltd el procedimiento del cobro coactivo relacionado con las obligaciones del impuesto de alumbrado público de los meses de abril a julio de 2012 y deberá levantar las medidas cautelares que haya practicado en contra de la demandante.
7. Por último, con relación a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA determina que la liquidación y ejecución de la eventual condena en costas se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.
Por su parte, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el numeral octavo que
Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
En el caso concreto, no aparece ningún elemento de prueba que justifique la imposición en esta instancia de las costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.
En todo lo demás se confirmará la decisión de primer grado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO. Se ADICIONA al ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, lo siguiente:
SEGUNDO: (…) Asimismo, ORDENASE el levantamiento de las medidas cautelares practicadas en contra de la actora, con ocasión de los actos administrativos anulados.
SEGUNDO. En todo lo demás, se CONFIRMA la sentencia del 19 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Drummond Ltd contra el municipio de Becerril del Campo.
TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente de la Sala
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 830 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8