Omisión de estudio de cargos – Fecha Publicación: 17/09/2026

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Extracto del documento

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación 05001-23-33-000-2023-00355-02 (30610)
Demandante COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. CONFIANZA
S.A.
Demandada EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P.
Temas Cobro coactivo. Sentencia judicial como título ejecutivo.
Prescripción de la acción de cobro.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la
sentencia del 16 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, Sala Séptima de Decisión, que resolvió1:
PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de “caducidad” y “cosa juzgada”
propuestas por la entidad demandada EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. EPM – UNIDAD DE
CRÉDITO Y GESTIÓN DE CARTERA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO: NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
TERCERO: NO SE CONDENA EN COSTAS Y EN AGENCIAS EN DERECHO a ninguna de las partes en
esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
La Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. (en adelante CONFIANZA), expidió el 10
de febrero de 1999 la garantía única de Seguro de Cumplimiento a favor de
entidades estatales 0916942, constituida por la Unión Temporal General Electric
Company y Parsons Group International Ltd., en calidad de contratista, a favor de
Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante EPM) para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones surgidas en el contrato de obra 3303775.
El 26 de agosto de 2002, EPM profirió la resolución 263603, que declaró la ocurrencia
del riesgo de incumplimiento del contratista del plazo para la ejecución del contrato
e hizo efectiva parcialmente la póliza hasta por la suma de US$5.008.295,14,
decisión confirmada en resolución 280201 del 12 de noviembre de 2002.
CONFIANZA interpuso demanda de controversias contractuales contra las
resoluciones que afectaron la póliza y el 25 de abril de 2012, el Tribunal
Administrativo de Antioquia declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción
y negó las pretensiones sin condenar en costas. Esta decisión fue modificada por el
Consejo de Estado el 24 de septiembre de 20202, declarando que la CONFIANZA
estaba obligada a pagar la suma de US $3.492.599,63 y no US $5.008.295,14 y, que
en caso de que hubiera pagado más, EPM debía reintegrar el exceso actualizado.
1 Samai de tribunal, índice 45, PDF sentencia, página 47.
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Radicado: 05001-23-33-000-2023-00355-02 (30610)
Demandante: Compañía Aseguradora De Fianzas S.A.
En resolución 20220130020267 del 7 de febrero de 2022, EPM libró mandamiento
de pago en contra de CONFIANZA por el valor indicado en la sentencia, frente al cual
esta formuló excepciones3, las cuales fueron negadas el 10 de junio de 2022 en la
resolución 20220130117382, confirmada con la resolución 2022-RESCRED-5 del 9
de septiembre de 2022.
En resolución 2022-RESCRED-31 del 30 septiembre de 2022, se efectuó la
liquidación del crédito y se corrió traslado a CONFIANZA, quien presentó objeciones,
que se resolvieron de manera desfavorable en resolución 2022-RESCRED-46 del 19
de octubre del 2022, acto en el cual se dio traslado de la actualización de la
obligación.
En resolución 2022-RESCRED-69 del 2 de noviembre de 2022, se aprobó la
actualización y mediante resolución 2023- RESCRED-133 del 12 de enero de 2023,
EPM dio por terminado el procedimiento de cobro coactivo, con ocasión del pago
realizado por la aseguradora el 16 de diciembre de 2022.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho,
contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las
siguientes pretensiones4:
A. PRETENSIONES PRINCIPALES5
1. Que se declare que la sentencia del 24 de septiembre de 2020 proferida por el Consejo
de Estado dentro del proceso rad. 050012331000 200300985 016, es una sentencia
declarativa y no de condena y, por lo tanto, no presta mérito ejecutivo.
2. Que se declare que la sentencia del 24 de septiembre de 2020 proferida por el Consejo
de Estado dentro del proceso rad. 050012331000 200300985 01 y las resoluciones Nos.
263603 de agosto 26 de 2002 y 280201 de 12 de noviembre de 2002, ambas proferidas
por EPM, no conforman un título ejecutivo complejo.
3. Que se declare que EPM carecía de competencia para iniciar un proceso de cobro
coactivo en contra de Seguros Confianza, invocando como título ejecutivo la sentencia
del 24 de septiembre de 2020 proferida por el Consejo de Estado.
4. Que se declare que EPM carecía de competencia para iniciar un proceso de cobro
coactivo en contra de Seguros Confianza, invocando un supuesto título ejecutivo
complejo conformado por la sentencia del 24 de septiembre de 2020 proferida por el
Consejo de Estado dentro del proceso rad. 050012331000 200300985 01 y las
2 Sección Tercera, Subsección A, expediente 44707, radicado 05001-23-31-000-2003-00985-01, M.P. José Roberto
Sáchica Méndez.
3 Las excepciones fueron i) Inexistencia de título por pérdida de fuerza ejecutoria y falta de competencia del funcionario
que expidió el mandamiento; ii) prescripción de la acción de cobro; iii) caducidad del título ejecutivo contractual; iv) que la
garantía se regía por la TRM de la fecha en que se celebró el contrato de seguro
4 Samai Índice 09,.PDF páginas 5 a 7.
5 El tribunal, en auto del 3 de mayo de 2023 rechazó parcialmente algunas pretensiones. Esta decisión fue apelada y
mediante auto del 16 de diciembre de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado modificó la decisión manteniendo
el rechazo de las pretensiones principales 1 a 4, por no corresponder al medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, aunque precisó que los planteamientos allí contenidos podían ser examinados como cargos de nulidad
respecto de los actos demandados. En lo demás, dispuso admitir la demanda frente a las resoluciones que resolvieron
las excepciones y el recurso de reposición, así como de los actos que determinaron, discutieron y aprobaron la liquidación
del crédito, junto con las pretensiones de restablecimiento relacionadas.
6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 24 de
septiembre de 2020. Rad. No. 050012331000 200300985 01 (44707). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Demandante:
Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Acción: Controversias
contractuales.
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Radicado: 05001-23-33-000-2023-00355-02 (30610)
Demandante: Compañía Aseguradora De Fianzas S.A.
resoluciones Nos. 263603 de agosto 26 de 2002 y 280201 de 12 de noviembre de 2002,
ambas proferidas por EPM.
5. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 20220130117382 de 10 de junio de 2022
“Por la cual se resuelven las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago”,
por las razones expuestas en este escrito.
6. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2022-RESCRED-5 de septiembre 9 de 2022,
“Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Seguros
Confianza S.A. contra la Resolución 20220130117382 del 10 de junio de 2022”, por las
razones expuestas en este escrito.
7. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2022 – RESCRED-31 del 30 de septiembre
de 2022, “Por medio de la cual se corre traslado de la liquidación del crédito a la parte
ejecutada.”
8. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2022-RESCRED-46 de octubre 19 de
2022, “Por medio de la cual se resuelven las objeciones presentadas contra la liquidación
del crédito y se corre traslado de la actualización de esta a la parte ejecutada”.
9. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2022- RESCRED-69 de noviembre 2 de
2022, “Por medio de la cual se aprueba la actualización de la liquidación del crédito”.
10. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones anteriores, se
declare que no había lugar a hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento a favor de
entidades estatales No. 0916942 expedida por Seguros Confianza, mediante un proceso
de cobro coactivo.
11. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones anteriores o
de una cualquiera de ellas, se declare que Seguros Confianza no se encontraba obligada
a realizar pago alguno a EPM.
12. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones anteriores, y
a título de restablecimiento del derecho, se condene a EPM a restituir, actualizados, y
con intereses moratorios, la suma de dinero pagada por Seguros Confianza a EPM, pago
mediante el cual dio cumplimiento a lo dispuesto por las referidas resoluciones y cuyo
valor fue de cinco millones sesenta y seis mil novecientos cuarenta y cuatro dólares de
los Estados Unidos de América (USD 5.066.944).7
13. Que se condene a EPM a pagar a favor de Seguros Confianza, las expensas y costas del
presente proceso costas y agencias en derecho.
B. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS
De manera subsidiaria, se proponen las siguientes:
1. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 2022 – RESCRED-31 del 30 de
septiembre de 2022, “Por medio de la cual se corre traslado de la liquidación del crédito
a la parte ejecutada”.
2. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 2022- RESCRED-46 de octubre 19
de 2022, “Por medio de la cual se resuelven las objeciones presentadas contra la
liquidación del crédito y se corre traslado de la actualización de esta a la parte ejecutada”.
3. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 2022- RESCRED-69 de noviembre
2 de 2022, “Por medio de la cual se aprueba la actualización de la liquidación del crédito”.
4. Que se declare que la tasa aplicable para la liquidación de los intereses moratorios era la
del 6% efectivo anual conforme lo dispone el artículo 1617 del Código Civil y no la de
25% efectivo anual para operaciones de cambio establecida mediante resolución 53 de
1992 expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, como erróneamente lo
dispuso EPM en las resoluciones Nos. 2022- RESCRED-31, 2022- RESCRED-46, 2022-
RESCRED-69.
5. Que se declare que Seguros Confianza estaba obligada a realizar el pago en moneda
legal colombiana, y no en dólares americanos, empleando la TRM vigente para el día en
que contrajo la obligación de pago.
7 A la fecha del pago, esto es, el 16 de diciembre de 2022, la TRM era de $4.797,02, es decir que, en pesos, Seguros
Confianza pagó $24.306.231.706,88 COP.
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Radicado: 05001-23-33-000-2023-00355-02 (30610)
Demandante: Compañía Aseguradora De Fianzas S.A.
6. Que se declare que Seguros Confianza estaba obligada a pagar la suma total de USD.
3.663.780,84 por concepto de capital e intereses moratorios, o la que se llegare a
acreditar en el proceso, y no la suma de USD$4.861.217,87, ni de US$ 4.941.342,68,
como fue establecido en las resoluciones No. 2022-RESCRED-46 y 2022-RESCRED-69,
respectivamente.
7. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento
del derecho, se condene a EPM a restituir, actualizados, y con intereses moratorios, el
valor excedente de los dineros pagados por Seguros Confianza en virtud de lo dispuesto
por las referidas resoluciones.
8. Que se condene a EPM a pagar a favor de Seguros Confianza, las expensas y costas del
presente proceso costas y agencias en derecho.
Invocó como normas violadas los artículos 6, 29, 58, 83, 122, 123 y 237 de la
Constitución Política; 3, 52, 54, 99, 100, 187, 189 y 192 de la Ley 1437 de 2011; 42,
278, 280 y 281 del Código General del Proceso; 1527, 1617, 1625, 1626, 1628 y
2535 del Código Civil; 874, 1045 a 1047, 1058, 1060, 1072, 1077, 1080 y 1081 del
Código de Comercio; 828, 830, 831, 832 y 833 del Estatuto Tributario; 204 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; 14 y 28 de la Ley 9 de 1991; 4 del Decreto
2821 de 1991; 3 del Decreto 1735 de 1993; 2.17.1.3 del Decreto 1068 de 2015; y 9
de la Resolución Externa 8 del 5 de mayo de 2000 del Banco de la República. El
concepto de la violación se resume así:
Alegó falsa motivación y expedición irregular por inexistencia de título ejecutivo y
desconocimiento de los efectos de la sentencia del 24 de septiembre de 20208
proferida por el Consejo de Estado, por cuanto EPM inició el procedimiento de cobro
coactivo al considerar que la mencionada sentencia impuso una obligación de pago
a su favor, limitándose a señalar que se encontraba ejecutoriada y que se cumplían
los requisitos sustanciales del título ejecutivo. Sin embargo, esa providencia era
declarativa y no prestaba mérito ejecutivo, pues no existían pretensiones de EPM
susceptibles de cobro ya que no presentó demanda de reconvención alguna.
Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado9 y de la Corte Suprema de
Justicia10 y en doctrina, explicó que una sentencia declarativa reconoce una
situación jurídica preexistente sin que confiera el derecho a exigir su cumplimiento
por la vía ejecutiva, mientras la condenatoria impone al demandado una obligación
de dar, hacer o no hacer susceptible de ejecución. Señaló que un fallo puede tener
las dos condiciones cuando declare una obligación e imponga su cumplimiento.
Así, la providencia del 24 de septiembre de 2020 es de naturaleza declarativa pues
redujo la cuantía del siniestro y negó las demás pretensiones de la demanda, de
ahí que no impusiera una condena en su contra. Explicó que la sentencia de
segunda instancia modificó la de primera para acceder parcialmente a las
pretensiones -en el cargo relativo a la nulidad por falsa motivación por
desproporcionalidad en el cobro de la cláusula penal-, negando las demás
pretensiones.
Señaló que los artículos 187 de la Ley 1437 de 2011 y 278, 280 y 281 de la Ley
1564 de 2012 obligan restablecer el derecho del demandante y decidir en
consonancia con las pretensiones y las excepciones en aplicación del principio de
congruencia. Como en este caso EPM no demandó en reconvención, la sentencia
8 Sección Tercera, expediente 44707.
9 Sección cuarta. Sentencia del 30 de agosto de 2016. M.P. Hugo Fernando Bastidas. Rad. interno. 18385.
10 Sentencias del 2 de abril de 1936 (G.J. 1911/12); 29 de febrero de 2012 (expediente 00103); 8 de mayo de 2014
(radicación 01276); entre otras.
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no podía contener una condena a su favor.
Resaltó que el mandamiento de pago y el acto que decidió las excepciones
invocaron el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, pero la sentencia de la acción
contractual no reúne lo dicho en el numeral 2, porque no impuso una obligación a
favor del tesoro nacional. Tampoco puede considerarse como clara, expresa y
exigible para lo cual se remitió a la certificación expedida por la Secretaría de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se indicó que dicho documento
no prestaba mérito ejecutivo, así como correos electrónicos del escribiente de esa
dependencia en los que se afirmó que no existía una obligación ejecutable.
Controvirtió la tesis de EPM sobre un título ejecutivo complejo integrado por la
sentencia de 2020 y las resoluciones 263603 y 280201 de 2002, dado que la misma
demandada reconoció, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado, que
esas decisiones no eran actos administrativos ni tenían capacidad de ejecución. Por
ello, no podían integrar el título complejo de los numerales 3 y 4 del mencionado
artículo 99, pues requieren la existencia de un acto administrativo. Es por ello que
« EPM resolvió inventarse un título ejecutivo complejo para cobrar lo que no podía cobrar y
eso en derecho se llama DESVIACIÓN DE PODER».
Invocó la falta de competencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago,
señalando que las funciones y actuaciones administrativas deben estar regidas por
el principio de legalidad. Sin embargo, este caso carecía de competencia temporal,
bien sea por prescripción o caducidad dado que habían transcurrido más de 21 años
desde la expedición de las resoluciones 263603 y 280201 de 2002.
Según el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos pierden
obligatoriedad cuando han transcurrido 5 años desde su firmeza sin que la autoridad
realice los actos necesarios para ejecutarlos, por lo que, aunque las mencionadas
resoluciones fueran consideradas actos contractuales o actos administrativos, ya
no podían ser ejecutados debido al paso del tiempo.
Alegó la desviación de poder y desconocimiento del principio de buena fe, en razón
a que EPM utilizó la potestad de cobro coactivo con una finalidad distinta a la
autorizada por el ordenamiento, pues pretendió cobrar una obligación que se
encontraba prescrita, con el propósito de remediar su propia inactividad por más de
20 años. Lo pretendido por la demandada era «revivir los términos judiciales ya prescritos»
mediante la construcción de un título ejecutivo complejo que no existía y atribuyendo
efectos condenatorios a una sentencia declarativa.
Agregó que, bajo la consideración de las resoluciones de 2002 como reclamaciones
derivadas del contrato de seguro, EPM no ejerció oportunamente la acción
correspondiente; y que, si se entendieran como actos administrativos, tampoco
fueron ejecutados dentro del término legal.
En línea con lo anterior, argumentó una falsa motivación y violación del debido
proceso por prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y de cualquier
otra acción, toda vez que, bajo cualquiera de las alternativas había operado esta
figura antes de que EPM iniciara el cobro coactivo en febrero de 2022, ya que
transcurrieron más de 20 años.
En primer lugar, si las resoluciones de 2002 eran reclamaciones derivadas del
contrato de seguro, como sostuvo EPM a partir de la sentencia de 2020, la acción
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correspondiente estaba sometida al régimen del artículo 1081 del Código de
Comercio, para lo cual explicó las normas que regulan el tema de seguros y citó
una sentencia del Consejo de Estado11, según la cual el término ordinario de 2 años
comienza desde que el interesado conoció o debió conocer el siniestro. En este
asunto, la demandada conoció del incumplimiento, a más tardar, cuando expidió la
resolución 263603 del 26 de agosto de 2002 y, pese a ello, no promovió en término
la acción ordinaria en su contra.
En segundo lugar, sostuvo que, aun bajo la hipótesis de la acción ejecutiva, esta
prescribió conforme a los artículos 2535 y 2536 del Código Civil, porque habían
transcurrido más de 5 años desde la exigibilidad de la obligación, esto es el siniestro
en 2002 y no con la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado en 2020, dado
el carácter declarativo que atribuyó a esa providencia.
En tercer lugar, afirmó que, si las resoluciones de 2002 fueran consideradas actos
administrativos, habría operado la prescripción del inciso final del artículo 52 de la
Ley 1437 de 2011, pues pasaron más de 5 años desde su ejecutoria.
Finalmente, con fundamento en los artículos 1527 y 1625 del Código Civil, sostuvo
que la obligación se había extinguido por prescripción y tenía el carácter de
obligación natural, de manera que ya no existía derecho para exigir su cumplimiento
y, por tanto, no podía sustentar un título ejecutivo. Puso de presente que EPM no
suspendió ni interrumpió el término prescriptivo y que la aseguradora tampoco
renunció a la prescripción.
Identificó una falsa motivación en la liquidación de intereses moratorios, pues si bien
la póliza fue estipulada en moneda extranjera no implicaba que el eventual pago de
indemnización fuera en divisas12. Según los artículos 874 del Código de Comercio
y 28 de la Ley 9 de 1991, las obligaciones pactadas en moneda extranjera se pagan
en esa moneda cuando sea legalmente posible y, en caso contrario, en moneda
legal colombiana conforme a las normas vigentes. Refirió el artículo 4 del Decreto
2821 de 1991, relativo a la sujeción de las obligaciones derivadas del seguro en
moneda extranjera a las disposiciones cambiarias y la resolución externa 21 de
1993, vigente para cuando fue expedida la póliza y las resoluciones posteriores.
Sostuvo que, por ser una obligación interna entre residentes y no una operación de
cambio, resultaban aplicables las reglas que permiten estipular la obligación en
moneda extranjera, pero exigen su pago en moneda legal colombiana13.
Resaltó que EPM aplicó indebidamente para la liquidación de intereses de mora, la
tasa del 25% efectivo anual prevista para operaciones de cambio, derivando en un
cobro indebido y, como las partes no habían pactado una tasa moratoria específica,
debían tasarse el 6% E.A. según el artículo 1617 del Código Civil.
En cuanto a la conversión, afirmó que debía emplearse la TRM vigente para la fecha
en que se contrajo la obligación condicional, que corresponde a la fecha de
expedición de la póliza, 10 de febrero de 1999, ejemplificando como debía realizarse
la liquidación
También invocó el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para sostener que, entre la
11 Consejo de Estado, Sección Tercera., sentencia del 14 de diciembre de 2020, M.P. María Adriana Marín.
12 Para sustentar este planteamiento, invocó el Oficio 3337 de 1996 del Banco de la República
13 Al respecto citó la sentencia de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 2021,
M.P: Martín Bermúdez Múñoz, expediente 05001-32-31-000-1999-03378-03
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Radicado: 05001-23-33-000-2023-00355-02 (30610)
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sentencia de segunda instancia, ejecutoriada el 18 de diciembre de 2020 y el 7 de
febrero de 2022, cuando EPM expidió el mandamiento de pago, transcurrieron
aproximadamente 14 meses antes de que se librara mandamiento de pago y
procedió a realizar 2 liquidaciones; la primera, aplicando la tasa de interés moratorio
del 6% E.A. y la TRM del 10 de febrero de 1999 y, la subsidiaria, aplicando la misma
tasa pero la TRM del 19 de diciembre de 2020.
Oposición de la demanda
EPM se opuso a las pretensiones admitidas14. Luego de pronunciarse sobre los
hechos y las actuaciones surtidas en el proceso de cobro coactivo, sostuvo que,
como empresa industrial y comercial del Estado, está facultada por los artículos 98,
99 y 104 (parágrafo) de la Ley 1437 de 2011 para cobrar coactivamente las
obligaciones exigibles a su favor y que, ante la inexistencia de procedimiento
especial, resultaban aplicables el artículo 100 ibidem, el Estatuto Tributario y las
normas procesales supletorias15. Añadió que el funcionario ejecutor estaba
facultado por los decretos internos de delegación 2065 de 2015 y 2022-DECGGL-
2372 de 2022 y que la excepción del artículo 831 numeral 7 del Estatuto Tributario
concierne a la incompetencia del funcionario que expide el título y no a la de quien
libra el mandamiento de pago16.
Señaló que el cobro se fundamentó en un título ejecutivo complejo integrado por la
sentencia del Consejo de Estado del 24 de septiembre de 2020, y las resoluciones
263603 y 280201 de 2002, que prestan mérito ejecutivo.
Consideró que la sentencia satisface el artículo 99 numeral 2 de la Ley 1437 de
2011 porque determina con claridad una obligación de pago a su favor. Destacó
que dicha norma no exige una sentencia formalmente «de condena», sino una
decisión judicial que imponga una obligación, a diferencia de los artículos 297
ibidem, así como 422 y 469 del Código General del Proceso. Así, el legislador
demuestra su intención expresa de no limitar la ejecución coactiva a las sentencias
condenatorias formales de manera exclusiva, sino que extiende esta facultad a todo
fallo que imponga materialmente una obligación, como ocurre en este caso.
Rechazó que un formalismo como el uso del verbo «declarar» en vez de «condenar»
en la parte resolutiva determine que la sentencia carezca de mérito ejecutivo, pues
lo relevante es su contenido material, que demuestra inequívocamente su mérito
ejecutivo, pues el fallo dispuso expresamente que CONFIANZA «está obligada a pagar»
la suma señalada. Añadió que la obligación es clara porque identifica acreedor,
deudor y prestación; expresa ya que surge del texto de la providencia; y exigible de
pago desde la ejecutoria de la sentencia, ocurrida el 18 de diciembre de 2020.
Destacó que en la certificación expedida por la Secretaría de la Sección Tercera del
Consejo de Estado se indicó que era dicho documento el que no presta mérito
ejecutivo y no la sentencia misma, conclusión que fue refutada por la misma
dependencia en informe rendido el 19 de agosto de 2022.
Sobre las resoluciones de 2002, transcribió apartes de acto en el que resolvió las
excepciones en el cual se indicó que no tienen fuerza ejecutoria, sino que reconoció
14 Samai, índice 09, PDF contestación
15 Invocó providencias del Consejo de Estado: auto del 13 de febrero de 2025, Sección Segunda, Subsección A, radicación
05001-23-33-000-2021-02055-01 (4555-2023) y sentencia del 14 de agosto de 2019, expediente 23471, pero no identificó
sección ni magistrado ponente.
16 Sección Cuarta, expediente 21213, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
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que, de acuerdo con la sentencia de 2020, no eran verdaderos actos
administrativos, sino reclamaciones contractuales expedidas conforme a las
condiciones de la póliza, de ahí que fuera improcedente hablar de pérdida de fuerza
ejecutoria. Sin embargo, afirmó que participan en el título complejo porque la
sentencia validó jurídicamente el incumplimiento contractual y las reclamaciones
contenidas en ellas.
En cuanto a la prescripción, manifestó que en el acto que confirmó la negativa de
las excepciones se indicó que aplicando el régimen general de obligaciones (Código
Civil), el término de 5 años debía contabilizarse desde la exigibilidad del crédito,
esto es desde la ejecutoria de la sentencia el 18 de diciembre de 2020 y como el
mandamiento de pago se notificó poco más de un año después, se hizo
oportunamente. Resaltó que, mientras estuvo pendiente el proceso promovido por
CONFIANZA contra las resoluciones de 2002, no podía ejecutar la obligación porque
se discutía judicialmente la validez y alcance de tales decisiones17.
Indicó que cuando un título ejecutivo es judicial, generalmente es complejo y se
conforma por la copia auténtica de la sentencia, con las constancias de notificación
y ejecutoria y el acto administrativo que se pretende cumplir.
Citó las resoluciones del 10 de junio de 2022 (resuelve excepciones) así como la del 19
de octubre del mismo año (resuelve objeciones contra la liquidación del crédito) para
destacar que la obligación se debía pagar en la divisa estipulada con intereses de
mora del 25% por tratarse de moneda extranjera.
Indicó que el procedimiento respetó las etapas legales y las garantías de defensa y
contradicción, pues la demandante tuvo oportunidad de conocer y controvertir las
pruebas y ejercer los mecanismos procesales correspondientes.
Negó que los actos acusados estuvieran falsamente motivados dado que los hechos
expuestos en las decisiones administrativas se encontraban acreditados,
principalmente, en la sentencia del Consejo de Estado del 24 de septiembre de
2020, y que fueron valorados conforme a la normativa aplicable.
Puso de presente que la aseguradora presentó una acción de tutela que fue negada
por el Juzgado 15 Civil Municipal de Oralidad de Medellín al considerar que se
respetó el debido proceso. También refirió la intervención de la Procuraduría
General de la Nación durante el procedimiento de cobro.
Destacó que la demandante pagó la totalidad de la obligación el 16 de diciembre de
2022, después de solicitar un plazo para ello y sin que fuera necesario decretar
medidas cautelares. Añadió que, aun bajo la hipótesis de que se tratara de una
obligación natural, el artículo 1527 del Código Civil impediría devolver lo
voluntariamente pagado.
Propuso como excepciones previas cosa juzgada, inepta demanda y caducidad. La
primera recae puntualmente sobre la pretensión principal 11, en la cual la
aseguradora solicitó declarar que no estaba obligada a realizar pago alguno, lo cual
corresponde al asunto que fue resuelto por la Sección Tercera del Consejo de
Estado de 2020.
17 Para respaldar este planteamiento citó la sentencia del Consejo de Estado del 12 de diciembre de 2018, expediente 23341
sobre los efectos de la interposición de la demanda frente a la ejecutoriedad del acto y la procedencia de la excepción
prevista en el artículo 831 numeral 5 del Estatuto Tributario, el cual era aplicable por analogía al caso, al no haber norma
aplicable al caso.
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Señaló que la segunda es para las pretensiones principales 7 y 11 y todas las
subsidiarias, porque no fueron incluidas en la solicitud de conciliación extrajudicial18
Para la tercera, sostuvo que el término de 4 meses debía contabilizarse desde la
notificación de la Resolución 20220130117382 del 10 de junio de 2022, que resolvió
las excepciones, a la luz del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, y no desde la
notificación de la decisión del recurso de reposición (9 de septiembre de 2022).
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Decisión declaró no
probadas las excepciones de caducidad y cosa juzgada propuestas por EPM, negó
las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con
fundamento en lo siguiente19.
De manera preliminar indicó que el estudio de legalidad recaería sobre los actos
expedidos dentro del proceso de cobro coactivo sin examinar la validez de las
decisiones que dieron origen a la obligación comoquiera que ese análisis ya fue
realizado por la jurisdicción.
Señaló que la caducidad debe contabilizarse desde el día siguiente a la notificación
de la decisión que resuelva los recursos de reposición o apelación interpuestos
contra los actos objeto de control judicial.
Así, la resolución 2022-RESCRED-5 resolvió el recurso de reposición contra las
excepciones, la cual se notificó el 9 de septiembre de 2022 y el término de caducidad
sería del 10 de septiembre de 2022 al 10 de enero de 2023. Ahora la demandante
presentó solicitud de conciliación el 16 de diciembre de 2022, esto es, faltando 25
días para cumplirse el término, y la constancia de no conciliación es del 8 de marzo
de 2023, lo que implica que se reanudó el 9 de marzo del mismo año y finalizaba el
3 de abril de 2023. Por su parte, la demanda se radicó el 23 de marzo de 2023, es
decir, de manera oportuna, por lo cual negó la excepción.
Respecto a la cosa juzgada, comparó las partes, objeto y causa del proceso de
controversia contractual y el presente asunto para concluir que no hay identidad
dado que en este proceso se plantearon cargos de nulidad diferentes como el de
falta de competencia del funcionario para proferir los actos y la prescripción de la
obligación, de ahí que no se configuró la excepción.
Precisó que las entidades públicas tienen la facultad de cobrar coactivamente las
obligaciones contenidas en documentos que presten mérito ejecutivo, sin requerir
intervención judicial, y que, cuando no exista un procedimiento especial, deben
aplicar el Título IV de la Ley 1437 de 2011 y las disposiciones del Estatuto Tributario,
destacando que el control jurisdiccional recae sobre algunos actos administrativos.
Concluyó que EPM estaba facultada para adelantar el cobro coactivo de las
obligaciones exigibles constituidas a su favor en documentos que presten mérito
ejecutivo.
Señaló que las excepciones contra el mandamiento de pago son de carácter taxativo
y están consagradas en el artículo 831 del Estatuto Tributario. En particular, resaltó
el numeral 4 que consagra la «pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión
18 Esta excepción fue negada por el tribunal en auto del 2 de mayo de 2025. Samai, índice 9. 18AutoResuelveExcepciones
19 Samai de tribunal, índice 45
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provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente», lo que excluiría el
argumento de pérdida de ejecutoria de las resoluciones acusadas expuesto en la
demanda. Indicó que la caducidad del título ejecutivo contractual tampoco era una
excepción.
Luego de transcribir apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 24 de
septiembre de 2020, señaló que las resoluciones 263603 del 26 de agosto de 2002
y 280201 del 12 de noviembre de 2002 no tenían naturaleza de actos
administrativos, sino de actos jurídicos al ser expedidas en cumplimiento de una
estipulación convencional derivada de la libertad de los contratantes del seguro,
siendo improcedente analizar la pérdida de ejecutoria de estos, más cuando su
naturaleza fue definida por el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
No obstante, anunció que examinaría conjuntamente este planteamiento con la
inexistencia de título ejecutivo, dado que ambos recaían en la tesis de que la
sentencia de 2020 no prestaba mérito ejecutivo por ser declarativa.
Respecto de la existencia del título ejecutivo, recordó que debe contener una
obligación clara, expresa y exigible y consideró que la demandante interpretaba
equivocadamente la Ley 1437 de 2011 al restringir el mérito ejecutivo de las
sentencias a aquellas de naturaleza condenatoria previstas en el artículo 297
numeral 1, pues el artículo 99 numeral 2, aplicable al cobro coactivo a favor del
Estado, establece como título las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales
ejecutoriadas que impongan a favor de una entidad pública la obligación de pagar
una suma líquida de dinero.
Esos presupuestos se cumplían en la sentencia del 24 de septiembre de 2020, toda
vez que el Consejo de Estado declaró que CONFIANZA «está obligada a pagar, con cargo
a la póliza 91916942, la suma de US$3.492.599,63 y no la de US$5.008.295,14». Así, la
providencia determinó el monto por el que debía responder la aseguradora por lo
que se trata de una obligación clara, expresa y exigible a favor de EPM, y dado que
las resoluciones de 2002 no fueron consideradas actos administrativos, el título
ejecutivo estaba constituido únicamente por la sentencia de 2020.
Frente a la certificación expedida por la Secretaría de la Sección Tercera, consideró
desacertada la interpretación de la aseguradora porque que la anotación «la presente
certificación no presta mérito ejecutivo» se refería al documento de certificación y no a la
sentencia. Agregó que la misma constancia indicaba que la providencia cobró
ejecutoria el 18 de diciembre de 2020. Diferenció la ejecutoria, entendida como
firmeza de la decisión, y su carácter ejecutivo, referido a la posibilidad de exigir su
cumplimiento. Por ello, afirmó que, aun si la certificación hubiese expresado que la
providencia no prestaba mérito ejecutivo, la calidad ejecutiva provenía de la ley y
no de aquella constancia ni de los correos electrónicos invocados por la
demandante. No prosperó la excepción de inexistencia de título ejecutivo.
En relación con la prescripción de la acción de cobro, acudió a los artículos 817 y
818 del Estatuto Tributario y a la jurisprudencia del Consejo de Estado que
consagran un término de 5 años. Si bien las normas no regulan expresamente
desde cuándo debe contabilizarse el término cuando es una sentencia a favor del
Estado, debía entenderse que empieza a correr desde su ejecutoria. En este caso
la sentencia cobró ejecutoria el 18 de diciembre de 2020 y el mandamiento de pago
fue notificado el 9 de febrero de 2022, por lo que no transcurrieron los 5 años ni se
configuró la prescripción alegada.
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Descartó la incompetencia del funcionario que libró el mandamiento de pago pues el
abogado de la Unidad de Crédito y Gestión de Cartera de EPM actuó dentro de las
facultades delegadas por el artículo 38 del Decreto Interno de Delegación de
Funciones 2065 de 2015 para adelantar el cobro coactivo de los créditos exigibles
a favor de esa entidad. Por las mismas razones, tuvo por desvirtuados los cargos
de falsa motivación y desviación de poder, pues estimó que la actuación se sustentó
en las normas que regulaban el cobro, en competencias debidamente atribuidas y
en el deber de recaudo previsto en el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011.
Examinó las pretensiones subsidiarias relacionadas con la moneda de pago y la tasa
de interés moratorio. Para la primera, indicó que el título ejecutivo fijó la obligación
en dólares estadounidenses siendo improcedente reexaminarla en este proceso,
porque la sentencia de 2020 estaba ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada.
Señaló que en esa providencia se determinó que la obligación debía satisfacerse
en moneda extranjera, sin sujeción a la TRM, dado que fue allí en donde se estableció
el valor de la garantía cuya ejecución posteriormente adelantó la entidad
demandada. Recordó que la sentencia mencionó el artículo 874 del Código de
Comercio, relativo al pago de obligaciones estipuladas en moneda extranjera.
Para la segunda, constató que EPM había aplicado una tasa del 25% E.A. y los
liquidó desde el 19 de diciembre de 2020 (día siguiente a la ejecutoria de la
sentencia), hasta el 12 de septiembre de 2022 (ejecutoria de la resolución 2022-
RESCRED-5), es decir, por un período de 632 días. Para determinar la tasa, acudió
al artículo 1080 del Código de Comercio y el artículo 2º de la Resolución Externa
053 de 1992 proferida por la Junta Directiva del Banco de la República (tasas
máximas de interés para operaciones en moneda extranjera) y sostuvo que,
tratándose de la mora en el pago de una indemnización derivada del contrato de
seguro, existía una regulación especial que desplazaba el artículo 1617 del Código
Civil, como se indicó en la providencia del Consejo de Estado del 24 de septiembre
de 2020. En consecuencia, descartó la tasa legal civil del 6% E.A. anual reclamada
por la aseguradora y la correcta era la del 25% E.A que fue aplicado por EPM.
Se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho, dado que no encontró
acreditado el pago de gastos de la demandada.
Recurso de apelación
La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia20, aclarando que
no controvierte el ordinal primero, mediante el cual se declararon no probadas las
excepciones de caducidad y cosa juzgada propuestas por EPM, ni la facultad de
cobro coactivo de las entidades públicas, por no haber sido un aspecto debatido.
Alegó que el tribunal vulneró los deberes de motivación y congruencia previstos en
los artículos 42 y 281 del Código General del Proceso, pues omitió resolver
integralmente el litigio, al desatender las pretensiones cuya admisión dispuso el
Consejo de Estado en auto del 16 de diciembre de 2024 ni los problemas jurídicos
fijados por el juez de primera instancia en auto del 16 de diciembre de 2024 que
corresponden a i) legalidad de los actos proferidos por la demandada; ii) causales
de nulidad invocadas en la demanda; iii) naturaleza y alcance de la sentencia del
Consejo de Estado como título ejecutivo; iv) prescripción de la acción; v) aplicación
de normas sobre tasas de interés en moneda extranjera y vi) posibles escenarios
de liquidación.
20 Samai de tribunal, índices 27 y 58
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Sostuvo que el a quo redujo el análisis a las excepciones propuestas en el
procedimiento coactivo y confundió ese examen con el control jurisdiccional de
legalidad de los actos demandados, por lo que dejó de estudiar concretamente las
causales de nulidad invocadas en la demanda.
Señaló que la sentencia tampoco analizó de manera específica y detallada las
causales de falsa motivación, expedición irregular, falta de competencia temporal
del funcionario, desviación de poder, violación del debido proceso y
desconocimiento del principio de buena fe. Resaltó que el tribunal únicamente se
pronunció de manera «somera» sobre la competencia de EPM
Argumentó una indebida modificación del título ejecutivo, pues el tribunal consideró
erradamente que el título ejecutivo fuera exclusivamente la sentencia del Consejo
de Estado del 24 de septiembre de 2020, cuando EPM sustentó el procedimiento en
un título ejecutivo complejo, integrado por esa providencia y las resoluciones
263603 y 280201 de 2002, sin que fuera la sentencia, por sí sola, el título del
procedimiento. Sostuvo que no era competencia del juez corregir o sustituir el título
utilizado por la administración para justificar el cobro.
Insistió en que las resoluciones 263603 y 280201 de 2002 no fueron consideradas
por el Consejo de Estado como actos administrativos por lo que no podían integrar
el título complejo invocado por la demandada.
Añadió que la sentencia omitió analizar la contradicción de EPM al invocar un título
complejo mientras reconoce que las resoluciones que pretendía integrar no son
actos administrativos. Concluyó que la sentencia de primera instancia no ofrece
claridad respecto a la validez del título ejecutivo, ni sobre la operancia o no de la
pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones de 2002.
Reiteró la distinción entre sentencias declarativas y de condena, enfatizando que el
fallo del 24 de septiembre de 2020 es declarativo y resolvió las pretensiones
formuladas por la demandante en el proceso contractual sin crear una obligación
nueva, sino que determinó el alcance de una obligación preexistente desde 2002, a
lo que se suma que EPM, no formuló demanda de reconvención. En consecuencia,
sostuvo que la sentencia no constituía título ejecutivo a favor de la demandada.
Adujo que el tribunal analizó la prescripción bajo un régimen incorrecto, al aplicar el
Estatuto Tributario y contar el término desde la ejecutoria de la sentencia del 18 de
diciembre de 2020, cuando en la demanda se indicó que debía determinarse desde
la ocurrencia del siniestro en 2002 conforme al artículo 1081 del Código de
Comercio, por tratarse de acciones derivadas del contrato de seguro.
Reprochó que no se analizara el régimen especial de prescripción del contrato de
seguro; el momento en que la demandada conoció el incumplimiento; las
prescripciones ordinaria y extraordinaria; la posibilidad de prescripción bajo
diferentes regímenes; la eventual transformación de la obligación en natural; las
distintas acciones disponibles para EPM desde 2002; ni la posibilidad de haber
formulado demanda de reconvención en el proceso contractual y la existencia de
varios escenarios para el conteo de esta figura.
Resaltó que, según las resoluciones de 2002, la demandada conocía los
incumplimientos para el 11 de diciembre de 2000, por lo que la prescripción ordinaria
habría operado el 11 de diciembre de 2002 y la extraordinaria el 11 de diciembre
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de 2005, según el artículo 1081 del Código de Comercio y jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia21 y del Consejo de Estado22.
Afirmó que incluso bajo la aplicación de los artículos 817 y 818 del Estatuto
Tributario, acogida por el tribunal, el término de 5 años no debía comenzar con la
sentencia de 2020, porque la obligación era exigible desde el 13 de noviembre 2002,
cuando adquirió firmeza la resolución 280201, y EPM había quedado facultada para
el cobro coactivo hasta el 13 de noviembre de 2007. Insistió en que el término no se
podía contar desde la de la sentencia del 24 de septiembre de 2020 sin analizar el
origen de la obligación.
Ejemplificó los distintos escenarios de la prescripción y las acciones que podía
iniciar la demandada sin que en ninguno se partiera de la ejecutoria de la
providencia del Consejo de Estado. Agregó que dicha decisión acerca de la
naturaleza no administrativa de las resoluciones no justificaba la inactividad de EPM
durante dos décadas para lo cual invocó el principio de que nadie puede alegar su
propia culpa, so pena de desconocer que la función de la prescripción es garantizar
la seguridad jurídica. Además, aceptar la postura del tribunal sería reconocer que
las prescripciones no son definitivas.
Adujo que el a quo incumplió el deber de motivar la sentencia, vulnerando el derecho
de defensa y los artículos 187 de la Ley 1437 de 2011, 279 y 280 de la Ley 1564 de
2012, así como el debido proceso, toda vez que se limitó a afirmar que entre la
ejecutoria de la sentencia de 2020 y el mandamiento de pago no habían transcurrido
5 años, sin justificar por qué ese era el momento inicial del término ni resolver los
distintos regímenes y escenarios de prescripción propuestos por la demandante.
Reprochó que el tribunal no resolviera integralmente las pretensiones subsidiarias
admitidas por el Consejo de Estado relativas a la tasa de los intereses, la moneda y
TRM aplicables y el monto a cobrarse. Señaló que presentó diferentes escenarios de
liquidación que no fueron confrontados y que tampoco se estudió el artículo 192 de
la Ley 1437 de 2011 relacionado con la cesación de los intereses. Además, se
observa una omisión sobre la pretensión de restitución del excedente pagado.
Manifestó que aun cuando solicitó la adición de la sentencia de primera instancia
para que se pronunciara expresamente sobres estos temas su petición fue negada
de plano.
Oposición a la apelación
La demandada23 sostuvo que en primera instancia se delimitó correctamente el
objeto del medio de control, comoquiera que no era posible reabrir debates ya
definidos por la jurisdicción sobre la existencia de la obligación, la naturaleza de las
resoluciones de 2022 y el incumplimiento contractual. Así, lo decidido por el tribunal
acató lo decidido por su superior funcional.
Consideró que estudiar las excepciones propuestas no implica desconocer el
alcance del medio de control. Además, el tribunal se pronunció de fondo sobre todos
los vicios alegados, cuestión diferente es que no se configuraron en este caso.
21 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 19 de diciembre de 2024. SC3075-2024. MP. Martha Patricia Guzmán.
22 Consejo de Estado, sentencias del 1 de noviembre de 2023, rad. 62025, M.P. Nicolás Yepes Corrales, y del 20 de febrero
de 2014, rad. 28552, M.P. Stella Conto Díaz.
23 Samai, índice 18
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Manifestó que el a quo no modificó el título, sino que aclaró que la interpretación de
la aseguradora era errada pues desconoció que el numeral 2 del artículo 99 de la
Ley 1437 de 2011 reconoce expresamente como títulos ejecutivos las sentencias
que impongan a favor de una entidad el pago de una suma de dinero, sin importar
su naturaleza, lo cual cumple el fallo del 24 de septiembre de 2020. Aceptar la
postura de la demandante sería vaciar de contenido de fuerza ejecutiva a las
decisiones judiciales, máxime cuando CONFIANZA confunde el hecho de que sus
pretensiones fueran negadas con la inexistencia de una obligación a su cargo.
Destacó que el tribunal explicó que la Ley 1437 de 2011 remite al Estatuto Tributario,
siendo aplicable el término que consagra esta última normativa sobre el término de
prescripción, el cual debe contarse desde el momento en que el crédito se torna
cierto, exigible y jurídicamente consolidado, esto es, desde la ejecutoria de la
sentencia el 18 de diciembre de 2020 y como el mandamiento de pago se notificó
el 9 de febrero de 2022 no transcurrieron los 5 años establecidos por el legislador.
Indicó que en los escenarios planteados por la demandante en el recurso mezclan
indistintamente regímenes jurídicos disímiles como el contractual, de seguros y
tributario. Así, la decisión del tribunal se limitó a reconocer la fuerza ejecutiva de
una decisión judicial en firme.
Finalizó señalando que no hay obligación de desarrollar un análisis autónomo de
las pretensiones subordinadas cuando se concluye que el acto administrativo es
legal y válido. Además, el tribunal dejó en claro que la obligación fue fijada en
moneda extranjera y que los intereses fueron debidamente calculados.
Intervención del ministerio público
El agente del ministerio público solicitó24 confirmar la sentencia de primera instancia.
Consideró que, una vez ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado del 24 de
septiembre de 2020, EPM contaba con título ejecutivo para iniciar el cobro coactivo
con fundamento en el artículo 99 de la Ley 1437, norma que consagra que las
sentencias ejecutoriadas que impongan a favor de una entidad pública el pago de
una suma líquida de dinero prestan mérito ejecutivo, siempre que contengan una
obligación clara, expresa y exigible.
En cuanto a la prescripción, señaló que la acción de cobro debe ejercerse dentro de
los 5 años siguientes a la fecha en que la obligación se hace legalmente exigible y
que el término debe computarse desde cuando la Administración se encuentra
jurídicamente habilitada para cobrar, no desde actuaciones posteriores que no
creen ni renueven la obligación. Así, EPM se encontraba dentro del término para
adelantar el cobro.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Problema jurídico
Corresponde a esta Sección decidir sobre la legalidad de los actos administrativos
expedidos por EPM dentro del procedimiento de cobro coactivo adelantado contra
CONFIANZA, concretamente las resoluciones 20220130117382 del 10 de junio, 2022-
RESCRED-5 del 9 de septiembre, 2022- RESCRED-31 del 30 de septiembre, 2022-
RESCRED-46 del 19 de octubre y 2022- RESCRED-69 del 2 de noviembre, todas
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expedidas en el 2022.
Previo a establecer el problema jurídico a resolver es relevante precisar que en este
caso no se presentaron reparos contra las razones por las cuales se declararon no
probadas las excepciones de caducidad y cosa juzgada. A esto se suma que en la
demanda se invocaron diversos argumentos con fundamento en certificaciones y
correos proferidos por la Secretaría de la Sección Tercera de esta corporación que
fueron descartados por el tribunal, sin que en el recurso de apelación la aseguradora
hiciere referencia a este asunto.
Por lo anterior, y a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por la
demandante se deberá estudiar: i) la presunta omisión del tribunal de estudiar todos
los cargos de la demanda y las pretensiones subsidiarias; ii) si la sentencia del 24
de septiembre de 2020 se podía considerar como título ejecutivo y si el tribunal se
extralimitó en sus funciones al sustituir el título utilizado por la administración para
justificar el cobro; iii) si en el presente caso operó la prescripción.
2. Análisis del caso concreto
2.1. Del estudio realizado por el tribunal
Sostiene la apelante que el a quo omitió pronunciarse sobre la totalidad de los
problemas jurídicos establecidos por el Consejo de Estado en el auto que rechazó
algunas pretensiones y por el mismo tribunal al fijar el litigio, los cuales
correspondían a i) legalidad de los actos proferidos por la demandada; ii) causales
de nulidad invocadas en la demanda; iii) naturaleza y alcance de la sentencia del
Consejo de Estado como título ejecutivo; iv) prescripción de la acción; v) aplicación
de normas sobre tasas de interés en moneda extranjera y vi) posibles escenarios
de liquidación. Señaló que los cargos de falsa motivación, expedición irregular,
incompetencia temporal, desviación de poder, violación del debido proceso y buena
fe no fueron estudiados de fondo, como tampoco las pretensiones subsidiarias.
Revisada la demanda se tiene que los cargos de nulidad planteados por la
demandante se resumen de la siguiente manera: i) falsa motivación y expedición
irregular por inexistencia de título ejecutivo, cargo en el cual cuestionó la naturaleza
de la sentencia proferida por la Sección Tercera de esta Corporación y la de las
resoluciones 263603 y 280201 de 2002, para lo cual mencionó certificaciones y
correos electrónicos de la Secretaria de esa Sección; ii) falta de competencia
temporal del funcionario, cargo que ligó al paso del tiempo y a la ejecutoria de las
resoluciones del 2002; iii) desviación de poder y desconocimiento del principio de
buena fe, en el entendido que la demandada pretende revivir términos porque no
ejerció las acciones correspondientes para hacer efectiva la póliza.
También indicó iv) una falsa motivación y violación del debido proceso por
prescripción, cargo en el que citó normas del Código de Comercio, Código Civil y
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para
plantear varias hipótesis que daban cuenta de la expedición extemporánea de los
actos en el trámite de cobro coactivo; v) falsa motivación en la liquidación de
intereses moratorios y la obligación en moneda extranjera pues no era una
operación de cambio y que era posible su pago en moneda local, además de una
indebida aplicación de la tasa en los intereses.
Las pretensiones subsidiarias estaban encaminadas a la reliquidación de los
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intereses en una tasa del 6% E.A., a que el pago se debe realizar en moneda legal
colombiana y con la TRM del día que se contrajo la obligación y a que se reduzca el
monto total del pago.
Ahora, se observa que contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, el tribunal
sí resolvió todos los cargos de nulidad, pues desde el principio señaló que la pérdida
de ejecutoria de las resoluciones del 2002 no era una excepción contra el título para
lo cual determinó cuál era su naturaleza.
También indicó cuál era el documento que prestaba mérito ejecutivo para este caso
y desvirtuó lo dicho por la demandante sobre los pronunciamientos de la secretaria
de la Sección Tercera.
Posteriormente realizó un estudio de la prescripción de la acción de cobro
resolviendo todos los asuntos relacionados con el transcurso del tiempo y señaló
que el funcionario que libró el mandamiento de pago lo hizo en ejercicio de las
facultades de delegación.
Así, aunque el a quo no estructuró capítulos separados a efectos de destacar un
análisis por cada uno de estos cargos, la sentencia examinó precisamente los
presupuestos sobre los cuales la demandante edificó sus inconformidades, para
concluir que:
«En igual sentido, se desvirtúan las alegaciones relativas a la supuesta falta de motivación y
a la existencia de desviación de poder, toda vez que dicho acto fue expedido con fundamento
en las normas legales que le servían de sustento y en ejercicio de las competencias
debidamente atribuidas […]»25.
La circunstancia de que la conclusión sea conjunta no equivale a ausencia de
decisión, pues cuando varias causales descansan sobre una misma premisa, como
en este caso, el cuestionamiento de la carencia de título y competencia de EPM
porque la sentencia no prestaba mérito ejecutivo o porque la obligación estaba
prescrita, es jurídicamente admisible resolverlas conjuntamente.
Además, la Sección advierte que la recurrente no identifica, respecto de varias de
esas causales, cuál argumento autónomo, diferente de título y prescripción, habría
quedado sin resolver y cuál habría sido su incidencia concreta en la decisión. En
esa medida, la mera reiteración nominal de las causales de nulidad no obliga a este
fallador a estudiar nuevamente todo el concepto de violación por el hecho de invocar
una omisión que no se presentó.
De igual forma, se observa que la sentencia examinó expresamente las
pretensiones relativas a los intereses y a la moneda de pago señalando que la
obligación fijada en la sentencia de 2020 estaba expresada en dólares, que esa
determinación estaba amparada por la cosa juzgada y que los intereses moratorios
derivados del contrato de seguro se regían por el artículo 1080 del Código de
Comercio, no por el artículo 1617 del Código Civil, de lo que se evidencia que el
tribunal no guardó silencio sobre tales puntos.
Así, el hecho que no hubiese reproducido uno por uno los escenarios aritméticos
propuestos por la demandante, no configura incongruencia de la sentencia, pues al
considerar que los actos se ajustaban a derecho era improcedente estudiar alguna
de las liquidaciones propuestas en la demanda y mucho menos ordenar una
25 Samai del Tribunal, índice 45, página 42.
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devolución al no acreditarse un excedente.
Si bien la aseguradora planteó un cargo independiente en la apelación sobre estos
temas, este estuvo encaminado a reiterar una omisión del tribunal sobre su análisis,
lo cual quedó desvirtuado, sin que se propusiera un reparo puntual que habilite su
estudio en segunda instancia.
En consecuencia, no prosperan los cargos de apelación.
2.2 Título ejecutivo
La apelante cuestiona el hecho de que a pesar de que EPM sostuviera durante el
procedimiento que existía un título complejo, el tribunal hubiera sustituido ese título
por uno simple, constituido únicamente por la sentencia del 24 de septiembre de
2020, la cual, insiste, no presta mérito ejecutivo porque es declarativa y no
condenatoria. Reiteró que las resoluciones 263603 y 280201 de 2002 no son actos
administrativos y por tanto no pueden hacer parte del título ejecutivo.
Para resolver, se tiene que, sin haber sido discutido por las partes26, el proceso de
cobro iniciado por EPM se rigió por los artículos 99 y 100 de la Ley 1437 de 2011 y
que la sentencia de primera instancia lo ratificó citando, además, los artículos 98 y
99 que, por un lado, atribuyen a las entidades públicas la prerrogativa de cobrar
directamente las obligaciones creadas a su favor que consten en documentos que
presten mérito ejecutivo y, por el otro, disponen como condición común a todos los
documentos allí relacionados, que contengan una obligación clara, expresa y
exigible y, en su numeral 2, reconoce mérito ejecutivo a «Las sentencias y demás
decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las
entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma
líquida de dinero».
De lo anterior, se desprende que la calificación de la providencia como declarativa
o condenatoria no define, por sí sola, su mérito ejecutivo como lo sostiene la
demandante, pues corresponde verificar si la decisión ejecutoriada impuso a favor
de EPM una obligación clara, expresa y exigible.
Al respecto se tiene que la sentencia de 24 de septiembre de 202027, proferida por
la Sección Tercera del Consejo de Estado en la acción de controversias
contractuales, expediente 4470728, modificó el fallo de primera instancia y dispuso
expresamente en el segundo numeral del ordinal primero:
« DECLARAR que la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. –CONFINAZA (sic) S.A.– está
obligada a pagar, con cargo a la póliza 91916942, la suma de US$3.492.599,63 y no la de
US$5.008.295,14 como quedó contenido en las resoluciones 263603 y 280201 de 2002,
26 Se advierte que la competencia y normas con base en las cuales EPM profirió el mandamiento de pago y adelantó el
procedimiento no fueron discutidos, por lo que no se analizarse si el procedimiento que debió seguirse para lograr el
cumplimiento del fallo era el dispuesto en los artículos 306 y 307 del Código General del Proceso. En todo caso, la
demandada expidió un mandamiento de pago y los actos administrativos posteriores, los cuales producen efectos hasta
tanto no sean anuladas por la jurisdicción, lo cual se logra con el medio de control impetrado por el demandante.
27 M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
28 En la sentencia se advirtió que, «al margen de su forma y denominación, [los actos] se profirieron para dar cumplimiento
a las condiciones que ella misma diseñó para hacer efectiva la garantía contenida en la póliza 916942 … no es de recibo
que la Aseguradora pretenda excusarse del pago del siniestro que amparó a través de la póliza 916942 con fundamento
en que la demandada carecía de “competencia” para expedir el documento que ella misma le exigió para hacer efectiva
la garantía… Como en este proceso se acreditó que el valor de los perjuicios ascendió a US$7.794.824,42 y no a
US$9.310.519,93, la diferencia entre estas cifras, esto es, US$1.515.695,15, debe restarse al valor que se imputa al
amparo de cumplimiento cubierto por la póliza 916942, lo que arroja un total de US$3.492.599,63. Así las cosas, concluye
la Sala que, en lo que a este aspecto concierne, le asiste razón a la demandante y, por tanto, así se declarará, lo que
implica modificar en este punto la sentencia recurrida, para señalar que el valor al que está obligada la compañía
aseguradora a responder con cargo a la póliza 916942 es de US$3.492.599,63.».
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expedidas por Empresas Públicas de Medellín E.S.P.]».
Además, ordenó que, si la aseguradora hubiese pagado una suma superior, EPM
reintegraría el exceso actualizado. Así, se evidencia que la providencia identifica al
acreedor y al deudor, individualiza la fuente de la obligación (póliza) y determina
exactamente la prestación (USD3.492.599,63).
De igual forma, la obligación es expresa, porque la providencia establece
inequívocamente el deber de pagar; clara, porque identifica los sujetos, la prestación
y su cuantía; y exigible, porque la decisión adquirió ejecutoria y no sometió el pago
a condición futura alguna.
Por otro lado, tampoco se configura la sustitución judicial del título que reprocha la
apelante. Se tiene que en el mandamiento de pago se manifestó que los
documentos identificados en el numeral 4 de las consideraciones prestan mérito
ejecutivo. Dicho numeral dice lo siguiente:
4. A través del medio de control de Controversias Contractuales, LA COMPAÑÍA ASEGURADORA
DE FIANZAS S.A. promovió pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra las
resoluciones 263603 y 280201 de 2002, las cuales fueron negadas definitivamente, mediante
sentencia del 24 de septiembre de 2020, expedida por el Consejo de Estado dentro del
proceso de radicado 050012331000 200300985 01. En el mandato judicial se dispuso: (…)29
Por su parte la resolución 20220130117382 del 10 de junio de 2022 al resolver las
excepciones indicó que de «acuerdo con lo establecido en el mandamiento de pago, esta
ejecución se inició con fundamento en el título ejecutivo conformado por la sentencia de segunda
instancia expedida en el proceso judicial con radicado 050012331000 200300985 01 y las
resoluciones 263603 y 280201 de 200230».
De igual forma, en la resolución 2022-RESCRED-5 del 9 de septiembre del mismo
año, la administración reconoció que «resulta imperativo recordar que, a la luz de lo decidido
por el Consejo de Estado, las resoluciones 263606 (sic) y 280201 de 2002 nunca constituyeron
verdaderos actos administrativos dotados de capacidad de ejecución»31. Al mismo tiempo,
mantuvo la postura de que se trataba de un título complejo y que la sentencia de
esta corporación contenía la obligación objeto de cobro.
De manera concordante, los actos posteriores no determinaron una obligación
distinta a la definida judicialmente; la resolución 2022-RESCRED-31 del 30 de
septiembre identificó como «obligación ejecutada» USD 3.492.599,63 y calculó los
intereses a partir de la ejecutoria de la sentencia32; la resolución 2022- RESCRED-46
destacó que la demandante «debió proceder a buen pago tan pronto resultó ejecutoriada la
sentencia del 24 de septiembre de 2020»33; y la resolución 2022-RESCRED-69 mantuvo
como «obligación de pago»34 la misma suma de USD 3.492.599,63.
En esas condiciones, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, la Sección
considera que el Tribunal no incorporó un título ajeno al utilizado por EPM ni
reemplazó la obligación objeto de ejecución, sino que determinó la consecuencia
jurídica que corresponde a uno de los documentos expresamente invocados desde
el mandamiento de pago, esto es, la sentencia ejecutoriada, en cuanto impuso a
favor de EPM una obligación líquida, clara, expresa y exigible, que satisface
29 Página 2 del acto que puede consultarse en la carpeta de pruebas de la demanda del índice 9 de Samai.
30 Página 6 del acto. Índice 9 Samai
31 Página 20 del acto. Índice 9 Samai
32 Página 2 del acto. Índice 9 Samai
33 Página 6 del acto. Índice 9 Samai
34 Página 1 del acto. Índice 9 Samai
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autónomamente el supuesto del numeral 2 del artículo 99 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Se destaca, como lo reconocen las partes y el mismo a quo que, las resoluciones
de 2002 no son actos administrativos, por lo que no se configuran las hipótesis
previstas en los numerales 3 y 4 del artículo en mención, sin embargo, ello no
elimina la aptitud ejecutiva que la ley atribuye directamente a la decisión
jurisdiccional, por lo que el hecho de que EPM hubiera aludido durante la actuación
a la conformación de un título complejo no impide determinar que uno de los
documentos invocados posee por sí mismo mérito ejecutivo.
En consecuencia, el reparo no prospera.
2.3 Prescripción
El recurso de apelación invocó una falta de motivación del tribunal sobre los
escenarios planteados en la demanda y controvirtió la conclusión de contabilizar el
término desde la ejecutoria de la sentencia de 2020, puesto que, como la obligación
derivaba del contrato de seguro, la prescripción comenzó desde el conocimiento
del siniestro o desde las actuaciones ocurridas en 2002.
Afirmó subsidiariamente que la obligación estaría prescrita bajo el régimen del
Estatuto Tributario aplicado en la sentencia de primera instancia, pues la obligación
de indemnizar el siniestro no nació con la sentencia del 24 de septiembre de 2020,
sino el 13 de noviembre de 2002, fecha en que adquirió firmeza la resolución 280201
de 2002.
Al respecto, debe señalarse que el a quo sí explicó por qué contabilizó el término
desde 2020, cuando sostuvo que, aunque el artículo 817 del Estatuto Tributario,
aplicable por remisión de la Ley 1437 de 2011, no contempla expresamente el
momento desde el cual deben computarse los 5 años cuando el documento con
mérito ejecutivo es una sentencia a favor del Estado, debe entenderse desde la
ejecutoria y constató que la sentencia quedó ejecutoriada el 18 de diciembre de
2020 y que el mandamiento de pago fue notificado el 9 de febrero de 2022. Así, no
es cierto que exista ausencia absoluta de motivación, sin perjuicio de que la
apelante discrepe de ésta.
La Sección comparte esa postura pues, como se indicó, en este caso las reglas que
fueron aplicadas son las de la Ley 1437 de 2011, norma que remite al Estatuto
Tributario. Así, en el numeral 2 del artículo 99 de la Ley 1437, como se reseñó en el
cargo anterior, se dispuso que «Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales
ejecutoriadas» que prestan mérito ejecutivo, mientras que el artículo 817 del Estatuto
Tributario consagra que la acción de cobro prescribe en el término de 5 años, pero
no dispone un momento en particular cuando se trata de este tipo de documentos.
Sobre el término de prescripción la Sección ha manifestado que35:
2.10 Para la Sala, de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la
obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5
años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada,
debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el
35 Sentencia del 1 de junio de 2016. Exp. 19819. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencias del 11 de
mayo de 2023, exp 26869 M.P. Milton Chaves García y del 28 de mayo de 2026, exp 30287, M.P. Luis Antonio Rodríguez
Montaño
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término queden viciados por falta de competencia temporal, porque la acción de cobro no
puede extenderse indefinidamente en el tiempo. (resaltos fuera del texto)
En consecuencia, de una interpretación de las dos normas junto a la postura de la
Sección, se desprende que es procedente que dicho término se contabilice desde
la ejecutoria de la sentencia, sin que sea necesario analizar los demás escenarios
propuestos por la demandante -ninguno de los cuales contempló la contabilización desde el
año 2020- conforme a las normas comerciales o civiles porque no aplican al caso,
considerando la sentencia de 2020 y que en ella, primero, se definió que los actos
no eran verdaderos actos administrativos pero sí actos contractuales que dieron
cumplimiento al procedimiento de reclamación previsto en la póliza y, segundo, se
definió el valor al que estaba obligada CONFIANZA a responder con cargo a la póliza.
Al no prosperar ningún cargo de apelación se debe confirmar la sentencia de
primera instancia.
3. Costas
No se realizará pronunciamiento sobre la decisión de primera instancia, porque no
fue objeto de reparo en el recurso de apelación.
De otro lado, en esta instancia, en aplicación de los numerales 1 y 3 del artículo
365 del Código General del Proceso y del Acuerdo PCSJA-12355 del 28 de
noviembre de 2025, y ante la no prosperidad del recurso de apelación de la parte
demandante, es procedente su condena en costas. Para tal efecto, las agencias en
derecho se tasan en un (1) SMLMV, y se ordenará al tribunal tramitar el respectivo
incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del
Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
1. CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida el 16 de julio de 2025, por el
Tribunal Administrativo de Antioquia., Sala Séptima de Decisión
2. CONDENAR en costas en esta instancia a la demandante. En consecuencia,
ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme con lo
expuesto en la parte motiva de esta sentencia
3. RECONOCER personería al abogado Juan Fernando Salazar Lopera como
apoderado de la demandada, en los términos del poder general obrante en el
índice 18 de Samai
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de
origen.
Cúmplase.
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Demandante: Compañía Aseguradora De Fianzas S.A.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Con salvamento de voto
Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente
dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/05001233300020230035502/077FC02AE784F70D01446BB5F2B1B14D7F8A0A09E31B79A5814740EFC65D1F91/2

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