Vulneración al debido proceso ejecutivo – Fecha Publicación: 25/09/2026

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Extracto del documento

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00
Demandante: Instituto Financiero de Casanare – IFC
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Acción de tutela
Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00
Demandante: Instituto Financiero de Casanare – IFC
Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro
Temas: Tutela contra providencia judicial. Ejecutivo.
Desconocimiento de precedente jurisprudencial: pagaré
como título ejecutivo y no exigencia del contrato de mutuo
escrito
Sentencia de primera instancia
La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Oscar Javier Araque
Garzón, actuando en su calidad de gerente y en representación del Instituto
Financiero de Casanare (en adelante, IFC), contra el Tribunal Administrativo de
Casanare y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, de conformidad con lo
establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones
El 5 de agosto de 2026, el IFC, por intermedio de su representante legal, ejerció
acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el Tribunal
Administrativo de Casanare, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia,
formuló las siguientes pretensiones:
«PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la
Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se
desconocieron por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL
en auto emitido en fecha 04 de septiembre de 2025 y su confirmatorio, emitido el 05 de
febrero de 2026 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso
85001-3333-001-2025-00187-00.
SEGUNDO: (…) declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 04 de septiembre de 2025
emitido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así
como la decisión que desató la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
DE CASANARE en fecha 05 de febrero de 2026 como medio de control del proceso 85001-
3333-001-2025-00187-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida
valoración probatoria al restarle mérito ejecutivo al pagare 4120248 (…)
TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL
CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su
competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación
del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas (…)
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CUARTO: Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis o se extienda,
respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal,
en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se
desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos
y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO
PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las
conductas que dieron origen a la presente acción.. (…) sic en toda la cita».
2. Hechos
De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
El IFC1 en desarrollo de su actividad, otorgó un crédito a John Estiven Marcial Solita
y Elvis René Leal Pérez, respaldado con el pagaré 4120248 del 6 de agosto de
2019, por valor de $3.000.000.
Con ocasión del incumplimiento en el pago, el actor presentó demanda ejecutiva
ante los Juzgados Civiles Municipales de Yopal para obtener el cobro de la
obligación. El asunto correspondió al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, que,
mediante auto del 25 de julio de 2022, libró mandamiento de pago por el capital
adeudado de $2.330.361 y decretó medidas cautelares.
Posteriormente, mediante auto del 28 de noviembre de 2024, dicho juzgado declaró
su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos.
Del proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-001-2025-00187-00/01:
El Juzgado Primero Administrativo de Yopal, mediante auto del 4 de septiembre de
2025, avocó el conocimiento del proceso ejecutivo, ordenó no seguir adelante con
la ejecución y dispuso levantar las medidas cautelares decretadas por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Yopal el 25 de julio de 2022. Consideró que, aunque el
mandamiento de pago conservaba su validez según el artículo 16 del Código
General del Proceso, el título ejecutivo no estaba debidamente conformado, pues al
tratarse de un título complejo no bastaban el pagaré y la carta de instrucciones, sino
que era indispensable aportar el contrato suscrito entre el IFC y los ejecutados.
Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en
subsidio, de apelación. En síntesis, sostuvo que «el título valor aportado como
documento de ejecución es un título simple y no complejo», pues el pagaré contiene
una obligación clara, expresa y exigible y puede ser cobrado de manera autónoma.
Explicó que el contrato de mutuo celebrado por el IFC en desarrollo de su actividad
comercial se rige por las normas del derecho privado y se perfecciona con la entrega
del dinero, por lo que no requiere constar por escrito. En consecuencia, consideró
improcedente exigir un contrato adicional, especialmente porque la existencia del
negocio jurídico no fue discutida por las partes y la obligación se encontraba
reconocida en el propio pagaré.
1 Creado mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992, como una empresa de gestión económica de carácter
departamental, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y sometida al régimen jurídico de
las empresas industriales y comerciales del Estado, de acuerdo con la Ley 489 de 1998.
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El recurso de reposición fue resuelto por el Juzgado Primero Administrativo de
Yopal mediante auto del 18 de septiembre de 2025, en el que decidió no reponer la
providencia inicial y mantuvo la determinación de no seguir adelante con la
ejecución. Asimismo, concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo ante
el Tribunal Administrativo de Casanare.
Mediante providencia del 5 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de
Casanare confirmó el auto de primera instancia, porque consideró que, al ser el IFC
una empresa industrial y comercial del Estado, sus contratos se rigen por el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública y, según el artículo 39 de la
Ley 80 de 1993, el mutuo debía constar por escrito. Expreso que, como ese contrato
no se aportó, no estaba conformado el título ejecutivo complejo necesario para librar
el mandamiento de pago.
3. Argumentos de la acción de tutela
Alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y procedimental y la
violación directa de la Constitución, porque los contratos de mutuo que celebra
el IFC en su actividad de crédito se rigen por el derecho privado, de acuerdo con el
artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, de modo que no deben constar por escrito y se
perfeccionan con la entrega del dinero, como lo reconoció la Corte Constitucional
en los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025.
Además, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas le restaron mérito
ejecutivo al pagaré, desconocieron su autonomía, literalidad e independencia e
inaplicaron los artículos 297, numeral 3, y 299 del CPACA, que permiten ejecutar
obligaciones claras, expresas y exigibles sin exigir un título complejo. También alegó
que el cambio de jurisdicción no podía alterar la naturaleza del título ni imponer
requisitos adicionales, ni justificar el levantamiento de las medidas cautelares.
A su juicio, la exigencia impuesta por las autoridades judiciales accionadas
configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues el pagaré
contenía una obligación clara, expresa y exigible y constituía un título ejecutivo
autónomo2.
4. Trámite previo
Por medio de auto del 5 de agosto de 2026, el despacho sustanciador admitió la
acción de tutela, ordenó notificar a la parte accionante, a las autoridades accionadas
y vinculó en su condición de terceros con interés a John Estiven Marcial Solita y
Elvis René Leal Pérez.
5. Oposición
El Tribunal Administrativo de Casanare sostuvo que no vulneró los derechos
fundamentales del accionante, pues la providencia del 5 de febrero de 2026 se
sustentó en el material probatorio y en las normas aplicables. Explicó que el IFC
está sometido al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado y
que los contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto deben constar por
2 Como apoyo de su afirmación, citó el salvamento de voto del magistrado Leornardo Galeano Guevara, a la providencia del
4 de diciembre de 2025, dentro del proceso ejecutivo 85001-3333-001-2025-00163-01.
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escrito, de conformidad con los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 39 de la Ley
80 de 1993. Por ello, consideró necesario acreditar la existencia del contrato de
mutuo subyacente al pagaré para conformar el título ejecutivo complejo.
De igual forma, señaló que la tutela pretende reabrir una discusión jurídica y
probatoria ya resuelta dentro del proceso ejecutivo, relacionada con los requisitos
del título y el régimen aplicable al contrato de mutuo. Con apoyo en decisiones del
Consejo de Estado dictadas en casos similares, afirmó que esta controversia carece
de relevancia constitucional, tiene contenido principalmente económico y no puede
convertir la tutela en una tercera instancia. En consecuencia, concluyó que no se
configuraron los defectos alegados por el IFC.
El Juzgado Primero Administrativo de Yopal indicó que la providencia
cuestionada se encontraba debidamente motivada en los hechos, las pruebas y las
normas aplicables, por lo que no se configuró ninguno de los defectos alegados.
Sostuvo que el debido proceso exige respetar las formas propias de cada
jurisdicción y que el título ejecutivo no podía analizarse únicamente con las reglas
aplicadas por los jueces civiles. En su criterio, el pagaré y la carta de instrucciones
no eran suficientes, pues la obligación provenía de un contrato estatal y, por ello, el
título ejecutivo complejo también debía estar integrado por el contrato de mutuo. En
consecuencia, esa exigencia no constituía un exceso ritual manifiesto.
Afirmó que el auto A-2014 de 2024 de la Corte Constitucional se limitó a definir la
jurisdicción competente y no estableció un precedente vinculante sobre la
suficiencia del pagaré. Agregó que la tutela carecía de relevancia constitucional
porque pretendía reabrir una discusión jurídica y probatoria ya resuelta, relacionada
con la conformación del título ejecutivo, para convertir el amparo en una instancia
adicional. Finalmente, señaló que el IFC debía cumplir los requisitos del proceso
ejecutivo ante la jurisdicción contencioso-administrativa y que contaba con la
facultad de cobro coactivo para proteger su patrimonio. Por estas razones, solicitó
negar el amparo.
6. Intervenciones
John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Generalidades de la acción de tutela
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos
que señala este decreto».
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Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
La acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias
judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia
cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia
de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra
providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional»3, para lo
cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia
C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo
solicitado, mediante el empleo de las causales generales4 y específicas5 de
procedencia de la acción de tutela.
Cuestión previa
En la demanda de tutela, la parte actora solicita que su caso sea analizado por la
Sala Plena de esta Corporación porque, a su juicio, se trata de un asunto de impacto
económico y social en tanto conlleva, para el IFC, la pérdida de cartera a gran escala
que, a su vez, incide en su situación patrimonial.
Dicha solicitud será denegada, toda vez que en virtud de lo establecido en el
Decreto 2591 de 1991, el trámite del mecanismo constitucional de tutela se rige por
lo establecido en esa codificación, así como en lo previsto en los artículos 13 y 25
del Acuerdo 080 de 2019, y su conocimiento corresponde a la Sala a la que haya
sido repartida la acción6.
Problema jurídico
A la Sala le corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Casanare
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia del IFC, con la expedición de la providencia del 5 de
3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del
pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a la acción de tutela, de manera
excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa
oportunidad – sentencia de 31 de julio de 2012 – se admita que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en
presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros
fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i)
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación
de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una
irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos
fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre
que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno
de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido;
(vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho
fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.
6 Mismo criterio que tuvo esta Sala en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente nro. 11001-03-15-000-2025-
05435-00, C.P. Wilson Ramos Girón.
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febrero de 2026, mediante la cual confirmó el auto del 4 de septiembre de 2025,
proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que ordenó no seguir
adelante con la ejecución y levantar las medidas cautelares dentro del proceso
ejecutivo promovido contra John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez.
Se anticipa que, en el presente caso, se ampararán los derechos fundamentales
invocados, luego de constatar que el Tribunal demandado no acató el precedente
constitucional aplicable al asunto. Por otra parte, se denegará la solicitud de
extender los efectos inter comunis de la decisión.
De cara a este punto, advierte la Sala que se reiterará el criterio fijado en la
sentencia de tutela del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del expediente
11001-03-15-000-2025-05435-00, con ponencia del consejero Wilson Ramos Girón,
en la cual se debatió un caso con identidad de partes y causa.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la
verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencia judicial, y (ii) el análisis del caso concreto.
(i) Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra providencia judicial
La relevancia constitucional se encuentra acreditada, toda vez que, si bien las
decisiones de primera y segunda instancia coincidieron en señalar que no se
encontraba debidamente conformado el título ejecutivo complejo y que, por ello, no
era posible continuar con la ejecución, la parte actora sostiene que las autoridades
judiciales demandadas desconocieron lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA y
el precedente constitucional aplicable, con lo cual transgredieron sus derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
A su vez, se advierte que, aunque la controversia puede calificarse como de orden
legal o económico, la providencia cuestionada no resolvió de fondo la existencia de
la obligación, sino que impidió continuar el proceso ejecutivo y ordenó levantar las
medidas cautelares previamente decretadas, decisiones que podrían afectar los
derechos fundamentales cuyo amparo se solicita.
En relación con el requisito de inmediatez, concluye la Sala que también se
encuentra acreditado porque la providencia del 5 de febrero de 2026, proferida por
el Tribunal Administrativo de Casanare, fue notificada por estado el 6 de febrero de
2026; entre tanto, la acción de tutela se interpuso ante esta Corporación el 5 de
agosto de 2026, esto es, antes de que transcurrieran los 6 meses previstos por la
jurisprudencia como plazo para ejercer el mecanismo constitucional contra
providencia judicial.
De otro lado, se observa que la parte demandante agotó los medios ordinarios de
defensa judicial, pues contra el auto del 4 de septiembre de 2025 interpuso los
recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, este último resuelto por el
Tribunal Administrativo de Casanare mediante la providencia ahora cuestionada.
También identificó los hechos que presuntamente vulneraron sus derechos
fundamentales e invocó los defectos fáctico, sustantivo y procedimental por exceso
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ritual manifiesto, así como la violación directa de la Constitución y el
desconocimiento del precedente constitucional.
En consecuencia, concluye la Sala que los requisitos generales de procedibilidad
de la acción de tutela se encuentran acreditados, lo que habilita el estudio de fondo
del caso concreto.
(ii) Análisis del caso concreto
La parte actora alegó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el
precedente fijado por la Corte Constitucional en los autos A-2014 de 2024 y A-1455
de 2025, según el cual los pagarés derivados de contratos de mutuo celebrados por
empresas industriales y comerciales del Estado pueden ejecutarse sin aportar un
contrato escrito, porque esos negocios se rigen por el derecho privado y se
perfeccionan con la entrega del dinero. Por las mismas razones, invocó los defectos
fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, así como la violación
directa de la Constitución, al considerar que el pagaré 4120248 del 6 de agosto de
2019 contiene una obligación clara, expresa y exigible y que se privilegió una
exigencia formal sobre el derecho sustancial.
Revisado en su integridad el expediente ejecutivo, se encuentra probado que:
El IFC promovió demanda ejecutiva contra John Estiven Marcial Solita y Elvis René
Leal Pérez, para obtener el pago del capital adeudado correspondiente a las cuotas
3 a 8 del pagaré 4120248 del 6 de agosto de 2019, otorgado por valor de
$3.000.000, junto con los intereses corrientes y moratorios causados. Para
sustentar su pretensión, el demandante allegó el pagaré, la respectiva carta de
instrucciones y la copia del certificado de constitución en mora expedido por el IFC.
La demanda fue radicada ante los Juzgados Civiles Municipales y su conocimiento
correspondió al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, que, mediante auto del
25 de julio de 2022, libró mandamiento de pago y decretó medidas cautelares.
Posteriormente, por auto del 28 de noviembre de 2024, declaró su falta de
jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de
Yopal, con fundamento en el numeral 6.º del artículo 104 del CPACA y en el auto
1354 del 13 de agosto de 2024 de la Corte Constitucional. Asimismo, precisó que
las actuaciones surtidas hasta ese momento conservarían su validez.
Mediante auto del 4 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de
Yopal avocó el conocimiento del asunto, ordenó no seguir adelante con la ejecución
y dispuso levantar las medidas cautelares decretadas por el Juzgado Primero Civil
Municipal de Yopal, porque consideró que, en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, las obligaciones derivadas de la actividad contractual del Estado
constituyen un título ejecutivo complejo, que exige aportar el contrato estatal junto
con los demás documentos que contengan una obligación clara, expresa y exigible.
Como el IFC solo allegó el pagaré, la carta de instrucciones y otros documentos en
copia simple, sin el contrato suscrito con los ejecutados, concluyó que el título
ejecutivo no estaba debidamente conformado.
Contra esa decisión, el IFC interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de
apelación, en el que sostuvo que el pagaré 4120248 constituía un título ejecutivo
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simple y autónomo y que, conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil y al
auto A-2014 de 2024 de la Corte Constitucional, el mutuo se perfeccionó con el
desembolso del crédito, sin que fuera necesario aportar un contrato escrito.
Además, afirmó que el mandamiento de pago librado por el Juzgado Primero Civil
Municipal de Yopal conservaba su validez, por lo que pidió seguir adelante la
ejecución y mantener las medidas cautelares.
El 18 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal no repuso
la decisión recurrida, al reiterar los argumentos expuestos inicialmente, y concedió
el recurso de apelación en el efecto suspensivo.
Dicho recurso fue decidido por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante el
auto del 5 de febrero de 2026, en el sentido de confirmar la providencia del a quo,
teniendo como fundamento lo siguiente:
«La respuesta al problema jurídico planteado es adversa. El artículo 297 del CPACA
dispone que prestarán mérito ejecutivo los contratos y los documentos en los que conste
sus garantías, así mismo el artículo 422 del CGP señala que puede demandarse
ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles, presupuestos que no se
cumplen con los documentos aportados como título ejecutivo.
Lo anterior, porque del pagaré No.4120248 del 06 de agosto de 2019 suscrito por Jhon
Estiven Marcial Solita y Elvis Rene Leal Pérez a favor del Instituto Financiero de
Casanare – IFC, no es posible determinar con certeza la existencia del contrato de muto
del cual derive dicha garantía, que haga posible librar mandamiento de pago.
Teniendo en cuenta que el contrato de mutuo es un acuerdo de voluntades, donde el
mutuante que en este caso sería el IFC entrega una cantidad de dinero a quien funja
como mutuario con la condición de devolver la misma cantidad más los intereses en un
determinado plazo, en efecto se requería aportar el contrato estatal suscrito entre el
instituto Financiero de Casanare como empresa de gestión económica de carácter
departamental, y los deudores, pues en el ejecutivo contractual se requiere la prueba
de su existencia en los términos del artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Así las cosas, le
asiste razón al a quo, cuando determina que no se constituyó el título ejecutivo complejo
y por ende no es posible librar el mandamiento de pago.
El Instituto Financiero de Casanare es una empresa de Gestión Económica de carácter
departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales
del Estado de que trata el artículo 93 la Ley 489 de 1998, resaltando que los contratos
celebrados para desarrollar su actividad económica se rigen por el Estatuto General de
la Contratación de las entidades del Estado; así las cosas, en los términos del artículo
39 de la ley 80 de 1993, el contrato de muto celebrado por el IFC debe constar por
escrito y constituye presupuesto del ejecutivo complejo.
(…) En este punto se advierte que, si bien en la jurisdicción ordinaria el interesado
puede acudir al proceso ejecutivo para obtener el pago de una obligación contenida en
un pagaré, esto no ocurre en la jurisdicción contenciosa administrativa, pues se reitera,
conoce de los procesos ejecutivos derivados de contratos en los que sea parte una
entidad pública, los cuales por regla general corresponden a un título ejecutivo
complejo, presupuesto que no se cumple en el sub examine y por ende los cargos de
apelación carecen de vocación de prosperidad». (sic a toda la cita)
La Sala encuentra que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de
Casanare que, a su vez, confirmó lo dicho por el Juzgado Primero Administrativo de
Yopal, desconoce el precedente constitucional fijado en los autos A-2014 del 4 de
diciembre de 2024 y A-1455 del 17 de diciembre de 2025, en los que la Corte
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Constitucional, al resolver conflictos de jurisdicción originados en demandas
ejecutivas presentadas por las entidades industriales y comerciales del Estado,
entre ellas, el instituto demandante, cuando el título ejecutivo provenía de un pagaré
expedido con ocasión de un contrato de mutuo, precisó el régimen jurídico aplicable
a esos contratos.
En síntesis, la Corte Constitucional precisó que las empresas industriales y
comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en su contratación, de
manera que, para autorizar un crédito, no debía mediar un contrato escrito, pues
«conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo
comercial conforme a la remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta
con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio
jurídico». Por ello, concluyó que el pagaré suscrito por los deudores como
consecuencia del contrato de mutuo presta mérito ejecutivo, en los términos del
numeral 3 del artículo 297 del CPACA.
De acuerdo con el Decreto Municipal 0073 de 2002 y el artículo 85 de la Ley 489 de
1998, el IFC es una empresa comercial de gestión económica, bajo el régimen de
empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía
administrativa y presupuestal y vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico
de la Gobernación de Casanare, que tiene por objeto, entre otros, «el desarrollo
económico y social del Departamento y la región, mediante la gestión económica,
la financiación para la ejecución de obras de infraestructura básica local, municipal,
regional y departamental, a través del servicio de asesoría integral, financiera y de
crédito», no sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia,
de modo que, en principio, esa regla resulta aplicable al caso de la parte actora.
En ese contexto, como fue anunciado en el auto A-2014 del 4 de diciembre de 2024,
dada la naturaleza del IFC y la reglamentación a la cual se sujeta, ha de entenderse
que aunque tenga la facultad de celebrar contratos de carácter estatal, estos
acuerdos siguen sometiéndose a los procedimientos contemplados en las
disposiciones del derecho privado, en virtud de lo previsto en los artículos 857 de la
Ley 489 de 1998, 328 de la Ley 80 de 1993 y 149 de la Ley 1150 de 2007.
Ello permite inferir, como se hizo por esta Sala en anterior oportunidad, que «de
acuerdo con el régimen jurídico de la entidad y debido a que sus contratos se rigen
por el derecho privado (…), la obligación que pretendía ejecutar la parte actora se
podría tratar de un título complejo integrado por un contrato de mutuo que no
necesariamente debía mediar por escrito. Lo dicho cobra mayor relevancia si se
considera que, de acuerdo con el Decreto Municipal 0073 de 2002 y el artículo 85
7 Artículo 85. Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del Estado son
organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de
gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado.
8 Parágrafo 1o. Los Contratos que celebren los Establecimientos de Crédito, las compañías de seguros y las demás entidades
financieras de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública y se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.
9 Artículo 14. Del Régimen Contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, Las Sociedades de Economía
Mixta, dus Filiales y Empresas con Participación Mayoritaria del Estado. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado,
las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales
y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%),
estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que
desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados
regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas
y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y
tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes.
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Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00
Demandante: Instituto Financiero de Casanare – IFC
de la Ley 489 de 1998, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa
comercial de gestión económica, bajo el régimen de empresa industrial y comercial
del Estado, con personería jurídica, autónoma administrativa y presupuestal y
vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico de la Gobernación de
Casanare»10. Estos argumentos han sido reiterados por la Sala en casos similares
promovidos por el IFC, en los que se ampararon los derechos al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia11.
De modo que el demandante no tenía la obligación legal de fijar este acuerdo de
voluntades por escrito, porque, dada su naturaleza, se rige por el derecho privado
en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones y actividades comerciales.
Se repite, de acuerdo con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, bastaba con la
entrega material de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del
contrato.
Entonces, el análisis que precede es concluyente para calificar a las decisiones de
las autoridades judiciales demandadas como desconocedoras del precedente
aplicable al caso, lo que tuvo como consecuencia la violación de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia cuyo
amparo reclama la parte actora.
Finalmente, respecto de los efectos inter comunis que pretende la parte actora sean
declarados, la Sala debe señalar que, «para que una sentencia de tutela pueda
tener el efecto pretendido resulta necesario que entre la parte actora y los sujetos a
los que se pretende extender los efectos de la sentencia se presenten condiciones
comunes y la orden dada por el juez constitucional repercuta de manera directa e
inmediata en la trasgresión de las garantías fundamentales de aquellos que no
solicitaron el amparo de sus derechos»12, como fue indicado por la Corte
Constitucional en la sentencia SU-1023 de 2001.
Sin embargo, la Sala no advierte, prima facie, que esas condiciones se presenten
en la acción de tutela de la referencia y la parte actora tampoco las acreditó, por
ende, esta pretensión de los efectos no será concedida.
En virtud de este análisis, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia del IFC y, como consecuencia
de ello, se dejará sin valor ni efecto el auto del 5 de febrero de 2026, proferido por
el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del ejecutivo 85001-33-33-001-2025-
00187-00/01; y se ordenará al tribunal demandado que, en el término de diez (10)
días contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte providencia de
reemplazo en la que se tengan en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
10 Sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente nro. 11001-03-15-000-2025-05435-00, C.P. Wilson Ramos Girón.
11 Sentencias del 29 de enero de 2026, expediente nro. 2025-07470-00, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño; del 18 de junio
de 2026, expediente nro. 2026-01919-01, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño; del 2 de julio de 2026, expediente nro. 2026-
01087-01, C.P. Wilson Ramos Girón; del 9 de julio de 2026, expediente nro. 2026-03753-00, C.P. Claudia Rodríguez
Velásquez; del 23 de julio de 2026, expediente nro. 2026-04427-00, C.P. Claudia Rodríguez Velásquez; del 20 de agosto de
2026, expediente nro. 2026-04509-00, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño; y del 17 de septiembre de 2026, expediente
nro. 2026-04840-00, C.P. Wilson Ramos Girón.
12 Supra nota 10.
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En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Negar la solicitud presentada por la parte actora, relacionada con la intervención
de la Sala Plena para decidir el asunto.
2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia del demandante, de conformidad con las razones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
3. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto el auto del 5 de febrero de
2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare en el ejecutivo 85001-
33-33-001-2025-00187-00/01 y ordenar a esa autoridad judicial que, en el término
de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte
providencia de reemplazo en la que se tengan en cuenta las consideraciones aquí
expuestas.
4. Negar la pretensión relacionada con los efectos inter comunis solicitados por la
parte actora, de acuerdo con los fundamentos expuestos en precedencia.
5. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte
Constitucional para su eventual revisión.
6. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.
7. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente Aclara voto
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
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Fuente: https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/11001031500020260615500/7FD4AF3B1DD8B87589F7CC3A65FB22541ED59727A147B1D3958CF477A262A9F4/2

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